段海蛟

(遼寧省昌圖縣古榆河道管理所，遼寧 鐵嶺 112518)

水資源承擔(dān)著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維持人類生命活動(dòng)的重要任務(wù)，也是江河湖庫的重要載體[1]。然而，水循環(huán)要素的時(shí)空分布特征受人類活動(dòng)加劇、全球氣候變暖等因素影響發(fā)生了明顯的改變，水安全和水循環(huán)問題日趨突出。另外，不斷提高的城鎮(zhèn)化水平使得生態(tài)環(huán)境與人類社會(huì)之間的關(guān)系更加緊張，進(jìn)一步加劇了生態(tài)-環(huán)境-社會(huì)矛盾[2-3]。首當(dāng)其沖的就是水庫、湖泊和河流，導(dǎo)致水生態(tài)退化、水環(huán)境破壞、水污染嚴(yán)重和水資源短缺，甚至出現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)紊亂、調(diào)蓄功能喪失等問題。因此，為維護(hù)河湖生態(tài)健康、維持水系統(tǒng)良性循環(huán)、實(shí)現(xiàn)河湖功能的永續(xù)利用以及“綠水青山”的治理目標(biāo)，河長制應(yīng)運(yùn)而生。

2016年12月，我國頒布的《關(guān)于全面推進(jìn)河長制的意見》掀起了“河長制”的熱潮，全國各地緊緊圍繞“四個(gè)全面”、“五位一體”的總體布局，堅(jiān)持兩手發(fā)力、空間均衡、節(jié)水優(yōu)先、系統(tǒng)治理的治水方針，統(tǒng)籌山、水、林、草、湖、田系統(tǒng)治理理念，積極推行河長制。實(shí)際上，相關(guān)政策和工作方案是落實(shí)河長制的主要支撐，而推行“河長制”的行動(dòng)指南及其重要依據(jù)是“一河一策”方案。水利部及部分省、市圍繞“一河一策”方案編制存在的問題，出臺(tái)了編制指南、編制技術(shù)大綱等，但大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一的評(píng)價(jià)體系和技術(shù)規(guī)范，還處于“摸著石頭過河”的探索階段。陳德業(yè)等圍繞推行河長制的六大任務(wù)，提出了針對(duì)文教河的治理策略；羅竣等從方案編制、資料調(diào)查、河道查勘、技術(shù)路線等角度，系統(tǒng)總結(jié)了蘄春縣農(nóng)村河道“一河一策”編制方法，為全面推行地方河長制提供了參考；黃軍等全面闡述了長江干流安徽段存在的問題，并提出適合當(dāng)?shù)氐闹卫泶胧┖腿蝿?wù)，為河長制的全面推行提供有力支撐；李偉生等認(rèn)為城市河道面臨著更加嚴(yán)峻的形勢(shì)，并指出農(nóng)村與城市河道存在有顯著差別[5-8]。

然而，實(shí)施河長制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)有水環(huán)境治理、排污管理、水域岸線的劃定等，以上研究多側(cè)重于農(nóng)村河道，關(guān)于河道“一河一策”編制工作及其河長制落實(shí)的相關(guān)研究較少。河道是貫徹水務(wù)管理精細(xì)化理念的核心，也是河長制實(shí)施的難點(diǎn)和重點(diǎn)區(qū)域[9]。所以，不同河道不能直接移用其它河道“一河一策”編制方案，必須結(jié)合河道現(xiàn)狀提出行之有效的管理措施，從而實(shí)現(xiàn)宜居、綠岸、水清等目標(biāo)。

文章以昌圖縣招蘇臺(tái)河，通過對(duì)河流治理任務(wù)、保護(hù)目標(biāo)、管理現(xiàn)狀、現(xiàn)存問題的全面分析，凝練總結(jié)了河長制落實(shí)過程中可能遇到的共性問題，在此基礎(chǔ)上提出編制方法，旨在使河長制的實(shí)施有策可循、有據(jù)可依，為扎實(shí)推進(jìn)河長制和其他地區(qū)“一河一策”方案編制提供技術(shù)支持。

