□文/馮露露

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 江蘇·蘇州）

［提要］當(dāng)前在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略形勢(shì)下，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化趨勢(shì)逐步增強(qiáng)，但迫于制度限制，市民化進(jìn)度并不及城鎮(zhèn)化程度。對(duì)此，政府應(yīng)協(xié)同社會(huì)力量突破制度障礙，將約束轉(zhuǎn)為激勵(lì)，從戶籍制度、土地制度和公共福利三個(gè)維度進(jìn)行創(chuàng)新，重構(gòu)制度體系，以擴(kuò)充農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口這一弱勢(shì)群體的城市融入能力，從而加快市民化進(jìn)程的推進(jìn)，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

引言

在國家發(fā)展戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)上，黨的十八大確立新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作推進(jìn)。此后，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）、“十三五”規(guī)劃綱要均為切實(shí)解決市民化問題提出了明確要求：“統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革，深化土地制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題”?？梢?，國家一直致力于從制度層面為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市而賦權(quán)。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為具有中國特色的研究課題，一直是國內(nèi)學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)。早期研究更多關(guān)注的是農(nóng)民工城鄉(xiāng)流動(dòng)的動(dòng)力與結(jié)果。伴隨著研究的深入與中國城鎮(zhèn)化的縱深推進(jìn)，農(nóng)民工如何融入城市成為關(guān)注的核心問題，基本共識(shí)是打破城鄉(xiāng)之間的制度障礙。在全面深化改革的關(guān)鍵階段，以制度改革為突破口，系統(tǒng)推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，將對(duì)我國民生發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)起到至關(guān)重要的作用。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基本概念、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）基本概念。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，由于戶籍制度改革滯后所產(chǎn)生的以農(nóng)民工為主體的特殊群體。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅是農(nóng)村人口職業(yè)角色的轉(zhuǎn)變和居住空間的轉(zhuǎn)移，更應(yīng)是其通過戶籍、身份認(rèn)同等一系列轉(zhuǎn)變重構(gòu)社會(huì)關(guān)系并逐步融入與適應(yīng)城市生活的過程。

（二）理論基礎(chǔ)。關(guān)于制度理論，諾斯提出了制度“是為人類設(shè)計(jì)的，構(gòu)造政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系的一系列約束，是人類設(shè)計(jì)出來的形塑人們互動(dòng)行為的一系列約束”。即制度會(huì)形成一股巨大的力量，對(duì)一切政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)行為等進(jìn)行約束和限制。諾斯之于制度研究的突出貢獻(xiàn)在制度“雙刃劍”之說，他認(rèn)為制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的影響作用不是單一的，提出了“制度悖論”思想：制度，一方面創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效率；但另一方面也會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。諾斯指出，“制度是理解政治與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系以及這種相互關(guān)系對(duì)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)或停滯、衰退之影響的關(guān)鍵”。但他也僅限于對(duì)制度如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究，對(duì)制度如何促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、人類幸福卻很少涉足。

關(guān)于賦權(quán)理論，在1976年出版的《黑人賦權(quán)：壓制性社區(qū)的社會(huì)工作》一書中，Solomon明確使用“賦權(quán)”一詞，來描述美國社會(huì)中黑人少數(shù)民族因長(zhǎng)期遭受優(yōu)勢(shì)團(tuán)體與宏觀環(huán)境的負(fù)面評(píng)價(jià)，感受到深切、全面的無權(quán)，因而建議社會(huì)工作的介入應(yīng)致力于增強(qiáng)黑人民族的權(quán)力，以解除“制度性種族主義”所加諸的壓迫與疏離。反映到現(xiàn)實(shí)生活中，由于利益分化、制度安排等原因，處于社會(huì)底層或邊緣的弱勢(shì)群體一定程度上缺乏實(shí)現(xiàn)自我利益的權(quán)力和能力，需要通過賦權(quán)以激勵(lì)其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）分析框架?；谝延形墨I(xiàn)分析可知，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度不是一個(gè)單一的安排，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度因素較多，而戶籍制度、土地產(chǎn)權(quán)和公共福利體系則是其中的關(guān)鍵因子。因此，本文結(jié)合已有研究，從“戶籍—土地—福利”三個(gè)維度重構(gòu)制度，探索將制度的約束作用轉(zhuǎn)為激勵(lì)作用，賦權(quán)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以提升其融入城市的意愿與能力。

