趙博瑜

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

1 引言

我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中高速時(shí)期，過去隨著我國工業(yè)化速度加快和人口數(shù)量的攀升，用水需求日益增加，導(dǎo)致流域用水糾紛多發(fā)、流域水環(huán)境質(zhì)量下降和威脅生態(tài)安全等問題。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為解決流域水資源利用、緩解上下游用水沖突的關(guān)鍵舉措之一，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的完善不僅應(yīng)著眼于技術(shù)完善和規(guī)則的制定，更應(yīng)當(dāng)考慮流域系統(tǒng)內(nèi)部的復(fù)雜性和地區(qū)間政府的博弈，流域的治理就是地區(qū)間政府利益的協(xié)調(diào)。為此，本文通過分析流域內(nèi)地方政府博弈的情形，深入探討流域內(nèi)產(chǎn)生“囚徒困境”的原因，以期解決流域治理的根本性難題。

2 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕灸Ｊ?/h2>

2.1 生態(tài)服務(wù)的相關(guān)者

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償包括政府進(jìn)行支付和受益者直接補(bǔ)償兩種模式。受益者付費(fèi)相比于政府支付更具有信息優(yōu)勢(shì)，生態(tài)服務(wù)的受益者可以直接觀察提供的生態(tài)服務(wù)的質(zhì)量并予以監(jiān)督，必要時(shí)重新訂立或者終止生態(tài)服務(wù)協(xié)議；生態(tài)服務(wù)的受益者具有更強(qiáng)烈的激勵(lì)動(dòng)力和更高的效率。

在選擇生態(tài)服務(wù)的提供者時(shí)，出于效益最大化的考量，在滿足所提供的生態(tài)產(chǎn)品與服務(wù)符合要求的前提下，補(bǔ)償成本最低的生態(tài)服務(wù)的提供者應(yīng)被優(yōu)先考慮。在歐美國家，生態(tài)服務(wù)往往與個(gè)人簽訂合作協(xié)議，一方面在資源產(chǎn)權(quán)明確界定的情況下，資源所有者是最合適的補(bǔ)償對(duì)象；另一方面居民在提供生態(tài)服務(wù)的同時(shí)獲得激勵(lì)，有利于持續(xù)提供公共物品。與個(gè)人訂立生態(tài)服務(wù)協(xié)議意味著交易的參與方一旦增加交易成本也將增加，而生態(tài)服務(wù)的提供必將涉及該地區(qū)的多個(gè)居民。為了提高效率，出現(xiàn)將居民和所在集體同時(shí)作為補(bǔ)償對(duì)象的方法，即首先對(duì)地區(qū)或者集體進(jìn)行補(bǔ)償，目的在于使得集體行為得到激勵(lì)并持續(xù)性地提供生態(tài)服務(wù)，當(dāng)集體行為被滿足時(shí)，再進(jìn)一步通過市場(chǎng)化手段對(duì)個(gè)人進(jìn)行激勵(lì)，提高區(qū)域或者集體內(nèi)個(gè)人的積極性。

2.2 我國的流域補(bǔ)償模式

我國的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償同樣可以界分為中央為主導(dǎo)的縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式和受益者進(jìn)行支付的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式。一般而言，對(duì)于生態(tài)受益主體難以確定的生態(tài)補(bǔ)償，往往由中央政府通過縱向生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞浇鉀Q，比如中央政府對(duì)國家級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)龋粚?duì)于生態(tài)利益關(guān)系明確的區(qū)域，如流域的上下游、資源開發(fā)地與資源消費(fèi)地，按照誰受益、誰補(bǔ)償?shù)哪Ｊ浇M向生態(tài)補(bǔ)償制度。

流域縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式指在中央政府的推動(dòng)下，上下游地區(qū)地方政府、生態(tài)服務(wù)的提供區(qū)和受益地區(qū)達(dá)成協(xié)議，對(duì)上游或者提供區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策支持、稅收補(bǔ)貼等均是縱向補(bǔ)償?shù)闹饕憩F(xiàn)形式，中央政府通過非市場(chǎng)化手段對(duì)生態(tài)服務(wù)提供者予以補(bǔ)償，保障生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的持續(xù)供給?？v向流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償如三江源生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)位于青海省南部，是國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和重要的江河發(fā)源地。