1 河流概況

1.1 基本情況

招蘇臺(tái)河屬大凌河一級(jí)支流，發(fā)源于吉林梨樹鄉(xiāng)，主要流經(jīng)昌圖縣、鐵嶺市等地，匯入遼河干流，總河長260.8km，面積4857.4km2，主要有小河子、小南河、條子河、二道河、新開河等支流。招蘇臺(tái)河流經(jīng)山地丘陵區(qū)、漫崗區(qū)、平原區(qū)，主槽寬20-50m，河道彎曲，該流域?yàn)檫|北重要的產(chǎn)糧區(qū)。

1.2 管理現(xiàn)狀

條子河為招蘇臺(tái)河的主要污染來源，1990s出四平市工業(yè)迅猛發(fā)展，許多工廠將條子河直接當(dāng)成了排水溝。條子河承納上游生活、工業(yè)污水后于昌圖縣匯入招蘇臺(tái)河。目前，經(jīng)過系統(tǒng)治理招蘇臺(tái)河干流，全段水質(zhì)已達(dá)標(biāo)，但隨著季節(jié)變化水質(zhì)出現(xiàn)較大波動(dòng)。由于尚未劃定管理保護(hù)范圍，部分支流河道的水域岸線被嚴(yán)重侵占，企事業(yè)單位占用下游蓄滯洪區(qū)的情況時(shí)有發(fā)生，難以充分發(fā)揮河道的防洪功能，有的河段依然存在污水直排入河的現(xiàn)象。此外，流域內(nèi)還存在許多面源污染源，如垃圾堆、禽畜養(yǎng)殖糞便等，必須加強(qiáng)系統(tǒng)整治。部分支流常年干涸，加之缺乏充足的水量，生態(tài)系統(tǒng)面臨著嚴(yán)峻的形勢(shì)?？紤]到市、區(qū)河湖執(zhí)法權(quán)限劃分不合理、執(zhí)法主體不明確以及管護(hù)現(xiàn)狀，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)河道管理隊(duì)伍和機(jī)制建設(shè)。

2 方案編制方法

招蘇臺(tái)河流域“一河一策”方案主要包括的內(nèi)容如下：①全面摸清小河子、二道河、新開河、小南河、條子河的管理現(xiàn)狀和現(xiàn)存問題，生成覆蓋所有河道的問題清單。②依據(jù)規(guī)劃定位和水功能區(qū)劃要求制定管理保護(hù)目標(biāo)，生成各區(qū)河道目標(biāo)清單。③合理分配2020-2022年河道治理措施及任務(wù)，生成年度任務(wù)清單。④統(tǒng)籌各部門責(zé)任分工建立健全保障措施，并生成責(zé)任及項(xiàng)目清單。

2.1 河道管理問題

總體而言，招蘇臺(tái)河流域水環(huán)境管理和水資源保護(hù)存在的主要問題有：①依然存在污水直排入河的現(xiàn)象，統(tǒng)計(jì)出污水直排口達(dá)到20余處，上游污染源有學(xué)校污水、村莊生活污水及企業(yè)生產(chǎn)廢水。②個(gè)別支流水體異味渾濁，由于總排干尚未完全建成截流管線，仍以臨時(shí)管線敷設(shè)的方式為主，明渠段水體出現(xiàn)異味渾濁。③防汛安全隱患突出，必須加強(qiáng)河湖岸線保護(hù)，部分支流的管理保護(hù)范圍和蓄滯洪區(qū)功能尚未劃定、實(shí)現(xiàn)，部分河道劃定的保護(hù)范圍內(nèi)存在渣土亂堆、垃圾亂倒、車輛亂停、違章建筑等問題。④部分支流常年干涸，加之缺乏充足的水量加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。

立足實(shí)際，圍繞全面推行河長制的六大任務(wù)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、找準(zhǔn)差距的原則，對(duì)河道存在的難點(diǎn)問題和突出問題進(jìn)行全面探析，并從而形成涵蓋56項(xiàng)具體問題、12大類問題的問題清單。

