上海市發(fā)展改革研究院 張瀚舟 寇書萌

上海是一座能源消費(fèi)量大但自身資源匱乏的城市，一次能源基本依靠外部調(diào)入，其中，管道承擔(dān)了絕大部分的市外原油、天然氣輸入和市內(nèi)成品油運(yùn)輸任務(wù)，是全市能源供應(yīng)和城市運(yùn)行的“生命線”。上海油氣管道雖然總里程不長(zhǎng)，但運(yùn)營(yíng)主體多、位置分散且大多處于人口密集區(qū)，風(fēng)險(xiǎn)管控和應(yīng)急救援難度較大。由于上海沒有油氣管道應(yīng)急救援基地，因此專業(yè)搶險(xiǎn)只能依托外省隊(duì)伍，在響應(yīng)時(shí)間和保障能力方面都與上海特大型城市的管理要求不相符合，已成為城市安全的短板。課題組在分析借鑒廣東、寧夏等省(區(qū))“政府引入專業(yè)資源”經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，研究提出了上海應(yīng)在市域范圍內(nèi)建設(shè)油氣管道應(yīng)急保障基地，掌握應(yīng)急搶險(xiǎn)的主動(dòng)權(quán)，進(jìn)一步提高上海防范和處置突發(fā)事故的能力。

1 專業(yè)搶險(xiǎn)是減小管道突發(fā)事故影響的重要環(huán)節(jié)

截至2021年3月底，上海市域范圍內(nèi)的石油、天然氣在役管道共30條，總長(zhǎng)約400 km，分布在10個(gè)區(qū)，其中，浦東、奉賢、金山的高后果區(qū)占比分別為44.5%、24.3%和15.9%。為妥善應(yīng)對(duì)油氣管道突發(fā)事件，按照《上海市石油天然氣管道突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，全市初步構(gòu)建起了政企協(xié)同的應(yīng)急處置體系，并根據(jù)分級(jí)響應(yīng)的要求確立了先期處置、專業(yè)搶險(xiǎn)和救災(zāi)善后等環(huán)節(jié)。

1.1 先期處置

先期處置主要指巡線人員和社會(huì)公眾在發(fā)現(xiàn)管道泄漏后告知管道企業(yè)或政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)部門。管道企業(yè)接報(bào)后安排管理和維修人員赴現(xiàn)場(chǎng)勘察事故情況：如事故輕微則在確保安全的情況下通過(guò)簡(jiǎn)單的施工作業(yè)，消除油氣泄漏影響；如事故等級(jí)在Ⅳ級(jí)及以上，則須等待專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍入場(chǎng)作業(yè)。

1.2 專業(yè)搶險(xiǎn)

專業(yè)搶險(xiǎn)主要由為管道企業(yè)提供保駕服務(wù)的搶險(xiǎn)單位攜帶專用設(shè)備赴現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)施包括封堵、圍油、切割、改線、不停輸焊接等在內(nèi)的專業(yè)施工作業(yè)，減少油氣泄漏造成的社會(huì)和環(huán)境影響，避免發(fā)生次生災(zāi)害和燃爆等重特大事故。處置過(guò)程中，公安、消防、應(yīng)急、發(fā)改、環(huán)境、衛(wèi)生等部門按預(yù)案配合搶險(xiǎn)。

1.3 救災(zāi)善后

救災(zāi)善后主要是在事故升級(jí)或搶險(xiǎn)失當(dāng)造成起火爆炸的情況下，相關(guān)部門進(jìn)一步采取包括緊急封閉、封鎖，交通管制，擴(kuò)大撤離范圍，轉(zhuǎn)送傷員，劃定安全距離，火災(zāi)撲滅等救災(zāi)措施，并成立應(yīng)急處置指揮部，組織協(xié)調(diào)各方救援力量控制險(xiǎn)情，盡可能的減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

研究發(fā)現(xiàn)，一旦在高后果區(qū)發(fā)生一般及以上等級(jí)的油氣管道事故，專業(yè)搶險(xiǎn)能力的好壞將直接決定事態(tài)的發(fā)展方向。不容樂(lè)觀的是目前為市內(nèi)油氣管道企業(yè)提供保駕服務(wù)的專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍距離較遠(yuǎn)、水平參差不齊。