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償模式由上下游地區(qū)自主實(shí)踐探索，自發(fā)簽訂流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，中央對(duì)此給予政策和資金支持。以渭河流域生態(tài)補(bǔ)償為例，渭河發(fā)源于甘肅省定西市，流經(jīng)陜西省匯入黃河，渭河每年為下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供上億元的生態(tài)產(chǎn)品，對(duì)陜西省中東部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)資產(chǎn)的保值，保護(hù)下游生態(tài)安全，改善水環(huán)境質(zhì)量，2011 年陜西省同甘肅省自主協(xié)商達(dá)成了《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，以跨省、跨市的水質(zhì)為考核目標(biāo)，以考核斷面的水質(zhì)檢測(cè)結(jié)果作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。該協(xié)議的達(dá)成加強(qiáng)了兩省環(huán)保部門水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息通報(bào)，有利于促進(jìn)區(qū)域間開展水污染防治經(jīng)驗(yàn)交流以及落實(shí)國家渭河流域水污染防治規(guī)則。渭河流域生態(tài)補(bǔ)償突破了過往由中央單一線性進(jìn)行補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，補(bǔ)償?shù)貐^(qū)政府與受償?shù)貐^(qū)政府不再具有行政上的隸屬性，是由區(qū)域間平等主體在自主協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議。

3 政府間的博弈與合作

3.1 流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)睦Ь?/h3>

目前，我國流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償仍處于試點(diǎn)探索階段，雖然隨著試點(diǎn)工作的不斷深入，各地區(qū)正積極探索生態(tài)補(bǔ)償模式的創(chuàng)新，但由于流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作開展較晚，仍然面臨著制度規(guī)則設(shè)計(jì)不完善、補(bǔ)償指標(biāo)不健全、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明晰、補(bǔ)償模式不成熟的困境，上述問題均體現(xiàn)了流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)政府利益的沖突與博弈。流域不僅僅是自然區(qū)域，更是以水為紐帶的人文社會(huì)區(qū)域，水資源以其流動(dòng)的特點(diǎn)連接了上下游地區(qū)，使得整個(gè)流域形成相互依存的關(guān)系，流域治理的癥結(jié)在于區(qū)域間政府的利益沖突。如果上游地區(qū)進(jìn)行環(huán)境資源利用，追求經(jīng)濟(jì)增長，將無法保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量并為下游提供適宜的生態(tài)產(chǎn)品，下游地區(qū)不僅無法享受到合格的生態(tài)環(huán)境并且將負(fù)擔(dān)生態(tài)破壞、流域治理的成本；如果上游地區(qū)為實(shí)現(xiàn)區(qū)域下游水的有效利用，犧牲本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇，但下游地區(qū)出于本地區(qū)財(cái)政的考量不具有為此支付的意愿，則會(huì)導(dǎo)致上游地區(qū)無法獲得激勵(lì)。正是因?yàn)閰^(qū)域間地方政府利益的博弈，導(dǎo)致流域用水矛盾，上下游生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任不明晰，無法確立恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，上下游之間具有明顯的博弈特

征［1］。

3.2 政府間的博弈模式

3.2.1 博弈的主體和選擇

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是一個(gè)對(duì)整個(gè)流域地區(qū)利益的重新分配過程，可將整個(gè)流域看作一個(gè)整體，以流域內(nèi)上游地區(qū)地方政府和下游地區(qū)地方政府作為博弈的個(gè)體。

上游地區(qū)一般地處江河發(fā)源地，水流充沛、水質(zhì)優(yōu)良，河流水域不僅不是限制發(fā)展的因素，反而是上游地區(qū)可以利用進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)與開發(fā)的資源。相比于下游地區(qū)水質(zhì)污染嚴(yán)重、居民更加渴求潔凈用水、改善用水環(huán)境質(zhì)量而言，上游地區(qū)不具有保護(hù)資源的強(qiáng)烈沖動(dòng)，雖然保護(hù)生態(tài)環(huán)境也可以為本地區(qū)帶來一定的利益，但上游地區(qū)更傾向于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因此上游地區(qū)存在保護(hù)與不保護(hù)兩種選擇。

