王宏昌

(湖南師范大學，湖南 長沙 410081)

NGO是“Non Governmental Organization”的縮寫，意即“非政府組織”，其實質(zhì)上就是我們常說的“民間組織”?！胺钦M織”一詞源于1945年6月的《聯(lián)合國憲章》第七十一條之中：“經(jīng)濟及社會理事會得采取適當辦法，俾與各類非政府組織商會有關于本理事會職權范圍內(nèi)之事件。”該條款規(guī)定了非政府組織的地位與功能，從而揭開了非政府組織發(fā)展的序幕。隨著認識的深化，經(jīng)社理事會進一步將“非政府組織”界定為：“凡非依政府間協(xié)議建立的國際組織就可以被認定為非政府組織。”此后，隨著非政府組織理念的不斷擴展以及人們認識的深化，非政府組織的定義逐漸拓展到國內(nèi)各領域。國際上的通行觀點認為，一個團體如果被界定為NGO組織，一般要符合五項特征：非政府性或稱民間性、非營利性、非政治性、自治性以及自愿性。 在NGO之中，以環(huán)境保護和資源可持續(xù)利用為宗旨和目標并且從事相關環(huán)境公益活動的組織就被稱為環(huán)保NGO。它是NGO在環(huán)境資源領域的具體表現(xiàn)形態(tài)，是NGO的重要組成部分。在環(huán)境治理體系中，環(huán)保NGO屬于獨立的一方治理主體，是介于政府和公眾之間的第三方參與力量，可以為政府與公眾的有效溝通發(fā)揮重要的連接作用。

1 我國環(huán)保NGO的發(fā)展概況及存在的主要問題

環(huán)保NGO是環(huán)境治理體系中極為重要的一環(huán)，環(huán)保組織的發(fā)展影響著體系功能的發(fā)揮，因此有必要介紹我國環(huán)保組織的發(fā)展概況，以期探求其發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。我國環(huán)保組織的發(fā)展經(jīng)歷了從無到有的發(fā)展歷程，初創(chuàng)階段主要緣于聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開以后，環(huán)境問題逐步引起了國內(nèi)的重視。1978年成立的中國環(huán)境科學學會是最早由政府發(fā)起的民間環(huán)保組織。而1991年成立的盤錦市黑嘴鷗保護協(xié)會則是最早由民眾發(fā)起的民間環(huán)保團體。 根據(jù)2006年由《中國環(huán)境報》刊載的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況報告》統(tǒng)計，截至當年，我國共有各類環(huán)保民間組織2 768家，從業(yè)人數(shù)達22.4萬人，其中有全職人員6.9萬人，兼職人員15.5萬人[2]。首先，從各類環(huán)保組織的比例結構上看，由政府發(fā)起的環(huán)保組織占據(jù)了半壁江山，可見我國環(huán)保民間組織的發(fā)展具有著濃厚的政府主導性質(zhì)，政府在其中的作用仍是關鍵性、主導性的，這無疑與長期以來的“命令控制式”治理模式息息相關。而民眾自發(fā)成立的環(huán)保社團僅占7.3%，這表明了公眾的環(huán)境參與意識仍然不強，投身環(huán)境保護事業(yè)的熱情與意愿并不高。而根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會于2008年發(fā)布的《中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀態(tài)報告》統(tǒng)計，截至2008年，我國環(huán)保組織數(shù)量上升為3 539家，其中民眾發(fā)起的環(huán)保組織上升為508家。這兩項數(shù)據(jù)的增長表明了環(huán)保組織發(fā)展的速度極快，短短兩年之內(nèi)就增長了770多家;而普通公眾參與環(huán)保事業(yè)的意愿也越來越強，民眾自發(fā)成立的民間環(huán)保組織數(shù)量增長了一倍以上。這些數(shù)據(jù)從統(tǒng)計學的角度反映了我國環(huán)保組織蓬勃發(fā)展的積極狀況，但同時也反映出一些負面情況。首先，從地域分布上，我國民間環(huán)保組織主要集中分布在北京、上海、廣州等經(jīng)濟發(fā)達的東部沿海地區(qū)，而內(nèi)陸經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則較少，體現(xiàn)了其發(fā)展的不均衡，地區(qū)差異較大。其次，在從業(yè)人員種類上，在現(xiàn)有的22.6萬從業(yè)人員中，僅有6.9萬為全職人員，而兼職人員達15.5萬，而在民間自發(fā)的環(huán)保組織當中，多達30%的團體僅有兼職人員沒有全職人員。這一數(shù)據(jù)表明我國環(huán)保組織從業(yè)人員的專業(yè)性程度不高，難以發(fā)揮組織專業(yè)化的優(yōu)勢，嚴重限制了環(huán)保組織功能的發(fā)揮。最后，調(diào)查顯示，我國環(huán)保民間組織資金籌措的最重要方式是成員繳納的會員費，其次是社會捐贈以及行政機關撥款，多達76.2%的環(huán)保組織沒有固定的經(jīng)費來源，當年22.6%的民間環(huán)保組織基本沒有籌到經(jīng)費。經(jīng)費無法保障成為民間環(huán)保組織參與環(huán)保事務的重要限制因素，導致其無法形成有效的參與。 除此之外，在傳統(tǒng)“大政府小社會”的治理模式下，政府自上而下的命令控制模式也對環(huán)保組織功能的正常發(fā)揮產(chǎn)生了負面影響。綜上，通過數(shù)據(jù)調(diào)查可以看出，我國環(huán)保組織的發(fā)展逐漸走向成熟，已經(jīng)成為了環(huán)境治理體系中不可或缺的重要主體。但同時也面臨著諸如經(jīng)費短缺、獨立性不強、專業(yè)性不足、對政府依賴性較強、組織松散等一系列現(xiàn)實問題，制約著其健康發(fā)展。

