姜玉環(huán) 張繼偉

(1.自然資源部第三海洋研究所，福建廈門361005)

國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的國(guó)際協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱BBNJ 國(guó)際協(xié)定)被認(rèn)為是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(UNCLOS)下的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，該協(xié)定的制定是當(dāng)前國(guó)際海洋領(lǐng)域最重要的立法進(jìn)程，攸關(guān)全球海洋秩序調(diào)整和利益再分配，也是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的前沿?zé)狳c(diǎn)問題。①鄭苗壯：“國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性國(guó)際協(xié)定談判與中國(guó)參與”， 《環(huán)境保護(hù)》，2020 年第3 期，第70-74 頁(yè)。BBNJ 國(guó)際協(xié)定將確立包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱環(huán)評(píng))在內(nèi)的“一攬子”國(guó)際法律框架。 BBNJ 環(huán)評(píng)法律制度的發(fā)展對(duì)于實(shí)現(xiàn)BBNJ 國(guó)際協(xié)定整體目標(biāo)而言具有其特殊的價(jià)值和功能，可以說，BBNJ 環(huán)評(píng)是目前國(guó)際社會(huì)上認(rèn)同度最高的治理安排之一。②劉惠榮、胡小明：“主權(quán)要素在BBNJ 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形成中的作用”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017 年第10 期，第1-11 頁(yè)。在現(xiàn)有相關(guān)國(guó)際規(guī)制和國(guó)家實(shí)踐中，各國(guó)普遍認(rèn)可環(huán)評(píng)作為一個(gè)預(yù)防性管理措施對(duì)于保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的重要作用，并通過國(guó)際或區(qū)域法律框架或組織機(jī)構(gòu)開展特定區(qū)域和領(lǐng)域的環(huán)評(píng)立法與實(shí)踐，但已有的適用于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)評(píng)制度在適用范圍和具體要求方面各異，不同法律框架之間缺乏有效的協(xié)調(diào)，實(shí)際執(zhí)行有效性存在不足。①Kristina M. Gjerde et al.， Regulatory and Governance Gaps in the International Regime for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas beyond National Jurisdiction， IUCN，2008， p.7；Elisabeth Druel and Kristina Gjerde， “Sustaining Marine Life Beyond Boundaries： Options for an Implementing Agreement for Marine Biodiversity Beyond National Jurisdiction under the United Nations Convention on the Law of the Sea”， Marine Policy， Vol.49，2014， pp.90-97；Glen Wright， Julien Rochette， Kristina M. Gjerde，Isabel Seeger， “The Long and Winding Road： Negotiating a Treaty for the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction”， IDDRI Studies， No. 08／18， 2018， p.82.因此，BBNJ 國(guó)際協(xié)定及其環(huán)評(píng)規(guī)則的制定是對(duì)國(guó)際海洋法體系的不斷發(fā)展完善，肩負(fù)著塑造更加完整、協(xié)調(diào)、合理、有效的BBNJ 規(guī)則體系的使命。

BBNJ 國(guó)際協(xié)定的制定正處于動(dòng)態(tài)發(fā)展中，對(duì)于環(huán)評(píng)法律制度的構(gòu)建，各國(guó)在環(huán)評(píng)的一般義務(wù)和基本流程等技術(shù)性事項(xiàng)上達(dá)成較多一致意見，但在若干實(shí)體性問題上的利益立場(chǎng)仍然存在分歧，主要聚焦在BBNJ 環(huán)評(píng)與現(xiàn)有相關(guān)法律框架和組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系、環(huán)評(píng)的適用范圍和啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)等具體要求，以及BBNJ 環(huán)評(píng)的管理體制安排等。 對(duì)于這些核心問題的處理直接影響環(huán)評(píng)規(guī)則的發(fā)展演進(jìn)，因此，需要透過環(huán)評(píng)這一制度的發(fā)展歷程把握其立法規(guī)律，深刻領(lǐng)會(huì)條文形式背后的核心要義，進(jìn)而準(zhǔn)確研判具體規(guī)則設(shè)置的內(nèi)在動(dòng)因和發(fā)展走向，為有效參與當(dāng)前的國(guó)際規(guī)則制定和指導(dǎo)后續(xù)治理實(shí)踐提供及時(shí)的階段性總結(jié)與思考，并提出具有前瞻性的對(duì)策參考。

一、BBNJ 環(huán)評(píng)的國(guó)際法義務(wù)

BBNJ 環(huán)評(píng)的國(guó)際立法建立在大量國(guó)際實(shí)踐和國(guó)家實(shí)踐基礎(chǔ)上，是對(duì)國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)規(guī)則和國(guó)際通行實(shí)踐的國(guó)際法成文化過程。 現(xiàn)有的環(huán)評(píng)相關(guān)國(guó)際法律文書和國(guó)際案例中所反映出的國(guó)際法意涵，對(duì)理解BBNJ 環(huán)評(píng)立法的規(guī)則取向具有重要參考價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

1.1 BBNJ 環(huán)評(píng)的國(guó)際法地位

國(guó)際環(huán)境法中的環(huán)評(píng)規(guī)則誕生于國(guó)內(nèi)法體系。 自1969 年美國(guó)首先建立了環(huán)評(píng)制度以來，迄今已有超過100 個(gè)國(guó)家確立了環(huán)評(píng)國(guó)內(nèi)規(guī)則。 在國(guó)際層面，隨著跨界環(huán)境污染問題的加劇，針對(duì)具有嚴(yán)重跨界環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)的擬建項(xiàng)目實(shí)施環(huán)評(píng)的做法逐漸被一系列國(guó)際法律文書所確定，②鄧華：“國(guó)際法院認(rèn)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)則為習(xí)慣法的路徑、方法和局限”，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版) 》，2020 年第7期，第 67-81 頁(yè)。包括區(qū)域性條約《關(guān)于跨界背景下的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公約》(簡(jiǎn)稱《埃斯波公約》)，多邊國(guó)際條約《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(UNCLOS)、《生物多樣性公約》(CBD)、《聯(lián)合國(guó)魚類種群協(xié)定》、《防止傾倒廢棄物及其他物質(zhì)污染海洋公約》(簡(jiǎn)稱《倫敦公約》)及其《1996 年議定書》、《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》等，相關(guān)規(guī)定在各條約適用范圍內(nèi)為成員國(guó)確立了環(huán)評(píng)義務(wù)，對(duì)于環(huán)評(píng)理念被廣泛接受后的國(guó)家實(shí)踐起到了重要的推動(dòng)作用。③邊永民：“跨界環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際習(xí)慣法的建立和發(fā)展”，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》，2019 年第 2 期，第 32-47 頁(yè)。此外，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署(UNEP)、聯(lián)合國(guó)糧食及農(nóng)業(yè)組織(FAO)、國(guó)際海底管理局(ISA)、《生物多樣性公約》(CBD)等國(guó)際組織或框架也制定多個(gè)環(huán)評(píng)相關(guān)自愿性準(zhǔn)則，為國(guó)際環(huán)評(píng)規(guī)則的發(fā)展和形成統(tǒng)一、持續(xù)的國(guó)家實(shí)踐提供了具體行動(dòng)指導(dǎo)。然而，從上述國(guó)際文書來看，大多數(shù)條約僅規(guī)定了一般性環(huán)評(píng)義務(wù)，某些規(guī)定具體內(nèi)容的條約締約國(guó)數(shù)量有限，而其他多數(shù)“建議”、“指南”或“準(zhǔn)則”文件缺乏強(qiáng)制性法律約束力，這就可能導(dǎo)致實(shí)踐中各國(guó)對(duì)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)評(píng)具體規(guī)范要求存在不同理解，這種不確定性會(huì)削弱環(huán)評(píng)的實(shí)際效用。 因此，在缺乏統(tǒng)一公認(rèn)的環(huán)評(píng)規(guī)范情況下，國(guó)際司法實(shí)踐可以為新的BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則的形成和發(fā)展提供具有普遍意義的啟示。

國(guó)際司法實(shí)踐從習(xí)慣國(guó)際法角度確認(rèn)了跨界背景下進(jìn)行環(huán)評(píng)的一般義務(wù)。 國(guó)際法院在2010 年“烏拉圭河紙漿廠案”中認(rèn)定環(huán)評(píng)作為一個(gè)整體性規(guī)則已發(fā)展成為一般國(guó)際法，并指出制定環(huán)評(píng)規(guī)則的具體范圍和內(nèi)容屬于國(guó)內(nèi)法的自由裁量范圍。①Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay)，Judgment， I. C. J. Reports 2010， pp. 83-84， para. 205.國(guó)際法院在2015 年“特定活動(dòng)案”中進(jìn)一步澄清了環(huán)評(píng)規(guī)則的基本要素，對(duì)于更廣泛語(yǔ)境下的適用具有借鑒意義。 國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭在關(guān)于深海海底采礦的咨詢意見中指出“法院在跨界情況下的推理可適用于對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域有影響的活動(dòng)，‘共有資源’同樣適用于屬于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)的資源”。 這表明，國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域可視為國(guó)際社會(huì)的一種“共有資源”，活動(dòng)的不利影響可能損害其他國(guó)家的利益，這種情況可視同于“跨界背景”。 因此，對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域可能產(chǎn)生影響的活動(dòng)進(jìn)行環(huán)評(píng)屬于國(guó)際環(huán)評(píng)義務(wù)的一部分。

1.2 國(guó)際環(huán)評(píng)義務(wù)的基本特征

結(jié)合相關(guān)國(guó)際法律文書和國(guó)際司法判例，可以歸納出國(guó)際環(huán)評(píng)義務(wù)的基本內(nèi)涵與特征：

