姚天沖，周自達(dá)

(東北大學(xué)文法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110169)

從2013年國(guó)家公園體制試點(diǎn)的提出到2019年《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)發(fā)布，我國(guó)在國(guó)家公園體制試點(diǎn)和管理方面取得了很大的進(jìn)步。此外，生態(tài)環(huán)境部門還對(duì)國(guó)家公園的管理體制進(jìn)行了改革。2018年4月，按照《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》的要求，自然資源部整合了六七個(gè)部委的自然保護(hù)區(qū)和自然公園等管理職能，組建了國(guó)家林業(yè)和草原局(以下簡(jiǎn)稱國(guó)家林草局)，成立了國(guó)家公園管理局。2020年5月，國(guó)家林草局印發(fā)了《關(guān)于開展國(guó)家草原自然公園創(chuàng)建試點(diǎn)工作的函》(以下簡(jiǎn)稱《草原公園試點(diǎn)函》)，公布了全國(guó)首批39處國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)建設(shè)名單(表1)，這標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家草原自然公園建設(shè)正式啟動(dòng)。我國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)正處于發(fā)展階段，這使得國(guó)家草原自然公園在自然保護(hù)地體系中長(zhǎng)期缺位,只有建立健全以國(guó)家草原自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、國(guó)家草原自然公園為補(bǔ)充的草原自然保護(hù)地體系，才能滿足國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)需求，促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展[1]。

表1 中國(guó)39處國(guó)家草原自然公園建設(shè)試點(diǎn)名單

1 國(guó)家草原自然公園概述

1.1 國(guó)家草原自然公園的定義

國(guó)家草原自然公園是指具有較為典型的草原生態(tài)系統(tǒng)特征，有較高的生態(tài)保護(hù)和合理利用示范價(jià)值，以生態(tài)保護(hù)和草原科學(xué)利用示范為主要目的，兼具生態(tài)旅游、科研監(jiān)測(cè)、宣教展示功能的特定區(qū)域。草原自然公園是自然保護(hù)地體系的有機(jī)組成部分，是草原自然保護(hù)地體系的重要組成部分，國(guó)家通過體制試點(diǎn)建立草原自然公園，可以填補(bǔ)草原類公園在自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系中的空白。國(guó)家草原自然公園具有以下特點(diǎn)：一是草原自然公園的景觀具有典型性和代表性；二是草原自然公園具有生態(tài)保護(hù)與科學(xué)利用的示范價(jià)值和目的；三是草原自然公園須同時(shí)具有環(huán)保、科學(xué)研究、教育宣傳、生態(tài)旅游和區(qū)域發(fā)展五大功能[2]。國(guó)家草原自然公園是由國(guó)家林草局劃定和管理的草原類公園，它既不同于嚴(yán)格意義上的草原自然保護(hù)區(qū)，也不同于一般意義上的草原旅游景區(qū)，它是將草原資源保護(hù)和資源有效利用進(jìn)行有機(jī)地統(tǒng)籌，是一項(xiàng)既科學(xué)又合理的草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策。

1.2 國(guó)家草原自然公園的定位

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出了國(guó)家公園體制建設(shè)。草原自然公園作為自然公園的一種新類型，是在2019年印發(fā)的《指導(dǎo)意見》中首次被明確提出并定位為自然保護(hù)地體系的重要補(bǔ)充部分(見表2)。在《指導(dǎo)意見》中，進(jìn)一步提出了要構(gòu)建國(guó)家公園(主體)、自然保護(hù)區(qū)(基礎(chǔ))和各類自然公園(補(bǔ)充)為一體的三級(jí)自然保護(hù)地管理體系，這使得國(guó)家草原自然公園作為“自然公園”的一種新類型在自然保護(hù)地體系中發(fā)揮補(bǔ)充價(jià)值[3]。至此，我國(guó)形成了國(guó)家公園(主體)、自然保護(hù)區(qū)(基礎(chǔ))和各類自然公園(補(bǔ)充)為一體的三級(jí)自然保護(hù)地管理體系，建立了自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)、草原公園、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、礦山公園、沙漠公園、海洋公園等自然保護(hù)地。其中，國(guó)家公園體制試點(diǎn)10處，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)474處，國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)1051處，國(guó)家級(jí)水利風(fēng)景區(qū)878處，國(guó)家