2 日本環(huán)保NGO的發(fā)展狀況及其經(jīng)驗

2.1 日本環(huán)保NGO的發(fā)展現(xiàn)況

日本的環(huán)保NGO興起于20世紀50—70年代。這一時期日本的戰(zhàn)后經(jīng)濟重建十分迅速，工業(yè)體系逐步恢復，在“產(chǎn)業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展理念指導下，日本的經(jīng)濟實力迅速攀升。但隨之而來的卻是一系列嚴重的環(huán)境問題，“四大公害”事件引起了國際社會的廣泛關注，使日本成為了臭名昭著的“公害列島”。環(huán)境污染與生態(tài)破壞的日益加劇引發(fā)了一系列社會問題，刺激了日本社會的各個階層開始對環(huán)境問題進行反思，一系列嚴重的公害事件激發(fā)了國內(nèi)一些公民環(huán)境意識的覺醒，公眾開始自發(fā)地組織起來，成立各種民間環(huán)保團體參與到環(huán)境保護的活動之中，借助社團的平臺來表達普通居民對于政府和企業(yè)環(huán)境治理的不滿，并為各類公害事件的受害者們提供資金、法律、技術等方面的幫助與服務。可以說，日本一系列嚴重的環(huán)境公害事件促使了日本國內(nèi)的環(huán)保NGO的產(chǎn)生與發(fā)展。雖然這一時期日本的環(huán)保NGO開始興起并逐漸在環(huán)保事務中嶄露頭角，但是卻并沒有得到環(huán)境基本立法的確認。1967年8月頒布的《公害對策基本法》并沒有涉及民間環(huán)保組織的相關條款。在20世紀80年代以后，隨著日本環(huán)境問題的基本解決，與此同時全球性的環(huán)境問題諸如全球氣候變暖、臭氧層空洞等逐漸顯現(xiàn)，日本環(huán)境法制與政策也逐漸轉向，開始將可持續(xù)發(fā)展的理念融入到國內(nèi)環(huán)境法治建設之中，注重自然環(huán)境的保護與資源的循環(huán)利用，并積極參與環(huán)境保護的國際合作。在此背景下，日本的環(huán)保NGO也在積極轉型，并出現(xiàn)了國際化的發(fā)展趨勢。在這一階段，日本國內(nèi)的環(huán)保NGO發(fā)展逐漸走向成熟，影響力與日俱增，并成功引起了國家和社會的廣泛關注。這一點在1993年頒布的日本環(huán)境保護基本法之一的《環(huán)境基本法》當中得到了體現(xiàn)，《環(huán)境基本法》第二十六條和二十七條明確提及了民間環(huán)保團體①，對國家承擔的促進民間環(huán)保團體發(fā)展的責任作出了概括性規(guī)定②。日本的環(huán)保NGO由此得到了日本環(huán)境基本法的確認和支持，為其健康有序發(fā)展提供了有力的法制保障。

