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農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題及其對策

2021-01-14 00:43:14陳艷
南方農(nóng)業(yè)·中旬 2021年11期
關(guān)鍵詞:資源配置農(nóng)村土地

陳艷

摘 要 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是對農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度的鞏固和完善,對提高土地資源的配置效率,增加農(nóng)民收入都有積極意義。推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),對農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、高效化的生產(chǎn)經(jīng)營,解決”三農(nóng)“問題,推進(jìn)鄉(xiāng)村振興都有著不可忽視的意義。分析云南省昭通市昭陽區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的成效和存在的問題,并提出優(yōu)化建議,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟快速健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地;經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn);資源配置

中圖分類號:F301;F320.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:C DOI:10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.32.048

昭陽區(qū)是昭通市轄區(qū),位于云南省東北端,地處云、貴、川3省接合部,是昭通市委、市政府所在地,是昭通市政治、經(jīng)濟、文化活動的中心。昭陽區(qū)交通便利,物產(chǎn)豐富。近年來,昭陽區(qū)結(jié)合實際,緊扣時代發(fā)展,積極推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),提高土地資源的配置效率。以昭通市昭陽區(qū)為例,針對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)對策。

1 昭陽區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和成效

1.1 昭陽區(qū)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

昭陽區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個街道辦事處,共156個農(nóng)村社區(qū),2 584個村民小組。鄉(xiāng)村人口224 620戶,

809 964人,鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)從業(yè)人員196 967人。非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員237 167人。承包地面積81 504.8 hm2。人均

0.1 hm2承包地。昭陽區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)9 585.2 hm2,占昭陽區(qū)承包地面積的11.76%,涉及37 808農(nóng)戶,占昭陽區(qū)鄉(xiāng)村戶數(shù)的16.83%。出現(xiàn)了出租(轉(zhuǎn)包)、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等多種流轉(zhuǎn)形式,以出租(轉(zhuǎn)包)為主,流轉(zhuǎn)面積7 962.2 hm2,占總流轉(zhuǎn)面積的83.06%,流轉(zhuǎn)土地用于種植、養(yǎng)殖、加工業(yè)等。流轉(zhuǎn)用于種養(yǎng)殖的面積達(dá)5 710.3 hm2,占總流轉(zhuǎn)面積的59.57%。

1.2 昭陽區(qū)土地流轉(zhuǎn)取得的成效

1.2.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既鞏固了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,同時又使土地得以適度規(guī)模經(jīng)營,為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。落戶昭陽區(qū)樂居鎮(zhèn)仁和村的云南正彬生物科技有限公司,流轉(zhuǎn)土地4 hm2,建設(shè)了一條年產(chǎn)8.5萬噸的生物有機肥和有機無機復(fù)混肥生產(chǎn)線,項目總投資8 725萬元。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)合理流轉(zhuǎn),是市場配置農(nóng)村土地資源的一種基礎(chǔ)方式,是農(nóng)用土地制度的一種創(chuàng)新[1]。同時,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后還有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展,當(dāng)農(nóng)民將閑置或零散的土地以出租或入股的方式流轉(zhuǎn)給公司后,公司對土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,實現(xiàn)規(guī)?;a(chǎn)。

1.2.2 農(nóng)村勞動力得以轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在保證農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上將農(nóng)民從土地上解放出來,通過合理規(guī)劃,規(guī)模種植,不僅提高了土地的利用率,且可解決農(nóng)村剩余勞動力。如昭通市慶豐果樹有限公司在永豐鎮(zhèn)以“公司+基地+農(nóng)戶”的模式,在永豐鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地253.3 hm2用于核桃種植,為留守的老人、婦女和殘疾人群提供了大量的就業(yè)機會,深受當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的歡迎和支持。在廣大農(nóng)村,隨著公司的入駐,農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程加快,尤其是城區(qū)附近的鄉(xiāng)鎮(zhèn),近幾年的發(fā)展速度尤為可喜。

1.2.3 促進(jìn)農(nóng)民增收

通過土地流轉(zhuǎn),不僅使農(nóng)民的土地有了租金收入,而且使農(nóng)民獲得了更多的就業(yè)收入。農(nóng)民不必荒廢土地而外出打工,可在家鄉(xiāng)為企業(yè)或外來業(yè)主打工。如昭陽區(qū)樂居鎮(zhèn)麥肯佳興玫瑰種植專業(yè)合作社的法人在外打工,學(xué)到了技術(shù),找到了銷售渠道,回鄉(xiāng)后帶領(lǐng)周邊農(nóng)戶共同打造實用玫瑰產(chǎn)業(yè)鏈,促進(jìn)農(nóng)民增收。以前,很多農(nóng)民只能丟下孩子和老人外出打工,造成“空殼村”出現(xiàn)。當(dāng)下,隨著公司的入駐,農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給公司,在家附近打工,既照顧了家庭,也增加了收入。