表2 中國(guó)三類國(guó)家自然保護(hù)地統(tǒng)計(jì)

級(jí)森林公園897個(gè)，國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園214個(gè)，國(guó)家級(jí)海洋公園111個(gè)，國(guó)家級(jí)礦山公園72個(gè)，國(guó)家級(jí)濕地公園899個(gè)，國(guó)家級(jí)沙漠(石漠)公園120個(gè)，國(guó)家級(jí)草原自然公園試點(diǎn)39個(gè)(見表3)。

表3 中國(guó)各類國(guó)家自然公園統(tǒng)計(jì)

1.3 國(guó)家草原自然公園的基本原則

根據(jù)《草原公園試點(diǎn)函》通知，國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)應(yīng)遵循“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、科學(xué)利用、高效管理”的基本原則。首先，生態(tài)優(yōu)先是國(guó)家草原自然公園的首要原則，草原生態(tài)環(huán)境的脆弱性促使草原生態(tài)系統(tǒng)需要優(yōu)先保護(hù)，這是草原實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重中之重；草原生態(tài)保護(hù)與資源利用存在緊張關(guān)系，如果二者并重只會(huì)造成草場(chǎng)的大規(guī)模退化和草原生態(tài)系統(tǒng)的惡化，不利于生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。第二，綠色發(fā)展是國(guó)家草原自然公園的主要原則，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家草原自然公園可持續(xù)發(fā)展的保障，具有低碳、清潔、環(huán)保的效益，有利于對(duì)草原生態(tài)系統(tǒng)造成最小的威脅和減少各種不利損害。第三，科學(xué)利用是國(guó)家草原自然公園的補(bǔ)充原則，生態(tài)優(yōu)先保護(hù)并不意味著草原資源的不開發(fā)、不利用，而是需要因地制宜的、科學(xué)的開發(fā)利用草原資源，突出解決生態(tài)優(yōu)先保護(hù)與草場(chǎng)資源利用之間的緊張關(guān)系，推進(jìn)草畜平衡，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)牧民牧區(qū)增收問題。第四，高效管理是國(guó)家草原自然公園的關(guān)鍵原則，草原生態(tài)環(huán)境遭受破壞是因?yàn)楣芾眢w制機(jī)制的落后和混亂，國(guó)家草原自然公園在建設(shè)中應(yīng)避免草原監(jiān)管薄弱的現(xiàn)象，優(yōu)化和改革職能機(jī)構(gòu)交叉與重疊，實(shí)現(xiàn)草原生態(tài)系統(tǒng)的高效管理。

1.4 國(guó)家草原自然公園的實(shí)施主體

國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)由國(guó)家林草局設(shè)立和管理。根據(jù)《草原公園試點(diǎn)函》規(guī)定，國(guó)家林草局、省級(jí)林草主管部門和39處試點(diǎn)單位是草原自然公園的實(shí)施主體。其一，國(guó)家林草局對(duì)國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)創(chuàng)建進(jìn)行指導(dǎo)，國(guó)家林草局草原管理司具體負(fù)責(zé)開展國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)申報(bào)、創(chuàng)建、指導(dǎo)、驗(yàn)收及監(jiān)督等工作，國(guó)家林草局自然保護(hù)地司負(fù)責(zé)國(guó)家草原自然公園設(shè)立、范圍調(diào)整及撤銷的評(píng)審工作；其二，省級(jí)林草主管部門具體承擔(dān)本(省、區(qū))國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)創(chuàng)建工作,推薦開展國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)并組織申報(bào)；其三，39處試點(diǎn)單位應(yīng)滿足國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)建設(shè)基本條件,自愿參與草原保護(hù)修復(fù)和合理利用示范,可以是企事業(yè)單位也可是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，開展試點(diǎn)前試點(diǎn)單位需征得相關(guān)草原權(quán)利人的同意。

