卜學民

(1.對外經濟貿易大學,北京100029)

目前,以比特幣為代表的各種民間數(shù)字貨幣蓬勃發(fā)展,在跨境支付中占據(jù)一席之地,并具有顛覆傳統(tǒng)貨幣體系的潛力。數(shù)字貨幣盡管能夠借助數(shù)字技術克服傳統(tǒng)貨幣的缺陷,形成高質量的金融創(chuàng)新,但這種創(chuàng)新屬于破壞性創(chuàng)新。具體而言,數(shù)字貨幣自身面臨巨大的不確定性且無法可依,不僅影響發(fā)行者所在國的傳統(tǒng)貨幣系統(tǒng),而且還可能影響全球貨幣體系的運行。①高洪民、李剛：“金融科技、數(shù)字貨幣與全球金融體系重構”,《學術論壇》,2020年第2期,第102頁。在跨境支付領域,數(shù)字貨幣作為高效便捷支付工具的同時,其匿名性也為跨國洗錢等犯罪提供了便利?；趯γ耖g數(shù)字貨幣風險和數(shù)字貨幣價值的認知,很多國家已加強對數(shù)字貨幣的監(jiān)管,并對法定數(shù)字貨幣(Central Bank Digital Currency,以下簡稱CBDC)及其跨境流動開展了研究。根據(jù)國際清算銀行(BIS)2021年1月的統(tǒng)計,全球65家受訪央行中有超過86%正對CBDC進行研究或實驗。②Agustín Carstens,“Digital Currencies and the Future of the Monetary System,”BIS Report,January 2021,https：／／www.bis.org／speeches／sp210127.pdf.另有如加拿大和新加坡的Jasper-Ubin項目、香港和泰國的Inthanon-Lion-Rock項目對CBDC進行了跨境交易聯(lián)合研究。各國獨立或聯(lián)合研發(fā)CBDC是對民間數(shù)字貨幣無序、不規(guī)范發(fā)展的回應,也是對數(shù)字經濟時代數(shù)字貨幣創(chuàng)新的順應。目前各國的CBDC研發(fā)雖多處于概念驗證和研發(fā)測試階段,但CBDC及其跨境流動離我們已近在咫尺。與國內流通相比,CBDC跨境流動因涉及貨幣主權、監(jiān)管差異和國際貨幣體系變革等問題而面臨更多障礙,也由此產生了如何建設新的國際貨幣體系和支付基礎設施、如何構建新的國際貨幣法律以及如何監(jiān)管等一系列課題。

一、法定數(shù)字貨幣跨境流動的必要性

安全、高效和低成本是貨幣跨境流動的主要目標,傳統(tǒng)貨幣跨境流動無法彌補各國貨幣管理體制差異、無法解決信息不對稱問題、無法建立穩(wěn)定的貨幣信任關系,因而不能同時實現(xiàn)上述目標。CBDC依靠分布式賬本技術形成了新的點對點式貨幣跨境流動方案,能夠克服傳統(tǒng)貨幣跨境流動模式的不足,并有助于打擊貨幣犯罪和保護用戶隱私。

1.1 傳統(tǒng)貨幣跨境流動的弊端分析

傳統(tǒng)貨幣跨境流動模式可以概括為三種：單一平臺模式、互聯(lián)模式和代理銀行模式。單一平臺模式要求結算發(fā)生在某跨國銀行內部、交易雙方分別在該跨國銀行分支機構開戶且該結算方式得到分支機構所在國家的法律和監(jiān)管許可。由于這些條件難以同時被滿足,這種模式并未得到廣泛采用。互聯(lián)模式要求國家間彼此開放銀行系統(tǒng)的訪問權限,但國家之間很少能實現(xiàn)此種合作。代理銀行模式是目前跨境貨幣流動的主要模式,該模式主要依靠金融機構的全球布局來實現(xiàn)。具體而言,當交易雙方各自的開戶銀行之間沒有代理協(xié)議和往來賬戶時,兩個開戶行就需要尋找有業(yè)務聯(lián)系且在對方國家銀行有往來賬戶的其他銀行代理跨境轉賬。這種模式在理論上可能會因尋找代理銀行而產生無限長的代理鏈條,在實踐中也較為復雜。在多年實踐中,以銀行代理為核心的貨幣跨境流動模式在安全、效率和成本等方面存在缺陷。

第一,貨幣跨境流動通常需要數(shù)天,效率較低。究其原因,一是不同國家營業(yè)時間難以重合；二是不同國家的支付結算體系、數(shù)據(jù)標準和處理要求均不一致,各國的結算系統(tǒng)不具備互操作性,銀行無法高效地處理付款和自動對賬；三是不同國家有著不同的監(jiān)管標準。

第二,成本高昂。多重代理銀行拉長了貨幣跨境流動的結算鏈條,資金每流經一家銀行都意味著一次結算,而且這些銀行均需要進行合規(guī)處理、流動性和抵押品管理以及數(shù)據(jù)格式處理和對賬,這意味著用戶交易成本、銀行賬戶管理成本和合規(guī)成本的增加。

第三,存在安全風險。首先,存在信用風險。當受托銀行在信用額度內向客戶支付款項后,委托銀行若破產,則受托銀行需承受信用風險損失,不同國家的營業(yè)時間差異更加大了這一風險。其次,增加流動性風險。為了能夠快速進行結算,銀行需要預先跨多幣種分配資金或有效進入外匯市場,從而導致銀行的流動性風險增加,而跨境支付時間的延遲會使銀行面臨更大的流動性風險。最后,代理銀行數(shù)量的減少將風險集中在提供代理銀行服務的少數(shù)銀行,使國際金融體系更加脆弱。據(jù)統(tǒng)計,從2011年到2018年,全球代理銀行的數(shù)量下降了20%。

第四,增加了貨幣犯罪的監(jiān)管難度。跨境結算涉及多個國家的銀行,而每個國家的付款處理流程均不透明,這使得任一銀行難以知曉當前付款狀態(tài),降低了反洗錢和反恐融資的及時性和有效性,加劇了非法融資的風險。①Financial Stability Board,“Enhancing Cross-border Payments,Stage 1 Report to the G20,”April 9,2020,https：／／www.fsb.org／wpcontent／uploads／P090420－1.pdf.另外,銀行間反洗錢系統(tǒng)與核心業(yè)務系統(tǒng)間存在對接障礙,系統(tǒng)難以實時發(fā)現(xiàn)異常交易,增加了對跨境貨幣犯罪的監(jiān)管難度。

1.2 法定數(shù)字貨幣跨境流動的機制與價值

CBDC是技術與貨幣的結合,除了數(shù)字化特征外,CBDC亦是央行的數(shù)字化負債,①Committee on Payments,Market Infrastructures,“Central Bank Digital Currencies,”March 2018,https：／／www.bis.org／cpmi／publ／d174.pdf.具有與紙幣和央行存款等同、無需第三方即可直接交易的特征,②Aleksi Grym et al.,“Central Bank Digital Currency,”BoF E-conomics Review,November 2017,https：／／www.econstor.eu／bitstream／10419／212990／1／bofer-2017－05.pdf.具有價值尺度、流通手段、支付手段和價值貯藏等功能,③李文紅、蔣則沈：“分布式賬戶、區(qū)塊鏈和數(shù)字貨幣的發(fā)展與監(jiān)管研究”,《金融監(jiān)管研究》,2018年第6期,第4頁。是信用貨幣、加密貨幣、算法貨幣和智能貨幣。④姚前：“理解央行數(shù)字貨幣：一個系統(tǒng)性框架”,《中國科學》,2017年第11期,第1593頁。由此可以看出,CBDC能夠發(fā)揮傳統(tǒng)貨幣的全部功能,并具有獨特的優(yōu)勢。

