■董婕妍，郭凱峰

（1.云南大學(xué)滇池學(xué)院，云南 昆明 650228；2.云南省城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)會，云南 昆明 650032）

習(xí)近平總書記指出，標(biāo)準(zhǔn)決定質(zhì)量，有什么樣的標(biāo)準(zhǔn)就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準(zhǔn)才有高質(zhì)量。黨的十九屆五中全會明確提出了推動高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)，同時明確推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新趨勢，找準(zhǔn)現(xiàn)代化城市建設(shè)新方向，適應(yīng)城鄉(xiāng)居民對生產(chǎn)生活生態(tài)改善新需求，科學(xué)確定城市發(fā)展模式，創(chuàng)新城市規(guī)劃、建設(shè)和管理的理念，突出城市群主體形態(tài)，合理布局城市空間，加快推進(jìn)縣城建設(shè)，更好推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在當(dāng)前認(rèn)真編制“十四五”規(guī)劃的重要時期，陸良縣委、縣政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會精神和中央、省市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展系列部署要求，及時提出了推進(jìn)“中三馬”（中樞街道、三岔河鎮(zhèn)、馬街鎮(zhèn)）一體化發(fā)展的新時代新命題，對高質(zhì)量推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、高水平推動陸良縣城及“中三馬”區(qū)域一體化建設(shè)具有重大意義。

一、“中三馬”一體化發(fā)展的緊迫性和必要性

（一）積極構(gòu)筑“中三馬”一體化發(fā)展是有效提升陸良城市定位和城市能級的重要舉措

當(dāng)前，全省主要壩區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展定位和城市能級逐步清晰，作用日趨顯著，作為擁有云南第一壩的陸良縣，與昆明、蒙自、昭魯、曲靖、祥云等壩子內(nèi)的城市相比較，受多種因素影響目前城市定位相對不高、城市能級總體偏低、區(qū)域輻射引領(lǐng)的帶動能力偏弱，尚未發(fā)育成為全省重要的城鎮(zhèn)化發(fā)展空間板塊。積極構(gòu)筑陸良“中三馬”一體化發(fā)展，有利于在壩區(qū)層面更好地明晰資源承載力的分區(qū)、優(yōu)化生產(chǎn)力的布局、集約城鎮(zhèn)化的格局，進(jìn)一步明確陸良城市發(fā)展新定位和提升壩區(qū)城市綜合能級。因此，探索和走出一條符合陸良實(shí)際的壩區(qū)“中三馬”一體化高質(zhì)量發(fā)展新路子顯得尤為緊迫和重要。

（二）科學(xué)推進(jìn)“中三馬”一體化發(fā)展是全面增強(qiáng)陸良新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動能的重要支撐

2019年陸良縣常住人口城鎮(zhèn)化水平達(dá)到49.86%，略高于全省48.91%的城鎮(zhèn)化平均水平，在全省95個縣中排名第10，2020年底將突破50%，突破50%的城鎮(zhèn)化關(guān)口意味著“十四五”期間將是陸良縣正式從“鄉(xiāng)村陸良”走進(jìn)“城市陸良”的關(guān)鍵過渡期。陸良縣城建成區(qū)面積僅為17.85平方公里，雖略高于全省縣級建成區(qū)平均15平方公里的規(guī)模，但僅僅是除昆明以外最大單體城市建成區(qū)規(guī)模的22%（最大約81平方公里）。當(dāng)前，陸良縣入圍了全省2019年度縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“10強(qiáng)縣”，是唯一一座非設(shè)市城市。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化進(jìn)程中不可逾越的歷史階段，十九屆五中全會提出到2035年要基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，無論從城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、發(fā)展空間和轉(zhuǎn)型升級等角度看，陸良都需要從完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的高度，切實(shí)把“中三馬”一體化發(fā)展作為支撐陸良高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要驅(qū)動力。

