李發(fā)鵬，孫 嘉

(水利部 發(fā)展研究中心，北京 100038)

我國(guó)復(fù)雜的地形地貌及氣候土壤條件，人多耕地少的現(xiàn)實(shí)，以及歷史悠久的農(nóng)耕習(xí)俗，致使存在大量的坡耕地。坡耕地為承載龐大的人口、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出了巨大貢獻(xiàn)，而不合理的坡耕地開(kāi)發(fā)利用也帶來(lái)了嚴(yán)重的水土流失和土壤質(zhì)量退化[1]。坡耕地是發(fā)生水土流失的主要地類(lèi)[2-3]，其中25°是土壤侵蝕強(qiáng)度顯著增加的臨界坡度，開(kāi)墾和耕種25°以上陡坡地，其水分、養(yǎng)分、土壤的流失量比緩坡耕地大得多，陡坡耕地較緩坡耕地的土壤流失量可高出2～3倍[4]。在陡坡地上種植農(nóng)作物，土壤流失量是林草地的5～20倍，水的流失量是林草地的2～8倍[5]。

為合理開(kāi)發(fā)利用坡耕地資源，降低或減緩坡耕地開(kāi)發(fā)利用所造成的嚴(yán)重水土流失，水土保持法在第二十條和第二十三條分別規(guī)定了陡坡禁墾上限和坡地種植要采取水土保持措施，而且明確要求地方劃定并公告禁墾陡坡地的范圍和坡地開(kāi)墾采取水土保持措施的管理辦法[6]。這些規(guī)定構(gòu)建了符合中國(guó)實(shí)際的坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度框架。基于此，我們系統(tǒng)梳理了坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度的基本要求，分析了制度建設(shè)的現(xiàn)狀，總結(jié)了制度建設(shè)所面臨的主要問(wèn)題，提出了進(jìn)一步完善坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度的對(duì)策建議，以期為加強(qiáng)坡耕地水土流失綜合防治提供支撐。

1 制度建設(shè)要求

根據(jù)水土保持法關(guān)于坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度的規(guī)定，制度內(nèi)容包含四個(gè)方面：一是陡坡禁墾上限，即禁止在25°以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物。同時(shí)，法律還明確要求：各省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，可以規(guī)定小于25°的禁止開(kāi)墾坡度；而且，禁止開(kāi)墾的陡坡地的范圍由當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府劃定并公告。二是25°以上陡坡地的水土保持措施要求，即在25°以上陡坡地種植經(jīng)濟(jì)林的，應(yīng)當(dāng)科學(xué)選擇樹(shù)種，合理確定規(guī)模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。三是5°以上坡地的水土保持措施要求，即在5°以上坡地植樹(shù)造林、撫育幼林、種植中藥材等，應(yīng)當(dāng)采取水土保持措施。四是5°以上、禁墾坡度以下的水土保持措施要求，即在禁止開(kāi)墾坡度以下、5°以上的荒坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物，應(yīng)當(dāng)采取水土保持措施，具體辦法由省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況規(guī)定。

由此可知，各地細(xì)化、實(shí)化坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度的建設(shè)要求主要有兩個(gè)方面：一是各地根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，規(guī)定小于25°的陡坡禁墾坡度，并以縣為基本單元?jiǎng)澏ê凸娼麎ǚ秶?；二是各地根?jù)實(shí)際情況，制定出臺(tái)5°以上、禁墾坡度以下的荒坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物的水土保持管理辦法。

2 制度建設(shè)現(xiàn)狀

2011年修訂后的水土保持法實(shí)施以來(lái)，各地積極開(kāi)展了水土保持制度建設(shè)[7]，坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度也在不斷完善。各省(自治區(qū)、直轄市)在水土保持法實(shí)施辦法或水土保持條例中均對(duì)區(qū)域內(nèi)禁止開(kāi)墾坡度進(jìn)行了明確規(guī)定，同時(shí)對(duì)坡耕地開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)采取的水土保持措施提出了要求。

其中，部分省份對(duì)本區(qū)域內(nèi)禁止開(kāi)墾的陡坡坡度進(jìn)行了有針對(duì)性的調(diào)整。河北、福建、湖南三省針對(duì)本省范圍內(nèi)坡耕地水土流失特點(diǎn)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域及典型地質(zhì)條件下的禁止開(kāi)墾坡度進(jìn)行了明確(表1)。內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、寧夏4省(自治區(qū))針對(duì)本區(qū)域水土流失現(xiàn)狀，提高了禁止開(kāi)墾的坡度要求，其中內(nèi)蒙古、黑龍江、寧夏確定禁止開(kāi)墾坡度為15°，吉林為20°，有針對(duì)性地降低了因開(kāi)墾坡地而造成水土流失的風(fēng)險(xiǎn)。

表1 各省(自治區(qū)、直轄市)限制開(kāi)墾坡耕地坡度統(tǒng)計(jì)

