孫 喆

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘476000)

丞相，作為官職名稱，始于公元前309年的秦國 。《史記·秦本紀》載：(武王)“二年，初置丞相，樗里疾、甘茂為左右丞相。”[1]209秦統(tǒng)一六國后，丞相職位得以沿襲，并逐漸演變?yōu)椤鞍俟僦L”，漢初因之。就西漢丞相職權弱化問題而言，學人多有論說(1)有的學者將皇權和相權置于帝制背景下進行研究，他們以朝代為順序?qū)蕶嗪拖鄼嗟年P系進行了梳理，并得出“皇權逐步趨強、相權步步趨弱”的總體趨勢。如陳鋒的《中國傳統(tǒng)社會的宰相芻論》、曾小華的《論中國古代的皇權與相權》、張星久的《中國君主專制政體下的君權與相權沖突問題》，但這些文章對丞相職權弱化的原因均沒有進行透徹分析。還有學者從內(nèi)朝的視角論證了西漢皇權和相權關系，如勞干的《論漢代的內(nèi)朝與外朝》、李宜春的《論西漢的內(nèi)朝政治》、崔麗芳的《論西漢內(nèi)朝政治的緣起和特征》、王明德的《從內(nèi)、外朝之設看皇權與相權之間的博弈關系》、羅義俊的《論漢武帝時代內(nèi)朝的創(chuàng)置和健全》認為，武帝設立內(nèi)朝的目的就是裁抑侵奪相權，擴張強化皇權，這些文章著重于內(nèi)朝有關方面的論述，而對西漢相權弱化探究較淺。對西漢宰相制度論述較為權威的，當屬《西漢宰相制度變化的原因》一文，但作者?？偙笳J為,西漢宰相制度的變化并不是緣于君權與相權的矛盾，而是形勢之需，其立意、主旨均與本文迥異。，然西漢丞相職權弱化的原因及其對后世的影響，論者較少，筆者擬在前人研究的基礎上，通過對傳統(tǒng)文獻和出土簡帛的解讀，對西漢丞相職權弱化作些新的探討，不當之處，敬請方家指正。

一、西漢丞相職權的變遷

西漢王朝承秦之制。初置丞相一人，高帝十一年(前196)，改丞相為相國?；莸哿?前189)，又改相國為丞相，且分左右，由兩人分任。漢初以右為尊，右丞相在左丞相之上。文帝十五年(前178)，復置丞相一人。成帝、哀帝時期，丞相人數(shù)又有變化。西漢王朝，丞相不僅人數(shù)有著變化，而且職權也在不斷調(diào)整中。

(一)高帝至武帝初年

漢初，丞相位高權重，職責更是無所不包，“舉凡國家的一切方針大計，天子掌控的范圍，丞相無不有其權力。丞相直接于天子，五日一朝；若有政事，具奏以聞，奏則必獲許可。平時便宜行事，天子亦并不干預。所以丞相施政行事代表著整個朝廷，是名副其實的百官之長、政府首領，近是副天子”[2]。

高帝元年(前206)，劉邦以蕭何為丞相，其職權是“掌丞天子助理萬機”[3]724。對于丞相之權，陳平有著類似的見解 ：“丞相者，上佐天子，理陰陽，順四時，下育萬物之宜，外鎮(zhèn)撫四夷諸侯，內(nèi)親附百姓，使卿大夫各得任其職焉。”[1]2061-2062凡此所論，都充分表明了丞相具有輔佐帝王、統(tǒng)領百官、綜理政務等大權。

漢初，丞相職權如此之大，皆源于帝國草創(chuàng)，皇權集中程度不深，官僚政治制度還不成熟。

楚漢之后，劉邦為剪滅異姓王而統(tǒng)一全國，加強中央集權，令丞相蕭何留守關中并提供后勤保障，蕭何“守關中，侍太子，治櫟陽。為法令約束，立宗廟社稷宮室縣邑，輒奏上，可，許以從事；即不及奏上，輒以便宜施行……上以此專屬任何關中事”[1]2014-2015。從皇帝對待丞相的禮儀中，我們尤可窺見丞相地位之盛、權位之高。高帝恩賜蕭何“帶劍履上殿，入朝不趨”[1]2016的殊榮。蕭何病重時，惠帝親“自臨視相國病”[1]2019。在其死后，賜謚號“文終侯”。漢初丞相地位之尊榮《漢書》亦有記載，《漢書》師古注載：師古曰 ：“漢舊儀云皇帝見丞相，起，謁者贊稱曰 ：‘皇帝為丞相起?！鹆⒛俗?。皇帝在道，丞相迎謁，謁者贊稱曰 ：‘皇帝為丞相下輿?！⒛松?。”[3]3414-3415