2 上海在油氣管道專業(yè)搶險(xiǎn)自主可控方面的不足

隨著上?！拔宕笮鲁恰钡牟季纸ㄔO(shè)，城郊地區(qū)的油氣管道受第三方施工作業(yè)影響的情況將增多，高后果區(qū)也將相應(yīng)增加。當(dāng)前，全市12家油氣管道企業(yè)主要通過(guò)內(nèi)部合作或委托第三方承擔(dān)專業(yè)搶險(xiǎn)保駕，兩種模式各有優(yōu)劣，雖然都能為事故應(yīng)急處置提供一定的保障，但由于高度依賴外省馳援，自主可控性均較差，與上海特大型城市精細(xì)化管理的要求不相匹配。

2.1 內(nèi)部合作模式

內(nèi)部合作模式適用于大型石油央企的下屬管道企業(yè)，由集團(tuán)公司系統(tǒng)內(nèi)的應(yīng)急搶險(xiǎn)單位提供保駕服務(wù)。上海共有5家管道企業(yè)采用該模式。由于管道企業(yè)與搶險(xiǎn)企業(yè)是兄弟單位，因此日常溝通相對(duì)頻繁、順暢，搶險(xiǎn)企業(yè)對(duì)所保駕管道的基本情況和物理特征也較為熟悉，制定應(yīng)急處置方案時(shí)更有針對(duì)性。但該模式的弊端主要體現(xiàn)在：一是實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不足，受制于系統(tǒng)內(nèi)的管道類型單一，搶險(xiǎn)事故發(fā)生率較低，服務(wù)對(duì)象固定，即便應(yīng)急演練開展頻率高、形式豐富，也面臨人員實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)較少、物資利用率偏低等問(wèn)題，不利于救援實(shí)施主體專業(yè)能力的提高。二是資金投入較大，在不考慮土地購(gòu)置的情況下，企業(yè)需要在人員練兵、設(shè)備更新及維護(hù)、科研攻關(guān)等環(huán)節(jié)投入上千萬(wàn)元。此外，在日常運(yùn)營(yíng)、設(shè)備養(yǎng)護(hù)、技術(shù)迭代升級(jí)等方面每年還需持續(xù)投入數(shù)百萬(wàn)元。

2.2 委托第三方模式

委托第三方模式由管道企業(yè)定期與專業(yè)搶險(xiǎn)單位簽訂保駕合同并支付基礎(chǔ)服務(wù)費(fèi)，如在服務(wù)周期內(nèi)發(fā)生事故搶險(xiǎn)，再按照實(shí)際工程量與委托隊(duì)伍進(jìn)行結(jié)算。上海共有7家管道企業(yè)采用該模式。其優(yōu)點(diǎn)在于管道企業(yè)資金投入總體較少，搶險(xiǎn)單位服務(wù)多家管道企業(yè)，演練和實(shí)戰(zhàn)機(jī)會(huì)相對(duì)更多，具有應(yīng)對(duì)各類管道突發(fā)事件的豐富經(jīng)驗(yàn)。但該模式的弊端主要體現(xiàn)在：一是應(yīng)急響應(yīng)水平存在不確定性。由于第三方搶險(xiǎn)單位市場(chǎng)化程度高且沒有系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)的身份約束，專業(yè)隊(duì)伍如果同時(shí)面臨多處管道搶險(xiǎn)任務(wù)，容易出現(xiàn)對(duì)事故應(yīng)對(duì)的統(tǒng)籌把握不夠，在人員和物資調(diào)配方面也可能出現(xiàn)不足。二是日常有效聯(lián)系不夠。第三方搶險(xiǎn)單位在與管道企業(yè)簽訂保駕協(xié)議后，較少會(huì)主動(dòng)與管道企業(yè)的維修隊(duì)聯(lián)系，而管道企業(yè)為節(jié)省支出，一般以滿足最低演練頻次為目標(biāo)，以上都會(huì)導(dǎo)致?lián)岆U(xiǎn)隊(duì)伍與管道企業(yè)有效銜接不夠，難以做到對(duì)管道情況的全面掌握。

除了兩種模式各自存在的不足外，共性問(wèn)題還包括搶險(xiǎn)單位分布在全國(guó)各地，周邊相對(duì)較近且實(shí)力較強(qiáng)的中石油南京搶修、廊坊搶修，中石化徐州維搶修等基地，距離上海也有數(shù)百到上千公里的路程。雖然管道搶險(xiǎn)有“72小時(shí)響應(yīng)”的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)上海這座國(guó)際大都市而言響應(yīng)時(shí)間還是太長(zhǎng)，尤其是外省市救援車輛沒有在滬特別通行權(quán)，萬(wàn)一事故發(fā)生時(shí)段恰逢道路擁堵，后果不堪設(shè)想。此外，在上海沒有救援基地的情況下，還面臨專業(yè)搶險(xiǎn)物資設(shè)備需外部調(diào)入的問(wèn)題，如果對(duì)事態(tài)估計(jì)不足或應(yīng)急處置技術(shù)方案臨時(shí)調(diào)整，可能發(fā)生雖有救援人員到場(chǎng)，但搶修設(shè)備不能及時(shí)到位的情況。

