【提要】當(dāng)前全國文物執(zhí)法部門正處于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的過渡時期，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員去向問題存在不確定性，但文物違法案件時有發(fā)生，且案情復(fù)雜化、多樣化，對文物執(zhí)法的要求卻越來越高，執(zhí)法工作不會因改革而暫停。中央及各級文物部門對文物工作十分重視，在文物執(zhí)法方面加強(qiáng)了頂層設(shè)計，為基層執(zhí)法保駕護(hù)航。作為基層文物執(zhí)法部門面對改革，面對執(zhí)法環(huán)境變化，面對案情復(fù)雜多樣化，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)清文物執(zhí)法形式，肩負(fù)落實(shí)新時代文物保護(hù)的歷史使命。筆者基于基層文物保護(hù)管理和文物執(zhí)法經(jīng)歷，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際從基層文物執(zhí)法遇到的問題入手進(jìn)行分析闡述并提出對策。

【關(guān)鍵詞】文物行政執(zhí)法、改革、對策

一、當(dāng)前改革過渡期基層文物行政執(zhí)法現(xiàn)狀和問題。

（一）機(jī)構(gòu)改革帶來的不確定性。2020年是事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的收官之年，基層文物執(zhí)法部門多數(shù)內(nèi)設(shè)在文物管理機(jī)構(gòu)里面。目前基層文物管理機(jī)構(gòu)多數(shù)為財政撥款事業(yè)單位，文物管理部門參與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革主要表現(xiàn)為兩個方面，一是部門改革，決定基層文物部門何去何從，執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否保留各個地方不一樣。執(zhí)法機(jī)構(gòu)不保留的，人員是否保留，根據(jù)“編隨事走，人隨編走”原則，基層文物工作人員本身緊缺的情況下，這種文物執(zhí)法人員流動必然導(dǎo)致基層文物人員緊缺加劇，影響基層文物管理工作。這將是過渡期文物管理工作遇到的困難之一。二是職能改革，基層文物部門還要不要行政執(zhí)法的問題。但改革過渡期勢必面臨部門和執(zhí)法人員分開，文物管理和文物執(zhí)法分開，執(zhí)法技術(shù)和專業(yè)分開的問題，一定程度上影響文物執(zhí)法工作。但目前改革深入推進(jìn)，文物管理所仍然繼續(xù)承擔(dān)行政執(zhí)法職能。另一方面文化市場綜合執(zhí)法改革也在同步進(jìn)行，青陽縣新進(jìn)文物執(zhí)法人員取得執(zhí)法資格上執(zhí)法種類不再保留“文物”兩字，而是標(biāo)識為“文化市場綜合”。過渡期的這些不確定性勢必影響文物執(zhí)法效率。

（二）文物安全狀況不容樂觀。第三次全國文物普查數(shù)據(jù)顯示，三十年來有近四萬處不可移動文物消失，還有大量文物保護(hù)狀況堪憂。青陽縣2020年對不可移動文物調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，全縣自第三次文物普查一般文物點(diǎn)189處后近10年消失或破壞12處，平均每年消失一處之多，其中除自然不可抗力消失外，大部分都是重視不足保護(hù)意識不強(qiáng)人為所致。文物安全形式堪憂，筆者認(rèn)為亟須加強(qiáng)文物執(zhí)法，防止文物遭到破壞的態(tài)勢進(jìn)一步惡化。

（三）當(dāng)前文物執(zhí)法工作在基層仍重視不足?；鶎游奈飯?zhí)法面臨著工作多人員少，案情多案件少?；鶎游奈飯?zhí)法是文物安全最重要方面，市縣文物執(zhí)法是沖在一線，面臨文物多而散，所涉及場所路偏而遠(yuǎn)。再加上鄉(xiāng)村振興旅游開發(fā)，工程建設(shè)破壞文物案件數(shù)量呈增加趨勢。一線文物工作人員不足，存在編制少的現(xiàn)實(shí)，地處皖南山區(qū)小縣有的的文物所只有三四個人，其中執(zhí)法人員更少，有的所只有一個編，執(zhí)法工作至少需要兩人，執(zhí)法工作無從談起。一些地方雖然在大的工程項(xiàng)目設(shè)置文物前置審批，但這些項(xiàng)目又多是政府重點(diǎn)工程。而文物勘察和發(fā)掘清理工作往往耗時較長，影響重點(diǎn)工程施工進(jìn)度。項(xiàng)目立項(xiàng)往往在施工前征求意見只是“走過場”，或者在施工過程中發(fā)現(xiàn)文物圖省事隱瞞不報不顧等。這些人員不足，部門漠視是基層文物保護(hù)遇到的老大難問題。

