荊惠霖，田 西

(1.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心，山東 濟(jì)南 250100;2.水發(fā)技術(shù)集團(tuán)有限公司，山東 濟(jì)南 250100)

自2016年以來，受超強(qiáng)厄爾尼諾事件等的影響，我國洪澇災(zāi)害呈現(xiàn)多年少有的南北并發(fā)、多地齊發(fā)態(tài)勢(shì)，江河堤防、水庫等大量防洪工程高水位、超標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)時(shí)間運(yùn)用，防汛抗洪經(jīng)受了嚴(yán)峻考驗(yàn)。2017年，為進(jìn)一步細(xì)化災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)目標(biāo)任務(wù)和工作措施，在與《水利改革發(fā)展“十三五”規(guī)劃》銜接的基礎(chǔ)上，水利部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合編制了《加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，包括中小河流治理、小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固等四項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容，力爭(zhēng)到“十三五”末基本完成各項(xiàng)建設(shè)任務(wù)，加快補(bǔ)齊小型水利工程短板，提升防汛抗洪和防災(zāi)減災(zāi)能力。2019年8月，臺(tái)風(fēng)“利奇馬”北上影響山東，造成山東多地降水破極值，洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，為有氣象記錄以來山東歷史之最。2019年10月，為補(bǔ)齊全省水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，加快重點(diǎn)水利工程建設(shè)，山東省政府以“根治水患、防治干旱”為總目標(biāo)，按照“興建、提升、整治”要求，印發(fā)了《山東省重點(diǎn)水利工程建設(shè)實(shí)施方案》，決心下大力氣加快重點(diǎn)水利工程建設(shè)，確保2020年汛期前取得階段性成效。

1 近年來山東省中小河流治理現(xiàn)狀

山東省位于我國東部沿海，地處黃河下游，分屬于黃、淮、海三大流域，按地形分為泰沂山區(qū)，膠東半島低丘陵區(qū)和魯西北、魯西南平原區(qū)三大部分。山東省河流密集，水系眾多，平均河網(wǎng)密度為0.24km/km2，全省流域面積在50km2以上的河流共1049條，其中3000km2以上的河流23條，200～3000km2的河流255條，50～200km2的河流771條。

1.1 按照《方案》完成中小河流治理情況

《方案》要求到“十三五”末，完成山東省流域面積在3000km2以上和流域面積為200～3000km2中小河流治理項(xiàng)目，涉及中小河流137條、治理項(xiàng)目194個(gè)，規(guī)劃總投資864643萬元。其中：流域面積在3000km2以上中小河流9條(14個(gè)項(xiàng)目)，規(guī)劃投資431000萬元，治理河流主要有聊城市金堤河、徒駭河、馬頰河、德惠新河、洙趙新河、泗河、支脈河、濰河、彌河、大汶河、小清河(濰坊段)，治理河長(zhǎng)700km；流域面積為200～3000km2中小河流原規(guī)劃結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目涉及河流50條(55個(gè)項(xiàng)目)，472km治理任務(wù)，規(guī)劃投資132463萬元；流域面積為200～3000km2中小河流新增項(xiàng)目涉及河流78條(125個(gè)項(xiàng)目)，864km治理任務(wù)，規(guī)劃投資301180萬元。進(jìn)一步提升中小河流防洪能力。

山東省按照水利部規(guī)定，結(jié)合投資計(jì)劃安排制定年度總體任務(wù)。地市縣各級(jí)相關(guān)部門按照上級(jí)要求，結(jié)合各自實(shí)際情況和工期要求，分解制訂年度工程實(shí)施方案或工作計(jì)劃具體組織實(shí)施。2016年度，累計(jì)初設(shè)批復(fù)47個(gè)，下達(dá)投資計(jì)劃35個(gè)，開工31個(gè)，完工12個(gè)，竣工驗(yàn)收1個(gè)；2017年度批復(fù)19個(gè)，開工16個(gè)，完工16個(gè)，竣工驗(yàn)收6個(gè)；2018年度批復(fù)57個(gè)，開工48個(gè)，完工33個(gè)，竣工驗(yàn)收11個(gè)；2019年度批復(fù)29個(gè)，開工37個(gè)，完工20個(gè)，竣工驗(yàn)收3個(gè)；截至2019年底，累計(jì)初設(shè)批復(fù)152個(gè)，下達(dá)投資計(jì)劃149個(gè)，開工132個(gè)，完工81個(gè)，竣工驗(yàn)收21個(gè)；2020年度批復(fù)27個(gè)，剩余15個(gè)項(xiàng)目擬取消建設(shè)，其余項(xiàng)目均按照規(guī)劃進(jìn)行了實(shí)施。