繼蕭何之后，曹參為相，“舉事無所變更，一遵蕭何約束”[1]2029，惠帝怪其不治事，并通過其子委婉地表達不滿。對此，曹參答曰 ：“今陛下垂拱，參等守職，遵而勿失，不亦可乎?！盵1]2030曹參竟敢違背帝君意旨，固守己見。文帝時，申屠嘉任丞相，文帝幸臣鄧通對丞相怠慢無禮，申屠嘉當面向文帝抗議說 ：“陛下愛幸臣，則富貴之，至于朝廷之禮，不可以不肅?！盵1]2683向皇帝申明丞相的權威。武帝時，田蚡任丞相，“薦人或起家至二千石，權移主上”[1]2844，非常跋扈專權，以致武帝對他說 ：“君除吏已盡未？吾亦欲除吏。”[1]2844綜上所論，從西漢之初至武帝初年的很長一段時間內(nèi)，丞相的權力是很大的，甚至連皇帝后宮之事也敢干涉 ?！稘h書·周亞夫傳》載 ：“竇太后曰 ：‘皇后兄王信可侯也?！显?：‘請得與丞相計之?！瘉喎蛟?：‘高帝約非劉氏不得王，非有功不得侯，不如約，天下共擊之。今信雖皇后兄，無功，侯之，非約也?！夏欢凇！盵3]2060-2061

丞相所具有的參與國家重大事務的決策，選拔、薦舉、任用官吏，總領百官朝議和奏事，考課監(jiān)督百官等大權不僅常見于紙質(zhì)史料，出土文獻亦有佐證。如《二年律令·具律》載 ：“縣道官守丞毋得斷獄及讞。相國、御史及二千石官所置守、叚(假)吏，若丞缺，令一尉為守丞，皆得斷獄、讞獄，皆令監(jiān)臨庳(卑)官，而勿令坐官?！薄白锶霜z已決，自以罪不當欲氣(乞)鞠者，許之……二千石官令都吏覆之。都吏所覆治，廷及郡各移旁近郡，御史、丞相所覆治移廷?！盵4]148-149《二年律令·金布律》亦載 ：“官為作務、市及受租、質(zhì)錢，皆為缿，封以令、丞印而人，與參辨券之，輒人錢缿中，上中辨其廷。質(zhì)者勿與券。租、質(zhì)、戶賦、園池入錢縣道官，勿敢擅用，三日壹上見金、錢二千石官，二千石官上丞相、御史?！盵4]190

(二)武帝執(zhí)掌大權至宣帝時期

竇太后去世，武帝執(zhí)掌大權，首先推行儒家的“天人感應”學說，進行泰山封禪、改正朔、易服色等一系列活動，將皇權加以神化，大大加快了君主中央集權的進程。與此同時，針對政治體制中丞相權力過大，武帝也采取了相應的措施。元朔五年(前124)，武帝改變以功臣子孫列侯任丞相的傳統(tǒng)，任命平民出身的公孫弘為丞相，封平津侯。弘本無爵，所得丞相與爵位皆武帝所賜，所以對武帝唯唯諾諾，“每朝會議，開陳其端，令人主自擇，不肯面折廷爭”[1]2950，他把自己的主意一二三列出，讓帝王自己決策，決不因意見不同堅持己見，與帝抗爭。