此外，從統(tǒng)計學的角度上看，日本環(huán)境協(xié)會的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示(不完全統(tǒng)計)，日本國內(nèi)有地址可查的環(huán)保NGO超過1萬余家。但該協(xié)會稱，實際上在日本國內(nèi)活躍的環(huán)保NGO大概在此數(shù)量的一倍以上，因而我們可據(jù)此估算，在日本大約每6 000人之中就有一個環(huán)保NGO。而在我國，這一比例大概是每28萬人中才有一個環(huán)保NGO，這一數(shù)據(jù)充分顯示了環(huán)保NGO在兩國之間普及程度的差距。我國公眾通過組織化形式參與環(huán)境保護的普及程度較低，這無疑與兩國公民在環(huán)境意識和觀念方面的差距息息相關。從參與環(huán)境保護的方式來看，日本環(huán)保NGO的活動范圍主要包括開展環(huán)境教育與培訓、進行環(huán)境監(jiān)測與評估、為政府環(huán)境決策提供政策建議并對政府的環(huán)境行為進行監(jiān)督、為企業(yè)提供有償?shù)沫h(huán)境技術服務、為公害受害者提供維權幫助與資金援助、推廣資源的循環(huán)利用、開展環(huán)境保護國際交流與合作等方面?？梢哉f，日本環(huán)保NGO的活動范圍涵蓋了環(huán)境保護社會組織可能參與的環(huán)境保護活動的各個方面，為日本的環(huán)保事業(yè)作出了極大貢獻。從活動范圍上看，以市、町或村為其活動范圍的環(huán)保NGO約占66%，以都、道、府、縣為活動范圍的約占26%。此外，還有相當一部分環(huán)保NGO的活動范圍已不僅局限于日本國內(nèi)，而是積極參與到環(huán)保國際合作之中。例如，根據(jù)日本國際協(xié)力機構(JICA)統(tǒng)計，在中國開展基層友好協(xié)助合作項目的日本NGO中，就有包括世界沙漠綠化協(xié)會、日中韓環(huán)境教育協(xié)會、地球綠化中心、東亞環(huán)境信息傳播所等20余家從事環(huán)境保護事業(yè)的NGO。

2.2 日本環(huán)保NGO發(fā)展的經(jīng)驗

日本的環(huán)保NGO活動范圍十分廣泛，與政府、企業(yè)、居民的聯(lián)系緊密，在推動環(huán)境保護和資源的循環(huán)利用以及推廣環(huán)境教育、影響政府環(huán)境決策等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

2.2.1 通過立法逐步放寬NGO的設立門檻，簡化設立程序

日本于1998年頒布的《特定非營利活動促進法》通過法律的形式規(guī)范了各個領域中的非營利組織的設立與發(fā)展。該法的一個重要內(nèi)容就在于降低非營利組織的設立門檻，簡化對于非營利組織法人資格的認證程序。這部法律在促進NGO的發(fā)展方面具有十分重要的作用,展現(xiàn)了日本政府對于NGO發(fā)展的支持與開放態(tài)度，體現(xiàn)了市民社會的價值與追求。 該法于2011年進行了修訂，但其主要目的仍在于進一步放寬對非營利組織的設立資格限制、簡化行政程序。在《特定非營利活動促進法》頒布之前，日本非營利組織的設立依據(jù)是1898年《民法典》③，該法第三十三條、第三十四條確立的“法人法定主義”使得民間非營利組織獲得法人資格十分困難。該法規(guī)定設立特定非營利組織必須要得到主管部門的特別許可，而主管部門對許可擁有較大的自由裁量權。被相關要求申請的組織會員人數(shù)要達到50人，并且要有至少3億日元的固定資產(chǎn)，這就使得特定非營利法人的申請門檻變得非常高，很多環(huán)保NGO因此申請不到法人資格，而一旦無法取得法人資格從事環(huán)保事業(yè)的風險就會比較大，這使一些熱衷于環(huán)保的人士望而卻步，一定程度上限制了環(huán)保NGO的發(fā)展。這一問題在《特定非營利活動促進法》頒布后得以解決，該法對設立程序進行了精簡，打破了《民法典》第三十四條需要“經(jīng)主管部門特別許可”才能夠設立特定非營利組織的規(guī)定，大大降低了特定非營利組織的設立門檻。

