李立奇，李勇慧，趙彥玲，秦正泉

（邢臺(tái)燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司，河北邢臺(tái) 054000）

為有效扭轉(zhuǎn)自2017 年開(kāi)始的冬季“氣荒”之困，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2018]31號(hào)），加快天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷(xiāo)體系建設(shè)。該意見(jiàn)首次從國(guó)家層面提出“強(qiáng)化天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與互聯(lián)互通”的要求，隨后許多省份紛紛發(fā)布相應(yīng)的具體實(shí)施辦法，大力推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是省內(nèi)供氣管線和縣縣通氣工程建設(shè)，以期構(gòu)建“一張網(wǎng)、多氣源、互聯(lián)互通、功能互補(bǔ)”的省級(jí)天然氣輸送網(wǎng)絡(luò)。

以河北為例，河北省政府明確提出“到2020年，天然氣氣源干線對(duì)省內(nèi)分輸能力達(dá)到300億立方米以上”，在《河北省第一批天然氣儲(chǔ)運(yùn)體系建設(shè)重點(diǎn)工程（2019—2022年）》中，涉及48 個(gè)省內(nèi)短途輸氣管道工程項(xiàng)目，新建管線里程高達(dá)4540km。

不同于國(guó)家氣源干線工程、城鎮(zhèn)燃?xì)夤こ添?xiàng)目，省內(nèi)短途輸氣管道工程具備自身特點(diǎn)，其基本建設(shè)程序無(wú)成熟經(jīng)驗(yàn)供參考。不管是在政府投資項(xiàng)目的后期審計(jì)，還是民營(yíng)企業(yè)投資項(xiàng)目的資產(chǎn)合資合作，基本建設(shè)程序的履行情況都是必查重點(diǎn)項(xiàng)，也是出現(xiàn)問(wèn)題最多的環(huán)節(jié)。在新常態(tài)下，省內(nèi)短途輸氣管道項(xiàng)目進(jìn)入高速發(fā)展建設(shè)期，目前亟須解決基本建設(shè)程序規(guī)范化、合規(guī)化問(wèn)題。

1 廣義的基本建設(shè)程序

基本建設(shè)程序是指工程項(xiàng)目從策劃、評(píng)估、決策、設(shè)計(jì)、施工到竣工驗(yàn)收、投入生產(chǎn)或交付使用的整個(gè)建設(shè)過(guò)程中，各項(xiàng)工作必須遵循的工作次序[1]。其本身具備以下特點(diǎn)：

1）時(shí)間次序性。它反映了建設(shè)工作所固有的客觀自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并在國(guó)家、省、市各級(jí)法規(guī)中進(jìn)行了相關(guān)約束，不得隨意顛倒，可以合理交叉。

2）階段變化性。由于其本身就是人們?cè)谝欢ǖ臅r(shí)間周期內(nèi)，在工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)踐中得來(lái)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，項(xiàng)目建設(shè)程序要符合國(guó)家不同時(shí)期的政策方針，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基本建設(shè)程序會(huì)不斷變化，建設(shè)領(lǐng)域各方共同遵守的規(guī)則或原則隨之不斷完善。

2 省內(nèi)短途輸氣管道工程特點(diǎn)

“省內(nèi)短途輸氣管道”這一名稱(chēng)，是由國(guó)家發(fā)改委和物價(jià)部門(mén)命名得來(lái)，本意是為了區(qū)分中石油、中石化和中海油等國(guó)家跨省氣源干線管道項(xiàng)目，所謂的“短途”沒(méi)有嚴(yán)格意義上的距離等級(jí)劃分。它是指經(jīng)營(yíng)天然氣管道運(yùn)輸業(yè)務(wù)的企業(yè)所屬的非跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）輸氣管道，不包括油氣田內(nèi)部的礦場(chǎng)集輸管道和城鎮(zhèn)燃?xì)馀錃夤芫W(wǎng)。其本身具備以下特點(diǎn)：

1）建設(shè)單位多為國(guó)有省級(jí)管網(wǎng)公司，少數(shù)為城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)（國(guó)有或民營(yíng)）。

2）工程起點(diǎn)多接自國(guó)家氣源干線閥室或場(chǎng)站，設(shè)計(jì)壓力多為6.3MPa 或10.0MPa。

3）建設(shè)程序行政許可均為本省行政區(qū)域內(nèi)辦理完成，按照省、市、縣三級(jí)行政不同的審批權(quán)限，辦理建設(shè)相關(guān)文件。