2.2 管理目標(biāo)與措施

根據(jù)規(guī)劃定位和水功能區(qū)劃要求，2020-2022年招蘇臺(tái)河管理保護(hù)目標(biāo)：加強(qiáng)污染源、排污口治理，維持國控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)標(biāo)；清除沿河違法建筑和垃圾，進(jìn)一步推進(jìn)水域岸線劃定工作；建設(shè)水源補(bǔ)給工程及水系連通工程，逐步提高水生態(tài)和水環(huán)境質(zhì)量。結(jié)合招蘇臺(tái)河流域各區(qū)實(shí)際情況和總體目標(biāo)要求，將總目標(biāo)分解為年度目標(biāo)值、主要控制指標(biāo)兩大類，形成涵蓋44項(xiàng)具體指標(biāo)、17類的目標(biāo)清單。

為有效解決招蘇臺(tái)河流域所存在的問題，考慮管理保護(hù)目標(biāo)要求制定六項(xiàng)具體的對(duì)策。①加強(qiáng)水資源管理：貫徹執(zhí)行“三條紅線”和最嚴(yán)格水資源管理制度，加快再生水利用工程、泵站提升工程和再生水輸水管線建設(shè)；以海綿城市建設(shè)為指導(dǎo)，進(jìn)一步推進(jìn)雨洪利用和透水鋪裝工程建設(shè)。②加強(qiáng)水域岸線保護(hù)：加快推進(jìn)河道管理范圍劃定工作，貫徹落實(shí)河湖岸線空間管控，3年內(nèi)計(jì)劃完成20處違章建筑清理和5處亂停車治理工作。③推進(jìn)水污染防治：加強(qiáng)面源污染調(diào)查、城鎮(zhèn)污染治理和排污口綜合治理，計(jì)劃清理養(yǎng)殖場(chǎng)6處、治理污染企業(yè)7家和排污口12處。④加強(qiáng)水環(huán)境治理：貫徹實(shí)施沙總排溝水質(zhì)治理、河湖水環(huán)境治理和黑臭水體治理，計(jì)劃開展4條河道的水系連通工程和2條河道的補(bǔ)水工程建設(shè)。⑤推進(jìn)水生態(tài)修復(fù)：推進(jìn)上游生態(tài)清潔型小流域建設(shè)、加強(qiáng)水生治污管理和沿線生態(tài)景觀建設(shè)等，有效改善水體環(huán)境，進(jìn)一步增大水資源。⑥加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管：加快形成檢長+警長+河長的聯(lián)合執(zhí)法模式，有效提升違法懲戒震懾力。

以招蘇臺(tái)河流域重點(diǎn)治理任務(wù)及突出問題為基礎(chǔ)，結(jié)合整個(gè)流域治理任務(wù)和保護(hù)目標(biāo)，生成涵蓋44項(xiàng)具體指標(biāo)、19類的任務(wù)清單，明晰各部門管理責(zé)任以生成項(xiàng)目及責(zé)任清單，積極引導(dǎo)多個(gè)部門參與聯(lián)合調(diào)動(dòng)。

2.3 編制方法

根據(jù)參與方案編制的工作經(jīng)驗(yàn)和昌圖縣“一河一策”方案編制指南，對(duì)河長制落實(shí)過程中可能遇到的共性問題，如缺少提升方案科技水平的支撐體系、河長專業(yè)知識(shí)技能有待提高、任務(wù)量化、目標(biāo)制定和各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足等重點(diǎn)內(nèi)容提出行之有效的解決對(duì)策，圖3反映了“一河一策”方案編制流程。

2.3.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)查清問題

方案編制的首要任務(wù)和工作基礎(chǔ)是流域問題識(shí)別，識(shí)別精度高低、是否全面在很大程度上決定了方案編制的質(zhì)量。所以，應(yīng)遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)識(shí)別的原則全面收集相關(guān)數(shù)據(jù)資料。

1)多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。河流存在流域性和連續(xù)性特征，而河長制是屬地管理過程中河湖管理部門實(shí)行的行政負(fù)責(zé)制，因兩者之間存在交錯(cuò)和疊加致使河湖的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集存在真空地帶或者重疊較差，如何精準(zhǔn)、高效地收集流域數(shù)據(jù)逐漸成為現(xiàn)階段的難點(diǎn)。為了節(jié)省時(shí)間、精力以及減少不必要的資源耗費(fèi)，可實(shí)行編制單位利用、部門審核、各級(jí)上報(bào)的模式。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣區(qū)逐級(jí)上報(bào)，以及水務(wù)局、環(huán)保局等專業(yè)部門核查數(shù)據(jù)質(zhì)量，最終交河長辦使用。由此以來，既能通過核查有效糾正錯(cuò)誤虛假數(shù)據(jù)又能避免各部門問題重復(fù)交疊識(shí)別，問題的識(shí)別效率得到明顯的提升。