2.2.2 合理定位，積極合作，通過政策倡議影響政府的環(huán)境決策

在日本，環(huán)保NGO大都采取了與政府積極合作的態(tài)度，因為在長期與政府的博弈之中，他們逐漸認識到將自己定位于政府的對立面無益于其公益事業(yè)的開展。正如著名NGO日本環(huán)境財團的理事長高見裕一所言，當前一些環(huán)保NGO失敗的原因很大程度上是他們把政府和企業(yè)當局當作“敵人”來對待，并沒有認識到事情的本質(zhì)，反而使得政府將這些NGO當作“反體制主義者”，從而將其孤立。他尖銳地批評了一些環(huán)保NGO走向政府和企業(yè)對立面的做法，表明了日本環(huán)保NGO發(fā)展理念的轉變。當前，在日本，政府傾向于把NGO作為政府與公眾之間中間層主體，起著連接政府與公眾的重要作用，而NGO自身也通過積極的合作和政策倡議來對政府的環(huán)境決策施加影響[3]。例如日本環(huán)保NGO“環(huán)境文明21”設立了專業(yè)的環(huán)境政策研究機構，專門從事環(huán)境政策倡議及相關研究。該組織受美國《環(huán)境教育法》的啟迪，認為從當時的日本國內(nèi)環(huán)境治理、環(huán)境科學普及、環(huán)境技術進步等方面來看，出臺日本《環(huán)境教育法》的時機已經(jīng)非常成熟，于是該組織將促成日本制定《環(huán)境教育法》作為未來5—10年的主要工作目標，并制訂了詳盡的政策倡議計劃，為此在組織內(nèi)部設立專門的“環(huán)境教育部”來牽頭此項工作?！碍h(huán)境文明21”十分注重協(xié)作，積極主導與其他環(huán)保NGO、原國會議員、原政府官員、企業(yè)高管等具有較大社會影響力的群體結成倡議者同盟，通過宣講會等形式向普通居民宣傳，并利用電視、網(wǎng)絡等形式擴大該項倡議的影響范圍，將由該組織聯(lián)合法學專家草擬的環(huán)境教育法案框架公布于眾，以便獲得公眾的理解與支持，在社會上形成共識，以此來向立法者及政府施壓。此外，該組織還積極聯(lián)絡支持環(huán)境教育立法的國會議員，通過邀請他們參加座談會、宣講會等，向其詳細闡述該法的意義所在，傳達該組織的理念與主張，以便獲得議員的認同，發(fā)揮他們在立法決策中的話語權。經(jīng)過多年的不懈努力，日本最終通過了《環(huán)境教育法》，為后來的環(huán)境政策倡議活動樹立了榜樣。 日本的環(huán)保NGO通過政策倡議等形式積極對政府環(huán)境決策施加影響，而不是甘作政府的附庸，這與日本環(huán)保NGO對自身的清晰定位有著很大關系只有找準自身定位，才能夠更好地參與到環(huán)保事業(yè)之中。