將國(guó)家跨省氣源干線、省內(nèi)短途輸氣管道基本建設(shè)程序按照項(xiàng)目立項(xiàng)階段、項(xiàng)目定義階段、項(xiàng)目實(shí)施階段、項(xiàng)目驗(yàn)收和后評(píng)價(jià)階段，對(duì)比統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 不同類(lèi)別的輸氣管道工程基本建設(shè)程序現(xiàn)行做法對(duì)比

續(xù)表

由表1可知，省內(nèi)短途輸氣管道與國(guó)家跨省氣源干線工程基本建設(shè)程序的不同點(diǎn)，主要集中在項(xiàng)目立項(xiàng)前置條件、施工圖審查方式、招標(biāo)方案確定方式、質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)辦理方式、施工許可形式、竣工驗(yàn)收形式等方面。

同時(shí)值得注意的是，根據(jù)目前國(guó)家相關(guān)部門(mén)最新政策，水土保持方案審批不再作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前置條件；除重特大項(xiàng)目外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批不再作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件，重特大項(xiàng)目無(wú)規(guī)定具體范圍，暫按需要國(guó)家發(fā)改委核準(zhǔn)的項(xiàng)目執(zhí)行；國(guó)有投資項(xiàng)目，節(jié)能評(píng)估審查意見(jiàn)作為項(xiàng)目核準(zhǔn)前置條件，而民營(yíng)企業(yè)投資項(xiàng)目在開(kāi)工建設(shè)前取得節(jié)能審查意見(jiàn)即可；地震安全評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)、壓覆礦評(píng)估新增為安全預(yù)評(píng)價(jià)的前置條件。

3 存在問(wèn)題分析

3.1 省內(nèi)短途輸氣管道項(xiàng)目歸口管理部門(mén)問(wèn)題

工程項(xiàng)目歸口哪個(gè)部門(mén)管理，意味著項(xiàng)目要遵守該歸口部門(mén)的獨(dú)立管理體系。不同歸口部門(mén)的選擇，將對(duì)項(xiàng)目公開(kāi)招投標(biāo)監(jiān)管、工程施工單位資質(zhì)、工程標(biāo)段劃分、施工許可辦理模式、竣工驗(yàn)收備案管理等方面產(chǎn)生根本性區(qū)分。目前，省內(nèi)短途輸氣管道項(xiàng)目歸口部門(mén)仍存在著不同的觀點(diǎn)。

3.1.1 項(xiàng)目歸口屬地發(fā)改能源部門(mén)管理

從《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2016年本）》、各省政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄來(lái)看，輸氣管道項(xiàng)目明顯隸屬于能源項(xiàng)目，并非城建項(xiàng)目。省內(nèi)短途輸氣管道項(xiàng)目則應(yīng)參照國(guó)家跨省項(xiàng)目，按照現(xiàn)有能源部門(mén)的管理模式履行相關(guān)基本建設(shè)程序。具體地，項(xiàng)目招標(biāo)方案執(zhí)行過(guò)程只接受發(fā)改能源部門(mén)的監(jiān)督即可；工程標(biāo)段的劃分，不必嚴(yán)格依據(jù)各區(qū)縣的行政區(qū)域?qū)芫€切塊分割；施工許可的辦理模式參照跨省天然氣管線項(xiàng)目，應(yīng)為開(kāi)工報(bào)告制度，只執(zhí)行發(fā)改能源部門(mén)的審批與監(jiān)管即可，無(wú)須辦理建筑工程施工許可證；工程質(zhì)量監(jiān)督、竣工驗(yàn)收備案無(wú)須經(jīng)屬地住建部門(mén)的管理，應(yīng)歸屬發(fā)改能源管理。

3.1.2 項(xiàng)目歸口屬地住建部門(mén)管理

省內(nèi)短途輸氣管道項(xiàng)目是在《中華人民共和國(guó)建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》涵蓋范圍之內(nèi)的，依據(jù)《中華人民共和國(guó)建筑法》第六條要求“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)全國(guó)的建筑活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理”、《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第四條要求“縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理”，省內(nèi)短途輸氣管道項(xiàng)目則應(yīng)歸口住建部門(mén)，管線項(xiàng)目按照途徑縣級(jí)行政區(qū)域劃分，接受各個(gè)縣級(jí)住建部門(mén)的屬地管理。具體地，項(xiàng)目招標(biāo)方案執(zhí)行過(guò)程接受縣級(jí)住建部門(mén)的監(jiān)督；施工許可辦理模式應(yīng)為縣級(jí)建筑工程施工許可證；工程質(zhì)量監(jiān)督則須經(jīng)縣級(jí)住建部門(mén)的管理。