(1)法定數(shù)字貨幣的技術取向與現(xiàn)實方案

對CBDC的研究尚處于起步階段,在探討CBDC跨境流動的優(yōu)勢前,有必要先解決以下兩個基本問題,以更好地理解CBDC的優(yōu)勢。

第一,CBDC是否必須采用區(qū)塊鏈技術。區(qū)塊鏈技術并非CBDC的必然選擇,區(qū)塊鏈技術和其他技術的不同在于對貨幣流轉的監(jiān)管和隱私保護的程度?；趨^(qū)塊鏈技術的CBDC能夠更好地保護個人信息,實現(xiàn)對商業(yè)銀行甚至是央行匿名條件下的貨幣流轉。但是,目前區(qū)塊鏈技術占用資源過多、應對不了規(guī)模交易,而且匿名化操作增加了洗錢等違法犯罪的風險。⑤王爍、張繼偉、霍侃：“專訪周小川——央行行長周小川談 人民幣匯率改革、宏觀審慎政策框架和數(shù)字貨幣”,《財新周刊》,2016年第6期,第61頁。不采用區(qū)塊鏈技術則可以實現(xiàn)監(jiān)管機構對貨幣流轉的全面監(jiān)管,加強對違法犯罪的打擊力度,但在效率和成本上存在劣勢。對此,本文認為,區(qū)塊鏈技術的弊端可以通過技術研發(fā)和優(yōu)化監(jiān)管克服。我們應該以包容開放的態(tài)度接納區(qū)塊鏈技術,發(fā)揮區(qū)塊鏈技術的上述優(yōu)勢。同時,在技術和制度上力求克服區(qū)塊鏈技術的缺陷,最大限度的實現(xiàn)CBDC的價值。

第二,CBDC如何發(fā)行流通。這涉及兩方面問題,一是CBDC的類型選擇,其關鍵在于采用賬戶型還是價值型；二是CBDC如何流轉,其關鍵在于是否需要央行和商業(yè)銀行。

賬戶型CBDC與傳統(tǒng)的銀行賬戶類似,貨幣的流轉需要央行和商業(yè)銀行共同參與。不同在于,CBDC用戶可以直接在央行開戶,貨幣的流轉可直接在用戶之間實時完成,央行可直接監(jiān)管CBDC,原則上無需商業(yè)銀行的參與。這會使央行承擔巨大的貨幣交易、兌付和監(jiān)管壓力,還會使央行面臨傳統(tǒng)上由商業(yè)銀行面臨的信用風險。因此,各國仍需沿用傳統(tǒng)的“央行—商業(yè)銀行”二元體系,即由央行發(fā)行CBDC,再經由商業(yè)銀行流向社會,同時,央行需授權商業(yè)銀行對賬戶進行管理,并監(jiān)管貨幣流轉。價值型CBDC需應用區(qū)塊鏈技術。央行只負責發(fā)行和銷毀CBDC。CBDC的流轉與現(xiàn)金一樣,僅在交易雙方之間進行。價值型CBDC支持天然的跨國界轉賬,從而會降低商業(yè)銀行的參與度,央行也無法有效監(jiān)管貨幣流轉。

出于降低和分散風險、調動商業(yè)銀行積極性以加快服務創(chuàng)新和繼續(xù)發(fā)揮商業(yè)銀行輔助監(jiān)管作用的考慮,在未來相當長的一段時間內,CBDC應該建立在賬戶型“央行—商業(yè)銀行”二元體系框架內。應用賬戶型CBDC也不意味著完全拋棄價值型CBDC。價值型CBDC在系統(tǒng)開放性和隱私保護等方面的優(yōu)勢可以成為賬戶型CBDC的有益補充。我國CBDC以廣義的貨幣賬戶為基礎,同時支持銀行賬戶松耦合功能,不需要銀行賬戶就可以開立數(shù)字人民幣錢包,并且支持小額離線支付,遵循“小額匿名、大額實名”的匿名可控原則,滿足公眾對匿名支付服務的需求。⑥穆長春：“順應技術演進和經濟發(fā)展趨勢 積極推進以我為主的法定數(shù)字貨幣”,《旗幟》,2020年第11期,第66頁。這種模式即可理解為在賬戶型CBDC的基礎上吸收了價值型CBDC的優(yōu)點的實例。

(2)法定數(shù)字貨幣跨境流動的模式

CBDC跨境流動模式主要包括三種,這三種模式在技術方案、實施難度、潛在風險和價值等方面各不相同。

第一種為獨立發(fā)行、相互合作模式,即由各國獨立發(fā)行本國CBDC,然后通過跨國合作實現(xiàn)跨境流動。這種模式的難度在于,各國可能采用不同的技術方案、運營模式及監(jiān)管政策而使得不同的CBDC難以兼容,因而各國之間需加強金融合作。這種合作需要一國央行給外國銀行一定的訪問權限,并使國家間的CBDC運行系統(tǒng)具備互操作性。總體而言,此模式還是一種初級模式,需要高昂的協(xié)作成本和開放的訪問權限。

第二種是CBDC國際統(tǒng)一交易平臺模式,即建立一個由各國共同管理的貨幣交易平臺,央行為平臺中的監(jiān)管節(jié)點,商業(yè)銀行為平臺中的驗證節(jié)點和支付接口提供者、管理者,CBDC跨境流動均由商業(yè)銀行通過該平臺進行。這種模式的優(yōu)點是成本相對較低、效率高,后期的協(xié)作難度也較小,且有助于CBDC的進一步發(fā)展。但需要各國深入開展合作,就數(shù)字貨幣平臺采用的技術方案、運營架構和模式、數(shù)據(jù)存儲和傳輸語言、交易限額、監(jiān)管方案和爭議解決機制等達成廣泛共識,并在建立平臺時即將平臺的可擴展性考慮在內,以應對未來貨幣種類的增加和交易規(guī)模的擴大。

第三種是全球通用數(shù)字貨幣模式,即由多國共同或由某一國際組織發(fā)行以一籃子貨幣為基礎的全球通用CBDC。這種模式以一籃子貨幣為基礎,既能夠克服金本位制中黃金總量不足的缺陷,也有助于各國共同防止主權信用貨幣濫發(fā),并且官方的全球通用數(shù)字貨幣比Libra更易為各國接受。其問題是沒有全球中央銀行就不可能有真正意義和法定意義上的全球貨幣。①喬依德：“為什么Libra可能‘胎死腹中’——數(shù)字貨幣的走勢、貨幣制度的興衰與國際貨幣體系的演化”,《探索與爭鳴》,2019年第11期,第36－37頁。并且各國利益極難協(xié)調,還因可能遏制美元霸權而受到抵制和破壞,因此,這種模式必定困難重重。

以上三種模式的變革程度不同,難度也不同。在初期,各國可能會開發(fā)本國CBDC流通體系或者將CBDC納入傳統(tǒng)的支付體系,同時對國外金融機構開放訪問權限,之后通過國際合作構建統(tǒng)一的交易平臺。也可能一開始就通過國際合作搭建跨國交易平臺。綜合來看,無論從效率、成本還是從長期的國際合作的角度考慮,CBDC國際統(tǒng)一交易平臺模式都更具有可能性和可行性。而全球通用數(shù)字貨幣模式需要克服太多障礙,在中短期內不具有現(xiàn)實性。

(3)法定數(shù)字貨幣跨境流動的優(yōu)勢

CBDC與傳統(tǒng)貨幣的跨境支付結算方式相比,主要在技術方案和貨幣形式、交易結構與方式不同、貨幣流通管理方式和難度等方面不同。這使得CBDC能夠彌補傳統(tǒng)貨幣跨境流動存在的缺陷。

第一,結算風險顯著降低。CBDC依靠非對稱加密技術和智能合約技術將外匯交易中的兩種數(shù)字貨幣嵌入同一算法程序,貨幣結算同時成功或者失敗,不必擔心付款后無法收到交易對手的款項,實現(xiàn)了真正的貨幣實時對付,降低了結算風險和流動性風險。即便CBDC不采取區(qū)塊鏈和智能合約技術,無法自動交易,也可以通過其他方式降低結算風險。②“專家：中國央行數(shù)字貨幣不僅能夠實現(xiàn)跨境支付,同時幾乎沒有結算風險”,俄羅斯衛(wèi)星通訊社,2020年8月27日,http：／／sputniknews.cn／china／202008271032040233／。

第二,貨幣跨境流通的成本大幅降低。在CBDC的跨境流動中,必須存在的中間機構只有央行,用戶直接在央行開設賬戶并獲取CBDC錢包,實現(xiàn)數(shù)字貨幣的自我管理,而無須依靠傳統(tǒng)的商業(yè)銀行。即使仍需要通過商業(yè)銀行支付,商業(yè)銀行在其中也僅發(fā)揮托管職能。雖然各國仍會沿用二元流通模式,但參與每筆交易的商業(yè)銀行數(shù)量會大幅減少,銀行的合規(guī)和后臺操作成本等也會下降。同時,CBDC跨境流動可實現(xiàn)交易數(shù)據(jù)自動對賬和快速流轉,商業(yè)銀行在其中主要發(fā)揮交易驗證作用。