2 昭陽區(qū)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)存在的主要問題

盡管土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化具有重要的推動作用,但由于各種主客觀因素的作用,目前中國土地經(jīng)營權(quán)的順利流轉(zhuǎn)仍面臨很多障礙[2]。昭陽區(qū)區(qū)委、區(qū)政府以國務(wù)院印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》為出發(fā)點,著眼于昭陽區(qū)實際,著力于優(yōu)化昭陽區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域布局,促進(jìn)全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè),將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作為解決“三農(nóng)”問題的抓手,雖然在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中取得了一定成績,但土地流轉(zhuǎn)過程中也存在著多方面的困難。

2.1 設(shè)施農(nóng)業(yè)用地困難

昭陽區(qū)永豐、樂居和蘇家院等鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出,通過龍頭企業(yè)、大戶流轉(zhuǎn)的土地,存在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地困難。如永豐鎮(zhèn)元龍村引進(jìn)黃牛養(yǎng)殖項目,項目投資近千萬元,可解決近百人就業(yè),由于土地流轉(zhuǎn)問題難以解決,現(xiàn)在還難以開工;樂居和蘇家院等鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的土地,大規(guī)模種植附加值高的葡萄、蘋果、玫瑰、苗木等;樂居鎮(zhèn)引進(jìn)巴馬香豬、觀賞魚等特色養(yǎng)殖,也存在用地難問題,導(dǎo)致企業(yè)和大戶難以修建必要的辦公用房、看管用房和養(yǎng)殖用房,嚴(yán)重影響企業(yè)和大戶的生產(chǎn)生活,也影響了企業(yè)和大戶對土地流轉(zhuǎn)的積極性。

2.2 規(guī)模流轉(zhuǎn)難度較大

在廣大農(nóng)村,一個家庭中有人外出務(wù)工,剩余人員則在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),對于這部分人而言,土地就是他們的命根子。外出打工的人后顧之憂無法解決,年老后還得回來依靠土地,盡管現(xiàn)階段沒有精力和能力把承包地經(jīng)營好,但寧愿粗放經(jīng)營,甚至不惜撂荒,也不愿流轉(zhuǎn)。不少農(nóng)民習(xí)慣于委托鄰里鄉(xiāng)親代耕代種、零星流轉(zhuǎn),不愿參與大規(guī)模流轉(zhuǎn),以致有意投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的客商難以流轉(zhuǎn)到大片土地。

2.3 土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

當(dāng)下,農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)多為業(yè)主和農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行,甚至不少農(nóng)民因法律意識不強,采用口頭協(xié)議方式流轉(zhuǎn),沒有正式的流轉(zhuǎn)合同。有的雖然簽訂了合同,但合同內(nèi)容也不夠規(guī)范。如昭陽區(qū)大山包鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)的大部分土地都只是口頭協(xié)議;有書面合同的也存在權(quán)利義務(wù)表述不清、利益分配不明確等問題。一些規(guī)模流轉(zhuǎn)業(yè)主,打破了農(nóng)戶土地四至界限改變了土地現(xiàn)狀;同時,租金支付時間、方式、增漲機制、雙方違約責(zé)任等都需要進(jìn)一步完善。鄉(xiāng)村干部和群眾文化水平低下,對土地承包和流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)和政策不夠熟悉,導(dǎo)致有的土地租期過長,與《農(nóng)村土地承包法》相違背。如昭陽區(qū)大山包鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地種植瑪卡,租期50年,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出第二輪土地延包剩余期限15年。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心的建設(shè)滯后,甚至一些干部認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)和自己沒有什么關(guān)系,沒有主動服務(wù)的意識,導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)處于自流狀態(tài)。

2.4 鄉(xiāng)村組織服務(wù)引導(dǎo)乏力

1)服務(wù)平臺搭建不完善,政策信息不通暢。這一方面和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)的人員配備有關(guān)。在不少鄉(xiāng)鎮(zhèn),土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的工作人員編制較少,但實際工作中需要的人員較多,人員不足導(dǎo)致服務(wù)不到位。同時服務(wù)平臺建設(shè)單一。在調(diào)查中就發(fā)現(xiàn),不少農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后的用途、流轉(zhuǎn)期限、租金支付等都認(rèn)識模糊。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心更多的只是在“村兩委”的會議上進(jìn)行簡單宣傳,沒有做到入戶宣傳。2)服務(wù)職責(zé)履行不到位。少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(如永豐鎮(zhèn)、樂居鎮(zhèn)、和蘇家院鎮(zhèn))服務(wù)作用發(fā)揮較好,大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)存在形式化、缺位等現(xiàn)象。在調(diào)查中就發(fā)現(xiàn),不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的工作人員為臨聘人員,文化水平不高,服務(wù)意識不強,在推動土地流轉(zhuǎn)中,只是走走過場,而沒有按照相關(guān)的政策、文件進(jìn)行宣傳。3)農(nóng)戶政策信息知曉率低。大部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策和信息不了解,不少農(nóng)戶甚至基層干部因不懂土地流轉(zhuǎn)政策,對耕地是否能和山林一樣流轉(zhuǎn)還存懷疑態(tài)度。如在調(diào)查中詢問基層干部“什么是設(shè)施農(nóng)用地”,不少干部對設(shè)施農(nóng)用地的概念不清,更不用說流轉(zhuǎn)中手續(xù)的辦理。