（三）持續(xù)鞏固“中三馬”一體化發(fā)展是落實(shí)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)保障

中共中央在“十四五”規(guī)劃建議中明確指出，要推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。習(xí)近平總書記指出，在城市快速發(fā)展過程中，能否形成符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、體現(xiàn)資源稟賦、文化特色的城市發(fā)展空間結(jié)構(gòu)、規(guī)模結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，直接關(guān)系城市發(fā)展全局。“中三馬”一體化發(fā)展是新時代陸良促進(jìn)縣城精明增長、“以水定城”、積極實(shí)施城市更新、避免“攤大餅式”蔓延的重要舉措，是以縣城為重要載體的就地城鎮(zhèn)化和以縣域?yàn)閱卧龠M(jìn)城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)城融合發(fā)展的機(jī)制創(chuàng)新，通過“中三馬”一體化發(fā)展可以有效強(qiáng)化縣城發(fā)展資源的優(yōu)化配置能力，進(jìn)而提升綜合服務(wù)和承載能力，使縣城真正成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不可或缺的中堅(jiān)力量和重要載體，是貫徹落實(shí)五中全會精神的生動實(shí)踐。

二、“中三馬”一體化發(fā)展需要關(guān)注的幾個問題

（一）人口集聚與吸引轉(zhuǎn)化問題

“十三五”時期的前4年，受出生率下降的影響，全縣人口自然增長率呈現(xiàn)下降趨勢，2016年6.95‰、2017年7.68‰、2018年6.74‰、2019年4.32‰。常規(guī)來看，城鎮(zhèn)人口增量主要來自自然增長、區(qū)劃變動和鄉(xiāng)城遷移，根據(jù)大致推算，預(yù)計(jì)2035年陸良城鎮(zhèn)化率達(dá)到65%左右，意味著在今后的15年里，陸良縣每增加5個城鎮(zhèn)人口，其中自然增長只有1個人，其余4個人都是區(qū)劃變動或城鄉(xiāng)遷移而來。因此，在“中三馬”一體化發(fā)展中，需要特別重視一體化區(qū)域的人口集聚、吸引和轉(zhuǎn)化能力。

（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型升級問題

判斷一體化發(fā)展水平高低的一個很重要的指標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展能力?！笆濉逼陂g，陸良縣地區(qū)生產(chǎn)總值穩(wěn)步增長，而且陸良縣的GDP占曲靖全市的GDP比重同步逐年增長，從2016—2019年占比分別達(dá)到 8.49%、8.66%、8.73%、8.85%，2020年有望達(dá)到9%左右。在陸良縣占曲靖市域經(jīng)濟(jì)比重逐年增長的前提下，在陸良縣第一產(chǎn)業(yè)比重仍然相對較大、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)框架下，如何與全縣城鎮(zhèn)化率突破50%以后的現(xiàn)代化中心城區(qū)、小城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)需求相得益彰，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，積極推動一二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，同時還要增加足夠的就業(yè)崗位，也將是“十四五”及今后一段時期“中三馬”一體化發(fā)展進(jìn)程中需要重點(diǎn)完善和解決的問題。