2)多途徑識(shí)別問題。流域問題識(shí)別必須結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際情況，遵循"到現(xiàn)場(chǎng)、走出去"的原則采取以部門數(shù)據(jù)收集為輔、以現(xiàn)場(chǎng)踏堪為主、以歷史資料調(diào)查為補(bǔ)充的識(shí)別方式。河湖管理以及相關(guān)技術(shù)人員要沿河勘察、精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)，并詳細(xì)記錄河長制落實(shí)過程中所存在的問題，逐步建立系統(tǒng)全面的調(diào)研臺(tái)賬。此外，地方河長辦應(yīng)牽頭組織環(huán)保、水務(wù)、交通等單位收集直排污染源、沿河違章建筑等數(shù)據(jù)資料，并以現(xiàn)場(chǎng)踏堪資料為基礎(chǔ)及時(shí)進(jìn)行校核，通過補(bǔ)充歷史調(diào)查資料、分析數(shù)據(jù)測(cè)漏情況以及走訪交談等多種途徑，精準(zhǔn)識(shí)別河湖管理存在的問題。以踏堪資料校正收集的歷史資料和數(shù)據(jù)可以明顯降低數(shù)據(jù)錯(cuò)誤率，從而保證數(shù)據(jù)識(shí)別的準(zhǔn)確度；以收集的歷史資料和數(shù)據(jù)為補(bǔ)充能夠更加全面的分析問題，有利于最大程度的避免漏測(cè)的現(xiàn)象。

2.3.2 切合實(shí)際制定目標(biāo)

河道管理保護(hù)目標(biāo)的制定既不能脫離實(shí)際提高標(biāo)準(zhǔn)又不能為達(dá)標(biāo)而降低標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)合理的目標(biāo)是客觀反映河道治理成效的關(guān)鍵。因此，必須遵循貼實(shí)際、抓重點(diǎn)、縮范圍的原則合理設(shè)置目標(biāo)，從而保證目標(biāo)的可達(dá)性。

1)重點(diǎn)突出問題、縮小范圍。結(jié)合完成年限要求縮小制定的目標(biāo)范圍，管理保護(hù)目標(biāo)設(shè)定時(shí)不應(yīng)考慮流域的所有方面，這既不能貼合實(shí)際實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)，又違背河湖生態(tài)保護(hù)基本規(guī)律，反而會(huì)適得其反。因此，為確保"一河一策"落實(shí)到位，有效解決河道重難點(diǎn)問題，必須針對(duì)不同階段制定符合流域?qū)嶋H情況的目標(biāo)，以防出現(xiàn)"空而大"的現(xiàn)象。

2)考慮可達(dá)性。一般地，河長辦的主要成員都是非專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)于河長制的解讀很容易出現(xiàn)偏差，從而提出更高的編制要求，大大降低目標(biāo)的可達(dá)性。為了解決以上問題，更加合理的設(shè)定管理目標(biāo)，編制單位應(yīng)選派專業(yè)人員開展充分的論證，通過定性分析和定量計(jì)算，并考慮實(shí)際情況，聯(lián)合相關(guān)部門、各級(jí)河長制定出可達(dá)、詳實(shí)的目標(biāo)。

2.3.3 量化指標(biāo)分配任務(wù)

保護(hù)措施與治理任務(wù)是全面實(shí)施河長制的有效手段，然而許多地區(qū)仍以定性指標(biāo)為主，難以清晰的界定年度考核完成情況。為了解決此類問題，量化任務(wù)指標(biāo)和加大河湖保護(hù)執(zhí)行力度就顯得非常重要。例如，從水域岸線保護(hù)和水污染防治上，應(yīng)量化岸線亂停車現(xiàn)象整治例數(shù)、雨污河流管線整治公里數(shù)、違章建筑拆除個(gè)數(shù)、養(yǎng)殖場(chǎng)清退個(gè)數(shù)、排污口整治個(gè)數(shù)、河湖管理保護(hù)范圍劃定條數(shù)、污水管線建設(shè)條數(shù)等。所以，這既能明確河湖管理的相關(guān)要求又能提供河長年度政績(jī)考核依據(jù)。