在5°以上、禁墾坡度以下開(kāi)墾種植作物，各省(自治區(qū)、直轄市)水土保持法規(guī)也都作出了相應(yīng)規(guī)定，明確了不同坡度的水土保持措施要求，構(gòu)建了坡耕地開(kāi)發(fā)利用水土保持措施體系?！督魇?shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》規(guī)定，在25°以下、5°以上的荒坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物，應(yīng)當(dāng)采取修建水平梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施；在25°以下、5°以上水土流失嚴(yán)重的坡地上整地造林，應(yīng)當(dāng)采取修建水平梯田、水平臺(tái)地、魚(yú)鱗坑，竹節(jié)水平溝和等高水平條帶等水土保持措施；在原有植被條件好、水土流失輕微的5°以上的坡地上整地造林，應(yīng)當(dāng)盡量保留原有植被，并采取相應(yīng)的水土保持措施?！逗邶埥∷帘３謼l例》規(guī)定，在5°以上坡地植樹(shù)造林、撫育幼林、種植中藥材等，應(yīng)當(dāng)采取修建水平梯田、魚(yú)鱗坑、果樹(shù)臺(tái)田、水平階和營(yíng)造等高植物帶等水土保持措施；在5°以上15°以下荒坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作等水土保持措施；在15°以下坡耕地開(kāi)墾種植農(nóng)作物的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施。

3 制度建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

一是陡坡地禁墾范圍劃定與公告制度尚未建立。雖然水土保持法第二十條明文規(guī)定：禁止開(kāi)墾的陡坡地的范圍由當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府劃定并公告，但該項(xiàng)工作尚未全面鋪開(kāi)，絕大多數(shù)縣尚未開(kāi)展范圍劃定工作，僅在四川會(huì)理等少數(shù)幾個(gè)縣開(kāi)展了試點(diǎn)，在技術(shù)層面進(jìn)行了初步探索。可以說(shuō)，截至目前，陡坡地禁墾范圍劃定與公告制度仍未建立。剖析陡坡地禁墾范圍劃定與公告制度尚未建立的原因：一方面，缺乏陡坡地禁墾范圍劃定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，沒(méi)有實(shí)施陡坡地范圍劃定的依據(jù)，特別是在禁墾范圍劃定指標(biāo)體系、協(xié)調(diào)禁墾面積與當(dāng)?shù)厝丝诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系、制定有針對(duì)性和可操作的監(jiān)管措施等方面，缺乏相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和政策指導(dǎo)。另一方面，水土保持法雖然規(guī)定了陡坡地禁墾范圍劃定與公告的責(zé)任主體是縣級(jí)人民政府，但在實(shí)際工作中，陡坡地范圍劃定的責(zé)任部門(mén)并不清晰，而陡坡地禁墾又牽扯水土保持、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、自然資源等多個(gè)部門(mén)的相關(guān)職能，涉及當(dāng)?shù)丶Z食安全、人口就業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等諸多方面，范圍劃定的實(shí)際難度非常大。

二是坡耕地水土保持措施管理的精準(zhǔn)性有待進(jìn)一步提高。水土保持法規(guī)定：禁止在25°以上陡坡地開(kāi)墾種植農(nóng)作物。省(自治區(qū)、直轄市)根據(jù)本行政區(qū)實(shí)際情況，可以規(guī)定小于25°的禁止開(kāi)墾坡度。但目前僅內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、寧夏進(jìn)一步降低了禁墾坡度，其他地區(qū)均按照25°禁墾標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。此外，我國(guó)地域廣闊，自然條件各異，水土資源分布不均，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，特別是人均耕地、可利用耕地資源不均衡，各地5°～25°度坡耕地資源存在差異，目前各省(自治區(qū)、直轄市)并未對(duì)6°～25°坡耕地進(jìn)行分區(qū)細(xì)化，也未提出相應(yīng)的水土保持措施要求。

三是坡耕地水土保持措施的協(xié)同效應(yīng)尚未充分發(fā)揮。在長(zhǎng)期的坡耕地開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，各地和各部門(mén)都充分意識(shí)到了坡耕地水土保持的重要性，水土保持、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、自然資源等部門(mén)通過(guò)坡耕地水土流失治理、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、退耕還林(草)、土地綜合整治等項(xiàng)目開(kāi)展了大規(guī)模的、成效顯著的坡耕地水土流失防治。但是這些項(xiàng)目在治理目標(biāo)、治理措施、治理標(biāo)準(zhǔn)、投資力度等方面存在著一定的差異性，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)主要側(cè)重于糧食增產(chǎn)增收，退耕還林(草)主要側(cè)重于自然恢復(fù)改善生態(tài)環(huán)境，采取的水土保持措施不同，治理效果也存在較大差異。而且，這些治理項(xiàng)目的實(shí)施主體分屬于不同部門(mén)，部門(mén)間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制也不健全。加之審計(jì)方面對(duì)部門(mén)資金的嚴(yán)格審查和對(duì)地方整合相關(guān)資金的嚴(yán)格要求，如何聚合這些治理項(xiàng)目和相關(guān)部門(mén)的水土保持合力，得到1+1>2的效果，是當(dāng)前坡耕地水土保持所面臨的難題之一。此外，坡耕地治理的市場(chǎng)機(jī)制還不完善，缺少相關(guān)激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)村群眾和社會(huì)力量參與坡耕地水土流失防治的積極性不足。