在公孫弘之后繼任的丞相，境遇大不如前，不僅“丞相府客館丘虛而已”，且其結(jié)局也不好，除“(石)慶以醇謹，復終相位”外，“其余盡伏誅”。當丞相石慶去世，武帝任公孫賀為相并二次封侯時，他卻在皇帝面前伏地不起，涕泣交流地說 ：“臣本邊鄙之將，以鞍馬騎射為官，無才無德，實不堪丞相之任！”按常理來說，丞相，一人之下萬人之上，是從政者汲汲以求之職位，然公孫賀卻畏之如虎，遲遲不接相印。對此，左右不解，遂問道 ：“皇帝拜相，乃榮寵之事，何哭之悲也？”公孫賀答曰 ：“主上賢明，臣本不稱丞相之職，負此重責，從此危乎殆哉！”[3]2877-2878此言足見公孫賀亦非顢頇之輩，他知道伴君如伴虎，雖位居丞相，然稍不留意，就會有殺身之禍。從公孫賀的“不受印綬，頓首涕泣”來看，武帝時期，皇權已大大加強，而相權則已一落千丈了。

(三)元帝至平帝時期

元帝即位時，丞相于定國辭職，緣由是“春霜夏寒，日青亡光”[3]3044。見此異常天象，于定國惶恐，遂“上書自劾……乞骸骨”。今人對于定國的辭職行為可能不太理解，但若知曉丞相此時的職權是“理陰陽”就不覺得奇怪了。丞相職權發(fā)生變化，始于宣帝時期。

《漢書》載：丞相丙吉外出，遇到眾人斗毆，死傷遍地，丙吉充耳不聞。然遇“牛喘氣吐舌”，卻使騎吏問 ：“逐牛行幾里矣？”死者遍地不聞，獨問喘牛。隨者不解，丙吉則曰 ：“民斗相殺傷，長安令、京兆尹職所當禁備逐捕，歲競丞相課其殿最，奏行賞罰而已。宰相不親小事，非所當于道路問也。方春少陽用事，未可大熱，恐牛近行，用暑故喘，此時氣失節(jié)，恐有所傷害也。三公(丞相、御史大夫、太尉)典調(diào)和陰陽，職所當憂，是以問之。”[3]3147

官吏職務評定和陰陽調(diào)和本是丞相職責所在，這兩項職責始于漢初，但至丙吉為相時，官吏職務評定職責逐漸弱化，陰陽調(diào)和則成為丞相的主要職責了。所謂調(diào)和陰陽是指，司掌自然攝理，關注由自然現(xiàn)象所顯示出的天命，尊奉這一神秘主義 。《漢舊儀》記載：當時發(fā)生了冬暑夏寒、雨多旱久這樣陰陽失調(diào)的現(xiàn)象，天子命人將此事下傳于丞相，使者剛剛到達，丞相就立刻請辭，告退而去了。而上述于定國的辭職，也正是因為丞相職責中的陰陽調(diào)和出現(xiàn)混亂。

丞相職掌發(fā)生變化的現(xiàn)象，與武帝末期外朝實權減弱，政治實權轉(zhuǎn)移到內(nèi)朝這一背景相關。于定國辭職后，由儒家官僚韋玄成繼任丞相一職。

中央官制，漢初承秦，設置三公；武帝時，“罷太尉，設置大司馬以冠將軍之號”，對中央官制進行調(diào)整；成帝時，何武認為，官職應根據(jù)時代特點而作調(diào)整，遂諫言 ：“今末俗之弊，政事繁多，宰相之才不能及古，而丞相獨兼三公之事，所以久廢而不治。宜建三公官，定卿大夫之任，分職授政，以考功效?！盵3]3404根據(jù)何武諫言，成帝就賜“曲陽侯根大司馬印緩，置官屬，罷驃騎將軍官，以御史大夫何武為大司空，封列侯，皆增奉如丞相，以備三公官焉”[3]3405。哀帝時，丞相在百官中的至尊地位亦不復存在，哀帝元壽二年(前1)，丞相“更名大司徒……復賜大司馬印緩，置官屬，去將軍，位在司徒上”[3]725。同時，外朝設大司徒、大司馬、大司空，原來由丞相掌握的相權被一分為三，互不統(tǒng)屬，互相制衡。

從西漢丞相職權變遷的趨勢看，君權越來越強，相權越來越弱，其原因在于“宰相的這種一人之下，萬人之上，皇帝總管與朝臣領袖的特殊身份，與獨尊的皇帝，特別是與專制主義皇權是相矛盾的，因為專制主義就是獨占和排他性的，因此，專制主義皇權的發(fā)展，就必然導致相權的削弱”[5]237。