省內(nèi)輸氣管道項(xiàng)目歸口部門(mén)無(wú)法明確，一定意義上是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)法缺位造成，我國(guó)最早在2006年已經(jīng)開(kāi)始《能源法》的籌備工作，從2007年12月1日起首部《中華人民共和國(guó)能源法》終于開(kāi)始公開(kāi)征求意見(jiàn)，暫時(shí)被擱置至今；時(shí)隔12年，2020年4月10日國(guó)家能源局再次發(fā)布了《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》，它不僅能為能源領(lǐng)域單行法律的制定和修改提供法律依據(jù)，也有助于解決能源單行法之間以及能源單行法與其他法律之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一問(wèn)題，預(yù)計(jì)今年頒布中國(guó)能源法也是大概率事件。

新版《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》中第十六條“縣級(jí)以上地方人民政府能源主管部門(mén)依照本法和本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)能源開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理”，第九十二條“能源主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對(duì)需要行政許可或者驗(yàn)收的能源開(kāi)發(fā)利用、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)，嚴(yán)格進(jìn)行審查或者驗(yàn)收”，上述內(nèi)容明確了能源部門(mén)對(duì)能源項(xiàng)目的監(jiān)督管理職責(zé)，因此省內(nèi)短途輸氣管道項(xiàng)目歸口屬地發(fā)改能源部門(mén)管理，更為合適。

從另一個(gè)角度講，由發(fā)改能源部門(mén)牽頭主導(dǎo)省內(nèi)輸氣管道項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督管理，將更有利于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和深化“放管服”改革，更有助于推進(jìn)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革。

3.2 省級(jí)油氣管道專(zhuān)業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)缺失

大型石油石化企業(yè)中石油早在2001年開(kāi)始，開(kāi)展了石油天然氣建設(shè)工程項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)的質(zhì)量監(jiān)督工作，2016年出臺(tái)了《中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司工程建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，隨后又修訂《石油天然氣建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作程序》（2017版），目前中石油已經(jīng)形成了一套較為完整工程質(zhì)量監(jiān)督模式，即石油天然氣工程質(zhì)量監(jiān)督總站受?chē)?guó)家部門(mén)的委托，行使對(duì)中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司及其所屬企業(yè)投資的石油天然氣建設(shè)工程實(shí)施質(zhì)量監(jiān)督管理職能[2]。

省內(nèi)輸氣管道項(xiàng)目是能源發(fā)展規(guī)劃中的重要組成部分，其建設(shè)工程也具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，目前建設(shè)全過(guò)程的質(zhì)量監(jiān)督僅有省級(jí)特檢院實(shí)施的壓力管道安裝監(jiān)檢，如若監(jiān)理單位工作不力，現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量檢查甚至質(zhì)量控制將大打折扣。因此，國(guó)家層面確有必要出臺(tái)針對(duì)性強(qiáng)且便于實(shí)施的法律法規(guī)，用以完善省內(nèi)輸氣工程項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)督的體制機(jī)制，加強(qiáng)檢驗(yàn)檢測(cè)儀器設(shè)備的配備，豐富工程質(zhì)量監(jiān)督檢查問(wèn)題的處置手段。

4 結(jié)論

隨著我國(guó)《能源法》的出臺(tái)，政府能源部門(mén)將在省內(nèi)輸氣管道項(xiàng)目建設(shè)中承擔(dān)重要角色，對(duì)于政府管理部門(mén)而言，能源部門(mén)及其他管理部門(mén)如何劃分管理邊界，各級(jí)能源部門(mén)如何確定權(quán)責(zé)清單，成為兩個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題亟待解決。

對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)單位而言，要緊跟最新法規(guī)要求，及時(shí)調(diào)整并適應(yīng)新的基本建設(shè)程序策略，重點(diǎn)關(guān)注公開(kāi)招投標(biāo)監(jiān)管、施工許可模式、竣工驗(yàn)收備案模式的變化；同時(shí)，為加強(qiáng)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管，保障油氣項(xiàng)目安全運(yùn)營(yíng)，應(yīng)推動(dòng)省級(jí)油氣項(xiàng)目質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的建立，完善質(zhì)量監(jiān)督管理流程。