2.3.4 針對(duì)河長明晰任務(wù)

雖然，黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長能夠加快推進(jìn)河長制的落實(shí)，但大多數(shù)河長都是非專業(yè)技術(shù)人員，因缺乏專業(yè)理論知識(shí)只能發(fā)揮督辦作用，無法解決更深層次問題。所以，必須僅僅圍繞"一河一策"要求擬定河長年度工作方案，為河長各項(xiàng)工作的開展提供決策依據(jù)。其中，針對(duì)招蘇臺(tái)河流域擬定的工作方案有流域概況、現(xiàn)存問題、整治目標(biāo)、治理任務(wù)等內(nèi)容，并附有任務(wù)與責(zé)任清單、問題分布圖、重點(diǎn)任務(wù)等，以可視化、簡(jiǎn)潔化工作任務(wù)促進(jìn)各項(xiàng)河湖管護(hù)工作的落實(shí)。此外，編制單位要結(jié)合河長制任務(wù)目標(biāo)，編寫供各級(jí)河長學(xué)習(xí)的水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境保護(hù)等手冊(cè)，為專業(yè)化河湖治理和河長專業(yè)技能的提升提供保障。

2.3.5 構(gòu)建編制支撐體系

河長制是涉及眾多群體、機(jī)構(gòu)、領(lǐng)域的一項(xiàng)戰(zhàn)略性重要舉措，覆蓋范圍廣泛，各編制單位要結(jié)合流域?qū)嶋H問題科學(xué)編制，但現(xiàn)階段缺乏相應(yīng)的理論指導(dǎo)，尚未形成完善的支撐體系。結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)資料，對(duì)于理論支撐體系的研究還鮮有報(bào)道，左其亭等以政策法律、行政管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為框架，結(jié)合對(duì)河長制的理解和認(rèn)識(shí)構(gòu)建了河長制支撐體系。充分借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，編制人員可從水法律、水環(huán)境、水資源、水文學(xué)等角度研究“一河一策”的配套支撐體系，實(shí)現(xiàn)以理治河、有據(jù)可依“一河一策”方案編制目標(biāo)，確保河長制的全面推行。

2.3.6 提升方案科技水平

前期問題識(shí)別過程中可利用多時(shí)相遙感解譯技術(shù)，對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)、水域岸線侵占、垃圾堆放點(diǎn)等問題進(jìn)行定點(diǎn)、定量識(shí)別；水域岸線劃定等方案編制過程中，可以利用水文水力學(xué)數(shù)值模型計(jì)算不同重現(xiàn)期洪水水面線；對(duì)于不同重現(xiàn)期洪水水面線的推求和后期成果展示中多元數(shù)據(jù)整合等可以利用水文水力學(xué)模型、GIS技術(shù)實(shí)現(xiàn)，為更好的展示河湖管護(hù)中的問題可以選用圖表的形式，通過對(duì)現(xiàn)存問題的及時(shí)定位為后期監(jiān)管提供有利條件。

3 結(jié) 語

河長制的全面實(shí)施是維護(hù)河湖水質(zhì)、解決復(fù)雜水問題維持、維持水系統(tǒng)良性循環(huán)、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的重要手段，而河長制的貫徹實(shí)施離不開“一河一策”方案的編制。文章以編制經(jīng)驗(yàn)及編制指南為基礎(chǔ)，詳細(xì)闡述了“一河一策”方案編制方法，為解決河道河長制落實(shí)過程中可能遇到的共性問題，圍繞提高方案科技水平、構(gòu)建支撐體系、明晰河長任務(wù)、量化任務(wù)目標(biāo)、切合實(shí)際制定目標(biāo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門等6大方面提出編制對(duì)策，可為促進(jìn)河長制的高效推行以及“一河一策”方案編制提供科學(xué)指導(dǎo)。