二、西漢丞相職權弱化的體現(xiàn)

武帝之前，丞相地位、權力都很尊崇，如荀子云 ：“相者，論列百官之長，要百事之聽，以飾朝廷臣下百吏之分，度其功勞，論其慶賞，歲終奉其成功以效于君?！盵6]182應劭曰 ：“丞者，承也。相，助也?！盵1]209即上承天子之命，“助理萬機”。但自武帝始，丞相職權開始弱化，至哀帝時其職位已降到大司馬之下，其輔政、軍事、人事、決策等職權也漸漸被武帝時期所設置的內(nèi)朝所侵蝕。

(一)輔政權的弱化

武帝之前，丞相統(tǒng)領百官，權高位重。武帝時，內(nèi)朝的設立在一定程度上削弱了丞相的職權，但丞相在形式上仍是百官之長，與內(nèi)朝首領共同輔佐天子?；艄獗?，內(nèi)朝首領就漸漸處于輔政的首要地位 。《漢書·車千秋傳》載:“昭帝初即位，未任聽政，政事一決大將軍光。千秋居丞相位，謹厚有重德……終不肯有所言?！盵3]2886車千秋之后，丞相在形式上的百官之長亦不復存在，輔政之位也為內(nèi)朝官所獨掌。如宣帝遺詔，丞相就不在輔政大臣之列了 ?！稘h書·蕭望之傳》載 ：“及宣帝寢疾，選大臣可屬者，引外屬侍中樂陵侯史高、太子太傅望之、少傅周堪至禁中，拜高為大司馬車騎將軍，望之為前將軍光祿勛，堪為光祿大夫，皆受遺詔輔政，領尚書事?！盵3]3283其他內(nèi)朝首領如王鳳、王根、王商、王音、許嘉、丁明、王莽等均居于輔政之位，掌輔政之權，而與其同朝的丞相皆沒有成為輔政大臣。

(二)軍事權的弱化

西漢前期，丞相可以參與軍事決策，甚至可以率兵征戰(zhàn)。武帝以后，軍事權完全歸于以將軍為首的內(nèi)朝。無論是京師宿衛(wèi)之軍或是外出征戰(zhàn)之軍，其統(tǒng)帥權均為內(nèi)朝將軍所掌握。如《漢書·張安世傳》載 ：“(安世)拜為大司馬車騎將軍領尚書事。數(shù)月，罷車騎將軍屯兵，更為衛(wèi)將軍，兩宮衛(wèi)尉、城門、北軍兵屬焉?！盵3]2648軍事權也為內(nèi)朝所掌握，重大軍事行動均由皇帝與內(nèi)朝決定 。《漢書·魏相傳》載 ：“元康中，匈奴遣兵擊漢屯田車師者，不能下。上與將軍趙充國等議，欲因匈奴衰弱出兵擊其右地，使不敢復擾西域?！盵3]3136而丞相在一般情況下，是不得參與軍事決策的，只有在皇帝特詔的情況下，才能入禁中與內(nèi)朝臣共商軍事決策 ?！稘h書·馮奉世傳》記載:“永光二年秋，隴西羌彡姐旁種反，詔召丞相韋玄成、御史大夫鄭弘、大司馬車騎將軍王接、左將軍許嘉、右將軍奉世入議?！盵3]3296

(三)人事權的弱化

丞相“主臣”，為百官之長。而“除吏”正是宰相最主要最實際的權力之一，是他作為百官之長的最根本標志和最切實的基礎[2]。蕭何病重，惠帝探望并因而問曰 ：“君即百歲之后，誰可代君？”[3]2012說明丞相對百官具有薦舉權。但這種權力在宣帝時期即被弱化，《漢書·黃霸傳》載，丞相黃霸欲薦史高為太尉，宣帝曰 ：“將相之官，朕之任焉?！卧铰毝e之？”[3]3634這說明，丞相的除吏之權逐漸被皇權所剝奪。不僅如此，丞相對公卿百官的考課權也在弱化，如元帝時，“上使尚書選第中二千石，而野王行能第一”[3]3302。元帝指使尚書對二千石進行考核，而不是丞相。其監(jiān)督彈劾權也被尚書剝奪，如《漢書·蔡義傳》載 ：“義為丞相年八十余……時大將軍光秉政，議者或言光置宰相不選賢，茍用可專制者。”[3]2899西漢后期，內(nèi)朝尚書的彈劾權更大，可以彈劾包括丞相在內(nèi)的所有外朝官員，儼然成為西漢中后期的最高監(jiān)察彈劾官員，如平帝時，“尚書劾(董)賢帝病不親醫(yī)藥”[3]3739。