（四）過渡期文物行政執(zhí)法有待進(jìn)一步規(guī)范

1、執(zhí)法主體不明，辦案效率不高。

當(dāng)前基層文物執(zhí)法方式主要為委托執(zhí)法，具體執(zhí)法工作主要由基層文物部門承擔(dān)，執(zhí)法主體一般為上級主管部門。這種委托執(zhí)法的方式相對于當(dāng)前需要不斷規(guī)范執(zhí)法程序的行政執(zhí)法工作非常不便，往往一個案件辦理下來，需要不斷請示領(lǐng)導(dǎo)和加蓋執(zhí)法主體公章，或者是執(zhí)法系統(tǒng)里反復(fù)確認(rèn)通過，這些人為增加的復(fù)雜程序必然帶來執(zhí)法效率的下降。所以當(dāng)前在文物執(zhí)法工作中迫于情況，一些基層執(zhí)法人員往往都是“先斬后奏”，但這種“先斬后奏”屬于程序不合法。此外過渡期在司法實(shí)踐中將產(chǎn)生新的多頭管理、交叉管理現(xiàn)象，委托執(zhí)法出現(xiàn)兩個被委托對象即基層文物部門和文化市場綜合執(zhí)法部門，過渡期勢必出現(xiàn)分工管理上的交叉，部門間的磨合問題，造成了當(dāng)?shù)匚奈镄姓?zhí)法工作的疲軟。

2、鄉(xiāng)村文物案情多發(fā)，管理困難大。

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)步伐加快，文物資源正在減少和流失，根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計青陽縣近年來文物違法事件大多發(fā)生在城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，這在基層一線文物執(zhí)法中遇到的情況則表現(xiàn)的更加明顯。如青陽縣城鄉(xiāng)周邊市級文物保護(hù)單位天主堂，縣保單位雙河橋、富陽橋維修工程設(shè)計沒有按程序及時報批等。然而近年來更多的文物破壞發(fā)生在城鄉(xiāng)建設(shè)施工過程中。施工方為了節(jié)省成本，又因缺乏監(jiān)管，加上文物保護(hù)意識不強(qiáng)，鄉(xiāng)村發(fā)展觀念落后，工程經(jīng)常直接對受保護(hù)的古橋、古井、古遺址等表面或周邊直接采取混領(lǐng)土硬化，施工粗暴，令人惋惜。此外，這些工程大多是鄉(xiāng)村環(huán)境改造的民生工程，由地方政府或政府部門主導(dǎo)，村委會組織實(shí)施。按規(guī)定這些案件的執(zhí)法對象應(yīng)該工程建設(shè)單位村集體組織。而不應(yīng)該是缺乏施工資質(zhì)的農(nóng)民包工的施工方，而從目前文物執(zhí)法案件來看執(zhí)法對象大多為施工建設(shè)方。執(zhí)法對象沒有確定好直接影響執(zhí)法公正性和執(zhí)法環(huán)境改善。

3、執(zhí)法程序混亂，執(zhí)法文書不規(guī)范。

我國長期以來不重視程序正當(dāng)在追求實(shí)體正義時忽略程序正義存在諸多重實(shí)體而輕程序的現(xiàn)象”?，F(xiàn)階段的文物行政執(zhí)法存在一定程度的不規(guī)范抑或是強(qiáng)調(diào)效率的執(zhí)法行為主要表現(xiàn)為執(zhí)法程序的不規(guī)范，難以保證執(zhí)法結(jié)果的正確性和正當(dāng)性1。無論執(zhí)法理由的正當(dāng)與否違背法律程序本身就是在違反實(shí)體法給整個文物行政執(zhí)法的實(shí)施帶來嚴(yán)重的不利后果，無法為實(shí)體法服務(wù)阻礙文物法治建設(shè)。執(zhí)法文書不規(guī)范表現(xiàn)在文書“少、亂、缺”?！吧佟笔菆?zhí)法案件少，文書自然用的不多，“亂”是在執(zhí)法過程中文書種類使用不規(guī)范，呈現(xiàn)亂象，如本應(yīng)使用“責(zé)令整改通知書”，而有些部門卻習(xí)慣性使用“關(guān)于××整改的函”。用“現(xiàn)場檢查記錄”代替“現(xiàn)場檢查（勘驗(yàn)）筆錄等。“缺”是一個案件辦理下來，文書邏輯性不完整，不能組成一個完整的合格案卷。