第一，環(huán)評(píng)具有前置性，即活動(dòng)發(fā)起國(guó)須在開展活動(dòng)之前預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)可能造成的影響，以實(shí)現(xiàn)預(yù)防不利影響的目的，同時(shí)，是否在活動(dòng)前適當(dāng)履行了環(huán)評(píng)義務(wù)也是判斷當(dāng)事方是否有效履行防止嚴(yán)重跨界環(huán)境損害的適當(dāng)注意義務(wù)的重要依據(jù)之一，這在紙漿廠案和特定活動(dòng)案中得到了確認(rèn)，也被諸多國(guó)際文書和國(guó)家法律所認(rèn)可。

第二，環(huán)評(píng)需開展“雙重評(píng)估”，活動(dòng)發(fā)起國(guó)首先有義務(wù)開展初步風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以確定是否存在嚴(yán)重?fù)p害的風(fēng)險(xiǎn)，只有在存在嚴(yán)重?fù)p害風(fēng)險(xiǎn)的情況下，國(guó)家才有義務(wù)進(jìn)行環(huán)評(píng)，反之，則無此義務(wù)，這一判定過程屬于環(huán)評(píng)的篩選階段。②Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v. Costa Rica)， Judgment，I.C.J. Reports 2015， paras. 104， 153-154.然而，實(shí)踐中確定“嚴(yán)重”損害的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)并不明確，主要依賴發(fā)起國(guó)自主判斷，但是對(duì)其是否適當(dāng)觸發(fā)了環(huán)評(píng)義務(wù)仍然需要具備充分理由，判定標(biāo)準(zhǔn)的合理性及相關(guān)證據(jù)資料的可說明性對(duì)于確定是否有效觸發(fā)環(huán)評(píng)義務(wù)以及履行適當(dāng)注意義務(wù)至關(guān)重要。

第三，環(huán)評(píng)以程序性義務(wù)為主，主要是一種程序或過程，《埃斯波公約》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》明確將環(huán)評(píng)界定為一種國(guó)內(nèi)程序。 國(guó)際法院相關(guān)判例中也針對(duì)環(huán)評(píng)程序性義務(wù)進(jìn)行分析，國(guó)家在相關(guān)實(shí)體義務(wù)上具有較大自由裁量權(quán)。 在環(huán)評(píng)結(jié)果對(duì)活動(dòng)決策的影響上，環(huán)評(píng)被認(rèn)為是一種決策輔助工具，有助于提高環(huán)境因素在決策過程中的地位，從而使決策能夠充分合理地執(zhí)行，這表明了環(huán)評(píng)的程序性和實(shí)質(zhì)性要素之間的關(guān)聯(lián)性，但尚不足以支撐其構(gòu)成決策的決定性因素。 隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的日益重視，未來也可能通過逐漸強(qiáng)化環(huán)評(píng)過程中的實(shí)質(zhì)性義務(wù)③諸如部分國(guó)際文書中要求在環(huán)評(píng)中考慮替代方案、采取減緩措施等，體現(xiàn)了對(duì)程序性義務(wù)和實(shí)質(zhì)性義務(wù)的平衡。以平衡國(guó)家利益和國(guó)際社會(huì)公共環(huán)境利益。

第四，環(huán)評(píng)與其他義務(wù)具有相關(guān)性，環(huán)評(píng)義務(wù)的產(chǎn)生與國(guó)際法上的預(yù)防義務(wù)和適當(dāng)注意義務(wù)密切相關(guān)。 環(huán)評(píng)義務(wù)首先是一項(xiàng)旨在防止重大環(huán)境損害的獨(dú)立義務(wù)。 同時(shí)，在跨界背景下，環(huán)評(píng)又被認(rèn)為是支撐國(guó)際法中“不造成(重大)損害原則”和適當(dāng)注意義務(wù)的一個(gè)程序性推論，如果環(huán)評(píng)確認(rèn)存在重大跨界損害的風(fēng)險(xiǎn)，活動(dòng)發(fā)起國(guó)又產(chǎn)生相應(yīng)的通知潛在受影響國(guó)家并與之協(xié)商等相關(guān)義務(wù)。④Certain Activities Carried Out by Nicaragua in the Border Area (Costa Rica v. Nicaragua) and Construction of a Road in Costa Rica along the San Juan River (Nicaragua v. Costa Rica)， Judgment，I.C.J. Reports 2015， p.63， para. 168.另外，環(huán)評(píng)義務(wù)還具有持續(xù)性特征，即在整個(gè)活動(dòng)期間須持續(xù)監(jiān)測(cè)可能產(chǎn)生的影響，既是對(duì)評(píng)估結(jié)果的驗(yàn)證，也是后續(xù)實(shí)施環(huán)境管理的依據(jù)，《埃斯波公約》還明確要求根據(jù)監(jiān)測(cè)情況開展項(xiàng)目后分析。 可見，環(huán)評(píng)既有其獨(dú)立的義務(wù)屬性，又與其他環(huán)境義務(wù)和管理過程密切聯(lián)系。

二、BBNJ 環(huán)評(píng)制度的立法取向

環(huán)評(píng)從具有一定原則性和伸縮性的習(xí)慣法規(guī)則逐步發(fā)展為確定性的成文法制度，除了關(guān)注法律文書外在形式的演變，還需深刻領(lǐng)會(huì)規(guī)則背后的價(jià)值內(nèi)核，把握立法實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在邏輯，進(jìn)而準(zhǔn)確研判未來發(fā)展走向。 作為BBNJ 國(guó)際協(xié)定的基本制度之一，環(huán)評(píng)的立法定位既融于整個(gè)BBNJ 法律體系的發(fā)展脈絡(luò)之中，又具有其鮮明的取向：

第一，問題導(dǎo)向。 BBNJ 環(huán)評(píng)制度“立”的過程不是在現(xiàn)有法律框架的“廢”或者“破”的基礎(chǔ)上推進(jìn)的，而是對(duì)現(xiàn)有治理體系和能力進(jìn)行補(bǔ)充、完善與提升。 UNCLOS 等相關(guān)國(guó)際條約中所規(guī)定的環(huán)評(píng)義務(wù)在執(zhí)行成效上存在差距；①Elisabeth Druel， “ Environmental Impact Assessments in Areas beyond National Jurisdiction”， IDDRI Study， No. 01／13， 2013，p.31.適用于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域的環(huán)評(píng)制度存在覆蓋區(qū)域和適用領(lǐng)域上的法律空白；同時(shí)，現(xiàn)有法律框架呈現(xiàn)出分散和重疊等碎片化特征，這些問題的疊加凸顯了BBNJ 環(huán)評(píng)立法的重要性和必要性。

第二，目標(biāo)導(dǎo)向。 BBNJ 環(huán)評(píng)制度的目標(biāo)除了落實(shí)UNCLOS 有關(guān)規(guī)定外，還旨在為國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域活動(dòng)建立協(xié)調(diào)、連貫的環(huán)評(píng)框架。 其中，對(duì)于“協(xié)調(diào)”目標(biāo)的追求，體現(xiàn)在通過設(shè)置沖突條款以明確新規(guī)則與其他法律框架和機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，明確BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則的法律效力，避免產(chǎn)生法律適用沖突；對(duì)于“連貫”目標(biāo)的追求，新規(guī)則參考通行實(shí)踐做法，初步搭建了環(huán)評(píng)制度框架，并注重對(duì)實(shí)施全過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，未來立法進(jìn)程將在這個(gè)框架內(nèi)繼續(xù)明確和細(xì)化相關(guān)規(guī)則。

第三，功能導(dǎo)向。 環(huán)評(píng)制度的功能價(jià)值是其法律生命力的體現(xiàn)。 環(huán)評(píng)是一種基于活動(dòng)的預(yù)防性環(huán)境管理工具，BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則的效力將及于現(xiàn)有法律框架未涵蓋的和未來新興的海洋活動(dòng)，實(shí)質(zhì)上將確立一個(gè)全球性BBNJ 環(huán)評(píng)的兜底性機(jī)制。②Warner Robin， “Oceans beyond Boundaries： Environmental Assessment Frameworks”， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol.27， 2012， pp.481-499.環(huán)評(píng)作為一種程序和技術(shù)性較強(qiáng)的措施，在協(xié)調(diào)保護(hù)和利用、平衡公海自由及權(quán)利與義務(wù)方面的作用將進(jìn)一步提升，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則有助于指導(dǎo)各國(guó)的實(shí)踐。 另外，為了服務(wù)于BBNJ 國(guó)際協(xié)定的整體目標(biāo)，環(huán)評(píng)議題談判進(jìn)程基本上依循了“以功能定形式”③“以功能定形式”(form follows function)協(xié)定“一攬子方案”實(shí)質(zhì)性內(nèi)容中的問題需要在確立體制結(jié)構(gòu)前得到解決。的路徑，由實(shí)體規(guī)則到體制安排并逐步走向“深水區(qū)”。 對(duì)于觸及環(huán)評(píng)規(guī)則的關(guān)鍵問題上，未來仍將訴諸各國(guó)在現(xiàn)實(shí)利益訴求及共同利益之間的衡量與博弈。

三、BBNJ 環(huán)評(píng)制度與相關(guān)法律框架和組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系

BBNJ 環(huán)評(píng)以促進(jìn)解決現(xiàn)有法律規(guī)則的分散性和片面性，以及縮小執(zhí)行的有效性差距為預(yù)期目標(biāo)。 如何兼顧各方利益，協(xié)調(diào)新的國(guó)際法治與既有規(guī)制的關(guān)系，確立具有強(qiáng)制性法律效力的BBNJ 環(huán)評(píng)框架，是新規(guī)則形成中需要妥善處理的問題，也是立法中存在較大爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題。 對(duì)于BBNJ 國(guó)際協(xié)定與現(xiàn)有相關(guān)法律框架和機(jī)構(gòu)的關(guān)系，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第69／292 和72／249 號(hào)決議確立了BBNJ 國(guó)際協(xié)定“不應(yīng)損害現(xiàn)有有關(guān)法律文書和框架以及相關(guān)的全球、區(qū)域和部門機(jī)構(gòu)的效力”的原則(簡(jiǎn)稱“不損害原則”)。 但是這一原則的具體含義尚未形成明確公認(rèn)的闡述，在具體規(guī)則制定中存在不同的解讀和方案指向，以下從該原則的三個(gè)基本內(nèi)涵出發(fā)，分析處理環(huán)評(píng)議題與其他相關(guān)法律框架和機(jī)構(gòu)關(guān)系的要點(diǎn)。