（三）空間結(jié)構(gòu)與品質(zhì)提升問題

“中三馬”一體化的發(fā)展基礎(chǔ)是具備的，與跨州市、跨省區(qū)的一體化發(fā)展比較有更大、更強(qiáng)的縣域統(tǒng)籌能力，而且從“中三馬”空間的交通連接、人口流向、產(chǎn)業(yè)黏性、居民點(diǎn)分布格局等來看，已經(jīng)具有一體化發(fā)展的基本雛形，但仍然存在城鄉(xiāng)結(jié)合部居民點(diǎn)布局散亂、重點(diǎn)片區(qū)規(guī)劃建設(shè)水平不高、建設(shè)用地外延擴(kuò)張的傳統(tǒng)路徑依賴比較突出、土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化等問題，是一種質(zhì)量相對不高、水平相對偏低的狀態(tài)。從城鎮(zhèn)化一般規(guī)律看，當(dāng)城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期時，中心城市開始將生產(chǎn)要素向周邊地區(qū)擴(kuò)散，借助現(xiàn)代化綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)和高度發(fā)達(dá)的信息網(wǎng)絡(luò)，輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、空間組織緊湊、一體化程度高的“城市共同體”。因此，在陸良城鎮(zhèn)化即將進(jìn)入中后期的關(guān)鍵時刻，如何構(gòu)建和塑造高質(zhì)量的空間結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)品質(zhì)，在客觀認(rèn)識城鎮(zhèn)地區(qū)間發(fā)展差距中解決不平衡問題，需要在遵循一般規(guī)律的前提下走出一條符合陸良實(shí)際的路徑軌跡。

三、“中三馬”一體化發(fā)展的建設(shè)路徑

（一）精準(zhǔn)定位、鞏固載體，提升區(qū)域一體化人口集聚與發(fā)展動能

“中三馬”一體化區(qū)域應(yīng)精準(zhǔn)謀劃與高質(zhì)量發(fā)展共鳴的縣城特色發(fā)展定位，高標(biāo)準(zhǔn)制定國土空間總體規(guī)劃、高質(zhì)量修訂“中三馬”一體化片區(qū)詳細(xì)規(guī)劃，全面提升規(guī)劃嚴(yán)肅性和可實(shí)施性。適時編制《陸良縣“中三馬”一體化發(fā)展總體規(guī)劃（2021—2035年）》。有重點(diǎn)地加強(qiáng)和統(tǒng)籌完善中樞街道、三岔河鎮(zhèn)、馬街鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提級擴(kuò)能，加快補(bǔ)齊公共衛(wèi)生防控救治、垃圾無害化資源化處理、污水收集處理、排水管網(wǎng)建設(shè)、老舊小區(qū)改造等工作，增強(qiáng)一體化區(qū)域綜合承載能力和治理能力，引導(dǎo)勞動密集型產(chǎn)業(yè)、縣域特色經(jīng)濟(jì)及農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)在縣城集聚發(fā)展，補(bǔ)強(qiáng)城鎮(zhèn)體系重要環(huán)節(jié)。完善社會治理的重要公共政策，顯著提升縣城居民生活質(zhì)量，形成吸引匯聚區(qū)域農(nóng)村人口穩(wěn)定從業(yè)和預(yù)期轉(zhuǎn)移的主要空間載體。

積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化率超過50%后的撤縣設(shè)市進(jìn)程，積極推動符合設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)改鎮(zhèn)，科學(xué)穩(wěn)妥推動鎮(zhèn)改街道工作，進(jìn)一步發(fā)揮縣城和一體化區(qū)域的帶動作用。同時，創(chuàng)新人口生育服務(wù)機(jī)制，制定與陸良實(shí)際相契合的人口發(fā)展的配套支持服務(wù)政策。深入實(shí)施外來人口市民化行動，提升外來人口進(jìn)城落戶的吸引力和積極性。提升“中三馬”區(qū)域居民、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在就業(yè)培訓(xùn)、子女教育、醫(yī)療服務(wù)、住房保障等方面同等享受更好的服務(wù)水平，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

（二）產(chǎn)城聯(lián)動、城鄉(xiāng)協(xié)同，賦能區(qū)域一體化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展水平

按照經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展要求，加快做大做強(qiáng)城鎮(zhèn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)、消費(fèi)經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的人口承載力、內(nèi)需帶動力、發(fā)展競爭力，形成以產(chǎn)興城、以城帶產(chǎn)、產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)一體的新局面，以此健全和提升“中三馬”一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)、交通、社會協(xié)同水平。堅(jiān)持城市功能、產(chǎn)業(yè)升級與吸納就業(yè)聯(lián)動推進(jìn)，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化，吸納大量就業(yè)人口，帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，提高“中三馬”一體化區(qū)域人口聚集度，擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民消費(fèi)，推動城市經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展繁榮，為“城市陸良”城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)創(chuàng)造條件。切實(shí)把一體化的區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)構(gòu)筑在多元合理的產(chǎn)業(yè)支撐的基礎(chǔ)之上，強(qiáng)化就業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)支撐有力、就業(yè)充分、人口集聚、充滿活力的城鎮(zhèn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)由“擴(kuò)空間”向“提功能”轉(zhuǎn)變。