尚書原是少府的屬官，僅是職掌皇帝筆札的仆役之官，其地位、品秩、權力均很低。武帝時開始分曹辦事，成帝時已成為帝君身邊的親信，并逐漸侵蝕丞相之權 。《漢官儀》云 ：“舊制：令六百石以上，尚書調(diào)；拜遷四百石長相至二百石，丞相調(diào)。”[7]82六百石以上的高級官吏皆由尚書調(diào)除，可見，丞相除吏之權極大削弱。

(四)決策權的弱化

在以平民為相的同時，武帝還于“元狩四年初置大司馬，以冠將軍之號”[3]725，將太尉改為大司馬大將軍，提升太尉的權力地位以壓制丞相的權力。在實行這些措施之外，武帝還建立了內(nèi)朝，與以丞相為首的外朝相抗衡。

武帝晚年以外戚霍光為大司馬大將軍，領尚書事，屬意霍光輔佐幼子即位，是為昭帝，而霍光“行周公之事”[3]2932，“帝年八歲，政事一決于光”[3]2937，大司馬大將軍的權勢得到極大加強，而丞相的權力則被繼續(xù)削弱。昭帝去世后，因無子嗣，奉皇太后詔命，群臣迎立昌邑王為帝。但昌邑王即位后品行昏亂，不合霍光之意，因此霍光與親信大司農(nóng)田延年謀廢昌邑王，作出決定后，才召丞相進行商議，“召丞相……會議未央宮”[3]2939。此時，大司馬大將軍已體現(xiàn)出了在朝廷中召喚百官、決議政事的主導地位。表面上，丞相仍然是與大司馬大將軍同列三公之位，地位似乎相等，甚至在廢昌邑王的奏表中，群臣聯(lián)名的次序仍為“丞相臣敞、大司馬大將軍臣光……”[3]2938，這似乎顯示丞相仍然是的群臣之首。但是此時真正掌握實權的已經(jīng)是大司馬大將軍霍光了，“萬姓之命在于將軍，唯大將軍令”[3]2948。

武帝以后，內(nèi)朝牢牢地控制了作為國家政事中樞組織的尚書，排斥了丞相對尚書的領導，等于剝奪了丞相在國家大事方面的決策權，外朝丞相成為內(nèi)朝政令的執(zhí)行者。這種內(nèi)朝決策與外朝執(zhí)行的行政關系，在昌邑王的廢立上得到了充分的驗證 。《漢書·楊敞傳》記載：楊敞為丞相時，“昌邑王征即位，淫亂，大將軍光與車騎將軍張安世謀欲廢王更立。議既定，使大司農(nóng)田延年報敞。敞驚懼，不知所言，汗出洽背，徒唯唯而已”[3]2889。

(五)總領百官權的弱化

司隸校尉初設于武帝朝，執(zhí)行公務時手持皇帝賜杖，權力很大。元帝時，賜杖雖被取消，但其仍具有欽差大臣的性質(zhì)，然其行政級別比丞相司直略低。依據(jù)舊例，司隸校尉初上任，要去拜謁丞相和御史大夫，朝會時，也要和丞相司直一起恭迎丞相、御史大夫，“故事，司隸校尉位在司直下，初除，謁兩府，其有所會……與司直并迎丞相、御史”。涓勛對丞相、御史的地位發(fā)起了挑戰(zhàn)，他初任司隸校尉時，不僅不肯“拜謁丞相、御史大夫”，而且“朝會相見，禮節(jié)又倨”[3]3414。同時，他還借《春秋》對丞相的權威繼續(xù)發(fā)難，“《春秋》之義，王人微者序乎諸侯之上，尊王命也。臣幸得奉使，以督察公卿以下為職，今丞相宣請遣掾史，以宰士督察天子奉使命大夫，甚悖逆順之理。宣本不師受經(jīng)術，因事以立奸威，案浩商所犯，一家之禍耳，而宣欲專權作威，乃害于國，不可之大者。愿下中朝特進列侯、將軍以下，正國法度”。成帝就涓勛舉報丞相這個事讓大臣討論，結(jié)果議者認為，“丞相掾不宜移書督趣司隸”[3]3414。