第三,貨幣跨境流動更加高效。中介機構的減少意味著貨幣在銀行滯留的時間顯著縮短。更重要的是,通過國家間搭建起統(tǒng)一的CBDC交易平臺,CBDC跨境交易幾乎可以實現(xiàn)7×24小時交易。同時,在此平臺內,在統(tǒng)一數(shù)據(jù)處理標準和協(xié)調各國監(jiān)管要求后,貨幣跨境流動效率會全面提升。

第四,有助于打擊跨境貨幣違法犯罪活動。CBDC具有唯一性、可記錄與可追溯性,既能像紙幣一樣兩兩區(qū)分,又能夠實現(xiàn)中心化的監(jiān)管。CBDC的每一筆流轉均會被記錄在央行的分布式賬本上,央行可對每一筆數(shù)字貨幣流轉進行溯源性管理和穿透式監(jiān)管,各國央行能夠對貨幣流轉全面監(jiān)控,發(fā)現(xiàn)洗錢等犯罪行為,及時而有效地打擊貨幣犯罪。

第五,提升用戶的隱私保護程度。出于反洗錢等監(jiān)管合規(guī)的需要,目前所有用戶的數(shù)據(jù)由商業(yè)銀行保管,而商業(yè)銀行的數(shù)據(jù)泄露和濫用問題頻發(fā)。應用CBDC后,可以做到將數(shù)據(jù)的管控集中于央行層面,商業(yè)銀行可以通過加密算法技術驗證與CBDC轉移相關的數(shù)據(jù),而無法獲取與用戶直接相關的關鍵數(shù)據(jù),由此提升用戶數(shù)據(jù)和隱私的安全程度。

二、法定數(shù)字貨幣跨境流動的困境

作為一種金融創(chuàng)新,CBDC盡管優(yōu)勢明顯,但由于技術的顛覆性和不成熟、法律不完善等原因,CBDC跨境流動面臨著諸多困境,分析并擺脫這些困境是實現(xiàn)CBDC跨境流動的前提。

2.1 威脅一些國家貨幣主權和國際貨幣體系

第一,CBDC跨境流動因威脅其他國家貨幣主權而受到抵制。一些國家不具有采用CBDC的技術條件、支付基礎設施和法律制度,而他國CBDC憑借安全、效率和成本的優(yōu)勢,進入這些國家后會沖擊這些國家的金融市場和貨幣主權。一方面,他國CBDC進入本國市場會影響本國外匯管理和金融安全。在傳統(tǒng)的銀行體系中,跨境交易和外匯交易密不可分,而應用CBDC后,本國居民可以無須承擔手續(xù)費和不利匯率預先買入他國CBDC,跨境交易和外匯交易相互分離,使該國貨幣被納入競爭性外匯市場,①Raphael Auer,Rainer B?hme,“The Technology of Retail Central Bank Digital Currency,”BIS Quarterly Review,March 2020,https： ／／www.bis.org／publ／qtrpdf／r＿qt2003j.pdf.從而加重本國受到國際貨幣金融市場的威脅。另一方面,他國CBDC進入本國市場會對本國貨幣形成貨幣替代。當本國居民均傾向于在跨國交易中使用他國CBDC時,則會部分甚至全面放棄持有和使用本國貨幣,最終形成他國CBDC對本國貨幣的替代,②Aleksi Grym et al.,“Central Bank Digital Currency,”BoF Economics Review,November 2017.甚至還可能終結本國貨幣,對于金融體制不完善和金融監(jiān)管能力較弱的國家而言尤其如此。③Tobias Adrian, “Stablecoins, Central Bank Digital Currencies and Cross-Border Payments： A New Look at the International Monetary System,”IMF,May 14,2020,https：／／www.imf.org／en／News／Articles／2019／05／13／sp051419-stablecoins-centralbank-digital-currencies-and-cross-border-payments.這不但意味著本國的鑄幣稅被逐漸侵蝕,還嚴重影響本國貨幣政策的獨立性和外匯管理政策的有效實施,進而威脅到本國貨幣主權。

第二,CBDC會因沖擊現(xiàn)有以美元為核心的國際貨幣體系而受到美國阻撓,并在短期內影響現(xiàn)有國際貨幣體系穩(wěn)定性。一方面,面對美元霸權及傳統(tǒng)國際貨幣體系的弊端,世界各國都在尋求一種更公平有效的國際貨幣體系。隨著更多國家推行CBDC,各國之間的貨幣兌換不再必須將美元作為中間貨幣,也不需要承擔著90%以上外匯交易的支付清算系統(tǒng)——紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)(CHIPS),國際貨幣格局將朝著多極化方向發(fā)展。并且,如果通用CBDC得以實現(xiàn),還將由此誕生一種超主權數(shù)字貨幣。除美國外,各國將會合作構建一種擺脫美元控制的國際貨幣格局。在此格局中,不存在一種主導性貨幣,國際貨幣秩序由世界各國按照公平、協(xié)商原則共同維護。美國一定不會放棄美元的霸權地位,會利用政治和經濟手段繼續(xù)維持美元統(tǒng)治地位,從而阻礙新的國際貨幣格局的形成,這增加了CBDC跨境流動的不確定性。

另一方面,國際貨幣秩序穩(wěn)定性在短期內受到影響。CBDC具有顯著的“正外部性”和“贏者通吃”特點。哪個國家率先應用能夠在國際流通的CBDC,就會影響全球新的數(shù)字貨幣協(xié)議規(guī)則,并在未來貨幣競爭中處于領先地位。因而CBDC的出現(xiàn)必將引發(fā)新一輪主權國家之間數(shù)字貨幣的競爭。④馮永琦、劉韌：“貨幣職能、貨幣權力與數(shù)字貨幣的未來”,《經濟學家》,2020年第4期,第104頁。在此過程中,每有一國推行CBDC成功或者失敗,都會在短期內影響貨幣匯兌安排和匯率,進而影響金融市場穩(wěn)定。并且,為防止本國過度外幣化,一些國家,特別是對CBDC持懷疑態(tài)度、不具備發(fā)行CBDC能力、本國居民不信任本國貨幣的國家,將會建立某種形式的資本管制。①Santiago fernández de lis,“Central Bank Digital Currencies：The Cross-Border Dimension,”BBVA Corprate,March 6,2020,https：／／www.bbva.com／en／opinion／central-bank-digital-currencies-thecross-border-dimension／.由于發(fā)行CBDC的國家貨幣總量相對固定,并且CBDC是貨幣本身,在當CBDC不被其他國家接受的情況下,只有傳統(tǒng)電子貨幣在流通,全球貨幣流通總量將變少,這將會進一步引發(fā)全球貨幣結構失衡,進而引發(fā)全球匯率波動。另外,CBDC的出現(xiàn)還可能擴大各國跨境資本流動的空間,民眾可以通過買賣CBDC實現(xiàn)資本非理性的大規(guī)?？缇侈D移,這可能會引發(fā)金融穩(wěn)定、監(jiān)管問題及國家安全問題。②何德旭、姚博：“人民幣數(shù)字貨幣法定化的實踐、影響及對策建議”,《金融評論》,2019年第5期,第47頁。從而在短期內給一國的外匯管理和全球金融安全帶來巨大風險。

2.2 沖擊銀行業(yè)結構體系

商業(yè)銀行一直是貨幣跨境流動的核心,但CBDC的應用會使這種結構體系發(fā)生巨變。以技術為驅動的CBDC的跨境流動雖不會完全去中介化,但也會減少代理銀行數(shù)量。在此過程中,交易雙方實現(xiàn)點對點的支付模式,央行大額清算體系將被自動清算機制代替?？缇持Ц?、清算和結算過程會由央行主導,中介鏈條被壓縮,支付清算結構由垂直化轉向扁平化。③周莉萍、胡思慧、柳青：“法定數(shù)字貨幣相關問題認識及建議”,《銀行家》,2018年第10期,第132頁。在此模式下,可能實現(xiàn)“用戶—用戶”的貨幣交易結構,或依然遵循傳統(tǒng)的“央行—商業(yè)銀行”二元體系。如前所述,前者很難實現(xiàn),而后者將使央行和商業(yè)銀行的功能出現(xiàn)巨大變化。其一,央行的職責將更加重要。由于CBDC能夠使央行直接獲取貨幣流動信息,因而央行不僅需要通過商業(yè)銀行監(jiān)管,還需要直接監(jiān)管CBDC的流通情況。其二,商業(yè)銀行職能轉變。商業(yè)銀行的貨幣服務和管理作用會下降,會更多地承擔CBDC發(fā)行和回籠的中轉者和交易的驗證者角色。