3.1 符合《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定

BBNJ 國(guó)際協(xié)定被認(rèn)為是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(UNCLOS)下的第三個(gè)執(zhí)行協(xié)定，無論從規(guī)則層面還是原則和精神層面，大多數(shù)國(guó)家認(rèn)同新協(xié)定的具體規(guī)則應(yīng)當(dāng)符合UNCLOS 的內(nèi)容、不損害UNCLOS 所規(guī)定的國(guó)家權(quán)利、管轄權(quán)和義務(wù)。

第一，在具體規(guī)則安排上，UNCLOS 第204-206 條為BBNJ 環(huán)評(píng)提供了法律依據(jù)，規(guī)定了實(shí)施主體、適用范圍、啟動(dòng)門檻等環(huán)評(píng)框架要素，即：各國(guó)是確定評(píng)估義務(wù)啟動(dòng)和實(shí)施的主體；啟動(dòng)門檻是“可能對(duì)海洋環(huán)境造成重大污染或重大和有害的變化”；適用范圍是“國(guó)家管轄或控制下的計(jì)劃中的活動(dòng)”；國(guó)家有義務(wù)發(fā)表或提送環(huán)評(píng)報(bào)告；國(guó)家有義務(wù)持續(xù)監(jiān)測(cè)活動(dòng)的影響等。BBNJ 環(huán)評(píng)需在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化、補(bǔ)充和完善相關(guān)規(guī)定，使BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則更具體和可操作，以有效執(zhí)行環(huán)評(píng)義務(wù)。 從“不損害”的消極視角來看，對(duì)環(huán)評(píng)規(guī)則的發(fā)展完善，不應(yīng)破壞UNCLOS 已確立的環(huán)評(píng)框架，或超越其規(guī)定的一般義務(wù)。 例如，在環(huán)評(píng)議題談判中，部分國(guó)家提出以第三方作為環(huán)評(píng)實(shí)施主體、適用于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，以及降低啟動(dòng)門檻等方案，實(shí)質(zhì)上并未嚴(yán)格遵循UNCLOS 的規(guī)定，這種在實(shí)體規(guī)則上對(duì)UNCLOS 制度框架的突破可能會(huì)觸及相關(guān)國(guó)家利益，也因此引起了談判方之間較大分歧。

第二，在相關(guān)權(quán)利義務(wù)兼容性上，BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則不應(yīng)損害各國(guó)根據(jù)UNCLOS 享有的自由和權(quán)利，以維持UNCLOS 已有制度的完整性和平衡性。 但是，BBNJ 國(guó)際協(xié)定及其環(huán)評(píng)制度本身意味著進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)生物多樣性保護(hù)的規(guī)制，關(guān)鍵在于對(duì)公海自由“合理限制”的程度，在制度設(shè)計(jì)中如何平衡好資源開發(fā)的權(quán)利和環(huán)境保護(hù)義務(wù)是至關(guān)重要。 一些反映現(xiàn)實(shí)需要的現(xiàn)代環(huán)保理念和管理方法在立法中也面臨對(duì)既有治理原則和理念的挑戰(zhàn)。 例如，在環(huán)評(píng)議題中提及較多的累積影響、跨界影響、全球變化因素、公眾參與機(jī)制、土著人民的傳統(tǒng)知識(shí)、重要或脆弱區(qū)域和戰(zhàn)略環(huán)評(píng)等問題，側(cè)面反映出未來BBNJ 環(huán)評(píng)制度所承載的內(nèi)涵將超越傳統(tǒng)習(xí)慣法規(guī)則下的環(huán)評(píng)義務(wù)，這一規(guī)則的實(shí)踐發(fā)展將會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的公海自由和權(quán)利產(chǎn)生綜合性的影響。

第三，在法律原則和精神層面上，各國(guó)普遍認(rèn)同BBNJ 國(guó)際協(xié)定應(yīng)以符合UNCLOS 的方式予以解釋和適用，這與《魚類種群協(xié)定》第4 條規(guī)定一致。 UNCLOS 確立了主權(quán)國(guó)家為核心的國(guó)際海洋治理體系，并明確了海洋空間內(nèi)的所有問題應(yīng)作為一個(gè)整體加以考慮的原則，可以說，適當(dāng)顧及所有國(guó)家主權(quán)和考慮海洋問題的整體性這兩方面構(gòu)成了國(guó)際海洋法治發(fā)展的兩大基石。 根據(jù) UNCLOS 第 237 條的規(guī)定，任何特別條約新增的保護(hù)海洋環(huán)境有關(guān)特定義務(wù)須以符合UNCLOS 一般原則和目標(biāo)為前提。 因此，BBNJ 新規(guī)則的適用和解釋首先應(yīng)符合或不偏離這兩大根本原則或宗旨，其次才是符合保護(hù)海洋環(huán)境這一具體原則的要求。①Kristina M. Gjerde， Nichola A. Clark， Harriet R. Harden-Davies， “Building a Platform for the Future： The Relationship of the Expected New Agreement for Marine Biodiversity in Areas Beyond National Jurisdiction and the UN Convention on the Law of the Sea”， O-cean Yearbook， Vol. 33， 2019， pp.3-44.

3.2 不損害相關(guān)法律框架的效力

現(xiàn)有環(huán)評(píng)法律框架大多采取了“國(guó)際條約＋準(zhǔn)則或指南”的形式確立不同領(lǐng)域的環(huán)評(píng)規(guī)制體系。②北極區(qū)域尚未形成類似《南極條約》框架下的環(huán)評(píng)規(guī)則體系，僅有《北極環(huán)境影響評(píng)價(jià)準(zhǔn)則》。從國(guó)際法的效力等級(jí)出發(fā)來分析BBNJ環(huán)評(píng)與相關(guān)國(guó)際條約確立的環(huán)評(píng)框架的關(guān)系是非常復(fù)雜的，對(duì)具體規(guī)范在沖突情況下的適用也很難做出全面準(zhǔn)確的預(yù)判，BBNJ 環(huán)評(píng)與現(xiàn)有法律框架之間的關(guān)系是BBNJ 環(huán)評(píng)議題的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。③各國(guó)對(duì)此存在不同觀點(diǎn)，如印度尼西亞、以色列等國(guó)提出BBNJ 環(huán)評(píng)是全球最低環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，歐盟和韓國(guó)等反對(duì)；印度尼西亞和菲律賓等提出根據(jù)已有文書開展環(huán)評(píng)的活動(dòng)無須根據(jù)BBNJ 國(guó)際協(xié)定重復(fù)進(jìn)行環(huán)評(píng)，而歐盟、韓國(guó)和國(guó)際航運(yùn)協(xié)會(huì)等方面主張相關(guān)法律文書的規(guī)則具有優(yōu)先地位。新舊規(guī)則的沖突或競(jìng)爭(zhēng)源于規(guī)范資源利用的部門性國(guó)際規(guī)則和規(guī)范生物多樣性保護(hù)的綜合性國(guó)際規(guī)則之間存在的根本目標(biāo)和原則分歧，隨著全球?qū)用嫔锒鄻有员Ｗo(hù)在各領(lǐng)域的主流化發(fā)展，雖然相關(guān)制度和措施呈現(xiàn)逐漸融合的特征，但在當(dāng)前條件下，不同法律框架下環(huán)評(píng)制度具有其相對(duì)獨(dú)立的功能和發(fā)展規(guī)律，BBNJ 國(guó)際協(xié)定直接對(duì)其他規(guī)范確立效力等級(jí)存在較大難度。 因此，以下結(jié)合環(huán)評(píng)的立法定位，從功能性思維出發(fā)，參考相關(guān)國(guó)際協(xié)定沖突解決的做法，分析在環(huán)評(píng)關(guān)鍵問題上“不損害”的具體含義及其與其他法律框架之間的協(xié)調(diào)要點(diǎn)。

一是規(guī)制范圍上，BBNJ 環(huán)評(píng)是一種“基于活動(dòng)”的管理工具，與公海捕撈、深海采礦等領(lǐng)域的國(guó)際條約存在范圍上的重疊或交叉，“不損害”已有法律框架包含了不影響現(xiàn)有國(guó)際法律文書的效力，尊重其他法律框架下國(guó)家的權(quán)利義務(wù)(包括非締約國(guó)的地位)，不與其他法律框架下的相關(guān)規(guī)則和管理機(jī)制相抵觸等含義。BBNJ 環(huán)評(píng)適用于有必要納入規(guī)制的傳統(tǒng)活動(dòng)，對(duì)于已經(jīng)建立了完整的環(huán)評(píng)框架的活動(dòng)領(lǐng)域，如海洋傾廢活動(dòng)，沒有必要重復(fù)適用環(huán)評(píng)規(guī)制；對(duì)于已經(jīng)納入其他適當(dāng)規(guī)則框架的活動(dòng)，如航行活動(dòng)，主要在國(guó)際海事組織(IMO)框架下遵循“基于影響”的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則規(guī)制，也不宜納入環(huán)評(píng)規(guī)制范圍；對(duì)于無法納入現(xiàn)有法律框架的活動(dòng)，即存在治理空白的領(lǐng)域，BBNJ 環(huán)評(píng)可能發(fā)揮查漏補(bǔ)缺的作用予以適用；對(duì)于未來新興活動(dòng)領(lǐng)域，需遵照 BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則予以適用。