三、西漢丞相職權弱化的原因

皇權是秦漢社會最高統(tǒng)治權力的象征，皇帝決定著包括丞相在內(nèi)的各級官吏的任免。當皇帝信任丞相時，就把統(tǒng)領百官、協(xié)助皇帝決策的大權交給丞相，丞相就能肩任“上佐天子，理陰陽，順四時，下育萬物之宜，外鎮(zhèn)撫四夷諸侯，內(nèi)親附百姓，使卿大夫各得任其職焉”的職責。當皇帝不信任或者丞相能力不堪時，丞相職權弱化是在所難免的。通觀西漢一朝，丞相職權的弱化雖發(fā)生在武帝當政之時，但秦漢創(chuàng)建的帝王之制，就為弱化相權埋下了因子。昭帝之時，皇權旁落，丞相職權又進一步削弱。

(一)皇權獨占特點，相權勢必弱化

皇權是秦漢社會最高統(tǒng)治權力的象征，具有獨占性、排他性，不允他人染指之特征。

皇權的獨占性決定了沒有任何權力系統(tǒng)可以與之相并行，相權雖然對皇權具有約束性，但這種約束是有限的，因為帝王是權力之源，命相之權完全操之于其手，“將相之官，朕之任焉”，師古解釋說，宣帝之意是拜將任相之權完全由他決定，“言欲拜將相事，自在朕也”[3]3634。這說明，相權只能臣屬于皇權，是皇權的輔助權。至于國家治理，帝王可以委托給丞相，自己垂拱無為，也可親攬大權，事必躬親，什么事都抓在手中。一旦天子事無巨細秉權，相權削弱則勢至必然。

(二)丞相才不配位，帝王另設輔佐機構

西漢初年，政治上奉行黃老之道，所選人才“忠厚”有余，才能不足，以致武帝親政后，丞相無堪大任者。丞相衛(wèi)綰，本“以戲車為郎”，“醇謹無它”，“忠實無它腸”，“自初宦以至相，終無可言”。對此，師古評價說 ：“不能有所興建及廢罷?！盵3]2200-2202從《漢書》所載來看，衛(wèi)綰根本承擔不起“掌丞天子，助理萬機”的丞相之職。竇嬰、田蚡，均為親貴用事，不以國事為己任，且奢侈腐化。隨后的薛澤也碌碌無為。公孫弘，雖是武帝親自擢拔的丞相，但其“性意忌，外寬內(nèi)深”，除“習文法事，緣飾以儒術”[3]2622，開拓才能亦是有限。李蔡、嚴青翟、趙周等相的活動，幾乎未見于史書。經(jīng)過六七十年的發(fā)展，西漢王朝面臨著內(nèi)憂外患，而雄才大略的武帝若要改變這一現(xiàn)狀，就需有人為他出奇策謀妙計，然此時的丞相大都才干平平，不堪大用，于是武帝就另謀他策，內(nèi)朝的創(chuàng)建就呼之欲出了。

(三)皇權旁落，強臣秉權

霍光秉政時，相權不僅被踐踏，而且丞相立設之權也完全被霍光所控制。丞相車千秋把大權完全交給霍光，“終不肯有所言”。車千秋的后繼者王，史書未記載他有什么政治活動，且為相不到一年就駕鶴西去。其后的楊敞出自霍光之門，他能出任丞相全是霍光有意為之，這就意味著他在政治上不能有自己的立場，必須唯霍光之意是瞻。如在昌邑王的廢除上，當大司農(nóng)田延年向其匯報時，楊敞“汗出洽背，徒唯唯而已”。蔡義也是出自大將軍府，任職時已八十余歲，《漢書》載他“貌似老嫗行步俛僂，常兩吏夾扶乃能行”，針對這種情況，時人就說 ：“光置宰相不選賢，茍用可專制者。”[3]2899