2.2.3 開展有償服務，為組織的正常運轉提供資金保障

日本《特定非營利活動促進法》第五條規(guī)定了“其他事業(yè)”，對此第五條第一款作出了解釋，即“從事特定非營利活動的法人在對其從事的非營利活動沒有影響時，就能夠從事該非營利活動范圍之外的其他事業(yè)，但是，從事其他事業(yè)所產(chǎn)生的收益必須要用于該特定非營利事業(yè)之中”。這一條顯示了日本政府對于特定非營利法人發(fā)展的開明態(tài)度，為非營利法人拓寬資金收入來源提供了法律保障。這意味著依該法成立的環(huán)保NGO可以在不影響其環(huán)保公益事業(yè)的前提下適當?shù)亻_展有償服務，以拓寬NGO的資金來源渠道，更好地為環(huán)境保護事業(yè)服務。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以清晰地看出，資金經(jīng)費匱乏是導致環(huán)保NGO無法發(fā)揮自身正常功能的主要障礙之一。以日本著名的環(huán)保NGO——日本環(huán)境財團為例，該組織的經(jīng)費來源主要由四個部分構成：一是政府的財政撥款；二是該組織建立的環(huán)保產(chǎn)業(yè)所得之收益；三是開展有償服務所得的收益；四是企業(yè)的捐贈。其中，該組織自身培育的環(huán)保產(chǎn)業(yè)及其開展有償服務所得的收益占據(jù)經(jīng)費來源的較大比例。例如，該組織進行了非木材用紙的研發(fā)工作，并成功地研制出了以甘蔗廢渣為主要原料的紙張，形成了一定生產(chǎn)規(guī)模，獲得了巨大收益。該組織將此項收入的一部分拿出建立了一個以環(huán)保為目的的基金會，用以支持國內(nèi)外的植樹造林、沙漠綠化等環(huán)境公益項目。此外，開展有償服務的收入還被該組織用來提高組織內(nèi)部數(shù)十名全職專業(yè)人員的工資及福利待遇，解決專職人員的后顧之憂，從而能夠吸引更多的人參與進來。因此，適當開展有償服務有助于保障環(huán)保NGO的長期存續(xù)，并能夠帶動更多的人參與進來，從而擴大NGO的影響力，提高組織化水平。

3 完善我國環(huán)保NGO發(fā)展的促進路徑

3.1 完善立法，適當放寬設立門檻

通過前述對日本《特定非營利活動促進法》的分析，我們可以得知，對于環(huán)保NGO的設立和運營，日本政府保持鼓勵和開放的態(tài)度[4]，通對“法人法定主義”的突破免去了很多繁復的設立和審批手續(xù)?！肮娣ㄈ恕毙问降恼J定模式使得環(huán)保NGO擁有了人格、財產(chǎn)和責任的獨立性，降低了公眾設立NGO的風險。自1998年頒布《特定非營利活動促進法》以來，截至目前，在日本，環(huán)保NGO占到所有非營利組織的30%左右，足以說明該法對于環(huán)保組織設立的積極影響。相比之下，我國目前關于環(huán)保NGO設立的限制仍然較為嚴格。目前我國環(huán)保NGO登記管理的主要法律依據(jù)為1998年頒布、2016年修訂的《社會團體登記管理條例》④。首先，該條例第九條規(guī)定：“申請成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意……”[5]，這與日本《民法典》第三十四條規(guī)定的“經(jīng)主管部門特別許可”相似。至于主管部門審查什么、怎么審查、標準如何、什么情況下應當同意或不同意卻沒有詳細的規(guī)定，而日本卻已將此種做法拋棄。其次，該條例第十條規(guī)定：“成立社會團體，應當具備：有50個以上的個人會員……有與其業(yè)務活動相適應的專職工作人員……”⑤該條規(guī)定了設立社會組織的人數(shù)和人員資格標準。通過與日本NGO相關法律對比，我們可以看出這一標準仍要求過高。因為統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在我國多達30%的民間環(huán)保組織只有兼職人員而沒有專職人員，許多居民是在業(yè)余時間有余力的情況下才會參與到環(huán)保事業(yè)中來，而這種限制無疑會將他們拒之門外。最后，條例第十三條規(guī)定：“有下列情形之一的，登記管理機關不予登記：……在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或相似的社會團體，沒有必要成立的。”在我國大力推進生態(tài)文明建設的背景之下，該規(guī)定由于極大限制了環(huán)保NGO的設立，已然與我國鼓勵公眾參與到環(huán)境保護活動中來的環(huán)保理念相沖突。建議將該條規(guī)定予以刪除或修改，解除對于環(huán)保NGO設立的地域限制。此外，為了提高人們對于環(huán)保NGO的重視和認識，建議可以參考日本《環(huán)境基本法》的做法，在我國環(huán)境保護基本法——《中華人民共和國環(huán)境保護法》中增加關于環(huán)保NGO的條款，對環(huán)保NGO的權利和義務作出概括性、宣示性規(guī)定，以期為環(huán)保NGO的健康發(fā)展提供更高層次的法律保障。