二是實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)上，現(xiàn)有環(huán)評(píng)法律框架基本上涵蓋了UNCLOS 所確立的一般性環(huán)評(píng)程序要素，如果BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則能夠吸收已有最佳實(shí)踐做法達(dá)成最基本的“全球最低要求”，即對(duì)程序和內(nèi)容僅作一般性規(guī)定，實(shí)行寬松的和普適性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及管理要求，那么與其他法律框架之間的關(guān)系可能會(huì)更容易處理，同時(shí)，考慮到各領(lǐng)域或區(qū)域管理框架下對(duì)不同活動(dòng)影響的關(guān)切與管理要求各有側(cè)重，需要與其他實(shí)行更嚴(yán)格門檻標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)有法律框架之間相互兼容，對(duì)于特定領(lǐng)域或區(qū)域的后嗣新訂國(guó)際文書也需要允許其采取額外的特別做法，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)各種標(biāo)準(zhǔn)的兼容、互補(bǔ)。

三是執(zhí)行效果上，BBNJ 環(huán)評(píng)制度在協(xié)調(diào)與相關(guān)法律框架關(guān)系的同時(shí)，也有意凸顯其在環(huán)評(píng)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)方面的引領(lǐng)性作用。 在同時(shí)存在多個(gè)環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，BBNJ 國(guó)際協(xié)定在案文中試圖通過確認(rèn)機(jī)制對(duì)現(xiàn)有其他環(huán)評(píng)的效力做出“判定”，除了對(duì)其環(huán)評(píng)義務(wù)的觸發(fā)門檻和具體評(píng)估內(nèi)容全面性方面的考察，還將其他法律框架下開展的環(huán)評(píng)結(jié)果是否得到有效落實(shí)作為確認(rèn)其是否符合有效執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)的考慮因素。 這一立法構(gòu)想體現(xiàn)出對(duì)環(huán)評(píng)實(shí)際執(zhí)行成效的關(guān)注，如果采用這一規(guī)則安排，部分現(xiàn)有其他法律框架可能會(huì)在與BBNJ 環(huán)評(píng)協(xié)調(diào)性方面做出被動(dòng)或主動(dòng)的調(diào)整，以避免依照原有法律框架開展的環(huán)評(píng)不被BBNJ 框架所認(rèn)可而帶來的負(fù)面影響。

3.3 不損害相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)

不同國(guó)際組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)依托于不同的管理體制，而不同體制下的環(huán)評(píng)職權(quán)也具有不同的效力特征，如ISA 是實(shí)行全球性集中監(jiān)管體制的正式國(guó)際組織，具有高度的環(huán)評(píng)決策權(quán)；FAO 及其區(qū)域漁業(yè)管理組織實(shí)行的是區(qū)域化分散管理模式，對(duì)環(huán)評(píng)的實(shí)施采取頗具柔性的指導(dǎo)；IMO 和CBD 以及其他多邊國(guó)際條約是以締約國(guó)為主導(dǎo)的執(zhí)行模式，條約機(jī)構(gòu)對(duì)締約國(guó)實(shí)行整體的履約監(jiān)督。 相關(guān)國(guó)際組織機(jī)構(gòu)作為國(guó)際法律文書的執(zhí)行者，職權(quán)上的交叉、重疊甚至空白不僅會(huì)影響監(jiān)管體制機(jī)制的權(quán)威性和有效性，還可能加劇國(guó)際規(guī)則體系的碎片化問題，進(jìn)而阻礙全球海洋問題的整體性解決。

“不損害”相關(guān)組織機(jī)構(gòu)職權(quán)包含兩方面含義：一是不損害相關(guān)組織機(jī)構(gòu)與活動(dòng)相關(guān)的監(jiān)管職責(zé)；二是不損害相關(guān)機(jī)構(gòu)的環(huán)評(píng)職權(quán)。 對(duì)于前者，對(duì)活動(dòng)的監(jiān)管職權(quán)中較為關(guān)鍵的關(guān)聯(lián)主要是活動(dòng)準(zhǔn)入許可權(quán)和活動(dòng)影響的管控權(quán)。雖然目前BBNJ 并未確定具有活動(dòng)許可權(quán)，但在環(huán)評(píng)結(jié)果對(duì)活動(dòng)決策的影響方面，可能會(huì)與現(xiàn)有機(jī)構(gòu)對(duì)活動(dòng)的準(zhǔn)入(或否決)標(biāo)準(zhǔn)存在交叉或沖突的可能。 如ISA 對(duì)采礦活動(dòng)環(huán)評(píng)的審查權(quán)和活動(dòng)決策權(quán)、南極協(xié)商會(huì)議對(duì)南極活動(dòng)環(huán)評(píng)的審議職權(quán)。 因此，“不損害”意味著不能減損、降低或削弱這些職權(quán)；在活動(dòng)影響管控方面，若BBNJ 國(guó)際協(xié)定在環(huán)評(píng)程序中對(duì)活動(dòng)過程管控方面設(shè)置額外的實(shí)質(zhì)性義務(wù)(如影響減緩及監(jiān)管措施等)，則存在干預(yù)現(xiàn)有國(guó)際管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán)的可能，因此，“不損害”意味著不應(yīng)干預(yù)已有監(jiān)管規(guī)則下相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)安排或不設(shè)置額外義務(wù)等方面要求。 對(duì)于后者，現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)通常具有的環(huán)評(píng)相關(guān)職權(quán)包括技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或指南的制定、提供科技咨詢建議和信息共享，以及能力建設(shè)等內(nèi)容，為了避免職權(quán)重復(fù)造成的治理成本升高或管轄沖突，除了從消極意義上遵循“不損害”這一原則“底線”，從積極層面推動(dòng)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、締約國(guó)和非締約國(guó)等多元主體間的密切溝通、協(xié)調(diào)與合作，對(duì)于實(shí)現(xiàn)BBNJ 整體目標(biāo)尤為重要，而不斷探索和完善不同機(jī)構(gòu)間有效互動(dòng)的方式這一進(jìn)程本身也是未來BBNJ 國(guó)際治理體系發(fā)展變革的重要內(nèi)容。

四、BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則的主要內(nèi)容

BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則包含了程序性和實(shí)體性規(guī)則，涵蓋技術(shù)性和管理性要求，隨著國(guó)際談判進(jìn)程的深入發(fā)展，環(huán)評(píng)立法中的關(guān)鍵和焦點(diǎn)問題逐漸明朗，以下主要圍繞環(huán)評(píng)規(guī)則重點(diǎn)內(nèi)容分析需要關(guān)注的要點(diǎn)。

4.1 適用范圍

BBNJ 國(guó)際協(xié)定總體調(diào)整國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用，具體議題的適用范圍根據(jù)規(guī)范對(duì)象不同而異。對(duì)于環(huán)評(píng)而言，需要明確界定的適用范疇包括一般區(qū)域范圍和對(duì)象范圍兩個(gè)要素。

(1)一般范圍

BBNJ 國(guó)際協(xié)定談判過程中就其適用范圍存在兩種界定方案：一是“基于活動(dòng)”的界定，即僅適用于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域開展的活動(dòng)；二是“基于影響”的界定，即適用于所有對(duì)國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域有影響的活動(dòng)。 后者實(shí)際上將適用范圍擴(kuò)大為既包括在國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域開展的活動(dòng)，也涵蓋了國(guó)家管轄內(nèi)區(qū)域開展的對(duì)管轄外區(qū)域有影響的活動(dòng)。 多數(shù)海洋利用大國(guó)家支持“基于活動(dòng)”的界定，而太平洋小島嶼發(fā)展中國(guó)家、加勒比共同體等支持“基于影響”的適用范圍，以便通過擴(kuò)大規(guī)制適用范圍拓展其未來在BBNJ 事務(wù)中的話語(yǔ)空間。

UNCLOS 第206 條規(guī)定的環(huán)評(píng)適用范圍是“國(guó)家管轄或控制下的計(jì)劃活動(dòng)”，沒有嚴(yán)格區(qū)分活動(dòng)或影響是位于管轄范圍以內(nèi)還是管轄范圍以外區(qū)域，對(duì)于國(guó)家管轄范圍以內(nèi)活動(dòng)的環(huán)評(píng)，依據(jù)國(guó)內(nèi)程序?qū)嵤?，?duì)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域開展的活動(dòng)環(huán)評(píng)，毫無疑問屬于BBNJ 國(guó)際協(xié)定范疇。 對(duì)于在國(guó)家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域開展的對(duì)管轄范圍以外區(qū)域有影響的活動(dòng)，UNCLOS第194 條規(guī)定了具體的盡責(zé)義務(wù)，以確保締約國(guó)采取“一切必要措施”，“確保在其管轄或控制下的活動(dòng)造成的污染不擴(kuò)散到行使主權(quán)權(quán)利的地區(qū)外”，環(huán)評(píng)屬于此類必要措施。 換句話說，對(duì)于國(guó)家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域的活動(dòng)，無論其影響及于管轄范圍以內(nèi)還是管轄范圍以外區(qū)域，國(guó)家均有義務(wù)基于活動(dòng)管轄權(quán)進(jìn)行環(huán)評(píng)。 考慮到各國(guó)基本都建立了國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)制度，且在國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)實(shí)施過程中仍然應(yīng)當(dāng)遵循“不造成跨界損害”原則和適當(dāng)注意義務(wù)，考慮到可能對(duì)管轄范圍以外區(qū)域的跨界影響，進(jìn)而采取必要措施對(duì)活動(dòng)進(jìn)行適當(dāng)管控。 因此，沒有必要將BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則的適用范圍擴(kuò)展到在國(guó)家管轄范圍以內(nèi)區(qū)域開展的可能對(duì)管轄范圍以外區(qū)域有影響的活動(dòng)。