四、西漢丞相職權弱化的影響

(一)東漢時，丞相淪為虛職

在西漢末期，王莽將丞相、太尉、御史大夫改為大司馬、大司徒、大司空，并稱“三公”，以“奪公輔之位，損丞相之威”。劉秀建立東漢后，一切官僚機構的名稱都恢復了西漢舊制，唯有三公遵從王莽的改變，可見劉秀也是在繼續(xù)削弱相權。建武二十七年(51)，劉秀再一次進行了改革，進一步縮小了三公的職權。首先，去掉三公前面的“大”字，直接稱呼“司馬”“司徒”“司空”；第二，設置將軍，地位和“三公”相等，又在“三公”之上設置太傅，兩個官職都是分割限制三公職權的；第三，縮小權力范圍，如司空(原來的御史)已經(jīng)不再有監(jiān)察權力，只負責水利工程建設。

劉秀改革之后，三公的權力基本喪失，基本淪為虛職。如東漢仲長統(tǒng)所說 ：“雖置三公，事歸臺閣。自此以來，三公之職備員而已?！盵8]1657在三公淪為虛職的同時，尚書的權力卻進一步提高，成為國家最高行政機構。劉秀設置尚書臺，其長官為尚書令，成為新的宰相。尚書臺之下設置六曹，成為尚書臺的執(zhí)行機構。尚書臺的形成，在魏晉時期進一步演化為尚書省，依然是中央最高機構之一。

(二)東漢以后至明，丞相權力逐漸弱化直至廢除

東漢以后，尚書省的權力過盛，因而中央又設立中書省、門下省來限制尚書省。隋唐時期，尚書省已經(jīng)淪為執(zhí)行機構。北宋時期，尚書省淪為虛職。而丞相一職，在明朝之前也一直沒有被廢除，從東漢到隋唐、兩宋，雖然其地位很高，但是其權力很小。只有在特別時期，丞相權力才會很大，如曹操擔任丞相期間。元朝時期，以中書省總領政務，中書省的長官中書令由皇太子兼領，其下設左右丞相，又設平章政事為副丞相。左右丞相、平章政事等“均隸中書令下”，丞相不僅受制于皇帝，還要受制于太子，亦是相權弱化的表征[9]。

自宋代以降，社會上更無足以威脅帝王的勢力，君權的絕對化愈演愈烈。相形之下，相權則愈來愈微弱。傳統(tǒng)相權的衰落，宋代是一關鍵時代。宋代丞相不僅失去了兵權和財權，而且連用人權也被剝奪了。從這種發(fā)展的趨勢看，明太祖洪武十三年(1380)廢相之舉可以說是水到渠成之事了。

綜上所述，從西漢時期相權尊榮到明太祖朱元璋廢除宰相制可以看出，皇權對相權加強控制，使其不斷地向皇帝容易掌握的身邊近臣手中轉(zhuǎn)移，最終集中在皇帝手中，取消相權的獨立性是在所難免的。所有的變化都是為了保證皇權的至高無上性。對此，李俊論述道 ：“中國宰相制度，代不相同，然相因而變，有其趨勢，亦有其法則。趨勢維何？時代愈前，相權愈重；時代愈后，相權愈輕。法則維何？君主近臣，代起執(zhí)政，品位既高，退居閑曹是也。”[10]239

丞相，在中國傳統(tǒng)社會中，地位之尊崇，常用“一人之下萬人之上”來形容；權力之大，也是其他官員望塵莫及的，被稱為“百官之長”。無論怎么形容丞相地位之高、權力之大，但終究擺脫不了它是皇權的附屬物，是從皇權分化出來的這一客觀事實。雖然如此，相權仍有相對的獨立性，在權力運行的過程中，丞相會利用傳統(tǒng)、制度等手段來限制或否定皇權，從而導致了皇權對它的不滿，進而使帝王千方百計地對其職權進行弱化。