1.2 《山東省重點(diǎn)水利工程建設(shè)實(shí)施方案》完成中小河流治理情況

2019年，受臺(tái)風(fēng)“利奇馬”影響，山東省多處河道出現(xiàn)較大洪水險(xiǎn)情，尤其是小清河流域，支流孝婦河多處潰堤，多個(gè)村莊及企業(yè)遭受洪澇災(zāi)害，大量田地被淹沒。為完善水利工程防洪除澇能力，保障防洪安全，2019年10月，山東省人民政府印發(fā)了《山東省重點(diǎn)水利工程建設(shè)實(shí)施方案》，該方案針對(duì)山東省嚴(yán)重干旱與嚴(yán)重水患并存、水利設(shè)施和水利工程欠賬多、防汛抗旱任務(wù)十分艱巨的基本水情，為補(bǔ)齊水利基礎(chǔ)設(shè)施短板，對(duì)加快重點(diǎn)水利工程建設(shè)提出了新要求。全省重點(diǎn)水利工程建設(shè)初步匡算總投資1323.38億元，包括水毀工程修復(fù)、鞏固提升工程、新建抗旱調(diào)蓄水源工程，其中2020年實(shí)施工程項(xiàng)目總投資583.25億元。對(duì)山東省應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)中暴露出的水利短板，出現(xiàn)險(xiǎn)情和水毀工程進(jìn)行集中治理，其中涉及中小河流治理的項(xiàng)目為鞏固提升工程中的小清河防洪綜合治理工程、臺(tái)風(fēng)中出現(xiàn)險(xiǎn)情的五條重要河道和跨市的十條骨干河道以及各市存在防洪隱患的105條重要河段治理工程。

(1)小清河防洪綜合治理工程包括干流治理河道長(zhǎng)度為198.4km、分洪道治理長(zhǎng)度為82.8lm、重要支流、蓄滯洪區(qū)治理、排澇泵站工程和信息化工程等，批復(fù)總投資833865萬元。

(2)臺(tái)風(fēng)中出現(xiàn)險(xiǎn)情的五條重要河道為杏花河和孝婦河(已列入小清河防洪綜合治理工程)，丹河、彌河、東長(zhǎng)僧河(三條河道均在濰坊市，投資計(jì)劃297900萬元)。

(3)其他跨市骨干河道治理為徒駭河、馬頰河、德惠新河、泗河、沂河、沭河、濰河、金堤河、東魚河、洙趙新河，總投資計(jì)劃561761萬元。

(4)各市管理范圍內(nèi)存在防洪隱患的重要河道治理工程包括全省105條河段，總投資計(jì)劃344961萬元。

截至2020年6月30日，在主汛期前，1643項(xiàng)重點(diǎn)水利工程全部完成，共完成總投資272.06億元。其中，小清河防洪綜合治理工程完成投資114.55億元，流域的總體防洪能力明顯增強(qiáng)；水毀工程全部修復(fù)，提升了防災(zāi)減災(zāi)能力，為今后應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害補(bǔ)齊了短板；治理后的跨市骨干河道和市管河道的重要河段基本達(dá)到了50年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)，其他河道(段)達(dá)到20年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)，為今后河道有效抵御區(qū)域內(nèi)洪水澇水，更好地保障了廣大群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全發(fā)揮了效益。

2 采取的主要措施

“十三五”期間，通過疏浚河道、修整堤防、改建擴(kuò)排水涵等措施，消除險(xiǎn)工隱患，改善了河道面貌，顯著提高了河道行洪排澇能力。同時(shí)，通過建設(shè)維修生產(chǎn)橋等，改善了群眾通行；清理淤泥、垃圾、填占物等固體污染源，改善了河道水生態(tài)壞境，為河道后續(xù)管理和水環(huán)境保護(hù)奠定了良好基礎(chǔ)。“十三五”期間基本補(bǔ)齊了山東省中小河流的短板和薄弱環(huán)節(jié)，尤其在重點(diǎn)水利工程建設(shè)中，短時(shí)間能夠高效完成如此點(diǎn)多面廣、投資大的水利工程，保質(zhì)保量地完成了建設(shè)任務(wù)。山東省水利廳及地方各級(jí)水利管理部門和參建各方注重探索創(chuàng)新，采取了很多新舉措，推動(dòng)了工程項(xiàng)目在時(shí)間緊、任務(wù)中、疫情防控等多方面復(fù)雜環(huán)境下如期完成建設(shè)任務(wù)。