二、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀

新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城市遷移。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年我國城鎮(zhèn)常住人口83，137萬人，鄉(xiāng)村常住人口56，401萬人，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模達(dá)28，836萬人，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了59.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有43.4%。依據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國處于城鎮(zhèn)化率30%～70%的快速發(fā)展區(qū)間，有一定利益吸引驅(qū)動(dòng)農(nóng)村人口去往城市，但是僅限于人員從鄉(xiāng)村到城市的流動(dòng)，并沒有帶動(dòng)流動(dòng)人口的有序落戶，即我國市民化程度與城鎮(zhèn)化之間仍存在距離。在市民化進(jìn)程中，國家也通過制度變革推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)村退出、城市進(jìn)入和城市融合，但其進(jìn)展依舊緩慢，成效并不顯著，可以說我國的市民化程度仍處于初級(jí)發(fā)展階段。

三、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中面臨的障礙

由于政策制度的限制，我國市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)化進(jìn)程。影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度因素較多，其中最需要突破的障礙在于戶籍制度、土地產(chǎn)權(quán)和福利體系三個(gè)方面。

（一）戶籍障礙：身體進(jìn)城，身份沒有進(jìn)城。對(duì)戶籍制度和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究大多認(rèn)為戶籍制度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的影響弊大于利。我國城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，建立之初就被賦予了本不應(yīng)該由它承擔(dān)的許多政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)功能，這些功能又在發(fā)展過程中不斷地被強(qiáng)化和放大，使得“農(nóng)村剩余勞動(dòng)力非農(nóng)化”和“農(nóng)村人口城市化”這兩段過程是分離的。農(nóng)村人口可以做到就業(yè)在城鎮(zhèn)，但是卻難以落戶。目前，在戶籍制度改革之上實(shí)施的積分落戶政策仍相對(duì)嚴(yán)苛，積分獲取往往與納稅、社保、城市貢獻(xiàn)有關(guān)，設(shè)計(jì)不盡合理，使得以農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口幾乎不能滿足當(dāng)下的積分要求，他們只是在地方間、城市間實(shí)現(xiàn)了身體的流動(dòng)，依舊是農(nóng)民身份而非市民身份。

（二）土地障礙：土地進(jìn)城，土地增值收益沒有進(jìn)城。新型城鎮(zhèn)化必然會(huì)帶來城市規(guī)模的擴(kuò)張，無論如何都繞不開土地問題。我國部分地方政府將農(nóng)民宅基地復(fù)墾，用耕地增加來換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，還有地方政府違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)拆民居拿走宅基地，然后讓這些土地增值以換取巨大資本收益，他們常常只按被拆住房的標(biāo)準(zhǔn)來實(shí)施補(bǔ)償或置換樓房，但對(duì)宅基地的合理及長(zhǎng)遠(yuǎn)價(jià)值并沒有科學(xué)的界定和補(bǔ)償。城市化進(jìn)程中這樣大規(guī)模的“圈地”運(yùn)動(dòng)，違背了國家政策的初衷，剝奪了農(nóng)村人口的土地權(quán)益。土地羈絆往往就使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以下定定居城市的決心。

（三）福利障礙：勞動(dòng)進(jìn)城，勞動(dòng)保障沒有進(jìn)城。戶籍制度造成的社會(huì)福利壁壘，阻礙了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源和發(fā)展成果的分享。盡管近年來戶籍制度在某些領(lǐng)域進(jìn)行了若干改革嘗試，立足的根基有所松動(dòng)，但城市戶口依舊是“福利保障”的象征。現(xiàn)有“市民化”賦權(quán)的制度設(shè)置，實(shí)現(xiàn)的只是一種表層化的賦權(quán)。在此框架下，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市戶籍給自身帶來的福利并沒有增加。城市只要農(nóng)村人口的勞動(dòng)，卻并不負(fù)責(zé)他們的勞動(dòng)保障，因而大量從農(nóng)村到城市的遷移人口及其隨遷家屬無法在就業(yè)、醫(yī)療和教育等方面享有與城鎮(zhèn)居民無差別的基本公共服務(wù)，不能享受到城鎮(zhèn)化和城市經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)所帶給他們的紅利。所以，城市留不住農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，他們只能游離于城市和農(nóng)村兩大社會(huì)體系之間。

四、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑探索

城鎮(zhèn)化絕不是簡(jiǎn)單的人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚，或是城市面積的不斷擴(kuò)張，更重要的是實(shí)現(xiàn)遷移人口的身份、生活理念、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉(zhuǎn)變。制度創(chuàng)新能對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程起決定性影響。從制度層面為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市融入“賦權(quán)”，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受城市市民的待遇，享有城鎮(zhèn)基本的公共服務(wù)，才是農(nóng)村人口向城市遷移、順利融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)并實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的根本保障。