4、監(jiān)督乏力，文物保護(hù)機(jī)制有待健全。

一是監(jiān)督流于形式，不便操作。法律雖然規(guī)定了文物部門對破壞文物的行為有監(jiān)督的權(quán)利，但在實(shí)際過程中，違法現(xiàn)象時有發(fā)生，而文物保護(hù)人員缺乏財力、物力不足往往導(dǎo)致大量文物遭到破壞。二是監(jiān)督主體濫用監(jiān)督權(quán)。實(shí)踐中，有些監(jiān)督主體為了利益，干預(yù)正常監(jiān)督程序法律監(jiān)督成為權(quán)力濫用的借口。當(dāng)?shù)卣诮?jīng)濟(jì)建設(shè)的大潮中，為了謀求經(jīng)濟(jì)利益，打著文物修復(fù)的名義，對其進(jìn)行拆建、毀壞、遷移等等嚴(yán)重破壞了文物的原真性和完整性。

二、當(dāng)前基層文物行政執(zhí)法工作的建議與對策

（一）不斷學(xué)習(xí)，了解動態(tài)，擔(dān)當(dāng)基層文物執(zhí)法的新使命。

1、厘清關(guān)系，把握職能，明確文物執(zhí)法的主體地位。文物行政執(zhí)法工作要按照屬地管理的原則，減少文物行政執(zhí)法層級，執(zhí)法重心適當(dāng)下移，逐步建立健全以地市、縣區(qū)級文物執(zhí)法機(jī)構(gòu)為執(zhí)法主體的執(zhí)法體制。2016年4月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》明確綜合執(zhí)法適用范圍。文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能主要包括：“查處演出、藝術(shù)品經(jīng)營及進(jìn)出口、文物經(jīng)營等活動中的違法行為”。可以看出文化市場綜合執(zhí)法隊伍統(tǒng)一行使文物市場經(jīng)營領(lǐng)域的行政執(zhí)法職責(zé)，由相關(guān)文化和旅游行政部門承擔(dān)主體責(zé)任。文物行政部門在職責(zé)范圍內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊伍開展執(zhí)法工作。文物市場以外的文物行政執(zhí)法職責(zé)由文物執(zhí)法隊伍行使。2019年6月文化和旅游部和國家文物局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方文物行政執(zhí)法工作的通知》依據(jù)《意見》落實(shí)了市、縣文化市場綜合執(zhí)法隊伍文物行政執(zhí)法責(zé)任，厘清綜合執(zhí)法隊伍和行政管理部門關(guān)系等要求，市、縣兩級有文物執(zhí)法隊伍的，文物市場以外的文物行政執(zhí)法職責(zé)由文物執(zhí)法隊伍行使;市、縣兩級沒有文物執(zhí)法隊伍的，由相關(guān)文物行政部門委托文化市場綜合執(zhí)法隊伍行使文物市場以外的文物行政執(zhí)法職責(zé)，并指導(dǎo)、監(jiān)督文化市場綜合執(zhí)法隊伍開展相關(guān)執(zhí)法工作。

2、創(chuàng)新方式，規(guī)范程序，積極探索和推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”。2013年全國文化市場技術(shù)監(jiān)管與服務(wù)平臺運(yùn)行，目前該平臺已經(jīng)成熟，而且該平臺已經(jīng)推出“文化執(zhí)法”APP手機(jī)執(zhí)法終端，基層文物執(zhí)法人員可以通過全國文化市場技術(shù)監(jiān)管和服務(wù)平臺應(yīng)用，促進(jìn)辦案流程和執(zhí)法工作網(wǎng)上運(yùn)行管理。筆者在執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)平臺已經(jīng)把文物執(zhí)法職能涵蓋其中，該系統(tǒng)中有關(guān)文物執(zhí)法案由29條。筆者案件事務(wù)可以確定該系統(tǒng)具有執(zhí)法檢查、立案、行政處罰、聽證、結(jié)案等規(guī)范程序，具有可操作性。借助綜合執(zhí)法平臺，針對案卷標(biāo)準(zhǔn)不同、格式不一等情況，根據(jù)相關(guān)法律及上級業(yè)務(wù)部門文件要求，細(xì)化了案卷標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一了文書格式，保證案卷質(zhì)量，提升過渡期辦案質(zhì)量。此外基層文物執(zhí)法部門可充分利用當(dāng)前科技發(fā)展成果，加強(qiáng)文化市場綜合執(zhí)法智能監(jiān)控和大數(shù)據(jù)監(jiān)控，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，充分運(yùn)用移動執(zhí)法、自動監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無人機(jī)等科技手段，實(shí)時監(jiān)控、實(shí)時留痕，提升監(jiān)控預(yù)警能力和科學(xué)辦案水平。