2.1 簡(jiǎn)化前期工作審批程序

(1)前期充分開展調(diào)研，掌握工程損毀真實(shí)情況。工程前期階段在全省16市派出工作組，全面摸清臺(tái)風(fēng)造成的工程損毀情況，并充分征求基層意見，經(jīng)過反復(fù)討論修改完善，確保了方案編制的準(zhǔn)確性、針對(duì)性和實(shí)用性。

(2)加大政策支持力度。將小清河防洪綜合治理工程作為應(yīng)急防汛工程實(shí)施。其他需要2020年汛前完成并且確有困難的項(xiàng)目，經(jīng)市、縣級(jí)政府批準(zhǔn)后，也可以作為應(yīng)急防汛工程實(shí)施。

(3)開展統(tǒng)一設(shè)計(jì)和容缺審批。由省級(jí)統(tǒng)一組織開展跨市骨干河道的勘察設(shè)計(jì)任務(wù)，其他工程由相關(guān)市、縣(市、區(qū))統(tǒng)一組織開展；重點(diǎn)水利工程直接編制和批復(fù)初步設(shè)計(jì)(代可研)報(bào)告或?qū)嵤┓桨福渌挠玫?、環(huán)評(píng)等前期手續(xù)均可以在建設(shè)過程中辦理，不作為批復(fù)的前置必要條件和報(bào)建的審批事項(xiàng)。

(4)下放審批權(quán)限、簡(jiǎn)化審批程序。小清河防洪綜合治理工程由山東省水利廳會(huì)同山東省發(fā)展改革委審批；小型工程如小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固、水毀工程修復(fù)由項(xiàng)目所在地按照權(quán)限審批；鞏固提升工程由各市審批，但是其中涉及水閘除險(xiǎn)加固和大中型病險(xiǎn)水庫、小清河的7條主要支流以及支脈河(連通)治理工程需要經(jīng)過山東省水利廳的技術(shù)復(fù)核；重點(diǎn)水利工程將不再辦理規(guī)劃選址、洪水影響評(píng)價(jià)等手續(xù)；合并開展財(cái)政評(píng)審與項(xiàng)目審批，按照批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算執(zhí)行投資；征地移民不另行報(bào)批，而是在初步設(shè)計(jì)報(bào)告中單獨(dú)列出建設(shè)征地移民安置的章節(jié)。涉及設(shè)計(jì)變更的項(xiàng)目，可以召集參建各方形成的設(shè)計(jì)變更會(huì)議紀(jì)要先行組織實(shí)施，事后再進(jìn)行審批手續(xù)的補(bǔ)辦。

2.2 組建機(jī)構(gòu)、充分發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議作用

組建專門機(jī)構(gòu)，成立山東省重點(diǎn)水利工程建設(shè)聯(lián)席會(huì)議辦公室，并召集小清河的相關(guān)項(xiàng)目法人單位建設(shè)管理人員組建小清河應(yīng)急防汛工程建設(shè)工作專班辦公室在山東省水利廳統(tǒng)一集中辦公。將這個(gè)兩個(gè)專班辦公室整合為山東省重點(diǎn)水利工程工作專班辦公室，設(shè)立了綜合督導(dǎo)、協(xié)調(diào)推進(jìn)和建設(shè)(質(zhì)量安全)管理3個(gè)專班，為了更好地解決日常工程進(jìn)展中經(jīng)常出現(xiàn)的問題并督促協(xié)調(diào)工程進(jìn)度，建立了工程定期調(diào)度及通報(bào)機(jī)制、問題會(huì)商研判機(jī)制、決策落實(shí)督導(dǎo)機(jī)制、信息快速傳遞機(jī)制和告知約談警示機(jī)制。在工程實(shí)施過程中，成立7個(gè)由廳級(jí)干部帶隊(duì)的指導(dǎo)組，按照區(qū)域?qū)χ攸c(diǎn)水利工程實(shí)施全覆蓋、無縫隙的分片巡查指導(dǎo)。

2.3 采取“一線工作法”

在廳直等單位調(diào)集了100余名業(yè)務(wù)骨干下沉工地駐點(diǎn)盯靠，對(duì)于部分重點(diǎn)項(xiàng)目，如排澇泵站、中型水庫和大型水閘除險(xiǎn)加固工程等，實(shí)行包干到人、一包到底的原則，對(duì)關(guān)鍵工序的施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行24小時(shí)旁站監(jiān)督，并督促參觀各方在保證工程質(zhì)量與安全的同時(shí)加快工程進(jìn)度。各市縣也分別建立與省級(jí)相對(duì)應(yīng)的工作機(jī)制，形成了省市縣上下貫通、環(huán)環(huán)緊扣的閉環(huán)式督導(dǎo)推進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)了工程建設(shè)任務(wù)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.4 建立制度體系，克服疫情影響等不利因素