(2)適用對(duì)象

對(duì)于戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)估(以下簡(jiǎn)稱戰(zhàn)略環(huán)評(píng))是否納入BBNJ 環(huán)評(píng)制度范圍，各國(guó)存在較多分歧，其中，歐盟由于在區(qū)域范圍內(nèi)已經(jīng)確立了相對(duì)完善的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)法律框架，實(shí)踐積累和技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)明顯，因而明確支持BBNJ 國(guó)際協(xié)定中納入戰(zhàn)略環(huán)評(píng)；而美國(guó)、俄羅斯等主要海洋利用國(guó)家持反對(duì)意見，并質(zhì)疑其可行性，尤其對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來講，技術(shù)能力的欠缺也是實(shí)施戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的主要障礙。

從國(guó)際法規(guī)定義務(wù)來看，UNCLOS 第206 條所規(guī)定的環(huán)評(píng)不包括針對(duì)“戰(zhàn)略”的環(huán)評(píng)，而是“活動(dòng)”。 “區(qū)域”采礦、南極活動(dòng)、海洋傾廢和深海捕魚等領(lǐng)域的環(huán)評(píng)制度都未明確提出戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的要求，可以說，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)在國(guó)際法實(shí)踐和先例方面的法理基礎(chǔ)并不充分。 雖然CBD 第14條要求“締約國(guó)應(yīng)盡可能酌情采取適當(dāng)安排，以確保其可能對(duì)生物多樣性產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響的規(guī)劃和政策的環(huán)境后果得到適當(dāng)考慮”，但相關(guān)規(guī)定較為原則性。 《〈埃斯波公約〉戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)議定書》雖然針對(duì)跨界背景下的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)做出規(guī)定，但該議定書締約國(guó)數(shù)量有限，且主要適用于歐洲地區(qū)。 從各國(guó)實(shí)踐來看，全球范圍尚未形成一致公認(rèn)的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)框架，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的定義內(nèi)涵、適用范圍、強(qiáng)制程度、程序框架和實(shí)施水平等方面各異。①?gòu)埨^偉、姜玉環(huán)、羅陽(yáng)主編：《國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制研究》，海洋出版社，2019 年版，第206-211 頁(yè)。

綜合法理和實(shí)例的分析，可以明確幾個(gè)要點(diǎn)：首先，無論是國(guó)際層面還是國(guó)家層面的戰(zhàn)略環(huán)評(píng)與項(xiàng)目環(huán)評(píng)之間都存在明顯差異，是兩個(gè)不同類型的影響評(píng)估工具，不能適用相同的實(shí)施規(guī)則；其次，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的實(shí)施程序和技術(shù)框架尚無一致公認(rèn)做法，達(dá)成統(tǒng)一國(guó)際規(guī)則的共識(shí)有所欠缺；再次，戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的國(guó)際法依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)較項(xiàng)目環(huán)評(píng)更為薄弱，納入強(qiáng)制性國(guó)際立法的條件不足；最后，從操作層面，由于適用對(duì)象可能包括政策、計(jì)劃和規(guī)劃，實(shí)施中可能導(dǎo)致對(duì)國(guó)家權(quán)利的干預(yù)或限制超越UNCLOS 等國(guó)際法的明確授權(quán)范圍，進(jìn)而直接影響相關(guān)國(guó)家的利益。 因此，對(duì)于戰(zhàn)略環(huán)評(píng)納入BBNJ 規(guī)制的必要性和可行性仍需要進(jìn)一步論證，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，BBNJ 國(guó)際文書以及相關(guān)法律框架對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的討論會(huì)持續(xù)推進(jìn)，BBNJ 領(lǐng)域?qū)嵤?zhàn)略環(huán)評(píng)的法律問題和實(shí)踐發(fā)展需要密切關(guān)注和深入研究。

4.2 啟動(dòng)門檻

對(duì)于國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域活動(dòng)環(huán)評(píng)義務(wù)的適用條件或啟動(dòng)門檻，大部分國(guó)際文書中都采用了與UNCLOS 基本一致的“重大不利影響”或“嚴(yán)重?fù)p害”這一單一門檻，也得到大多數(shù)參與BBNJ 談判國(guó)家的支持。 少數(shù)法律框架采取更低的啟動(dòng)門檻，如南極采用“輕微或短暫影響”作為判定是否以及開展何種程度環(huán)評(píng)的閾值。 南極環(huán)評(píng)是采用分層閾值和分級(jí)評(píng)估的典型實(shí)例，即對(duì)于達(dá)到這一閾值的活動(dòng)，需開展初步環(huán)評(píng)，對(duì)于可能造成大于輕微或短暫影響的活動(dòng)，需開展全面環(huán)評(píng)。 比較而言，基于分層閾值進(jìn)一步細(xì)化環(huán)評(píng)分級(jí)的方式，在篩選階段根據(jù)不同閾值的判定過程可以作為一種“過濾機(jī)制”，①High Seas Alliance， “Consistency of Madrid Protocol Thresholds with UNCLOS EIA Provisions”， September 2020.某種程度上可以降低對(duì)影響較小的活動(dòng)的國(guó)際規(guī)制成本。 這一優(yōu)勢(shì)也是BBNJ 談判中部分國(guó)家(如以色列、印度尼西亞、加勒比共同體等)提議參照該模式確立環(huán)評(píng)門檻的理由之一，并藉此達(dá)到強(qiáng)化國(guó)際監(jiān)管的效果。 但分層閾值的缺點(diǎn)在于：各級(jí)閾值的定性描述難以統(tǒng)一量化界定，實(shí)踐中需要逐案考量，而各國(guó)的認(rèn)知水平和發(fā)展條件存在差別，同時(shí)，針對(duì)不同等級(jí)的評(píng)估需要銜接不同的管理制度安排，管理機(jī)制上可能會(huì)更加復(fù)雜，管控成本可能更高。南極自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱和獨(dú)特，采取較低的環(huán)評(píng)門檻具有其特殊性和必要性，也有特定的區(qū)域治理機(jī)制予以保障。 對(duì)于國(guó)家管轄范圍以外海域，采用“重大不利影響”這一單一閾值更符合已有國(guó)際主流做法，更能為當(dāng)前發(fā)展不均衡的國(guó)際社會(huì)所廣泛接受。

明確環(huán)評(píng)門檻的衡量標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于落實(shí)國(guó)家環(huán)評(píng)義務(wù)至關(guān)重要，BBNJ 環(huán)評(píng)可在現(xiàn)有國(guó)際文書和司法實(shí)踐基礎(chǔ)上，明確篩選階段可遵循的衡量標(biāo)準(zhǔn)，一方面對(duì)環(huán)評(píng)的啟動(dòng)提供實(shí)用性指導(dǎo)，另一方面也防止國(guó)家濫用自由裁量權(quán)、規(guī)避環(huán)評(píng)義務(wù)。 現(xiàn)有國(guó)際文書中采用的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要有具體列明活動(dòng)清單和提出一般標(biāo)準(zhǔn)兩種方式。 活動(dòng)清單方式的標(biāo)準(zhǔn)也通常保持一定的開放性和適應(yīng)性，可根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行更新或修正，允許各國(guó)在此基礎(chǔ)上制定國(guó)內(nèi)活動(dòng)清單。②參見《〈倫敦公約〉1996 年議定書》附件二第9 條、第10 條。提出一般衡量標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際文書和判例主要關(guān)注三個(gè)方面：一是活動(dòng)特性，包括規(guī)模、期限、地點(diǎn)等；二是受影響的生態(tài)環(huán)境，包括生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值、脆弱性和恢復(fù)能力等；三是其他特殊考慮因素。 前兩點(diǎn)因素是較普遍采用的標(biāo)準(zhǔn)，第三點(diǎn)主要根據(jù)不同機(jī)構(gòu)框架的特定領(lǐng)域、目標(biāo)或特殊利益關(guān)切提出。 BBNJ 談判過程中，針對(duì)是否需要專門就具有重要生態(tài)意義或脆弱性的區(qū)域規(guī)定特殊的環(huán)評(píng)門檻，各國(guó)持不同立場(chǎng)。 對(duì)此，大多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，該類區(qū)域的特征已經(jīng)被納入篩選標(biāo)準(zhǔn)的考慮范疇，屬于上述三點(diǎn)考慮因素之一，僅憑單一區(qū)域因素而不考慮活動(dòng)因素作出判定，在法理依據(jù)和科學(xué)性上缺乏說服力，這也是較多國(guó)家持質(zhì)疑立場(chǎng)的原因之一。 但是，從國(guó)際社會(huì)對(duì)此類特殊區(qū)域的重視程度來看，可以預(yù)見，未來隨著越來越多特殊區(qū)域得到正式確認(rèn)，該區(qū)域內(nèi)適用的包括環(huán)評(píng)在內(nèi)的規(guī)制措施勢(shì)必將呈現(xiàn)逐漸強(qiáng)化的趨勢(shì)。

4.3 評(píng)估內(nèi)容

評(píng)估內(nèi)容是BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則的重要實(shí)體規(guī)則。 BBNJ 環(huán)評(píng)制度對(duì)于評(píng)估內(nèi)容的設(shè)計(jì)，主要包括程序上的確定范圍環(huán)節(jié)，以及對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告書內(nèi)容的界定。 出于加強(qiáng)國(guó)際機(jī)制監(jiān)管的目的，太平洋小島嶼國(guó)家和菲律賓等國(guó)提出由BBNJ 國(guó)際機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)界定評(píng)估內(nèi)容的方案。 然而，從現(xiàn)有國(guó)際案例來看，國(guó)家在確定評(píng)估內(nèi)容范圍上普遍擁有較大的自由裁量權(quán)。 綜合各國(guó)普遍做法和相關(guān)國(guó)際文書的規(guī)定，可以總結(jié)出環(huán)評(píng)的一般內(nèi)容要求，包括：活動(dòng)說明及其目的、替代性方案、可能受到影響的環(huán)境、可能的影響及嚴(yán)重性、減緩措施、知識(shí)差距和不確定性等基本內(nèi)容。