四是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對(duì)坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度建設(shè)提出了更高要求。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)越來(lái)越明顯，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度越來(lái)越高，農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、專(zhuān)業(yè)大戶及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，大型農(nóng)場(chǎng)、特色農(nóng)業(yè)小鎮(zhèn)等開(kāi)發(fā)模式不斷創(chuàng)新，坡耕地開(kāi)發(fā)利用不再是過(guò)去的家庭作坊式的簡(jiǎn)單作物種植，可能涉及大面積土地整治、多種作物和林果等種植、現(xiàn)代化生產(chǎn)器具和生產(chǎn)方式等，傳統(tǒng)的水土保持措施也面臨著更新、提升的必要。在這種農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢(shì)下，坡耕地水土流失防治的責(zé)任主體、治理措施、技術(shù)要求等發(fā)生的變化，都需要在坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度中盡快予以體現(xiàn)。

4 完善坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度的對(duì)策建議

一是制定出臺(tái)陡坡地禁墾范圍劃定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。水利部和地方水土保持管理部門(mén)要盡快組織開(kāi)展陡坡地禁墾范圍劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定工作。在面上調(diào)查和總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，明確陡坡地禁墾范圍劃定的指標(biāo)體系，提出相關(guān)工作流程、技術(shù)規(guī)范等要求，為縣級(jí)人民政府組織劃定陡坡地禁墾范圍提供依據(jù)。同時(shí)，在政策層面，各級(jí)政府可根據(jù)實(shí)際情況制定出臺(tái)陡坡地禁墾范圍劃定的指導(dǎo)意見(jiàn)或?qū)嵤┺k法，明確責(zé)任主體、資金保障和技術(shù)要求，為開(kāi)展相關(guān)工作提供政策指導(dǎo)。

二是推動(dòng)各地進(jìn)一步提高坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度的精準(zhǔn)性。一方面，各地應(yīng)當(dāng)通過(guò)全面調(diào)查、科學(xué)規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域水土流失特點(diǎn)、耕種結(jié)構(gòu)、風(fēng)俗習(xí)慣等，進(jìn)一步細(xì)化本區(qū)域5°以上坡耕地的禁墾坡度和范圍；另一方面，要根據(jù)不同區(qū)域、不同坡度水土流失特點(diǎn)，制定本區(qū)域坡耕地水土流失治理的規(guī)范，分區(qū)域、分坡度提出坡耕地水土流失治理的典型治理措施及治理模式。

三是聚合各方坡耕地水土流失治理的協(xié)同效力。各地要不斷完善禁墾坡度以下、5°以上坡耕地水土保持管理辦法，在已明確各類(lèi)水土保持措施的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰各部門(mén)在坡耕地水土流失防治中的職能定位，不斷探索建立水利、國(guó)土、林業(yè)等部門(mén)共同參與的坡耕地治理協(xié)同機(jī)制。在水土流失治理頂層設(shè)計(jì)中，科學(xué)匹配各部門(mén)組織開(kāi)展坡耕地水土流失防治的目標(biāo)、任務(wù)和措施；在項(xiàng)目論證、實(shí)施和運(yùn)行中，加強(qiáng)部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)，在兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)確保水土流失防治效益最大化。此外，還可以探索建立多元化的激勵(lì)機(jī)制，在稅收優(yōu)惠、政策扶持、技術(shù)指導(dǎo)等方面加大力度，引導(dǎo)社會(huì)力量參與坡耕地水土流失防治。

四是加強(qiáng)坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用制度的技術(shù)支撐。進(jìn)一步開(kāi)展典型地區(qū)坡耕地開(kāi)發(fā)利用水土流失防治研究，深化對(duì)坡耕地禁墾與人口經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間互饋關(guān)系的認(rèn)識(shí)，科學(xué)指導(dǎo)坡耕地禁墾范圍劃定和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范制定。研究典型坡耕地水土保持措施的效率和效益，特別是各類(lèi)水土保持措施的組合效應(yīng)，為發(fā)揮各部門(mén)水土流失治理項(xiàng)目的效能提供指導(dǎo)，為合理確定治理標(biāo)準(zhǔn)及投資定額、完善坡耕地水土保持管理辦法提供支撐。

五是注意總結(jié)推廣坡耕地合理開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)驗(yàn)，加大坡耕地治理力度。近年來(lái)各地結(jié)合坡耕地水土流失實(shí)際情況，因地制宜地開(kāi)展了一些實(shí)踐探索，積累了一些有特色的成功經(jīng)驗(yàn)，可上升到制度層面予以固定下來(lái)，如水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、水土保持科技示范園區(qū)建設(shè)管理、村民自建管理等。