新冠肺炎疫情得到初步控制、穩(wěn)步推進(jìn)復(fù)工復(fù)產(chǎn)之際，為保證疫情防控與工程建設(shè)有效推進(jìn)，完成重點(diǎn)水利工程汛前完成建設(shè)目標(biāo)不放松。從工程項(xiàng)目的招投標(biāo)、施工進(jìn)度、工程質(zhì)量與安全監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)及各種問題的反映與處置、現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)、疫情防控管理、防疫物資提供、考核獎(jiǎng)懲措施等制度體系，為工程建設(shè)監(jiān)管提供了實(shí)用、可操作、執(zhí)行度高的工作標(biāo)準(zhǔn)。

2.5 切實(shí)落實(shí)建設(shè)資金

山東省地方各級(jí)政府和財(cái)政部門大力支持中小河流項(xiàng)目工程建設(shè)，優(yōu)先保障重點(diǎn)水利工程建設(shè)資金，要求納入涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合約束性任務(wù)。省級(jí)以上資金由省財(cái)政先行安排，重點(diǎn)保障跨市骨干河道主體工程資金需求，如小清河等；其他工程按照2018年災(zāi)后重點(diǎn)防洪減災(zāi)工程投資政策和其他既有政策執(zhí)行。各級(jí)財(cái)政年度新增收入部分優(yōu)先安排支持重點(diǎn)水利工程建設(shè)，不足部分通過發(fā)行地方政府債券等方式解決，有效保障了項(xiàng)目建設(shè)資金需求。

2.6 建立問題反映機(jī)制，高效解決問題

將問題反映層級(jí)由4級(jí)壓減為2級(jí)，在工程建設(shè)中遇到的問題，參建單位可以通過電話、郵箱等多種方式，直接反映到專班辦公室，實(shí)施點(diǎn)對(duì)點(diǎn)服務(wù)。由專班辦公室組織每周一召開例會(huì)集中會(huì)商研判，梳理和研究解決工程推進(jìn)中的堵點(diǎn)、難點(diǎn)問題，建立問題清單，逐項(xiàng)解決，責(zé)任落實(shí)到人，任務(wù)落實(shí)到事。對(duì)于制約工程建設(shè)的重要難題，安排專人親自靠上抓協(xié)調(diào)，直到問題全部解決。累計(jì)解決施工人員機(jī)械進(jìn)場(chǎng)難、工地防疫物資短缺、與復(fù)航工程交叉施工、土方調(diào)運(yùn)道路不暢等施工困難500余個(gè)，為工程建設(shè)高速推進(jìn)、質(zhì)量與安全切實(shí)可控提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的保障。

2.7 充分運(yùn)用信息化手段

研究開發(fā)了重點(diǎn)水利工程信息調(diào)度平臺(tái)，有效準(zhǔn)確地掌握重點(diǎn)水利工程的實(shí)時(shí)進(jìn)度。同時(shí)利用無人機(jī)空中巡查和人工現(xiàn)場(chǎng)核查等手段，不定期核實(shí)工程建設(shè)真實(shí)進(jìn)度，有利于更好地督促工程進(jìn)展與工程質(zhì)量。對(duì)于建設(shè)滯后的項(xiàng)目，掛紅黃牌督辦，采取現(xiàn)場(chǎng)督促、書面告知、重點(diǎn)約談等方式，有效傳導(dǎo)了工作壓力，引起參建各方的高度重視。堅(jiān)持有獎(jiǎng)有罰、獎(jiǎng)罰分明，與工程建設(shè)單位在合同中約定獎(jiǎng)罰措施并嚴(yán)格考核兌現(xiàn)；組織開展了“全省重點(diǎn)水利工程建設(shè)‘爭(zhēng)進(jìn)度、賽質(zhì)量、比擔(dān)當(dāng)’決勝攻堅(jiān)勞動(dòng)競(jìng)賽”等活動(dòng)，激勵(lì)先進(jìn)、鞭策后進(jìn)，掀起“大干水利”的建設(shè)熱潮，保證了高質(zhì)量如期完成既定工程建設(shè)任務(wù)。

3 經(jīng)驗(yàn)與建議

在今后的河流治理實(shí)施過程中，可以充分借鑒重點(diǎn)水利工程的經(jīng)驗(yàn)做法，并且加以推廣運(yùn)用，使河道治理充分發(fā)揮綜合效益。