這些功能變化不僅本身存在極大難度,而且還會產生新的風險。一是央行將承擔著傳統(tǒng)上由商業(yè)銀行承擔的職責,集銀行職責于一身,央行將負擔巨大的人力、財力支出,還會使金融風險更加集中并被放大。央行需要建設強大的CBDC系統(tǒng),最大程度地保持系統(tǒng)可用性并保持系統(tǒng)彈性,否則將對金融和經濟穩(wěn)定構成一定威脅。④陳燕紅、于建忠、李真：“中國央行數(shù)字貨幣：系統(tǒng)架構、影響機制與治理路徑”,《浙江社會科學》,2020年第10期,第10頁。二是CBDC由用戶直接向央行申請,商業(yè)銀行僅由央行授權后管理用戶的數(shù)字貨幣賬戶,這很可能會使銀行體系因存款資金由商業(yè)銀行轉移至央行而不穩(wěn)定,⑤Rosa María Lastra,Jason Grant Allen,“Virtual Currencies in the Eurosystem：Challenges Ahead,”European Parliament Paper,July 2018,https：／／www.europarl.europa.eu／cmsdata／150541／DIW＿FINAL%20publication.pdf.更可能進一步導致商業(yè)銀行面臨擠兌的風險,從而轉變?yōu)楠M義銀行。⑥Ben Broadbent,“Central Banks and Digital Currencies,”March 2,2016,https：／／www.bis.org／review／r160303e.pdf.

2.3 支付基礎設施不兼容

支付基礎設施是指為完成支付所需,具有共用性、基礎性、載體性事物的總和。⑦邰友會：“農村支付基礎設施有效性建設思路探討——基于普惠金融的視角”,《甘肅金融》,2018年第8期,第58頁。這些特性要求支付基礎設施能夠滿足全球支付結算、數(shù)據(jù)管理的高效性、保證交易的有效性并注重透明度和信任機制建設。目前CBDC支付基礎設施建設無法滿足上述要求,主要原因在于各國有著各自不同的技術方案和監(jiān)管考量,國家間的支付基礎設施不兼容。

第一,在技術選擇上,一些國家著眼于區(qū)塊鏈技術,一些國家則更看重監(jiān)管有效性,因而可能會選擇移動支付、云計算、密碼算法、安全芯片等技術,這些技術方案在底層架構、技術特點和互操作性上均有不同,這很可能使CBDC在技術上無法兼容。第二,在數(shù)據(jù)處理上,數(shù)據(jù)保存和處理要求無法兼容。如果各國分別建立一套不同的數(shù)據(jù)標準,則CBDC轉移每經過一國,就意味著數(shù)據(jù)轉化處理。數(shù)據(jù)保存和傳輸標準的不同無疑會影響貨幣交易速度和處理成本。同時,數(shù)據(jù)標準的差異會導致銀行不得不手動收集、修復和轉化支付數(shù)據(jù)以處理交易,從而給系統(tǒng)帶來操作與合規(guī)風險。①Bank of Canada,Bank of England,Monetary Authority of Singapore,“Cross-border Interbank Payments and Settlements：Emerging Opportunities for Digital Transformation,”November 2018,https：／／www.mas.gov.sg／-／media／MAS／ProjectUbin／Cross-Border-Interbank-Payments-and-Settlements.pdf.第三,在運行模式上,采用單層還是雙層運營體系。采用僅在商業(yè)銀行間流轉的批發(fā)型CBDC還是面向公眾的零售型CBDC涉及哪些主體能夠直接參與CBDC的跨境流動,影響著貨幣的交易結構,也會影響不同主體的職責劃分和監(jiān)管安排。第四,在平臺構建上,CBDC采用數(shù)個單一平臺、跨平臺合作還是建設統(tǒng)一的平臺,平臺的接口如何分配,平臺如何擴展等問題直接影響了CBDC跨境流動,而且數(shù)個單一平臺和跨平臺合作方式本身就意味著在平臺及其規(guī)則構建上存在需要深入?yún)f(xié)調的差異。

2.4 保護隱私與控制國際貨幣犯罪之間存在張力

CBDC跨境流動中,隱私保護和控制國際貨幣犯罪是硬幣之兩面。

一方面,當一國注重保護隱私時,會傾向于采用價值型CBDC,即使采用賬戶型CBDC也會將用戶個人信息設置為僅央行可見。但這難以有效控制貨幣犯罪,尤其是當各國無法全程協(xié)作監(jiān)管時。具體而言,當一國采用價值型CBDC時,CBDC會表現(xiàn)出匿名跨國流通性特征。點對點交易結算方式會為洗錢提供更為便利的條件,資金的跨境套利也更容易逃避監(jiān)管。②王雨薇、國世平：“中央銀行數(shù)字貨幣面臨的挑戰(zhàn)及風險 防范研究”,《云南財經大學學報》,2020年第2期,第14頁。CBDC的點對點交易還會產生大量游離于金融體系之外的交易主體,加之區(qū)塊鏈上的節(jié)點眾多且沒有確切的地理位置,能夠輕易實現(xiàn)跨國轉賬。③于品顯：“中央銀行數(shù)字貨幣法律問題探析”,《上海對外經貿大學學報》,2020年第2期,第100頁。因此,價值型CBDC會成為洗錢和恐怖融資的工具。其他發(fā)行賬戶型CBDC國家的貨幣也將通過與該國貨幣交易間接成為貨幣犯罪工具。并且,發(fā)行價值型CBDC的國家越多,這種情況就會越嚴重。而在僅央行可見用戶信息的賬戶型CBDC中,央行很難有充足的人力和物力監(jiān)管所有跨境交貨幣易,無法有效監(jiān)管國際貨幣犯罪。

另一方面,當各國注重打擊跨國數(shù)字貨幣犯罪時,需要實現(xiàn)對CBDC跨境流動的全程監(jiān)管,這需要金融機構獲取個人信息以開展準入、監(jiān)測、報告等行為,但這會使不可篡改、可溯源的交易信息為更多機構和個人所獲取,從而可能導致比傳統(tǒng)貨幣體系更嚴重的大規(guī)模信息泄露和侵權事件發(fā)生,對個人隱私形成巨大威脅。當各國通過政策法規(guī)等控制數(shù)據(jù)流動和加強隱私保護時,又會進一步造成CBDC跨境流動受阻、成本增加、效率降低。

2.5 法律規(guī)則不完善

CBDC跨境流動尚屬于新興領域,而法律制定的謹慎性和滯后性導致了規(guī)則不完善,制約著CBDC跨境流動的發(fā)展,這主要表現(xiàn)為以下方面。

第一,基礎性法律規(guī)則缺乏供給。首先,CBDC的法律定位和性質不明。目前,大多數(shù)國家的銀行法都缺少關于央行發(fā)行CBDC的規(guī)定。有的國家只規(guī)定了央行可以發(fā)行紙幣和硬幣,法定貨幣也僅包括紙幣和硬幣。從文義解釋上說,CBDC尚不屬于法定貨幣,而且與電子貨幣不同,CBDC是貨幣本身,而電子貨幣則是紙幣和硬幣的電子化形式。因此,無法將電子貨幣的流通依據(jù)適用于CBDC。其次,由CBDC所引起的新型的權利義務關系尚缺少法律規(guī)定。相比于傳統(tǒng)貨幣,CBDC流動中央行和用戶的關系更為直接,商業(yè)銀行則更多發(fā)揮管理職能,無法在基于傳統(tǒng)的投資關系將用戶資金再投資。在CBDC跨境流動中,還會涉及多國銀行、跨國銀行的職責確定問題,會使這一問題更加復雜。再次,隱私保護規(guī)則缺失。CBDC的交易過程中的大量個人數(shù)據(jù)屬于個人所有,但這些數(shù)據(jù)會為銀行等金融機構所獲取,并存在大規(guī)模泄露的可能,而目前尚不存在關于如何在CBDC流通中保護個人數(shù)據(jù)和隱私的法律規(guī)則。最后,CBDC結算的最終性無法律規(guī)定。在未來,各國CBDC大多以區(qū)塊鏈為底層技術。由于區(qū)塊鏈技術下的交易借助各驗證節(jié)點的反復驗證后才會最終確定下來,已經過驗證并打包成區(qū)塊的交易有可能被后來的交易推翻,甚至受到51%算力的攻擊而被強行推翻。這會帶來一個問題,即貨幣交易可能不具有最終性,這為CBDC跨境流動埋下了安全隱患,需要法律的回應。