3 部分省(區(qū))“政府引入專業(yè)資源”的探索實(shí)踐

為提升政府在應(yīng)急搶險(xiǎn)方面的自主可控水平，部分管道里程長(zhǎng)、高后果區(qū)多的省和自治區(qū)，探索在不改變現(xiàn)有管理體制和部門職責(zé)分工的前提下，通過(guò)土地保障、基地授牌、資金支持等多種形式吸引專業(yè)搶險(xiǎn)企業(yè)在行政區(qū)域內(nèi)建立應(yīng)急救援基地，有效縮短搶險(xiǎn)隊(duì)伍與事故源的距離，減少響應(yīng)時(shí)間。各地雖然在建設(shè)方式上有所不同，但組建的搶險(xiǎn)隊(duì)伍均能很好地服從政府的統(tǒng)一指揮和征調(diào)，對(duì)于搶險(xiǎn)物資的配備也更為充分。

3.1 政策紅利吸引專業(yè)資源，市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)自我造血

2019年，廣東省應(yīng)急管理廳牽頭相關(guān)單位依托中石油管道局維搶修公司東莞搶修隊(duì)掛牌成立了省級(jí)油氣管道應(yīng)急保障基地，省相關(guān)部門給予搶險(xiǎn)企業(yè)土地和稅收政策支持，省應(yīng)急廳通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式委托企業(yè)開展日常管道完整性評(píng)價(jià)、人員培訓(xùn)和事故處置等工作，允許基地在優(yōu)先保障省內(nèi)油氣管道應(yīng)急安全的前提下，發(fā)展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)自我造血。據(jù)悉，為提高安全生產(chǎn)保障能力，省應(yīng)急廳還在“十四五”應(yīng)急管理規(guī)劃中進(jìn)一步謀劃組建?；?、礦山等行業(yè)的30余支專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，應(yīng)急保障基地也將為后續(xù)救援隊(duì)伍提供人員培訓(xùn)、物資儲(chǔ)備等方面的服務(wù)。

3.2 政府提供基礎(chǔ)投入，保障搶修基地運(yùn)營(yíng)

寧夏自治區(qū)為提高油氣管道事故防范和應(yīng)急處置能力，同樣于2019年由區(qū)應(yīng)急管理廳與中石油西氣東輸管道公司銀川管理處簽訂框架合作協(xié)議，掛牌成立自治區(qū)級(jí)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心，管理處下轄的銀川維修隊(duì)、中衛(wèi)維搶修隊(duì)在不改變現(xiàn)有管理體制的前提下納入自治區(qū)應(yīng)急救援體系，由區(qū)應(yīng)急廳安排必要的資金，專項(xiàng)支持土地購(gòu)置、裝備改善、技術(shù)培訓(xùn)、物資儲(chǔ)備和應(yīng)急演練。在寧夏境內(nèi)發(fā)生石油、天然氣、城市燃?xì)夤艿朗鹿是倚枰胤秸畣?dòng)應(yīng)急響應(yīng)時(shí)，應(yīng)急廳可征調(diào)該搶修隊(duì)參與救援，隊(duì)伍接受事故救援指揮部統(tǒng)一指揮，與政府各部門密切配合，共同研究救援方案并迅速實(shí)施高效救援。

4 相關(guān)建議

“十三五”期間，上海相關(guān)管理部門通過(guò)實(shí)施油氣管道隱患排查治理、“六打六治”專項(xiàng)打非治違、搭建信息平臺(tái)、群防群治等一系列舉措，很好地預(yù)防了管道事故的發(fā)生，但管道被第三方施工破壞、受地鐵和高壓線釋放的雜散電流腐蝕造成油氣泄漏等偶發(fā)事件仍無(wú)法完全避免。不同于北京作為首都可以調(diào)動(dòng)位于廊坊的國(guó)家油氣管道應(yīng)急救援基地為其保駕護(hù)航，上海則應(yīng)該將應(yīng)急搶險(xiǎn)資源掌握在自己手中。為此，建議在“十四五”期間建設(shè)屬地化應(yīng)急救援基地，構(gòu)建與上海城市定位相匹配的保障體系。