3.2 合理定位，處理好NGO自身與政府及公眾的關系

通過前述分析可知，日本環(huán)保NGO獲得蓬勃發(fā)展的一個重要原因在于得到了政府的支持。日本政府給予環(huán)保NGO包括法律、資金、技術、項目方面的支持。與我國NGO的發(fā)展模式不同，日本政府對于環(huán)保NGO的支持力度較大，政府為環(huán)保NGO的健康發(fā)展提供了良好的政策和法律環(huán)境。究其原因，在于日本環(huán)保NGO找準了自身的合理定位，既幫助政府又不合謀于政府，在與政府的合作中注重維護公眾的環(huán)境利益，并保持自身獨立性，同時也能夠得到公眾的信任和支持。

環(huán)境治理體系作為一個有機統(tǒng)一的整體，其有效運作有賴于其中各個主體功能的發(fā)揮。而環(huán)保NGO作為環(huán)境治理共同體中的重要一員，作用尤為重要。

首先，環(huán)保組織最重要的功能在于“上通下達”。環(huán)保NGO作為介于政府與公眾之間的中間層主體，可以成為協(xié)調(diào)政府與公眾利益的平衡器。一是環(huán)保NGO相較于個人主體的優(yōu)勢在于其專業(yè)性，對于環(huán)境問題可以進行科學的分析和預測，形成獨到的見解。同時它又不同于政府主體的高高在上，環(huán)保組織成員來源于民眾，與民眾有著更加密切的聯(lián)系，往往能夠了解到廣大公眾最真實的環(huán)境訴求，從而可以為政府的環(huán)境決策提出兼具科學性與現(xiàn)實性的意見和建議，實現(xiàn)科學決策、民主決策。二是環(huán)保NGO可以通過組織各類培訓班以及宣講會，把國家最新的環(huán)境決策、立法進行宣傳普及，增加公眾對國家環(huán)境政策的了解和理解，減少公眾對于政府因溝通不暢而帶來的對立和排斥情緒，還能夠為國家培養(yǎng)環(huán)保專業(yè)領域的技術人才。例如，中華環(huán)保聯(lián)合會在2019年舉辦了第一期“排污許可證申報、核發(fā)與環(huán)境執(zhí)法和企業(yè)守法技術實務”培訓班，對國務院辦公廳、生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《控制污染物排放許可實施方案》《排污許可管理辦法(試行)》等重要文件中有關排污許可證的申請、核發(fā)、實施、監(jiān)督等具體規(guī)定進行宣講培訓，旨在貫徹落實文件精神，幫助各部門及公眾梳理和掌握排污許可最新修訂的政策新規(guī)和技術規(guī)范，加強排污許可方面的人才隊伍建設。培訓的對象涵蓋了各級環(huán)保部門行政工作人員、科研機構、高校師生、第三方機構、公民個人及相關專業(yè)人員。通過舉行類似的培訓班，不僅為政府和企業(yè)培訓了專業(yè)人才，而且還向公眾宣傳了國家最新的環(huán)保政策法規(guī)，增進了各主體對于政府決策的理解和認同。

其次，環(huán)保NGO的重要功能還在于其對環(huán)境治理體系中其他平等主體的監(jiān)督。一是對政府的監(jiān)督。在舊有的環(huán)境管理體系中，政府占據(jù)主導性地位，是各主體的領導者，其他主體特別是社會組織與政府的關系只能是領導與被領導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，而社會組織對政府環(huán)境行為的監(jiān)督更無從談起。例如在《環(huán)境影響評價法》第十一條規(guī)定的有關政府專項規(guī)劃征求意見的程序中，僅規(guī)定了“征求有關單位、專家、公眾對于環(huán)境影響報告書草案的意見”⑥，而沒有明確規(guī)定要征求環(huán)保組織的意見，環(huán)保組織作為監(jiān)督主體的法律資格是存疑的。而在新的環(huán)境治理體系理念下，各環(huán)境治理主體的法律地位是平等的，政府雖然是治理體系的管控者、決策的制定者，但這僅是政府作為其中一個治理主體所應當承擔的職能分工，僅憑角色分工的不同并不代表著政府的地位高于其他各主體。既然各主體地位平等，那么各主體之間當然享有互相監(jiān)督的權利。強調(diào)社會組織的監(jiān)督權有助于實現(xiàn)“以權利制約權力”，在環(huán)境治理領域?qū)崿F(xiàn)法治政府的目標。