第二,糾紛解決規(guī)則缺失。如前所述,由于并非各國均能接受和發(fā)行CBDC,CBDC的匯率可能波動更大,成員國匯兌義務的履行也會受到影響,而且還面臨著各國在統(tǒng)一平臺上交易貨幣的延遲、失敗和被撤銷等情形。為應對這些問題,需要建立更完善并具有可行性的糾紛解決規(guī)則。目前國際貨幣流通的糾紛解決主要依據(jù)《國際貨幣基金協(xié)定》。由于國際貨幣基金組織(IMF)的磋商及其結果不具有強制性,也無法律約束力,且該協(xié)定對是否違反匯率義務缺乏明晰的判斷標準,因此國際貨幣基金組織在糾紛解決上實則是有心無力。①廖凡：“國際貨幣體制的困境與出路”,《法學研究》,2010年第4期,第200頁。在CBDC跨境流動的條件下,對完善的糾紛解決規(guī)則的需求更加緊迫。

2.6 監(jiān)管規(guī)則不一致

監(jiān)管規(guī)則不一致是傳統(tǒng)貨幣跨境流動的主要障礙,在CBDC跨境流動中仍然存在同樣的問題。在未來CBDC跨境流動的實踐中,一方面,監(jiān)管規(guī)則的不一致會導致被監(jiān)管主體不得不為了滿足不同國家的監(jiān)管要求而陷入重復監(jiān)管,增加合規(guī)成本和監(jiān)管成本,也降低了CBDC跨境流動的效率。另一方面,監(jiān)管規(guī)則的不一致也不利于CBDC跨境流動監(jiān)管的執(zhí)法?？缇硤?zhí)法不僅要求同一行為在不同國家雙重違法,還需要國家間提供信息、承認對方執(zhí)法有效性等一系列執(zhí)法問題。而且,信息披露程度和透明度的差異很可能會造成跨境執(zhí)法的高成本和滯后性。

三、法定數(shù)字貨幣跨境流動的制度構建

各國在一開始就要樹立包容、開放和合作的制度理念,建立完善的支付基礎設施和法律、監(jiān)管制度,為實現(xiàn)CBDC跨境流動提供理論指導和現(xiàn)實規(guī)則,以應對CBDC對貨幣體系的沖擊和實現(xiàn)CBDC的最大價值。

3.1 形成新的貨幣制度理念和貨幣主權制度

CBDC是惠及各國的未來貨幣形態(tài),未來的國際貨幣體系應以更加開放、公平和高效的價值面向接納CBDC。為此,需要先從宏觀制度層面入手,革新全球貨幣制度理念和貨幣主權制度。

(1)形成新的貨幣制度理念

各國需要轉變理念,在堅持和維護貨幣主權的前提下開展貨幣金融制度的合作共治。CBDC會使各國金融開放更具被動性,但無法消弭各國貨幣主權,也無法改變各國維護貨幣主權的政策。同時,面對CBDC對本國貨幣的沖擊,各國需要加強制度建設、著力發(fā)展科技緊跟時代潮流,并開展國際合作,在平等互利的基礎上達成國家和央行層面的協(xié)議,促進CBDC的跨境流動。

打造更公平、穩(wěn)定和可持續(xù)的國際貨幣體系。一方面,各國應該發(fā)展脫離霸權貨幣的國際貨幣體系,尤其是要擺脫以美元作為中間貨幣的國際貨幣兌換方式,發(fā)展國家間貨幣直接報價和公平兌換的機制。此外,各國應該實現(xiàn)貨幣儲備的多元化,擺脫美元一家獨大的地位,降低美元隨意貶值對其他國家的影響。另一方面,各國應保障發(fā)展中國家的話語權,提升發(fā)展中國家在新的國際貨幣體系中的地位,尤其是在國際貨幣基金組織和世界銀行等國際組織中的參與和表決權,使發(fā)展中國家深入?yún)⑴c到新的國際貨幣體系中,建構惠及各國的公平的國際貨幣體系。①徐梅：“國際貨幣體系演變及我國應對政策選擇”,《太平洋學報》,2012年第8期,第54頁。

(2)在上述理念指導下,各國根據(jù)CBDC跨境流動的需要,建立更加完善和開放的貨幣制度

第一,強化貨幣法律制度建設以維護貨幣主權。CBDC的跨境流動會最先沖擊貨幣法律制度不健全國家的貨幣主權,對其貨幣發(fā)行和流通秩序、匯率和外匯管理權力造成負面影響。這些國家應該增強自身貨幣制度的管理和適應能力,建立靈活的貨幣流通、匯率和外匯管理法律,防止CBDC對本國貨幣秩序的沖擊。貨幣金融制度完善的國家需要承擔更多的國際義務,建立完善的CBDC國際規(guī)則和制度,并有義務幫助其他國家完善貨幣金融制度,從而在更加公平的基礎上促進各國實現(xiàn)貨幣主權維護和貨幣市場開放。

第二,著力提升貨幣科技化和智能化水平。貨幣的數(shù)字化和智能化是大勢所趨。各國應著力提升貨幣的科技化和智能化水平,向更高質量和層次的貨幣形態(tài)看齊,加強貨幣的技術水平,實現(xiàn)貨幣智能發(fā)行、交易和管理。監(jiān)管部門和金融機構也應順應市場變化、轉變業(yè)務模式,樹立科技和服務意識,更好地監(jiān)管和服務金融市場。這既有助于防止他國CBDC以科技化手段對本國貨幣的代替,維護本國貨幣主權,也有助于提升本國貨幣的國際影響力和競爭力。

第三,防止針對CBDC的外匯管制。對他國貨幣的認可的根本在于對該國國家主權的承認,而不在于貨幣形式。CBDC與傳統(tǒng)貨幣一樣,是以一國主權背書的信用貨幣,背后以強大的國家實力為支撐。只要管理得當,他國CBDC進入本國市場有助于促進本國貨幣科技化水平、管理水平以及貨幣國際化程度和國際地位的提升。各國不應僅因是數(shù)字化貨幣而強化外匯管理,應對他國CBDC的國際流通予以官方層面認可,并根據(jù)實際需求進行兌換。同時,為保證本國貨幣秩序可控,國家間應該通過合作的方式監(jiān)管外國CBDC在一國的流通情況,防范這些CBDC的大規(guī)模私下流通和非正常交易對貨幣主權的威脅。

第四,通過平等地讓渡和共享部分貨幣主權防止無形的貨幣主權侵蝕。讓渡和共享的本質是行使國家貨幣主權的表現(xiàn),目的是換取更大的國家利益,并沒有損害國家主權。在CBDC跨境流動中,各國已不可能保有傳統(tǒng)意義上的完全貨幣自主權,貨幣的發(fā)行、流通、匯率等必然受到國際社會的影響。因此,各國應在一定程度上有計劃、有組織地自愿讓渡和共享貨幣主權,這不僅會在更高層面上維護國家利益和貨幣主權,還有利于防止無形的貨幣主權侵蝕。

3.2 適應傳統(tǒng)銀行業(yè)結構體系，同時調整央行和商業(yè)銀行的職責與功能

CBDC對銀行業(yè)存在破壞性創(chuàng)新,需要從兩方面予以應對。一方面,CBDC的發(fā)行和流通制度應該盡可能適應傳統(tǒng)的銀行業(yè)結構體系,減少對其沖擊。CBDC實際上能夠適應傳統(tǒng)銀行業(yè)結構。CBDC二元發(fā)行和流通制度在不顛覆傳統(tǒng)體系的前提下開展制度、業(yè)務等方面的創(chuàng)新,既保證銀行業(yè)結構穩(wěn)定和高效運轉,又能實現(xiàn)CBDC潛力。