4.1 筑巢引鳳，釋放政策吸引專業(yè)隊(duì)伍

應(yīng)急搶險(xiǎn)不同于一般工程施工，對(duì)搶險(xiǎn)人員的專業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)研判有非常高的要求，因此必要的應(yīng)急演練場(chǎng)地和專業(yè)物資儲(chǔ)備不可或缺。建議有關(guān)部門可通過(guò)協(xié)調(diào)土地資源、減免企業(yè)稅收、制定人才引進(jìn)政策等方式吸引政治素養(yǎng)高、服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、綜合技能優(yōu)的搶險(xiǎn)隊(duì)伍“扎根”上海。同時(shí)，政企聯(lián)合掛牌成立“市級(jí)油氣管道應(yīng)急救援基地”，實(shí)現(xiàn)隨調(diào)隨用。在落子布局上，基地可考慮設(shè)置在高后果區(qū)相對(duì)集中的金山區(qū)或覆蓋范圍較廣的臨港新片區(qū)、長(zhǎng)三角示范區(qū)等區(qū)域；在扶持方式上，可在初期通過(guò)綠色金融、信貸等手段支持基地配備必要的物資，但不建議每年持續(xù)投入資金；在監(jiān)督管理上，要加強(qiáng)專業(yè)技能、資金使用、響應(yīng)時(shí)間、服務(wù)質(zhì)量等方面監(jiān)管，避免壟斷引發(fā)的效率下降；在規(guī)劃預(yù)留上，建議將市級(jí)油氣管道應(yīng)急救援基地的建設(shè)納入全市應(yīng)急管理或安全生產(chǎn)“十四五”規(guī)劃。

4.2 運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)造血并拓展服務(wù)范圍

應(yīng)急救援基地的建設(shè)不能將本應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到政府身上，同樣也不應(yīng)把可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事項(xiàng)變?yōu)檎仨毬男械穆氊?zé)。為此建議，在保障方式上，基地內(nèi)的搶險(xiǎn)隊(duì)伍要優(yōu)先保障上海的油氣管道應(yīng)急需求，在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)除了支撐管道企業(yè)的搶險(xiǎn)工作，還要服從政府部門的統(tǒng)一指揮和調(diào)度。平時(shí)可以為包括長(zhǎng)三角在內(nèi)的周邊省市管道企業(yè)提供保駕服務(wù)，積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)；在運(yùn)行模式上，引導(dǎo)全市油氣管道企業(yè)通過(guò)共建參股、購(gòu)買服務(wù)、加入會(huì)員等多種形式參與應(yīng)急救援基地建設(shè)，并將應(yīng)急保駕單位有序調(diào)整至基地內(nèi)的搶險(xiǎn)隊(duì)伍?；匚磥?lái)還可將服務(wù)范圍進(jìn)一步拓展至城鎮(zhèn)燃?xì)?、液化天然氣接收站和?；饭艿溃员愀玫匦纬勺晕以煅芰Α?/p>

5 結(jié)語(yǔ)

石油、天然氣管道是上海能源供應(yīng)和城市運(yùn)行的“生命線”，承擔(dān)了絕大部分的市外原油、天然氣輸入和市內(nèi)成品油運(yùn)輸任務(wù)。按照《上海市石油天然氣管道突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，全市初步構(gòu)建起了政企協(xié)同的應(yīng)急處置體系，并根據(jù)分級(jí)響應(yīng)的要求確立了先期處置、專業(yè)搶險(xiǎn)和救災(zāi)善后等環(huán)節(jié)。研究發(fā)現(xiàn)，一旦在高后果區(qū)發(fā)生一般及以上等級(jí)的油氣管道事故，專業(yè)搶險(xiǎn)能力的好壞將直接決定事態(tài)的發(fā)展方向。全市12家油氣管道企業(yè)主要通過(guò)內(nèi)部合作或委托第三方承擔(dān)專業(yè)搶險(xiǎn)保駕。但目前為上海油氣管道企業(yè)提供保駕服務(wù)的專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍距離較遠(yuǎn)、水平參差不齊，與上海特大型城市精細(xì)化管理的要求不相匹配。全國(guó)范圍內(nèi)，部分省(區(qū))探索通過(guò)土地保障、基地授牌、資金支持等多種形式引入專業(yè)資源，成效較好。在“十四五”期間，上海有關(guān)部門可通過(guò)釋放多項(xiàng)政策吸引專業(yè)隊(duì)伍“扎根”，建設(shè)屬地化應(yīng)急救援基地，搶修企業(yè)應(yīng)在優(yōu)先保障上海油氣管道應(yīng)急需求前提下開展市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，拓展服務(wù)范圍。由此，政企協(xié)同構(gòu)建與上海城市定位相匹配的保障體系，將應(yīng)急搶險(xiǎn)資源掌握在自己手中。