2 建設(shè)國(guó)家草原自然公園的必要性

2.1 防止草場(chǎng)大規(guī)模退化的需要

建國(guó)以來，我國(guó)北方草場(chǎng)出現(xiàn)了不同程度退化和遭受了嚴(yán)重破壞，特別是在1960年之后的40年里，隨著人口數(shù)量的增加和牲畜存欄量的暴增，由于盲目開墾和超載過牧，加之缺乏系統(tǒng)的草場(chǎng)保護(hù)制度，所以使得草場(chǎng)退化越來越嚴(yán)重，面積不斷減小，導(dǎo)致植被消失和草場(chǎng)退化蔓延。據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)60年代僅個(gè)別地區(qū)的草場(chǎng)出現(xiàn)退化，但到70年代中期草場(chǎng)退化面積已經(jīng)占到草場(chǎng)總面積的15%，到90年代最嚴(yán)重時(shí)草場(chǎng)退化面積達(dá)到51%。天然草場(chǎng)作為一種自然資源是人類的寶貴財(cái)富，是草原畜牧業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)[4]，但超載過牧等人為因素?zé)o疑是造成草場(chǎng)退化的最直接原因。2000年以來，隨著國(guó)家退耕還林、禁止放牧等政策和生態(tài)治理法律法規(guī)的出臺(tái)，大規(guī)模的草場(chǎng)退化得到了遏制，但草原法律制度不健全和管理體制的落后使得我國(guó)的草場(chǎng)保護(hù)與修復(fù)仍需要走很長(zhǎng)的路。此外，我國(guó)雖然建立了部分草原自然保護(hù)區(qū)，但由于資金缺乏、管理體制落后以及體系不完善，使得草原自然保護(hù)區(qū)形同虛設(shè)。而國(guó)家公園體制試點(diǎn)的提出和草原自然公園的建立，可以彌補(bǔ)草原生態(tài)系統(tǒng)存在的漏洞，有利于草原自然保護(hù)地體系的形成和草原生態(tài)文明建設(shè)，也有利于保護(hù)大面積的草原資源。

2.2 完善草原自然保護(hù)地體系的需要

中國(guó)是全球草原資源大國(guó)，草場(chǎng)面積約3.93億hm2，約占全球草原面積的12%。從中國(guó)的土地資源類型來看，草原資源面積也很大，占國(guó)土面積的40.9%，是耕地面積的2.91倍、森林面積的1.89倍[5]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已經(jīng)建立1.18萬個(gè)自然保護(hù)地，極大地保護(hù)了我國(guó)濕地、森林、海洋等各類生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。但是，眾多的自然保護(hù)地主要集中在森林、濕地等領(lǐng)域，而我國(guó)草原自然保護(hù)地少之又少，這使得建立草原自然公園十分緊迫和必要。首先，草原自然公園的建設(shè)可以豐富草原自然保護(hù)地類型。與濕地、海洋等自然保護(hù)地體系相比，我國(guó)草原自然保護(hù)地體系相對(duì)單一，到目前為止我國(guó)僅建立了國(guó)家級(jí)草原保護(hù)區(qū)4個(gè)，省一級(jí)草原自然保護(hù)區(qū)9個(gè)，其余都是市縣一級(jí)的自然保護(hù)區(qū)，自然保護(hù)區(qū)等級(jí)普遍偏低，且很多典型的草原生態(tài)系統(tǒng)尚未建立自然保護(hù)區(qū)保護(hù)起來[6]。其二，草原自然公園的建立擴(kuò)大了草原自然保護(hù)地面積，目前為止我國(guó)各級(jí)草原自然保護(hù)區(qū)僅有40多個(gè)，面積僅占全國(guó)草原的0.6%左右，保護(hù)草原面積約24萬hm2，分別占全國(guó)自然保護(hù)區(qū)總數(shù)的0.33%和面積的0.16%，占比遠(yuǎn)低于各類自然保護(hù)地占國(guó)土陸域面積的比例，這與我國(guó)草原大國(guó)的地位極不相稱(表4)。其三，創(chuàng)建草原自然公園可以彌補(bǔ)草原生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)漏洞，因?yàn)閲?guó)家草原自然公園的建立可以豐富草原自然保護(hù)地體系的種類，擴(kuò)大草原保護(hù)地面積，解決草原生態(tài)優(yōu)先保護(hù)與資源科學(xué)利用矛盾的關(guān)鍵問題。

表4 中國(guó)草原自然公園與草原保護(hù)區(qū)統(tǒng)計(jì)