對(duì)于評(píng)估的預(yù)期影響，分為基本內(nèi)容和適當(dāng)考慮的內(nèi)容。 基本內(nèi)容主要是指對(duì)生態(tài)環(huán)境的直接影響，包括活動(dòng)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的影響，對(duì)物種或種群的分布、豐度或繁殖能力的改變，對(duì)棲息地的改變等。 需要酌情適當(dāng)考慮的間接影響內(nèi)容則較為廣泛和靈活，可能延伸到對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化、健康、全球變化和對(duì)其他活動(dòng)的影響，拓展到累積影響、跨界影響等情形。 一般國(guó)際法并沒有明確規(guī)定環(huán)評(píng)的內(nèi)容，除非存在條約特別規(guī)定，通常由各國(guó)在其國(guó)內(nèi)法中自行決定。①宋巖：“論環(huán)境影響評(píng)價(jià)的國(guó)際法義務(wù)——以國(guó)際法院判例為視角”，《武大國(guó)際法評(píng)論》，2019 年第 6 期，第 34-50 頁(yè)。在不同領(lǐng)域的國(guó)際實(shí)踐中，評(píng)估內(nèi)容要求及側(cè)重點(diǎn)各異，例如，深海采礦環(huán)評(píng)關(guān)注生物環(huán)境、物理化學(xué)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化和其他相關(guān)影響；南極環(huán)評(píng)需要評(píng)估的潛在影響包括空氣、水、廢物、油污、熱、光、物種遷移等要素的直接影響及其間接影響，還需要考慮累積影響等。 現(xiàn)有規(guī)制下對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化影響的界定仍然不夠明確，評(píng)估一般聚焦于自然和物理環(huán)境的影響評(píng)價(jià)范疇，另外，對(duì)于累積影響和氣候變化因素(包括海平面上升、海洋酸化等影響)的評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)處理②Siddharth Shekhar Yadav and Kristina M. Gjerde， “The O-cean， Climate Change and Resilience： Making Ocean Areas Beyond National Jurisdiction More Resilient to Climate Change and Other Anthropogenic Activities”， Marine Policy， Vol.122， 2020， pp.2-3.也是需要從技術(shù)上做出應(yīng)對(duì)的問題，但從可行性來看，在存在諸多科學(xué)認(rèn)知差距和不確定性的情況下，單一活動(dòng)對(duì)此進(jìn)行全面評(píng)估的技術(shù)難度較大。 在規(guī)則設(shè)計(jì)過程中，評(píng)估的影響內(nèi)涵的擴(kuò)大，不論從后續(xù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則的制定，還是評(píng)估的實(shí)施層面，從本質(zhì)上對(duì)發(fā)起國(guó)的技術(shù)水平和能力設(shè)置了較高的科技門檻或成本負(fù)擔(dān)，技術(shù)實(shí)力先進(jìn)國(guó)家顯然更占優(yōu)勢(shì)。 此外，基于預(yù)期影響的環(huán)境管理計(jì)劃和監(jiān)測(cè)計(jì)劃一般是環(huán)評(píng)報(bào)告的重要組成內(nèi)容，也是環(huán)評(píng)制度預(yù)防性功能的重要體現(xiàn)，與UNCLOS 規(guī)定的義務(wù)密切相關(guān)。 同時(shí)，圍繞環(huán)評(píng)程序形成的環(huán)境管理體系在內(nèi)容上拓展了環(huán)評(píng)一般義務(wù)的范疇，包含了對(duì)國(guó)家履行環(huán)評(píng)義務(wù)和對(duì)活動(dòng)有效管理等更加綜合性和精細(xì)化的需求指向。

4.4 結(jié)果效力

環(huán)評(píng)既是一種預(yù)防性的環(huán)境管理措施，也是一種決策輔助工具。 關(guān)于環(huán)評(píng)結(jié)果對(duì)活動(dòng)決策的效力，部分國(guó)際文書中做出了規(guī)定，包括《埃斯波公約》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》和《公海深海捕魚管理國(guó)際準(zhǔn)則》等在內(nèi)的文書確認(rèn)了活動(dòng)決策至少應(yīng)當(dāng)“適當(dāng)考慮”環(huán)評(píng)結(jié)果及其他有關(guān)因素，環(huán)評(píng)結(jié)果是供決策過程參考的“最佳科學(xué)證據(jù)”，評(píng)估的結(jié)果也是后續(xù)活動(dòng)管理的重要依據(jù)。 同時(shí)，由于環(huán)評(píng)更主要是一種程序性義務(wù)，活動(dòng)決策本質(zhì)上是一個(gè)政治選擇，國(guó)家擁有較大自主權(quán)，換言之，除非相關(guān)條約對(duì)活動(dòng)決策有特別要求，否則，環(huán)評(píng)結(jié)果的效力完全在于國(guó)家自由裁量，相關(guān)的司法先例也確認(rèn)了這一點(diǎn)。 如在跨界背景下，特定活動(dòng)案表明，即使環(huán)評(píng)結(jié)果確定存在嚴(yán)重跨界環(huán)境損害的危險(xiǎn)，根據(jù)適當(dāng)注意義務(wù)，活動(dòng)發(fā)起方的主要義務(wù)也只是公開或通知可能受到影響的國(guó)家以便就相關(guān)措施與之進(jìn)行善意協(xié)商，而沒有義務(wù)必須終止相關(guān)活動(dòng)以避免環(huán)境不利影響。 BBNJ 國(guó)際協(xié)定中是否進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)評(píng)結(jié)果對(duì)于活動(dòng)決策的效力，即明文規(guī)定若環(huán)評(píng)結(jié)果表明活動(dòng)將產(chǎn)生嚴(yán)重影響，則不應(yīng)批準(zhǔn)活動(dòng)許可，這是談判中存在較大爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問題(如太平洋小島嶼國(guó)家、菲律賓、加勒比共同體等主張決策機(jī)構(gòu)根據(jù)環(huán)評(píng)結(jié)果行使活動(dòng)決定權(quán))，也是需要在國(guó)際協(xié)定中予以明確的一個(gè)關(guān)鍵問題，相關(guān)規(guī)定涉及對(duì)各國(guó)自主權(quán)的合理限制(或者說是“弱化”)、BBNJ 國(guó)際體制框架安排，以及與現(xiàn)有國(guó)際環(huán)評(píng)法律框架之間的協(xié)調(diào)等問題，都需要在立法過程中綜合考量。

五、管理體制的“國(guó)家主導(dǎo)”和“國(guó)際化”問題

在BBNJ 國(guó)際協(xié)定的體制安排方面，各國(guó)從BBNJ 籌委會(huì)磋商階段開始形成了對(duì)于協(xié)定運(yùn)作體制的不同方案構(gòu)想，通常被理解為三種模式：一種是“區(qū)域模式”，即BBNJ 國(guó)際協(xié)定完全由現(xiàn)有部門性和(或)區(qū)域性機(jī)構(gòu)執(zhí)行，該模式下，新協(xié)定對(duì)于設(shè)立新的決策機(jī)構(gòu)或科技機(jī)構(gòu)的需求最低，可能僅需要通過定期舉行締約方會(huì)議的形式跟蹤實(shí)施進(jìn)展，但是這種模式也被認(rèn)為難以有效彌補(bǔ)現(xiàn)存的治理差距；①Kristina M. Gjerde， Anna Rulska - Domino， “ Marine Protected Areas Beyond National Jurisdiction： Some Practical Perspectives for Moving Ahead”， The International Journal of Marine and Coastal Law， Vol. 27， No.2， 2012， pp.351-373.第二種是與“區(qū)域模式”相對(duì)的“全球模式”，即通過建立新的全球性機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)BBNJ 國(guó)際協(xié)定目標(biāo)，至少需要設(shè)立三個(gè)核心職能機(jī)構(gòu)：締約方會(huì)議、科技機(jī)構(gòu)和秘書處，該模式下的決策機(jī)構(gòu)將有權(quán)針對(duì)具體事項(xiàng)作出對(duì)締約方有約束力的決定，例如，決策機(jī)構(gòu)有權(quán)作出環(huán)評(píng)相關(guān)決策，科技機(jī)構(gòu)有權(quán)審查環(huán)評(píng)報(bào)告和制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則等，但是這種模式存在可能“損害”現(xiàn)有法律框架的問題；②Nichola A. Clark， “ Institutional arrangements for the new BBNJ agreement： Moving beyond global， regional， and hybrid ”，Marine Policy， Vol. 122， 2020， p. 4.第三種是“混合模式”，這種模式不同于完全依賴現(xiàn)有機(jī)制的區(qū)域模式，也未完全采納全球模式所主張的統(tǒng)一決策和集中監(jiān)管，但各國(guó)針對(duì)混合模式下新協(xié)定所設(shè)機(jī)構(gòu)的具體職能方面存在不同意見。 考慮到國(guó)際立法發(fā)展是不同利益調(diào)和的產(chǎn)物，如何平衡好優(yōu)化全球治理與“不損害”現(xiàn)有框架這兩方面需求是解決這一問題的關(guān)鍵。 隨著國(guó)際治理的發(fā)展越來越表現(xiàn)為全球化治理和區(qū)域化治理協(xié)同推進(jìn)的兩種路徑，③吳士存：“全球海洋治理的未來及中國(guó)的選擇”，《亞太安全與海洋研究》，2020 年第 5 期，第 1-22 頁(yè)。以及達(dá)成有效的國(guó)際條約呼聲漸漲，BBNJ 具體規(guī)則構(gòu)建可能會(huì)呈現(xiàn)出更多傾向于“混合模式”的特征。