另一方面,應調整銀行業(yè)機構的業(yè)務和功能以適應CBDC。首先,從現(xiàn)金和電子貨幣到數(shù)字貨幣的跨越是技術的跨越。央行和商業(yè)銀行須做好技術的開發(fā)、應用和更新,適應新技術對業(yè)務操作流程和業(yè)務結構帶來的變化。其次,法律應調整央行和商業(yè)銀行的職責和功能。對于央行而言,職責之一是要同時做好傳統(tǒng)貨幣和CBDC的發(fā)行、交易和回籠管理工作,平衡二者之間的總體規(guī)模比例和國內外規(guī)模比例。出于保護個人交易隱私的考慮,商業(yè)銀行無法獲得CBDC的全部交易信息,因此央行的職責之二是付出更多人力和物力獲取、分析貨幣流通信息,預防和追蹤洗錢等貨幣犯罪。更重要的是,區(qū)塊鏈技術若被采用,會直接影響央行的職能。在分布式CBDC貨幣清算平臺上,央行不再是集賬戶管理、流動性優(yōu)化和最終結算等職能于一身的中心節(jié)點,而是傾向于作為第三方認證機構在結算環(huán)節(jié)發(fā)揮關鍵作用。①宋爽、劉東民：“法定數(shù)字貨幣應用場景下的央行和商業(yè)銀行職能轉變”,《銀行家》,2019年第2期,第87頁。對于商業(yè)銀行而言,其傳統(tǒng)存貸款業(yè)務、中介性質業(yè)務、貨幣運輸業(yè)務會壓縮,但要增強數(shù)字化服務能力,提供好信貸資訊服務。最后,商業(yè)銀行需要注重拓展CBDC的應用范圍和領域。商業(yè)銀行應利用好CBDC零售方地位,彼此合作形成規(guī)模優(yōu)勢,積極拓展CBDC的應用領域。在國外,商業(yè)銀行應積極為境內外分行構建基于區(qū)塊鏈的跨行交易結算通路,加強境內外分行關于跨境交易結算業(yè)務的聯(lián)動。這既能增強一國CBDC的國際競爭力,也有助于銀行自身國際競爭力的提升。

3.3 建設具有互操作性的支付基礎設施

CBDC跨境流動的支付基礎設施最重要的是系統(tǒng)的互操作性。②Raphael Auer,Rainer B?hme,“The Technology of Retail Central Bank Digital Currency,”BISQuarterly Review,March 2020.系統(tǒng)間的互操作性不僅要求確保一國的CBDC支付系統(tǒng)和賬戶能夠為本國和其他國家的CBDC交易提供服務,避免CBDC的跨系統(tǒng)適用障礙,還要求系統(tǒng)間能夠自由交換數(shù)據(jù)、共享文件和使用協(xié)議相同的應用程序。另外,支付基礎設施的技術兼容性和系統(tǒng)擴展性等也同樣重要。

第一,在法律上保證技術兼容性。CBDC支付基礎設施建設應具備國際眼光,加強國際合作,選擇能夠兼容的底層技術。尤其要注意的是,隨著CBDC的國際化,一國所應用的技術應能夠支持為他國央行和金融機構提供支付接口等服務,以實現(xiàn)各國國內CBDC系統(tǒng)的互聯(lián)。

第二,在法律上規(guī)定支付系統(tǒng)的可擴展性。各國應在法律中規(guī)定支付系統(tǒng)的設計應盡可能使系統(tǒng)具備可擴展性,以容納更多國家監(jiān)管機構和金融機構作為系統(tǒng)內的交易方和驗證節(jié)點,這既包括系統(tǒng)容納節(jié)點的增加,以使更多國家參與到一國支付系統(tǒng)中來,也包括系統(tǒng)內交易規(guī)模和貨幣種類的增加,以適應未來大規(guī)模和多幣種的CBDC交易。

第三,建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)處理標準。一方面需要滿足并協(xié)調不同國家的數(shù)據(jù)法規(guī)要求,提取各國法規(guī)的最大公約數(shù),并在此基礎上增加合理和必要的附加條件。在無法協(xié)調一致時也需盡量降低數(shù)據(jù)在傳輸過程中的處理成本。另一方面要盡量保持數(shù)據(jù)的豐富性,使不同機構可以根據(jù)不同國家的合規(guī)要求提取數(shù)據(jù),實現(xiàn)高效快捷的數(shù)據(jù)處理與傳輸。再一方面還需要建立一致的數(shù)據(jù)保存和傳輸格式標準以避免不同機構的格式轉換操作。

3.4 制定新的相關貨幣法律規(guī)則

第一,明確CBDC的合法性。合法性是發(fā)行CBDC的基礎。貨幣發(fā)行屬于公法行為,國家機關應該遵守“法無授權即為禁止”的基本原則。在發(fā)行CBDC之前,一國應該先修改國內銀行法或制定單行法為CBDC提供法律基礎。這能夠提升他國對本國CBDC的認可度,推動本國CBDC的國際化,加快CBDC跨境流動進程。

第二,確定CBDC的央行負債性質。與傳統(tǒng)的紙質貨幣和硬幣不同,CBDC本身既不是物理實體,也不以物理實體為載體,而是以加密字符串為表現(xiàn)形式的數(shù)字化信息。③劉向民：“央行發(fā)行數(shù)字貨幣的法律問題”,《中國金融》,2016年第17期,第17頁。在性質上不宜將CBDC定義為物權,因為依靠加密字符的CBDC屬于虛擬財產,而虛擬財產受互聯(lián)網(wǎng)、電子設備和網(wǎng)絡運營商的影響,無法滿足物權所具有的支配屬性。④王雷：“網(wǎng)絡虛擬財產權債權說之堅持——兼論網(wǎng)絡虛擬 財產在我國民法典中的體系位置”,《江漢論壇》,2017年第1期,第125頁。CBDC也不同于電子貨幣,電子貨幣屬于存款貨幣,是以商業(yè)銀行信用為基礎的投資,而CBDC則是貨幣本身,其法律性質只能基于中央銀行與持有人的法律關系,⑤楊東、陳哲立：“法定數(shù)字貨幣的定位與性質研究”,《中國人民大學學報》,2020年第3期,第120頁。屬于央行的負債。用戶和商業(yè)銀行直接建立起管理與服務的法律關系,商業(yè)銀行僅基于央行的授權而管理CBDC。因此,CBDC在性質上仍與傳統(tǒng)貨幣一樣屬于隨時可以轉讓的央行負債,用戶的權利不受商業(yè)銀行破產影響,不屬于破產財產。①劉少軍：“法定數(shù)字貨幣的法理與權義分配研究”,《中國政法大學學報》,2018年第3期,第168頁。

第三,規(guī)定CBDC流通中各主體的權利、義務和職責。央行的職權不僅是發(fā)行和銷毀CBDC,還包括對CBDC的全面管理,其職權包括確保CBDC的順利發(fā)行、流通和回籠,對貨幣流轉進行監(jiān)管,防范違法犯罪活動以及保護數(shù)字貨幣持有者的隱私?？紤]實際可行性,央行可將這些權力部分授予給商業(yè)銀行。商業(yè)銀行需要承擔公眾在CBDC和傳統(tǒng)貨幣之間兌換的職責,并承擔央行授予的系統(tǒng)管理權和貨幣監(jiān)管權,依法對交易進行服務、審核和監(jiān)管。社會公眾享有傳統(tǒng)貨幣和數(shù)字貨幣互相兌換的權利,交易安全保障的權利,也承擔著合法交易的義務。另外,各國應明確界定央行和商業(yè)銀行在貨幣跨境流動中的地位和職責,彼此間通過國際協(xié)議或者央行間合作規(guī)范銀行間權利義務關系。

第四,確定跨國貨幣結算的最終性時點。由于跨境數(shù)字貨幣交易的驗證節(jié)點會是各國和跨國的主要金融機構,并且交易不受某一機構控制,因此驗證節(jié)點作惡的可能性并不大。并且,隨著技術的發(fā)展,交易的真實性和可信性會更強。因此,每一次驗證后交易即應被視為最終性結算。對于可能存在的驗證錯誤而導致的交易回轉,則可以通過加強對驗證節(jié)點監(jiān)管、由驗證節(jié)點交納保證金以保證驗證的真實性,或通過保險方式轉移錯誤驗證的風險。