(1)加強(qiáng)前期工作管理

在今后的工程治理中，充分借鑒重點(diǎn)水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，各地市水行政主管部門應(yīng)全力加快工程設(shè)計(jì)、征遷等前期工作，進(jìn)一步加強(qiáng)工程前期設(shè)計(jì)管理，進(jìn)一步提高工程設(shè)計(jì)質(zhì)量，減少設(shè)計(jì)變更；加大協(xié)調(diào)溝通力度，省級(jí)及各地市水行政主管部門加快工程審查批復(fù)進(jìn)度，確保項(xiàng)目早日立項(xiàng)開工建設(shè)。

(2)保障資金需求

建議加大公益性水利建設(shè)項(xiàng)目的中央資金扶持力度，提高中央資金投資比例，緩解地方配套壓力，提高地方投資水利工程建設(shè)的積極性，真正把短板補(bǔ)齊，保障工程順利實(shí)施。項(xiàng)目所在地方政府落實(shí)地方配套資金，并在下達(dá)投資計(jì)劃時(shí)，明確資金用于重點(diǎn)防洪減災(zāi)工程建設(shè)，確保資金不被統(tǒng)籌整合，便于水利部門協(xié)調(diào)爭(zhēng)取，保障工程建設(shè)資金需求。

(3)加強(qiáng)監(jiān)管，建立長(zhǎng)效運(yùn)行管護(hù)機(jī)制

通過水利工程稽查、暗訪、督導(dǎo)檢查等方式加大對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度，指導(dǎo)項(xiàng)目法人和參建單位提高工程建設(shè)管理水平，最大程度發(fā)揮工程的效益。工程竣工驗(yàn)收后，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)水利工程的運(yùn)行管理，鼓勵(lì)各地市探索建立長(zhǎng)效運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，確保工程長(zhǎng)期有效運(yùn)行并發(fā)揮效益。

(4)解決好用地問題

建議對(duì)河道管理權(quán)限范圍內(nèi)的土地進(jìn)行確權(quán)并明確土地性質(zhì)，針對(duì)河道內(nèi)部劃定基本農(nóng)田、林地、林場(chǎng)等。加大上級(jí)協(xié)調(diào)力度，保證河道的正常功能，為下一步的河道治理留足空間，在保障防洪減災(zāi)工程順利建設(shè)的同時(shí)，保護(hù)好人民群眾的利益。

(5)建立部門間高效聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制

河流治理項(xiàng)目涉及水利、財(cái)政、自然資源等相關(guān)部門，如缺少溝通協(xié)調(diào)聯(lián)系紐帶，將造成工程建設(shè)被動(dòng)緩慢，政府要成立專門機(jī)構(gòu)，建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究解決存在的問題，推進(jìn)工作順利進(jìn)行。

(6)結(jié)合生態(tài)與景觀效應(yīng)整條河道系統(tǒng)治理

進(jìn)一步提高治理標(biāo)準(zhǔn)，采取綜合治理，統(tǒng)一規(guī)劃的措施，堅(jiān)持科學(xué)論證、全面規(guī)劃的原則，廣泛聽取各方面的意見和要求，分批次、分重點(diǎn)地進(jìn)行有序、有效的規(guī)劃治理.在充分發(fā)揮河道的防洪、除澇、交通的作用下推動(dòng)河道高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量設(shè)計(jì)和建設(shè)，打造建設(shè)集防洪排澇、景觀綠化、城市地標(biāo)、歷史人文以及信息化控制為一體的綜合性多功能河道，不但滿足人們的多種需求，而且發(fā)揮河道的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)。在尊重自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，利用工程措施和河道的多種屬性造福自然。綜合河道的生態(tài)性、美觀性和景觀建設(shè)，打造生態(tài)、美麗、親水、和諧的“幸福河”。

4 結(jié)論

2020年是“十三五規(guī)劃”的最后一年，也是全面建成小康社會(huì)的收官之年。山東省中小河流在“十三五”期間得到了較大規(guī)模的建設(shè)和治理，為河道防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、防災(zāi)減災(zāi)、改善河道生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了巨大的作用，大大改善了以往水利基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的現(xiàn)狀。但是，地方政府在治理過程中還存在配套資金壓力大、征遷難度大、分段治理不夠系統(tǒng)、建后管護(hù)薄弱、重防洪輕生態(tài)等問題，因此，在加大投入的基礎(chǔ)上，采取積極有效的推進(jìn)措施，真正發(fā)揮出中小河流網(wǎng)絡(luò)在流域防洪排澇、生態(tài)環(huán)境改善方面的巨大效益。