在BBNJ 環(huán)評(píng)體制安排上，主要面臨著“國(guó)家主導(dǎo)”與“國(guó)際化”兩種路徑的“碰撞”。④Kahlil Hassanali， “Internationalization of EIA in a New Marine Biodiversity Agreement under the Law of the Sea Convention： A Proposal for a Tiered Approach to Review and Decision-making”， Environmental Impact Assessment Review， No.87， 2021， pp. 106-554.這種“碰撞”也反映了環(huán)評(píng)所具有的國(guó)際法義務(wù)屬性與其所具有的“國(guó)家程序”這一特征分別代表的不同取向。 尤其在當(dāng)前全球治理體系下，“極端環(huán)保主義”思潮的不斷“滲透”影響下，“環(huán)保要素”在BBNJ 國(guó)際協(xié)定中試圖突破UNCLOS的規(guī)定，并與“全球性問題需要國(guó)際化解決”⑤對(duì)此，誠(chéng)然全球性問題需要全球性解決方案，但“國(guó)際化”并非全球性解決方案的必然形式和唯一實(shí)現(xiàn)路徑。這一邏輯相結(jié)合，上升到新的高度。 例如，對(duì)于BBNJ 環(huán)評(píng)的“國(guó)際化”，在談判中，部分小島嶼國(guó)家和國(guó)際組織提出建立嚴(yán)格的全球統(tǒng)一環(huán)評(píng)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)(即BBNJ 國(guó)際協(xié)定構(gòu)成全球最低環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn))、新協(xié)定設(shè)立的國(guó)際機(jī)構(gòu)行使環(huán)評(píng)啟動(dòng)權(quán)、實(shí)施權(quán)和決策權(quán)等備選方案。 而代表“海洋開發(fā)利用派”的部分海洋大國(guó)(如俄羅斯、美國(guó)等)更傾向于環(huán)評(píng)的“國(guó)家主導(dǎo)”，即由國(guó)家自主實(shí)施和負(fù)責(zé)監(jiān)管。 雖然主權(quán)國(guó)家是BBNJ 環(huán)評(píng)制度最核心的治理主體，⑥劉惠榮、胡小明：“主權(quán)要素在BBNJ 環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度形成中的作用”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2017 年第 10 期，第 1-11 頁(yè)。但是BBNJ 環(huán)評(píng)管理體制建設(shè)也需要在絕對(duì)的“國(guó)家主導(dǎo)”和絕對(duì)的“國(guó)際化”之間尋求新的平衡方法。 達(dá)到這種平衡的理想路徑是通過塑造更加公平、合理的規(guī)則環(huán)境，激勵(lì)全球各國(guó)采取協(xié)調(diào)一致的“集體行動(dòng)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)BBNJ 養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用的“善治”。 環(huán)評(píng)管理體制安排最佳的模式選擇是構(gòu)建形成一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)實(shí)施與國(guó)際協(xié)調(diào)、合作和監(jiān)督良性互動(dòng)的治理體制和運(yùn)行機(jī)制。 結(jié)合環(huán)評(píng)的三個(gè)導(dǎo)向來說，國(guó)家主導(dǎo)實(shí)施，體現(xiàn)在對(duì)環(huán)評(píng)啟動(dòng)、實(shí)施和決策等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中有效行使國(guó)家權(quán)利義務(wù)，完善國(guó)家誠(chéng)意履約機(jī)制；國(guó)際協(xié)調(diào)、合作和監(jiān)督體現(xiàn)在環(huán)評(píng)進(jìn)程中融入適度的國(guó)際化安排。如建立環(huán)評(píng)的信息共享、科技支持、溝通協(xié)商、數(shù)據(jù)庫(kù)和能力建設(shè)等方面的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制等。

六、中國(guó)的應(yīng)對(duì)

國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域是地球上最大的政治地理空間單元，深遠(yuǎn)海及其資源對(duì)各國(guó)而言都具有極為重要的戰(zhàn)略價(jià)值，已成為發(fā)達(dá)國(guó)家和新興國(guó)家開展戰(zhàn)略源，謀求爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的新疆域。 BBNJ 立法進(jìn)程對(duì)于塑造國(guó)家管轄范圍以外海域資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的國(guó)際秩序和利益格局具有深遠(yuǎn)影響。 中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家和海洋利用大國(guó)，同時(shí)也是現(xiàn)行多邊國(guó)際體系的參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者，在這一國(guó)際海洋法治進(jìn)程中存在維護(hù)自身發(fā)展利益、維護(hù)和諧海洋秩序的需要，也肩負(fù)著增進(jìn)國(guó)際社會(huì)共同利益、推動(dòng)全球海洋治理體系改革的責(zé)任。 面對(duì)機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，既需要因應(yīng)時(shí)勢(shì)的對(duì)策方案，也需要謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略。

6.1 面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

(1)機(jī)遇

第一，BBNJ 環(huán)評(píng)立法是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的重要陣線。 BBNJ 環(huán)評(píng)制度對(duì)海洋活動(dòng)的環(huán)境規(guī)制勢(shì)必影響各國(guó)在公海和深海區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略空間和海洋權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。 中國(guó)雖然是發(fā)展中國(guó)家，但是隨著近年來深?？碧秸{(diào)查領(lǐng)域科技實(shí)力的迅速提升，在全球海洋環(huán)境治理規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，需發(fā)揮出與綜合實(shí)力相當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)性作用，提出既有利于實(shí)現(xiàn)全球共同利益又能滿足自身發(fā)展需求的制度方案①何志鵬、王藝曌：“BBNJ 國(guó)際立法的困境與中國(guó)定位”，《哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2021 年第1 期，第10-16頁(yè)。，推動(dòng)國(guó)際立法朝著有利于合作共贏的方向發(fā)展。

第二，BBNJ 環(huán)評(píng)立法是推動(dòng)全球海洋治理體系更加公平、合理的重要領(lǐng)域。 中國(guó)作為崛起中的海洋強(qiáng)國(guó)，BBNJ 立法關(guān)乎國(guó)際海洋法治、政治和經(jīng)濟(jì)新秩序及利益分配格局的發(fā)展演變，這一進(jìn)程為中國(guó)發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用、推動(dòng)完善一貫倡導(dǎo)的公正、合理的全球海洋治理體系和國(guó)際秩序提供了重要的國(guó)際法理論實(shí)踐平臺(tái)，為設(shè)計(jì)和貢獻(xiàn)BBNJ 治理公共產(chǎn)品的中國(guó)方案提供重要檢驗(yàn)機(jī)會(huì)。

第三，BBNJ 環(huán)評(píng)立法是推行人類命運(yùn)共同體理念和重大國(guó)際合作倡議的重要平臺(tái)。②江河、胡夢(mèng)達(dá)：“全球海洋治理與BBNJ 國(guó)際協(xié)定：現(xiàn)實(shí)困境、法理建構(gòu)與中國(guó)路徑”，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2020 年第 3 期，第 47-60 頁(yè)。新的BBNJ 國(guó)際立法歸根結(jié)底要以實(shí)現(xiàn)全人類共同利益為根本目標(biāo)，新規(guī)則的建立將深刻影響各國(guó)海洋事務(wù)發(fā)展的國(guó)際環(huán)境，規(guī)則制定和實(shí)施過程中的話語(yǔ)權(quán)問題也是影響國(guó)際法治發(fā)展走向的重要因素之一。 在這一進(jìn)程中，應(yīng)重視推廣和踐行海洋命運(yùn)共同體理念，塑造和提升國(guó)際話語(yǔ)和國(guó)家形象。 同時(shí)，以推動(dòng)綠色海上絲綢之路建設(shè)向縱深發(fā)展為契機(jī)，深化和拓展與海絲沿線國(guó)家在BBNJ 環(huán)評(píng)能力建設(shè)以及藍(lán)色經(jīng)濟(jì)和深海采礦③趙業(yè)新：“論海上絲綢之路背景下中國(guó)與太平洋島國(guó)深海采礦合作”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019 年第 10 期，第 31-46 頁(yè)。等相關(guān)領(lǐng)域的多邊合作。

(2)挑戰(zhàn)

參與國(guó)際立法以服務(wù)國(guó)家利益為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。 國(guó)家的綜合實(shí)力，包括“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益最大化的基本保障。 對(duì)于BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則制定而言，當(dāng)前的主要挑戰(zhàn)在于國(guó)家在自身能力和影響力等方面存在的現(xiàn)實(shí)差距對(duì)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益需要的制約。 具體表現(xiàn)為：一是“硬實(shí)力”上我國(guó)仍然是發(fā)展中國(guó)家，在環(huán)評(píng)和環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在諸多短板，這就導(dǎo)致當(dāng)前條件下實(shí)行同一環(huán)評(píng)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)可能面臨更多局限或不利；二是“軟實(shí)力”上我國(guó)仍然不占據(jù)話語(yǔ)權(quán)制高點(diǎn)，無論在規(guī)則話語(yǔ)權(quán)還是道義話語(yǔ)權(quán)方面，環(huán)評(píng)相關(guān)領(lǐng)域的科研水平、標(biāo)準(zhǔn)體系、實(shí)踐積累、專家網(wǎng)絡(luò)等方面國(guó)際影響力不足，導(dǎo)致提出的先進(jìn)治理理念或科學(xué)方案難以上升為其他國(guó)家認(rèn)同的普遍共識(shí)。 因此，如何立足自身利益和實(shí)力地位，深度參與并推動(dòng)達(dá)成公平、合理的制度體系，為滿足未來發(fā)展需求爭(zhēng)取最佳實(shí)現(xiàn)途徑或最大回旋空間，是需要統(tǒng)籌謀劃并予以解決的一項(xiàng)系統(tǒng)性課題。