第五,建立數(shù)據(jù)和隱私保護規(guī)則。一方面,應通過立法平衡數(shù)據(jù)隱私保護與貨幣流通和管理的關系。CBDC中的數(shù)據(jù)可分為一般數(shù)據(jù)和重要數(shù)據(jù),一般數(shù)據(jù)不涉及個人隱私和國家、企業(yè)安全,可在必要時廣泛共享。重要數(shù)據(jù)則需要采取加密技術等方式予以保護后才可傳輸。還應規(guī)定相關機構只有具備特殊權限或者經過批準才能獲取這些數(shù)據(jù)。另一方面,各國應該在互相尊重和平等協(xié)商的基礎上合作建立國際通行的、盡可能兼顧各國利益的CBDC數(shù)據(jù)和隱私保護規(guī)則,并形成國際標準。

第六,建立國際貨幣流通雙軌制和系統(tǒng)銜接規(guī)則。每一次貨幣形態(tài)的變革都會出現(xiàn)兩種或多種貨幣并行且持續(xù)相當長時間的情況。CBDC對傳統(tǒng)貨幣的完全替代應該是經濟規(guī)律的自然結果,網(wǎng)絡發(fā)展、信任因素和試錯因素等使得全球使用CBDC不可能一蹴而就,需要充分的轉換時間。因此,一方面,各國應立法明確規(guī)定央行須同時運行傳統(tǒng)貨幣和CBDC,保障公眾對貨幣形式的選擇權,使所有公眾在國內和跨國交易中都享有貨幣使用權。另一方面,各國有義務保證CBDC和傳統(tǒng)貨幣及時和無條件相互兌換,為CBDC在國家間流通提供充分的流動性。這既要求一國在CBDC運行系統(tǒng)中提供充足的服務接口或者建立發(fā)達的離岸交易網(wǎng)絡,以保證貨幣能夠及時被兌換,也要求一國發(fā)行的CBDC和傳統(tǒng)貨幣數(shù)量保持合適的比例,以保持在外流通的CBDC和傳統(tǒng)貨幣之間不會因其中之一被大量兌換而短缺,以致影響貨幣流通并造成匯率波動。在具體操作層面,CBDC和傳統(tǒng)貨幣的雙軌運行和相互兌換應由商業(yè)銀行負責,因為這不僅能夠充分利用傳統(tǒng)貨幣系統(tǒng)的網(wǎng)絡資源、減輕央行壓力,還可以通過在不同商業(yè)銀行之間建立的隔離機制防止整個貨幣流通體系的系統(tǒng)性風險。

第七,構建糾紛解決機制。目前,貨幣的糾紛解決規(guī)則是貨幣領域中十分薄弱的一環(huán)。不過,貨幣問題涉及國家金融主權和國際金融安全,建立統(tǒng)一的糾紛解決規(guī)則絕非易事。為此,應該探索并遵循合適的路徑構建CBDC的國際貨幣糾紛解決規(guī)則。第一,在短期內,各國可通過備忘錄、雙邊或者多邊協(xié)定等形式約定糾紛的管轄和解決方式,給各國適應和修正的空間。同時,國際貨幣基金組織等國際組織應該在CBDC跨境流動方面開展深入研究,協(xié)調各CBDC發(fā)行國之間、發(fā)行國與非發(fā)行國之間的糾紛。在此階段,應該重視國際貨幣流通和國際金融的安全和穩(wěn)定。第二,在中短期內,在已有實踐的基礎上,國際貨幣基金組織等國際組織應該積極制定指引和規(guī)則等國際軟法,指導各國在公平、合理和協(xié)作的基礎上解決糾紛,各國也應積極遵守這些指引和規(guī)則,通過通行的國際指引和規(guī)則指導各國參與解決CBDC糾紛。第三,從長期來看,應該改革國際貨幣基金組織,或者在該機構下設立專門的CBDC委員會并建立新的治理機制和CBDC管理規(guī)則,實現(xiàn)國際軟法的“硬化”。目前的國際貨幣基金組織爭端處理機制過于薄弱,CBDC的流通是其獨特的機會。國際貨幣基金組織應該抓住規(guī)范CBDC流動的機會構建新的糾紛解決規(guī)則,努力的方向應該是像世貿組織一樣,建立專門有效的爭端解決機構和爭端解決規(guī)則,為各國的CBDC乃至所有貨幣糾紛提供解決方案。

3.5 構建新的監(jiān)管體系

(1)革新監(jiān)管理念

監(jiān)管理念的革新能夠為CBDC跨境流動的進一步安全發(fā)展和創(chuàng)新提供良好的頂層設計,指導具體監(jiān)管規(guī)則的制定和實踐的運行。具體而言,這種監(jiān)管理念革新是指在安全的前提下進行開放式監(jiān)管,并給市場競爭留足空間。

第一,在安全前提下的創(chuàng)新。CBDC在實現(xiàn)其價值的同時面臨著金融脫媒風險、外匯風險、操作性風險等。在此過程中,我們應將國際貨幣體系的安全作為前提,不可在沒有安全保障時貿然創(chuàng)新。但同時,金融安全的第一不意味著金融安全的唯一。①鄧建鵬：“區(qū)塊鏈的規(guī)范監(jiān)管：困境和出路”,《財經法 學》,2019年第3期,第43頁。CBDC的創(chuàng)新尚處于初步階段,切不可在監(jiān)管層面因為懼怕任何風險,為CBDC跨境流動的發(fā)展設置諸多監(jiān)管障礙,而是應該鼓勵安全創(chuàng)新。

第二,實現(xiàn)市場化的開放式監(jiān)管。對于金融創(chuàng)新,監(jiān)管不應“一刀切”和一成不變,而應該是運動式的開放式監(jiān)管。這里的開放式監(jiān)管包括兩方面含義。一方面,監(jiān)管應不斷調整。應不斷適應現(xiàn)實需要,制定合理的CBDC跨境監(jiān)管原則和規(guī)則,調整監(jiān)管范圍和重點,優(yōu)化監(jiān)管手段和方式,使被監(jiān)管主體,尤其是國外的金融機構,不斷適應監(jiān)管,實現(xiàn)監(jiān)管者、現(xiàn)實情況和被監(jiān)管者的良性互動。另一方面,金融市場應不斷開放。各國應該互相不斷開放貨幣金融市場、開放貨幣系統(tǒng)訪問權限以及使CBDC系統(tǒng)具有互操作性,為CBDC提供良好的開放式監(jiān)管環(huán)境。

第三,給市場競爭留足空間。在開放式監(jiān)管中,我們需要良好的市場競爭,商業(yè)銀行等金融機構在CBDC跨境流動的競爭中不斷創(chuàng)新,能夠革新運行機制、操作機制和技術方案。在規(guī)則上,這要求監(jiān)管機構保持CBDC系統(tǒng)準入的開放性、盡可能減少準入障礙,從而容納更多的國際競爭主體,同時要求將這些主體納入監(jiān)管框架當中,服務于監(jiān)管和公眾。這種監(jiān)管下的競爭創(chuàng)新既保持了央行的監(jiān)管職能和信用背書功能,也發(fā)揮私人機構的活力和創(chuàng)新優(yōu)勢。②巴曙松、姚舜達：“央行數(shù)字貨幣體系構建對金融系統(tǒng)的影響”,《金融論壇》,2021年第4期,第7頁。同時,主體的多元化和競爭創(chuàng)新也有助于各國不斷優(yōu)化監(jiān)管手段和方式,提升監(jiān)管質量,促進CBDC跨境流動的發(fā)展。