著力推進(jìn)陸良中心城市產(chǎn)業(yè)升級和功能升級，通過產(chǎn)業(yè)鏈分工和技術(shù)溢出把一般性的發(fā)展空間讓渡給三岔河鎮(zhèn)、馬街鎮(zhèn)等周邊區(qū)域，彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展短板。同時，把城鎮(zhèn)作為“四化”的重要融合點(diǎn)，加強(qiáng)對“中三馬”一體化區(qū)域的城、鎮(zhèn)、村產(chǎn)業(yè)聯(lián)動模式研究，增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)人才和市場信息支撐、周期性風(fēng)險預(yù)判等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)配套能力，進(jìn)一步延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價值鏈，不斷壯大發(fā)展經(jīng)濟(jì)新動能，分類分區(qū)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，切實(shí)做強(qiáng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)與居住、產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)化和人口聚集相統(tǒng)一。

（三）優(yōu)化空間、塑造風(fēng)貌，彰顯新時代壩區(qū)城市能級與品質(zhì)魅力

在區(qū)域?qū)用妫瑧?yīng)持續(xù)加快“中三馬”一體化建設(shè)，依托縣域國土空間規(guī)劃編制的契機(jī)，優(yōu)化“中三馬”城鎮(zhèn)、鎮(zhèn)村發(fā)展格局，高標(biāo)準(zhǔn)壯大縣城、高質(zhì)量培育“三岔河、馬街”經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)、高品位推進(jìn)重點(diǎn)片區(qū)城市更新改造及產(chǎn)業(yè)園區(qū)-特色小鎮(zhèn)和國有農(nóng)場場部建設(shè)與縣城協(xié)調(diào)發(fā)展，高效率推動鎮(zhèn)村聯(lián)動發(fā)展，合理確定“中三馬”一體化區(qū)域永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線，促進(jìn)“中三馬”一體化區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和分工愈發(fā)密切，各自比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，最終形成比中樞街道、三岔河鎮(zhèn)、馬街鎮(zhèn)各自為戰(zhàn)更具乘數(shù)效應(yīng)的區(qū)域一體化生產(chǎn)力空間布局形態(tài)。有效推進(jìn)生態(tài)環(huán)境一體化共保聯(lián)治，形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式，共同打造綠色發(fā)展底色，探索城鎮(zhèn)化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相輔相成、相得益彰的新路子。同時，從保護(hù)基本農(nóng)田和打造綜合交通樞紐城市的角度出發(fā)，優(yōu)化統(tǒng)籌、協(xié)同謀劃深昆高鐵陸良站、昆明羅平城際鐵路陸良站、新建高速公路出入口和“中三馬一體化”城鎮(zhèn)交通連接線的選點(diǎn)和選線工作。