3、暢通渠道，重心下移，強(qiáng)化文物行政執(zhí)法監(jiān)督。

隨著新時代到來，特別是習(xí)近平總書記對文物工作的高度重視和關(guān)心，我國文物事業(yè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。國務(wù)院發(fā)布的《進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見》明確指出要加強(qiáng)文物督察，加強(qiáng)地方文物執(zhí)法工作，嚴(yán)格責(zé)任追究。要強(qiáng)化上級文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對下級文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)職能，進(jìn)一步加強(qiáng)對文物行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員的監(jiān)督，重點(diǎn)對文物行政執(zhí)法過程中執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、執(zhí)法程序不當(dāng)?shù)刃袨檫M(jìn)行監(jiān)督。隨著綜合執(zhí)法改革的深入，各級文化文物部門職責(zé)得到進(jìn)一步明確，社會監(jiān)督機(jī)制逐步建立健全?；鶎游奈飯?zhí)法部門則需逐步完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監(jiān)督渠道，自覺接受社會輿論和人民群眾的監(jiān)督。對群眾舉報、新聞媒體反映的違法行為要認(rèn)真調(diào)查、核實(shí)，并依法及時做出處理。

（二）緊扣人才，著力培養(yǎng)，形成新執(zhí)行力。

近年來不斷重視開展與文物相關(guān)的培訓(xùn)活動，但文物行政執(zhí)法類培訓(xùn)不多，執(zhí)法隊伍高學(xué)歷人才缺乏、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、執(zhí)法人員的法制觀念和法律意識比較薄弱。積極開展文物行政執(zhí)法人員培訓(xùn)工作顯得十分必要。培訓(xùn)應(yīng)面向基層，實(shí)用有效，培養(yǎng)一批即懂文物又懂執(zhí)法的多面手。以法律、法規(guī)、相關(guān)政策、案例分析和工作方式與程序?yàn)橹饕嘤?xùn)內(nèi)容，采取靈活多樣的方式，注重執(zhí)法實(shí)務(wù)，以案示訓(xùn)。重點(diǎn)培訓(xùn)一線文物行政執(zhí)法人員，進(jìn)一步明確崗位職責(zé)，全面提升隊伍素質(zhì)。同時，要對熱心于文物保護(hù)工作的業(yè)余文保員、志愿者和信息員進(jìn)行培訓(xùn)，引導(dǎo)全社會積極參與文物行政執(zhí)法工作。

（三）理順關(guān)系，源頭防范，優(yōu)化文物執(zhí)法的環(huán)境。

1、擴(kuò)大宣傳，防患于未然。

充分利用國際博物館日和中國文化遺產(chǎn)日等節(jié)日，運(yùn)用公開欄、新聞媒體、短信、微信圈宣傳法律法規(guī)。定期公布文物行政執(zhí)法檢查、督察和文物違法行為處理信息，加大對故意違法以及社會影響惡劣的違法行為的曝光力度，提高全社會文物保護(hù)意識，形成良好的執(zhí)法氛圍和執(zhí)法環(huán)境。定期深入到各文物保護(hù)單位、遺址和文物密集區(qū)范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村、街道和社區(qū)，向當(dāng)?shù)厝罕娒鎸γ孢M(jìn)行文物法制宣傳，把宣傳工作延伸到基層、延伸到公眾，有效利用各項(xiàng)活動進(jìn)行普法宣傳。進(jìn)而提高民眾的文物保護(hù)意識，使民眾積極配合文物行政執(zhí)法工作的開展，降低文物行政執(zhí)法工作的難度2。

2、審批把關(guān)，源頭把握。目前，縣市級文物管理部門既承擔(dān)有文物執(zhí)法監(jiān)管職能又具有文物審批許可職能。所以把好審批關(guān)是文物執(zhí)法前期工作的重要基礎(chǔ)。審批階段做好事前法律宣傳告知、事中規(guī)范程序、事后監(jiān)督提醒的方法，降低文物違法案件的發(fā)生概率，從源頭上減少文物違法案件，為文物執(zhí)法減輕壓力。

3、執(zhí)法說理，事中調(diào)控。開展執(zhí)法說理包括執(zhí)法文書說理和執(zhí)法過程說理。執(zhí)法文書說理應(yīng)該向當(dāng)事人說清事理、法理和情理。其中事理是基礎(chǔ)，法理是尺度，情理是參考，以消除當(dāng)事人的抵觸、對立情緒。執(zhí)法過程說理在該案發(fā)生之初，當(dāng)事人可能并未意識到違反了相關(guān)法律，也未意識到違法行為的危害性，表現(xiàn)得不以為然。辦案過程中，辦案人員耐心說理，使當(dāng)事人清楚了解了到底何處違規(guī)，為何作出行政處罰，最終令當(dāng)事人逐漸端正了態(tài)度，承認(rèn)了錯誤，心平氣和地履行了行政處罰決定，事后的整改措施比較及時到位。

注 ?釋：

1.蘇炳豪 張國超.文物行政執(zhí)法研究 [M].云南：法制與社會，2017.9

2.王希平 探索文物行政執(zhí)法存在的問題及其對策 [M].北京：神州·上旬刊，2020.2

作者：青陽縣文物管理所 ?嚴(yán)加發(fā) ? 郵編：242800