2.3 維護(hù)草原生物多樣性的需要

草原自然公園是重要的自然保護(hù)地類型，是我國(guó)建立和完善以國(guó)家公園為主的自然保護(hù)地體系的重要組成部分。我國(guó)草原自然保護(hù)地的數(shù)量較少，保護(hù)面積較小，已不能滿足草原資源保護(hù)與可持續(xù)利用之間的需求。而草原自然公園的建設(shè)可以有效保護(hù)生物多樣性，因?yàn)椴菰匀还珗@的建設(shè)需要滿足典型性和面積要求，只有草場(chǎng)面積原則上超過500hm2以上的區(qū)域才有條件建立公園，而規(guī)?；牟菰匀还珗@建設(shè)有利于維護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定和生物多樣性，為各種生物提供食物來源和棲息地，有利于豐富我國(guó)草原植被和種質(zhì)資源。草原生態(tài)系統(tǒng)需要受到嚴(yán)格保護(hù)是由草原生態(tài)的脆弱性決定的，一旦草原生態(tài)環(huán)境遭受破壞，其難以修復(fù)且生態(tài)修復(fù)成本高昂。此外，草原生態(tài)系統(tǒng)猶如一座巨型的基因庫(kù)，其中分布著種類繁多的草原植被和生物，這使得保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)成為實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展和維護(hù)草原生物多樣性的重要措施，也為國(guó)家自然保護(hù)地體系的建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，建立國(guó)家草原自然公園是我國(guó)保護(hù)草原自然資源和生物多樣性的最有效途徑。

2.4 促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

我國(guó)草場(chǎng)80%主要分布在北方，北方以傳統(tǒng)的天然草原為主，草原面積2.93億hm2，占全國(guó)草原面積73.35%。同時(shí)，全國(guó)近4億人口生活在草原及附近地區(qū)，這使得草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源的有效利用對(duì)于少數(shù)民族實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)和達(dá)到小康社會(huì)至關(guān)重要[7]。除此之外，草原對(duì)于蒙古族、維吾爾族在內(nèi)的同胞來說具有特殊的感情和意義，這不僅關(guān)乎民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還關(guān)乎民族地區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)。因此，建設(shè)草原自然公園必須兼顧和考量民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)問題，應(yīng)以草原自然保護(hù)區(qū)為主體，將草原自然公園開發(fā)和宣傳作為民族團(tuán)結(jié)和生態(tài)保護(hù)的教育基地，在優(yōu)先保護(hù)的前提下劃出部分區(qū)域適當(dāng)發(fā)展旅游業(yè)，通過旅游業(yè)帶來的可觀收益促進(jìn)草原自然公園的可持續(xù)發(fā)展[8]。建立國(guó)家草原自然公園是保證草原自然資本存量并發(fā)揮草原自然資本效力的有效手段，能夠極大地促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升少數(shù)民族群體幸福感。在草原自然公園建設(shè)中開展生態(tài)旅游，能夠?yàn)樽匀还珗@保護(hù)與維護(hù)籌集大量資金來維持基礎(chǔ)建設(shè)和日常管理工作，也能改善草原自然公園與當(dāng)?shù)啬羺^(qū)牧民之間的關(guān)系,使其真正成為草原自然公園建設(shè)的擁護(hù)者、參與者和治理者，促進(jìn)自然公園保護(hù)事業(yè)持續(xù)發(fā)展。