在城市層面，應(yīng)以建設(shè)現(xiàn)代化城區(qū)為目標(biāo)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)風(fēng)貌營建和精細(xì)化管理工作，從整體平面和立體空間上統(tǒng)籌壩區(qū)城鄉(xiāng)居民點(diǎn)布局、建筑布局，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)景觀風(fēng)貌，切實(shí)體現(xiàn)壩區(qū)城鄉(xiāng)地域特征和現(xiàn)代化城市風(fēng)貌，真正提高“中三馬”一體化的城鎮(zhèn)“顏值”。應(yīng)始終堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，積極踐行和助推宜居城鎮(zhèn)發(fā)展，切實(shí)在民生熱點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)上精準(zhǔn)施策，對各類用地功能、強(qiáng)度、形態(tài)進(jìn)行大數(shù)據(jù)實(shí)施監(jiān)管，在城鄉(xiāng)道路升級改造、居住社區(qū)整治及相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)、景觀燈光照明建設(shè)、架空線入地及整治、街區(qū)游園建設(shè)及無障礙改造、城市家具設(shè)置及翻新等要害處靶向發(fā)力。堅(jiān)持“硬件”“軟件”建設(shè)并重，加強(qiáng)城市生態(tài)修復(fù)和景觀建設(shè)，加快提升城市公共服務(wù)便利化水平，用繡花功夫建設(shè)好生活居住的空間和精神家園，讓人民群眾真正享受到現(xiàn)代文明。讓廣大城鄉(xiāng)居民在一體化發(fā)展中有更多獲得感、幸福感、安全感，促進(jìn)人的全面發(fā)展和人民共同富裕。

在用地層面，“中三馬”一體化區(qū)域宜優(yōu)化用地收儲和出讓統(tǒng)一管理機(jī)制，統(tǒng)籌平衡年度土地收儲和出讓計(jì)劃。依法推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價，盤活一體化區(qū)域內(nèi)存量土地。深化土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，建立以需求定供給、以效益定供給的城市建設(shè)用地供應(yīng)機(jī)制，提高土地利用效益。鼓勵盤活低效存量建設(shè)用地，合理確定人均城市建設(shè)用地面積，建立健全規(guī)劃城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵約束機(jī)制和存量建設(shè)用地退出激勵機(jī)制，提高建設(shè)用地集約化利用水平。全面強(qiáng)化以住房需求為導(dǎo)向配置土地資源，增加住房建設(shè)用地供給，優(yōu)化“中三馬”區(qū)域住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

（四）強(qiáng)化統(tǒng)籌、創(chuàng)新舉措，全面構(gòu)筑一體化發(fā)展的機(jī)制驅(qū)動保障

建議將“中三馬”一體化發(fā)展納入曲靖市“十四五”規(guī)劃綱要，作為陸良新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重要舉措的實(shí)施依據(jù)加以有效落實(shí)。在陸良縣“十四五”規(guī)劃綱要中宜設(shè)置專門篇章提出總體思路和具體要求，確保將“中三馬”一體化發(fā)展強(qiáng)有力地融入各個政府部門專項(xiàng)規(guī)劃中，凝聚起協(xié)同推進(jìn)一體化發(fā)展的強(qiáng)大合力。

建議加緊制定“十四五”招商引資項(xiàng)目庫，加強(qiáng)招商引資力度，完善招商引資體系架構(gòu)，圍繞建設(shè)項(xiàng)目的策劃生成、跟蹤落地、組織實(shí)施等環(huán)節(jié)，構(gòu)建城建統(tǒng)領(lǐng)決策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、負(fù)責(zé)實(shí)施的城建管理體系。以最短時間完成項(xiàng)目策劃、征遷和落地，快速盤活土地、回籠資金，把投入產(chǎn)出時間成本降到最低，為加快“中三馬”一體化區(qū)域的建設(shè)進(jìn)程提供強(qiáng)有力的項(xiàng)目空間落地保障。

四、結(jié)語

全面推進(jìn)“中三馬”一體化發(fā)展是“十四五”及今后一段時期陸良縣高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要創(chuàng)新路徑和實(shí)施舉措，在政府部門、城鄉(xiāng)居民、市場主體的協(xié)同努力下，陸良縣必將高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量構(gòu)筑完成“中三馬”一體化發(fā)展的空間格局、產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)、體制機(jī)制，以此有效助力陸良以更加開放自信的實(shí)力、更加璀璨靚麗的品質(zhì)，在云南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)踐中繪制“云南第一壩”濃墨重彩的曲靖探索樣本。