3 推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作的建議

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制改革的重要舉措之一。黨中央和省、市有關(guān)文件已經(jīng)明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的方向。雖然在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在不少問題,但只有正確認(rèn)識土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對“三農(nóng)”發(fā)展的重要作用,因地制宜,多管齊下,方可穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作,促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟快速健康發(fā)展。

3.1 提高認(rèn)識,強化宣傳,保障土地流轉(zhuǎn)

1)各級領(lǐng)導(dǎo)干部要轉(zhuǎn)變思想,正確認(rèn)識農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對“三農(nóng)”問題的重要性,加強相關(guān)政策、理論的學(xué)習(xí),堅持“依法、自愿、有償、有序”的原則,將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和“三農(nóng)”問題有機結(jié)合起來。尤其是要處理好土地流轉(zhuǎn)和土地確權(quán)的關(guān)系,堅守“三個不得”底線,即不得改變土地所有權(quán)性質(zhì),不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途,不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。2)要強化宣傳,認(rèn)真解讀《農(nóng)村土地承包法》《合同法》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī),以通俗易懂的方式,將黨和國家的政策告訴廣大農(nóng)民,做到家喻戶曉,真正提高群眾“以地生財”意識,使廣大人民群眾將自家土地從被動參與流轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c土地流轉(zhuǎn)。

3.2 完善措施,落實服務(wù),規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心(以下簡稱土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心)職能管理工作,是進(jìn)一步堅持穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為、維護流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益、確保農(nóng)村經(jīng)濟社會的穩(wěn)定,以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營有序健康發(fā)展的重要保障[3]。完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè),1)要整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原、自然資源及司法等部門為依托的區(qū)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,把耕地流轉(zhuǎn)與林地流轉(zhuǎn)2項職能合并執(zhí)行,為土地流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。2)建立健全以鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站為依托的土地流轉(zhuǎn)工作機構(gòu),在土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心發(fā)揮3種職能:信息發(fā)布、監(jiān)督操作、調(diào)解糾紛。3)規(guī)范信息發(fā)布和檔案管理工作。4)建立以司法所為依托的土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處工作機構(gòu)。

3.3 加大扶持,激發(fā)活力,促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

各地要根據(jù)黨中央頒布、下發(fā)的文件、政策等,結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H,進(jìn)一步激活土地流轉(zhuǎn)活力。1)加大財政扶持力度。繼續(xù)落實好已出臺的獎補政策,同時將土地流轉(zhuǎn)工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。積極支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是農(nóng)經(jīng)部門有效開展土地流轉(zhuǎn)工作,各級涉農(nóng)項目,如小農(nóng)水、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、水土保持、新農(nóng)村建設(shè)項目及農(nóng)村公路建設(shè)等項目,應(yīng)向土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大、產(chǎn)業(yè)發(fā)展好的地方傾斜。2)因地制宜,探索“以工補農(nóng)”的有效形式。繼續(xù)深入開展領(lǐng)導(dǎo)包點、部門包聯(lián)、企業(yè)幫建的活動,繼續(xù)開展“一企一村、結(jié)對幫扶、工農(nóng)共建”活動。進(jìn)一步完善資源開發(fā)補償政策,有效防范和化解部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的利益沖突。3)基層政府要在流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系、培養(yǎng)農(nóng)民“走出去”的技能、大力培育規(guī)模經(jīng)營主體、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)形式等方面加強保障服務(wù)力度[4]。完善以工補農(nóng)和以城補農(nóng)的工作機制,設(shè)立以工補農(nóng)和以城補農(nóng)專項基金。4)建立和完善企業(yè)幫扶農(nóng)村發(fā)展的激勵政策,采取冠名立碑、投資補助、費用稅前列支等方式,引導(dǎo)企業(yè)投資農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.4 提前規(guī)劃,合理安排,有序流轉(zhuǎn)土地

土地是國家的重要資源,要切實按照國家法律法規(guī)及相關(guān)政策,合理合法流轉(zhuǎn),充分尊重農(nóng)民意愿,照顧農(nóng)民利益,妥善合理流轉(zhuǎn)和開發(fā)利用[5]。1)政府部門要對欲計劃土地流轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社等進(jìn)行實地考查、調(diào)研,結(jié)合本縣區(qū)土地利用總體規(guī)劃給出指導(dǎo)意見,保障土地流轉(zhuǎn)符合縣區(qū)發(fā)展規(guī)劃。2)要強化金融支持,完善土地流轉(zhuǎn)信貸措施,著力解決專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)村龍頭企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營資金問題。要在土地流轉(zhuǎn)過程中做好產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展,帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸,實現(xiàn)“一轉(zhuǎn)N帶”的多元化農(nóng)業(yè)發(fā)展途徑。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展,真正實現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”,以工帶農(nóng),這是新時期我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),對于優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展都有重要的現(xiàn)實意義。在推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,要緊扣黨中央的文件精神,因地制宜,多措并舉方可取得成效。

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(責(zé)任編輯:趙中正)

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