3 建設(shè)好國(guó)家草原自然公園的幾項(xiàng)措施

3.1 完善草原自然保護(hù)地法律法規(guī)體系

完善草原自然保護(hù)地體系是迄今為止最有效的保護(hù)草原自然生態(tài)系統(tǒng)、維護(hù)草原生物多樣性的理想模式，但建設(shè)草原自然保護(hù)地體系涉及諸多利益主體、管理部門，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。國(guó)家草原自然公園與草原自然保護(hù)區(qū)立法,核心是要將這個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程所涉及的各種利益關(guān)系予以妥善調(diào)整,處理好人與自然的關(guān)系、人與人之間的社會(huì)關(guān)系，只有正確認(rèn)識(shí)草原自然保護(hù)地體系的方位與使命,才可能解決立法的基本需求[9]。草原自然保護(hù)地法律法規(guī)體系的完善，是保護(hù)草原生態(tài)系統(tǒng)最有效的方式之一。但是，我國(guó)自然保護(hù)地相關(guān)立法層級(jí)較低，國(guó)家雖然也加快了《國(guó)家公園法》的立法過程，但已經(jīng)頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》僅屬于行政法規(guī)，其位階低于法律，這使得《自然保護(hù)區(qū)條例》難以統(tǒng)領(lǐng)與自然保護(hù)區(qū)有關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)。雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了《草原法》和《基本草原保護(hù)條例》，但是這些法律法規(guī)的制定沒有統(tǒng)籌和兼顧草原生態(tài)系統(tǒng)，也沒有將草原自然公園、草原自然保護(hù)地政策和制度納入其中。為了制定草原生態(tài)保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，需要以生態(tài)文明建設(shè)為指導(dǎo)，以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地為指引，健全我國(guó)草原自然保護(hù)地體系[10]。同時(shí)，我國(guó)尚未修訂各部門分別制定的草原法規(guī)和規(guī)章，而這些立法存在部門法傾向,也存在分散化、類型化等問題，尚沒有形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的統(tǒng)一體系。我國(guó)自然保護(hù)地管理體系已經(jīng)實(shí)現(xiàn)單一化，由國(guó)家林草局、國(guó)家公園局統(tǒng)一行使，但是過去各部門已經(jīng)頒布的部門規(guī)章之間缺乏協(xié)調(diào)性，僅限于特定類型的自然保護(hù)地立法，這使得自然保護(hù)地體系存在漏洞和局限性。

3.2 建立國(guó)家草原自然公園的準(zhǔn)入制度

國(guó)家草原自然公園是“國(guó)家名片”，必須要建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，以保證和建設(shè)高水平和高質(zhì)量的草原自然公園。創(chuàng)建新的草原自然公園，應(yīng)滿足《草原公園試點(diǎn)函》所規(guī)定的基本條件(表5)。草原自然公園作為國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)試點(diǎn)區(qū)域，國(guó)家林草局要求需要滿足一些基本條件，其一是具備典型性和代表性：所在試點(diǎn)區(qū)域的草原生態(tài)景觀具有典型性和代表性;或者區(qū)域生態(tài)地位重要;或者草原生物多樣性豐富;或者生物物種獨(dú)特;或者草原主體功能及合理利用具有示范性。其二是面積要求：所在試點(diǎn)區(qū)域的草場(chǎng)面積原則上不低于500hm2,草原自然公園試點(diǎn)中草地面積一般應(yīng)占公園總面積的80%以上。其三是權(quán)屬關(guān)系明確：所在試點(diǎn)區(qū)域的土地所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬無爭(zhēng)議,所劃定的四周范圍清晰,相關(guān)權(quán)利人同意建設(shè)國(guó)家草原自然公園。其四是景觀、科研價(jià)值高：所在試點(diǎn)區(qū)域的自然景觀優(yōu)美或者具有較高歷史文化價(jià)值；或具有重要或者特殊科學(xué)研究、自然教育價(jià)值。其五是交通便利：所在試點(diǎn)區(qū)域的交通方便,且具有通達(dá)性。經(jīng)過對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)地歸并、整合、優(yōu)化,只有符合以上條件的自然保護(hù)地才具備國(guó)家草原自然公園試點(diǎn)的資格。因此，在設(shè)立新的國(guó)家草原自然公園過程中，應(yīng)該嚴(yán)格把控草原自然公園的準(zhǔn)入機(jī)制，以便建設(shè)一批高質(zhì)量的國(guó)家草原名片。