下游地區(qū)往往位于河流沖積平原，人口密集，工業(yè)發(fā)達(dá)，因此生活用水和工業(yè)用水需求量巨大，下游地區(qū)的居民生活和工業(yè)生產(chǎn)對(duì)流域內(nèi)水資源依賴性更強(qiáng)。如果上游地區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重，河流徑流量減少，下游地區(qū)將出現(xiàn)居民生活用水和工業(yè)生產(chǎn)用水的缺口，不僅如此，如果河流污染加劇，水質(zhì)無法達(dá)到飲用的標(biāo)準(zhǔn)，居民飲水將進(jìn)一步受到影響。在一定意義上，下游地區(qū)地方政府改善水環(huán)境的意愿更強(qiáng)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提高流域內(nèi)水質(zhì)的呼聲更高，但補(bǔ)償意味著本地區(qū)收益的減少，因此下游地區(qū)地方政府面臨補(bǔ)償和不補(bǔ)償兩種選擇。

因而補(bǔ)償共存在4 種博弈情形：第一種情形，上游保護(hù)，下游補(bǔ)償，雙方均獲利，實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。第二種情形，上游不保護(hù)，下游不補(bǔ)償，雙方都受損，生態(tài)利益和經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受破環(huán)。第三種情形，上游保護(hù)，下游不補(bǔ)償，上游犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境但是缺乏相應(yīng)的激勵(lì)，下游存在“搭便車”的情形，長遠(yuǎn)發(fā)展之后，上游必然放棄環(huán)境與生態(tài)的投入，雙方回歸到第二種情形中。第四種情形，上游不保護(hù)，下游補(bǔ)償，下游補(bǔ)償卻無法獲得相應(yīng)的激勵(lì)，上游“搭便車”，雙方之后仍然會(huì)回歸到第二種情形中［2］。

3.2.2 博弈中的“囚徒困境”

博弈論主張?jiān)趯?shí)現(xiàn)個(gè)體利益最優(yōu)的前提下實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最優(yōu)化，因此，理想模式下的上下游地區(qū)地方政府作為水資源這一生態(tài)服務(wù)的密切相關(guān)者應(yīng)當(dāng)共同合作，即形成下游補(bǔ)償、上游保護(hù)的生態(tài)模式，實(shí)現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，但在沒有外力或者有效機(jī)制的約束下，上游保護(hù)、下游補(bǔ)償?shù)哪Ｊ诫y以得到執(zhí)行，并且事實(shí)上上下游地區(qū)地方政府都存在不保護(hù)的理由［3］。

上游地區(qū)選擇“不保護(hù)”的理由在于上游源頭地區(qū)具有生態(tài)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，上游地區(qū)依賴生態(tài)環(huán)境的優(yōu)勢(shì)發(fā)展旅游業(yè)，同時(shí)汲取下游地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和自身生態(tài)優(yōu)勢(shì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的超越。但上游地區(qū)具有生態(tài)發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)也意味著上下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)間差異性，因而上游地區(qū)地方政府往往具有更強(qiáng)烈的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。同時(shí)由于上下游地區(qū)地方政府之間博弈力量的懸殊，實(shí)踐中，上游地區(qū)地方政府獲得的生態(tài)補(bǔ)償與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的機(jī)會(huì)成本差異明顯，投入與獲得之間的明顯不對(duì)等性加劇了上游地區(qū)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沖動(dòng)。

下游地區(qū)選擇“不補(bǔ)償”的理由在于上下游地區(qū)地方政府博弈能力的不對(duì)等。流域范圍內(nèi)的“源頭現(xiàn)象”致使上下游地區(qū)地方政府存在博弈能力明顯不對(duì)等的情形，上游地區(qū)占據(jù)優(yōu)勢(shì)的生態(tài)地理位置，但源頭生態(tài)效益優(yōu)良地區(qū)往往受制于自然地理?xiàng)l件的限制，交通不便，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較下游地區(qū)明顯不足，發(fā)展相對(duì)滯后［4］。因此，上游地區(qū)地方政府參與利益博弈的能力較弱，下游地區(qū)地方政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力的不平衡，因此不具有強(qiáng)烈的補(bǔ)償意愿，忽視上游地區(qū)地方政府提出的訴求。