6.2 應(yīng)對(duì)策略

(1)誠(chéng)意參與國(guó)際立法進(jìn)程

BBNJ 國(guó)際立法是BBNJ 國(guó)際海洋法治的里程碑式進(jìn)程。 國(guó)家既是規(guī)則制定的主體，也是規(guī)則實(shí)施和適用的主體。 在深度參與 BBNJ 建制過程中應(yīng)堅(jiān)持人類命運(yùn)共同體理念與全球海洋治理理念的融合，以共同利益觀和可持續(xù)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深化與其他國(guó)家、國(guó)際組織等多元主體的溝通、協(xié)調(diào)與合作，與國(guó)際社會(huì)一道共建合作共治的全球海洋命運(yùn)共同體。 為此，在秉持誠(chéng)意參與BBNJ 環(huán)評(píng)國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定過程中需要始終把握好幾個(gè)方面的關(guān)系：一是基于可持續(xù)發(fā)展理念，平衡好海洋資源利用和生物多樣性養(yǎng)護(hù)目標(biāo)，以維護(hù)海洋資源合理利用、鼓勵(lì)海洋科學(xué)研究發(fā)展等為導(dǎo)向，在具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，避免極端環(huán)保主義的不利干擾，其中，環(huán)評(píng)技術(shù)要求應(yīng)當(dāng)與認(rèn)知水平和能力相適應(yīng)，不宜制定過于嚴(yán)苛的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；二是基于公平原則，平衡好發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的利益訴求，秉持底線思維和進(jìn)取精神，避免發(fā)達(dá)國(guó)家肆意放大其傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域的既得利益，而對(duì)發(fā)展中國(guó)家或新興國(guó)家發(fā)展需求施加過高門檻或不成比例的負(fù)擔(dān)，如，環(huán)評(píng)內(nèi)容和方法等要求需要基于最佳可得科學(xué)證據(jù)，但應(yīng)避免唯科學(xué)主義，需要確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的文化等因素及成本效率在制定和實(shí)施環(huán)評(píng)規(guī)則中得到適當(dāng)考慮，同時(shí)，從加強(qiáng)能力建設(shè)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面積極維護(hù)廣大發(fā)展中國(guó)家正當(dāng)利益；三是要協(xié)調(diào)好新規(guī)則與現(xiàn)有法律框架和組織機(jī)構(gòu)的關(guān)系，尤其關(guān)注與其他諸如深海采礦環(huán)評(píng)等關(guān)聯(lián)制度發(fā)展進(jìn)程的協(xié)調(diào)問題，確保BBNJ 國(guó)際協(xié)定及其環(huán)評(píng)規(guī)則建立的法律秩序不損害國(guó)家依照既有法律框架享有的權(quán)利和利益，進(jìn)而對(duì)未來進(jìn)一步拓展深遠(yuǎn)海發(fā)展空間構(gòu)成不合理的限制；四是要全面提升議題設(shè)置能力，基于我國(guó)在深海環(huán)境探測(cè)、資源調(diào)查、勘探和評(píng)價(jià)等領(lǐng)域的前期工作積累，需加大對(duì)BBNJ 環(huán)境保護(hù)議題的科技和法律問題系統(tǒng)研判，深化深海基因資源利用的技術(shù)和應(yīng)用研究，統(tǒng)籌推進(jìn)生物多樣性調(diào)查、觀測(cè)、研究、評(píng)價(jià)和資源開發(fā)及環(huán)境保護(hù)等工作，提升先進(jìn)科技成果和有益實(shí)踐對(duì)參與國(guó)際規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)制定的支撐能力。①薛桂芳：“國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展趨勢(shì)與中國(guó)的應(yīng)對(duì)”，《法學(xué)雜志》，2020 年第 5 期，第 41-51 頁(yè)。

(2)適時(shí)完善國(guó)內(nèi)法治體系

中國(guó)已建立了較為完善的國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)法律體系，同時(shí)也是眾多環(huán)評(píng)相關(guān)國(guó)際條約的成員國(guó)，隨著未來國(guó)家管轄范圍以外海域開發(fā)利用的逐漸加強(qiáng)和參與BBNJ 事務(wù)的深入，建立健全適用于國(guó)家管轄范圍以外海域環(huán)評(píng)的國(guó)內(nèi)法治體系具有重要意義。 中國(guó)既需要深度參與BBNJ 環(huán)評(píng)立法進(jìn)程，還需要盡早做好國(guó)內(nèi)法規(guī)和管理制度銜接。 一方面，BBNJ 環(huán)評(píng)規(guī)則及標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)使各類海洋活動(dòng)納入越來越全面的環(huán)評(píng)規(guī)制框架下，締約國(guó)有義務(wù)遵守新協(xié)定的要求，切實(shí)履行環(huán)評(píng)義務(wù)；另一方面，締約國(guó)需要通過完備的國(guó)內(nèi)法律、程序和管理措施確保相關(guān)主體的活動(dòng)及環(huán)評(píng)滿足有關(guān)國(guó)際法要求，以有效履行保護(hù)海洋環(huán)境義務(wù)。 因此，需要從以下幾方面系統(tǒng)完善國(guó)內(nèi)環(huán)評(píng)規(guī)則體系：

第一，針對(duì)國(guó)家管轄范圍以外的公海、國(guó)際海底區(qū)域和極地，國(guó)內(nèi)尚未形成完備的環(huán)評(píng)法規(guī)體系，需要及時(shí)對(duì)接國(guó)際條約和相關(guān)國(guó)際組織規(guī)章予以完善，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)立法空白，為國(guó)家履行國(guó)際法義務(wù)和參與BBNJ 事務(wù)提供充分的法律依據(jù)。 如，2016 年生效的《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》以專章形式對(duì)環(huán)境保護(hù)作了原則性規(guī)定，但是在環(huán)評(píng)、許可和監(jiān)管等相關(guān)配套制度建設(shè)方面仍不能滿足對(duì)深海采礦活動(dòng)的環(huán)境規(guī)制要求，有必要盡快從應(yīng)對(duì)迫切實(shí)際需求的角度先行制定可操作的具體規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)相關(guān)國(guó)際文書的基本要求，同時(shí)，注重對(duì)環(huán)評(píng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研制與實(shí)證，爭(zhēng)取國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制高點(diǎn)，提升參與BBNJ 環(huán)評(píng)事務(wù)的規(guī)則話語(yǔ)權(quán)，并為BBNJ 環(huán)評(píng)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化工作貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

第二，BBNJ 環(huán)評(píng)國(guó)際立法正處于推進(jìn)過程中，未來BBNJ 環(huán)評(píng)的實(shí)施不僅是規(guī)范層面對(duì)國(guó)際法要求在國(guó)內(nèi)法的自動(dòng)納入，還涉及對(duì)國(guó)際規(guī)則為締約國(guó)留出的制度空間的填補(bǔ)問題，如從國(guó)內(nèi)法規(guī)和管理體制機(jī)制層面需要處理好與不同國(guó)際法律框架的關(guān)系，協(xié)調(diào)好跨部門、跨領(lǐng)域問題的監(jiān)管機(jī)制，確保與環(huán)評(píng)有關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)、損害評(píng)估、損害賠償、應(yīng)急響應(yīng)和生態(tài)修復(fù)等管理內(nèi)容得到有效落實(shí)，優(yōu)化完善國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域活動(dòng)的環(huán)境綜合管理系統(tǒng)。

第三，對(duì)國(guó)家管轄范圍以外海域的科學(xué)認(rèn)知和技術(shù)研發(fā)是環(huán)評(píng)有效實(shí)施的基本保障，需要積極謀劃實(shí)施系統(tǒng)性的海洋大科學(xué)計(jì)劃或海洋科技領(lǐng)域國(guó)際合作項(xiàng)目，整合協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)在大洋、深海和極地等前沿領(lǐng)域分散在不同系統(tǒng)的科研力量，同時(shí)與深海資源開發(fā)企業(yè)主體密切合作，加強(qiáng)針對(duì)環(huán)評(píng)關(guān)鍵技術(shù)方法和核心裝備設(shè)備的聯(lián)合攻關(guān)，深入開展相關(guān)試驗(yàn)或?qū)嵶C項(xiàng)目，探索科研與產(chǎn)業(yè)和政策之間相互協(xié)作與融合發(fā)展的路徑，為可持續(xù)地開發(fā)利用人類共有海洋資源和履行BBNJ 國(guó)際義務(wù)提供有力支撐。

第四，BBNJ 國(guó)際協(xié)定和其他相關(guān)國(guó)際框架下環(huán)評(píng)制度的逐步建立與完善，預(yù)示著對(duì)未來國(guó)家管轄范圍以外海域資源開發(fā)利用活動(dòng)的環(huán)保要求將日益收緊，這一趨勢(shì)對(duì)相關(guān)行業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展提出了新的更高要求，如，對(duì)公海深海漁業(yè)活動(dòng)的環(huán)境友好型捕撈技術(shù)和采取生態(tài)系統(tǒng)方法管理的能力要求，對(duì)深海采礦活動(dòng)的清潔開采技術(shù)和低碳環(huán)保等監(jiān)管要求，以及對(duì)新興海洋活動(dòng)納入強(qiáng)制性國(guó)際規(guī)制范疇等，都需要國(guó)家在被動(dòng)適應(yīng)國(guó)際環(huán)境變化的同時(shí)，主動(dòng)優(yōu)化國(guó)家管轄范圍以外海域資源開發(fā)利用的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃布局，滿足海洋善治和法治發(fā)展需要的同時(shí)，發(fā)揮負(fù)責(zé)任大國(guó)作用，為全球海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用作出更大貢獻(xiàn)。