3.3 轉變傳統(tǒng)觀念，合理開展業(yè)務活動，拓寬經(jīng)費來源

通過對《特定非營利活動促進法》以及日本環(huán)境財團開展有償服務的分析可知，在日本，很多大型的環(huán)保NGO均有相當一部分的有償業(yè)務活動，并將其作為組織收入的重要來源。環(huán)保NGO的非營利性特征與適當開展有償服務及培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)并不矛盾。相反，適當開展有償服務能夠拓寬環(huán)保NGO的資金來源，促使其更好地從事環(huán)保公益活動。這一點也可以在我國關于法人的分類中得到印證。《中華人民共和國民法典》第八十七條明確了非營利法人的定義⑦，據(jù)此定義可以看出，營利法人與非營利法人的主要區(qū)分點在于是否具有利潤分配的請求權， 而非是否可以從事營利性活動。因此環(huán)保NGO的非營利性與其能否開展營利性活動并無必然聯(lián)系。只要環(huán)保NGO不向出資人、設立人等分配所得利潤而是將該收益用于其所從事的環(huán)保事業(yè)即不違背其非營利性的根本特性[6]。但遺憾的是，受制于我國從事公益活動的傳統(tǒng)觀念，我國的環(huán)保NGO大都選擇了“純公益性”，其本身并不開展任何有償服務活動，這就造成了數(shù)據(jù)中所顯示的多達76.1%的民間環(huán)保組織籌集不到經(jīng)費的現(xiàn)實困境。因此，為了促進我國環(huán)保NGO的可持續(xù)發(fā)展，傳統(tǒng)的觀念束縛亟需被打破。應當鼓勵環(huán)保NGO適當開展有償服務活動，培育環(huán)保產(chǎn)業(yè)，拓寬其經(jīng)費來源，解決環(huán)保NGO從事環(huán)境保護公益活動的后顧之憂。

4 結語

現(xiàn)代環(huán)境治理體系的構建離不開多元治理主體的共同參與，而環(huán)保NGO作為其中重要的一方主體勢必會發(fā)揮重要作用。然而基于種種原因，我國環(huán)保NGO的發(fā)展受到了一定程度上的限制，存在眾多亟需解決的矛盾與問題。他山之石，可以攻玉。我們可以借鑒日本發(fā)展環(huán)保NGO的模式與經(jīng)驗，比如適當降低設立門檻、實現(xiàn)自身合理定位、適當開展有償服務以拓寬經(jīng)費來源等，以此反思我國環(huán)保NGO發(fā)展的現(xiàn)實問題，以求得破解之道，為我國的生態(tài)文明建設貢獻力量。

注釋：

①日本《環(huán)境基本法》第二十六條：國家應當采取必要的措施，促進企(事)業(yè)者、國民或由他們組織的民間團體(以下稱“民間團體”)自發(fā)開展綠化活動、再生資源的回收活動及其他有關環(huán)境保護的活動。

②日本《環(huán)境基本法》第二十七條：為了有助于促進第二十五條中有關環(huán)境保護的教育與學習的振興，以及前條的民間團體自發(fā)開展有關環(huán)境保護的活動，國家一方面要關顧個人和法人的權益，另一方面，還要為適當?shù)靥峁┉h(huán)境狀況及其他有關環(huán)境保護的必要情報而努力。

③日本《民法典》第三十四條：祭司、宗教、慈善、學術、技藝及其他公益性不以營利為目的的社團或財團，經(jīng)主管部門許可，可設立為法人。

④《社會團體登記管理條例》第九條：申請成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機關申請登記。

⑤《社會團體登記管理條例》第十條：成立社會團體，應當具備下列條件：(一)有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個；(二)有規(guī)范的名稱和相應的組織機構；(三)有固定的住所；(四)有與其業(yè)務活動相適應的專職工作人員；(五)有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費來源，全國性的社會團體有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區(qū)域的社會團體有3萬元以上活動資金；(六)有獨立承擔民事責任的能力。

⑥《環(huán)境影響評價法》第十一條：專項規(guī)劃的編制機關對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權益的規(guī)劃，應當在該規(guī)劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環(huán)境影響報告書草案的意見。但是，國家規(guī)定需要保密的情形除外。

⑦《中華人民共和國民法典》第八十七條：為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人，為非營利法人。