流域生態(tài)資源的非競(jìng)爭(zhēng)性是“公地悲劇”的基礎(chǔ)，地方利益導(dǎo)向是加劇環(huán)境資源濫用的誘因。人類的生活具有很強(qiáng)的邊界意識(shí)，然而水資源以其流動(dòng)的形態(tài)連接其貫穿的所有行政單元，因而流域具有很強(qiáng)的整體性。行政結(jié)構(gòu)的分割性和生態(tài)服務(wù)的一體性造成上下游之間的沖突，一方面，水資源聯(lián)動(dòng)整個(gè)上下游地區(qū)，形成以水文為基礎(chǔ)，涵蓋環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的整體生態(tài)系統(tǒng)，下游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開上游生態(tài)服務(wù)的提供；另一方面，流域管理的空間與社會(huì)管理的空間、行政邊界與水文邊界存在差異，因此地方政府必然以其本行政區(qū)域的利益為導(dǎo)向制定生態(tài)政策。生態(tài)資源作為典型的公共物品，局限于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策無法兼顧流域長期、整體的發(fā)展，導(dǎo)致“公地悲劇”與“囚徒困境”的產(chǎn)生。

4 完善流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

4.1 樹立生態(tài)共同體的理念

流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償雖然面臨著補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明晰等多種問題，但歸根到底，上述問題均是地方利益博弈的表征，行政的邊界性使得區(qū)域博弈的個(gè)體必然以本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為價(jià)值導(dǎo)向，從而忽視整體的長足發(fā)展，但是下游補(bǔ)償、上游保護(hù)的模式具有利益的平衡性，使整個(gè)區(qū)域之間雙向的博弈力量競(jìng)爭(zhēng)不再是零和的，而是互利的。上游地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后但是具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，同樣下游地區(qū)發(fā)展也需要依賴于上游的生態(tài)保護(hù)。因此，為了避免博弈的無序化，協(xié)調(diào)地方之間的利益沖突，上下游地區(qū)地方政府首先應(yīng)當(dāng)建立生態(tài)共同體理念，堅(jiān)持以生態(tài)法治的理念主導(dǎo)流域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償模式的建立，樹立上下游之間信任、依賴、合作共贏的意識(shí)，堅(jiān)持生態(tài)共同體理念，通過建立良好公正的協(xié)作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化。

4.2 建立流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償約束機(jī)制

通過上面的分析可以得出，上下游地區(qū)地方政府都具有不保護(hù)的理由，在上下游地區(qū)地方政府無法依靠自我實(shí)現(xiàn)上游保護(hù)、下游補(bǔ)償?shù)淖罴堰x擇時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立必要的約束機(jī)制。對(duì)此有學(xué)者提出建立由中央政府或上級(jí)政府進(jìn)行處罰的約束機(jī)制，即當(dāng)上游地區(qū)地方政府選擇保護(hù)、下游地區(qū)地方政府卻不愿意為此支付相應(yīng)的補(bǔ)償時(shí)，中央政府或者上級(jí)政府可以對(duì)下游地區(qū)地方政府進(jìn)行必要的貨幣懲處，同樣當(dāng)下游地區(qū)進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償，但上游地區(qū)卻沒有提供符合質(zhì)量的環(huán)境產(chǎn)品，中央政府或者上級(jí)政府可以對(duì)上游地區(qū)地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)懲罰，在此基礎(chǔ)上根據(jù)演化博弈模型，計(jì)算出均衡狀態(tài)下的貨幣責(zé)任范圍［5］。上游地區(qū)地方政府和下游地區(qū)地方政府之間應(yīng)當(dāng)訂立約束協(xié)議，規(guī)范上下游地區(qū)地方政府合作，完善流域補(bǔ)償糾紛處理司法化解決機(jī)制。上下游地區(qū)的合作應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、程序化、協(xié)議化，通過簽訂協(xié)議明確保護(hù)與補(bǔ)償主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)制上下游地區(qū)地方政府行為，同時(shí)建立糾紛解決司法化處理機(jī)制，由于上下游地區(qū)地方政府不具有行政隸屬關(guān)系，因此在訂立有效協(xié)議的前提下，如果某一方產(chǎn)生違約行為，另一方可以訴諸司法程序解決。