(2)擴大監(jiān)管范圍、豐富監(jiān)管方式

第一,開展技術治理,應用監(jiān)管科技。技術的安全是CBDC發(fā)展的關鍵。但區(qū)塊鏈等技術還存在相當?shù)娘L險,因此加強技術治理相當重要,尤其重要的是對支撐技術運行的算法開展治理,避免通過算法黑箱、算法歧視等侵害公民、企業(yè)和國家權益等情況的出現(xiàn)。具體而言,一是制定技術標準和應用規(guī)則,阻斷不安全、不合規(guī)技術的應用；二是開展嚴格的技術測試,只有經過嚴格的技術安全檢測和壓力測試的技術才能夠上市應用；三是不斷地優(yōu)化技術方案,促進技術競爭和優(yōu)化,淘汰落后技術。在監(jiān)管層面,監(jiān)管機構應該充分采用監(jiān)管科技,在監(jiān)管中應用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和云計算等科技,通過科技手段匯集CBDC跨境流動的信息,實現(xiàn)監(jiān)管的全球化、信息化和自動化,并將監(jiān)管科技納入各國國內法和國際法立法框架,實現(xiàn)監(jiān)管科技的法治化,提高監(jiān)管效能。

第二,直接監(jiān)管和間接監(jiān)管相結合。在CBDC跨境流動過程中,各國央行負責統(tǒng)一提供、維護和監(jiān)管CBDC交易分類賬。央行能夠直接獲取本國CBDC的所有交易信息流,從而實現(xiàn)直接監(jiān)管CBDC,預防和打擊跨國貨幣犯罪。同時,央行會為境內外商業(yè)銀行等金融機構提供支付接口,由金融機構承擔提供用戶界面、識別身份和反洗錢等職責。各金融機構作為支付接口提供者還將與CBDC最終用戶互動以及提供離線支付和批量付款等疊加服務。①Bank of England,“Central Bank Digital Currency Opportunities,Challenges and Design,”Discussion Paper,March 2020.并在承擔這些職責和提供服務時輔助央行開展監(jiān)管工作。

第三,監(jiān)管和自治相結合。區(qū)塊鏈技術獨特的自治機制應與監(jiān)管相容,以自治為基本運行方式,以監(jiān)管為保障。自治機制的運行應該由各國央行和金融機構統(tǒng)一協(xié)商制定、確保安全,從而具有適宜性和合法性。但跨國CBDC交易的完全自治并不現(xiàn)實,具有強烈的監(jiān)管需求,監(jiān)管的作用的主要體現(xiàn)在事前對平臺、系統(tǒng)和參與成員的日常檢查、維護和審計,在自治機制受到攻擊或者一方控制、出現(xiàn)跨國犯罪等情況時,需要監(jiān)管介入以及時有效地控制風險。并且,自治應該是監(jiān)管下的自治,在自治規(guī)則有規(guī)避監(jiān)管、忽視安全激進創(chuàng)新時,監(jiān)管應該及時糾偏。

第四,命令控制型監(jiān)管和激勵型監(jiān)管相結合。命令控制型監(jiān)管屬于傳統(tǒng)的監(jiān)管方式,政府機關在其中起主導作用,注重監(jiān)管的直接性和時效性。激勵型監(jiān)管則注重通過經濟因素引導、鼓勵市場主體符合監(jiān)管目標。就CBDC跨境流動而言,對于利用CBDC開展非法活動和沒有安全保證的高風險活動,需要命令控制型監(jiān)管防范風險、保障安全。對于有助于CBDC跨境流動創(chuàng)新的商業(yè)模式和業(yè)務創(chuàng)新,則需要通過激勵型監(jiān)管,在安全的前提下容納創(chuàng)新。

(3)開展監(jiān)管合作

跨國因素增加了CBDC跨境流動安全風險和治理難度,在各國基礎設施不健全、不一致,法律和監(jiān)管規(guī)則不健全的情況下,各國需要開展監(jiān)管合作防范風險、打擊跨境貨幣犯罪活動,共同維護國際貨幣秩序。

第一,各國應該加強對技術的協(xié)作監(jiān)管,促進技術和法律的深度融合。一方面,各國監(jiān)管機構需要深入了解技術原理和技術優(yōu)勢,促進技術與金融創(chuàng)新的高效結合,使技術適應法律,在法律框架內滿足監(jiān)管需求。同時,各國需要對技術開展合作立法,以法律促進技術的安全和規(guī)范發(fā)展。另一方面,各國需要共同依靠金融科技,以科技手段監(jiān)管科技。各國監(jiān)管機構需要合作搭建科技化的監(jiān)管平臺,依靠大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈等技術手段對CBDC跨境流動展開合作監(jiān)管,提升監(jiān)管的技術水平和有效性。

第二,實現(xiàn)信息的協(xié)調和共享。信息是監(jiān)管的前提,對于CBDC跨境流動而言,各國應該通過備忘錄、雙邊或多邊協(xié)定以及建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享平臺等方式,促進貨幣流動信息的共享。另外,考慮到有些貨幣流動信息可能涉及國家安全、商業(yè)秘密,一國可能會拒絕提供,這具有正當性。對此可以采取分流策略,對一般貨幣流動數(shù)據(jù)進行共享,對于涉及國家秘密和商業(yè)機密的數(shù)據(jù)則由該國和相關企業(yè)自主決定。

第三,建立國際統(tǒng)一的監(jiān)管平臺。在對CBDC跨境流動的監(jiān)管中,需將各國監(jiān)管機構、國際監(jiān)管組織和有監(jiān)管職能的金融機構統(tǒng)一于監(jiān)管平臺,實現(xiàn)監(jiān)管的協(xié)作與融合,彌補監(jiān)管差異。在該平臺,金融機構既是被監(jiān)管對象,也是監(jiān)管的參與者和協(xié)助者,這既有利于預防跨國犯罪,也可以實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法的互助。

第四,合作構建風險防范機制。首先,各國應與國際組織合作研究CBDC跨境流動的風險,確定風險的種類、發(fā)生可能性、破壞力以及應對措施,做到風險事前管控。其次,無論是各國的CBDC系統(tǒng)還是國家間共建的系統(tǒng),都應該開展嚴格的壓力測試,將一切可能情況和風險考慮在內,測試系統(tǒng)的風險承受能力。再次,在CBDC初期實行貨幣流動雙軌制,當CBDC系統(tǒng)運行不暢或出現(xiàn)風險時,應保證傳統(tǒng)貨幣系統(tǒng)的順利運行,或建立備用的CBDC系統(tǒng)。最后,應該建立全球和地區(qū)貨幣穩(wěn)定基金和跨國貨幣援助機制,在風險發(fā)生時有效化解風險,提升系統(tǒng)的抗風險能力。

第五,發(fā)揮國際組織的監(jiān)管作用。以國際貨幣基金組織為核心的國際金融組織在國際貨幣監(jiān)管中發(fā)揮著重要作用。一方面,這些國際組織應制定監(jiān)管標準指引、梳理并提醒各國注意潛在風險、提供溝通渠道為CBDC跨境流動的實踐提供原則和規(guī)則的指導。另一方面,這些組織還需要確定CBDC監(jiān)管原則和監(jiān)管目標、明確各國在國際貨幣體系中的權利和義務以約束各國。此外,反洗錢金融行動特別工作組作為最具影響力的國際反洗錢和反恐融資的國際組織,應發(fā)揮在CBDC反洗錢和反恐融資中的核心作用。

四、結 語

CBDC是生產力發(fā)展、科技進步的產物,其出現(xiàn)正沖擊著傳統(tǒng)的貨幣形態(tài)和貨幣體系,并對金融、法律和監(jiān)管制度提出了新的要求。對所有國家和國際社會而言,CBDC既是機遇也是挑戰(zhàn)。在國際貨幣體系逐漸從由西方國家主導轉向多國共同治理,新興大國和發(fā)展中經濟體在國際貨幣金融體系中的地位和影響力上升的背景下,CBDC這一分布式跨境支付網(wǎng)絡的形成,將打破現(xiàn)行高度中心化跨境支付平臺的壟斷性,打破美元霸權,扭轉由美歐掌控的國際貨幣格局,有助于建設更加公正、包容和高效的全球新型跨境支付體系,為國際貨幣體系改革做出貢獻。各國和國際組織應該立足于維護貨幣主權和國際貨幣體系安全,在政策、法律和科技等方面積極開展多種形式的國際合作,通過建立協(xié)調一致的技術標準、支付基礎設施和法律監(jiān)管制度,防范和化解CBDC跨境流動帶來的風險,爭取早日實現(xiàn)建立更加安全、高效和低成本的CBDC跨境流動體系的目標。與此同時,發(fā)展中國家在發(fā)展CBDC時也要防止霸權國家利用數(shù)字貨幣干涉本國政治和貨幣主權,通過政治、經濟、法律和科技手段維護國家主權。