（一）深化戶籍制度改革。戶籍制度的改革過程，是國家從限制農(nóng)村人口城鄉(xiāng)流動(dòng)到取消流動(dòng)壁壘，再到鼓勵(lì)其落戶城市的一系列過程，也是國家通過制度體系為農(nóng)村人口的流動(dòng)遷移“賦權(quán)”的行動(dòng)。戶籍制度的改革更應(yīng)當(dāng)是循序漸進(jìn)的，按照權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則進(jìn)行，使戶籍管理功能回歸本位，使福利制度與普遍的公民身份而不是與歧視性的戶籍制度相聯(lián)系。這就需要政府部門破除現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的束縛來重新審視社會(huì)政策的價(jià)值取向和其所承擔(dān)的社會(huì)功能，賦予農(nóng)村人口以選擇的權(quán)力。對(duì)于愿意在城市落戶的農(nóng)村人口，設(shè)計(jì)積分標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)放寬落戶標(biāo)準(zhǔn)，讓他們既能來得了也能留得下；對(duì)于無意愿落戶城市的群體，可采用居住證管理模式實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理，放開戶籍限制，保證城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化。

（二）加強(qiáng)土地制度改革。目前，我國農(nóng)村土地逐步呈現(xiàn)出市場(chǎng)化特征，農(nóng)民可通過土地轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等手段，獲取更多收入。因而政府需優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，提高農(nóng)村土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，公開補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和原則，并且適時(shí)地做出相應(yīng)的調(diào)整。政府部門還應(yīng)提升公共服務(wù)意識(shí)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以及土地承包權(quán)的退出，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得土地增值收益，促成土地的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的交易順利完成。同時(shí)，政府要本著自愿、有償、依法、雙贏的原則，在土地流轉(zhuǎn)管理中，尊重土地原來使用者的意愿，建立土地收益常態(tài)化、永久性的保障機(jī)制，依法保障土地流轉(zhuǎn)權(quán)益，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程中的違法亂紀(jì)行為，相關(guān)部門必須嚴(yán)厲查處。創(chuàng)新土地制度，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶著土地權(quán)益進(jìn)城，使其財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到尊重與公平對(duì)待，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的有效途徑。

（三）完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共福利體系。讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到與市民同等的公共福利，僅僅依靠政府的力量是難以實(shí)現(xiàn)的。通過政府科學(xué)引導(dǎo)，激勵(lì)企業(yè)、學(xué)校、社會(huì)共同參與福利體系構(gòu)建，兩大群體享受無差別服務(wù)的可能性才會(huì)大大提升。第一，建立技能培訓(xùn)體系，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工作技能提升的途徑。政府可對(duì)企業(yè)予以一定補(bǔ)助，鼓勵(lì)其建立專業(yè)培訓(xùn)團(tuán)隊(duì)，定期實(shí)施對(duì)口培訓(xùn)；政府還可與高等院校合作，開通繼續(xù)教育渠道，展開專業(yè)培訓(xùn)與文化教育。第二，健全社會(huì)保障機(jī)制，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維護(hù)自身利益的途徑。政府應(yīng)構(gòu)建有效的社會(huì)保障流轉(zhuǎn)制度，讓流動(dòng)人口社會(huì)保障賬戶能夠?qū)崿F(xiàn)全國異地結(jié)算和流通；企業(yè)應(yīng)無差別為員工繳納社保費(fèi)用，完善工傷保險(xiǎn)制度；社會(huì)組織應(yīng)對(duì)前兩者的行為起到監(jiān)督作用，幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)。第三，實(shí)施教育公平機(jī)制，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女接受教育的權(quán)力。政府應(yīng)完善城鎮(zhèn)教育財(cái)政保障體系，禁止公辦學(xué)校額外收取隨遷子女的費(fèi)用，加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管；社區(qū)可以建立幫扶機(jī)制，組織義工在周末對(duì)隨遷子女進(jìn)行陪伴與輔導(dǎo)。

五、結(jié)語

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是歷史演變所使然，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程依然“在路上”，還有諸多攻堅(jiān)性的工作亟待推進(jìn)。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)現(xiàn)應(yīng)始終堅(jiān)持兩條腿走路：一是要加快戶籍制度、土地制度、公共福利體系等方面的制度性改革，放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的流動(dòng)條件，讓有意愿和有能力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并定居成為市民；二是賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由遷徙的權(quán)力，持續(xù)推進(jìn)公共服務(wù)均等化，讓不能落戶、不想落戶的常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也能享有基本公共服務(wù)。對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑的不斷探索是推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建和諧社會(huì)，改善民生，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的有利支持。