表5 國(guó)家公園與草原自然公園基本條件

3.3 健全國(guó)家草原自然公園長(zhǎng)效投入機(jī)制

國(guó)家草原自然公園的建設(shè)應(yīng)該有明確的計(jì)劃，國(guó)家林草局應(yīng)定期出臺(tái)草原生態(tài)保護(hù)機(jī)制，發(fā)布以五年為周期的草原自然公園保護(hù)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)草原自然保護(hù)地體系的循環(huán)有序發(fā)展。這需要國(guó)家林草局拿出草原自然公園和草原保護(hù)區(qū)的維修經(jīng)費(fèi)，用于草場(chǎng)維護(hù)和修復(fù)。國(guó)家林草局和省級(jí)林草主管部門應(yīng)該發(fā)揮草原保護(hù)和管理的主導(dǎo)作用，不斷加大草原自然公園和保護(hù)區(qū)的投入力度，給予草原自然公園和保護(hù)區(qū)環(huán)境維護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、科研、生態(tài)教育和監(jiān)測(cè)等工作資金保障[11]。為此，第一要建立草原自然公園資金投入機(jī)制。資金的投入是建設(shè)好草原自然公園的先決條件，國(guó)家和地方政府需要通過財(cái)政撥款支持草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)，加大草原自然保護(hù)地資金投入規(guī)模。第二，要建立草原自然公園資金增長(zhǎng)機(jī)制。在中央和省級(jí)層面，草原管理部門應(yīng)定期出臺(tái)草原自然公園建設(shè)規(guī)劃，逐年增加草原生態(tài)保護(hù)專項(xiàng)資金支持，將資金用于急需草原生態(tài)修復(fù)的區(qū)域。第三，要建立健全草原自然保護(hù)地資金整合機(jī)制。地方草原管理部門，應(yīng)加大草原自然保護(hù)區(qū)和自然公園的資金整合力度，確保資金的合理分配和使用，理清草原保護(hù)區(qū)和草原自然公園的交叉、重疊區(qū)域，避免草原資金的重復(fù)投入和下發(fā)。第四，建立草原自然公園資金精準(zhǔn)實(shí)施機(jī)制。草原自然公園并非一劃了之，還需要對(duì)其各區(qū)域進(jìn)行功能定位，精準(zhǔn)對(duì)各區(qū)域進(jìn)行資金投入。

3.4 建立草原資源利益分配和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一項(xiàng)制度的貫徹和落實(shí)離不開權(quán)責(zé)益的明確，草原自然公園建設(shè)也需要處理好各主體之間的權(quán)責(zé)益關(guān)系。同時(shí)，在草原自然公園建設(shè)中，應(yīng)做好征地后的生態(tài)補(bǔ)償問題，從而解決牧區(qū)民眾缺少草地帶來的損失。首先，要處理好所有權(quán)關(guān)系。根據(jù)《憲法》規(guī)定，自然資源的所有權(quán)由國(guó)家或集體所有。草原作為一種給人帶來收入的經(jīng)濟(jì)資源，其所有權(quán)由誰享有需要進(jìn)一步明確，是國(guó)家享受完全的所有權(quán)，還是集體享受完全的所有權(quán)，還是國(guó)家和集體按不同比例享受所有權(quán)，這需要進(jìn)一步立法明確規(guī)定。為了促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該主要以集體享有草原自然公園的所有權(quán)為主，并通過法律賦予牧民對(duì)草原資源的收益權(quán)。其次，還需要明確草原自然公園的管理權(quán)，是由政府行使管理權(quán)，還是將這種管理權(quán)限下放到以社區(qū)為中心的牧區(qū)，如何明確政府和牧區(qū)所享受的具體的管理權(quán)限，又由誰來行使草原遭到破壞的監(jiān)督權(quán)等。第三，一旦國(guó)家草原自然公園遭到破壞和污染，由哪些主體承擔(dān)責(zé)任，以及草原自然公園旅游開發(fā)的利益如何分配，這些都需要法律進(jìn)一步明確。此外，在建設(shè)自然公園過程中雖然不存在權(quán)屬問題，但是如果在試點(diǎn)過程中沒有顧及給牧區(qū)人民造成的間接損失，那么草原生態(tài)保護(hù)必然得不到人們的擁護(hù)和支持，因此政府應(yīng)該建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)國(guó)家草原自然公園生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的社區(qū)及農(nóng)戶通過轉(zhuǎn)移支付的方式給予生態(tài)補(bǔ)償,這樣有利于調(diào)動(dòng)草原地區(qū)農(nóng)牧民自覺維護(hù)草場(chǎng)資源和草原生態(tài)系統(tǒng)的積極性。

4 結(jié)語

我國(guó)已建立各類各級(jí)自然保護(hù)地1.18萬處，已形成橫向三類(國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園)和縱向三級(jí)(主體、基礎(chǔ)和補(bǔ)充)自然保護(hù)地體系，這為我國(guó)生態(tài)文明和美麗中國(guó)建設(shè)創(chuàng)造了良好條件。但是，在自然公園中如何進(jìn)一步清晰劃分各類自然公園，如何明確各類自然公園之間的橫縱向關(guān)系，以及風(fēng)景名勝區(qū)和水利風(fēng)景區(qū)是否屬于自然公園等問題，國(guó)家亦需要對(duì)這些制度和問題在自然保護(hù)地體系中進(jìn)行更詳細(xì)的明確和落實(shí)。