李興文 楊修博 梁向東

摘要：以分稅制為核心的財稅體制改革以來，地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配造成了央地關(guān)系的垂直失衡，地方政府的財政收支缺口不斷擴大?；谖覈〖壝姘鍞?shù)據(jù)對地方政府收支偏好的分析表明，一方面，財政縱向失衡程度的提高不利于地方政府民生性支出的增加，而地方政府民生性支出的降低則不利于公共服務(wù)供給;另一方面，財政縱向失衡程度的提高會抑制地方的稅收努力，地方稅收努力程度的降低會對公共服務(wù)供給形成消極影響。無論是在發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，財政縱向失衡都會抑制地方公共服務(wù)供給，而民生性支出偏好和地方政府稅收努力的中介效應還存在區(qū)域差異。要在實施減稅降費政策的同時，健全地方政府的稅收體系，大力培植地方稅源，保證地方政府的自有收入;積極推進央地政府間事權(quán)和支出責任的合理劃分，構(gòu)建支撐地方公共服務(wù)供給的中央、省、市縣三級財政體系;構(gòu)建多維度的政績考核體系，激勵地方政府調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域公共服務(wù)供給水平的提升。

關(guān)鍵詞：財稅體制;財政縱向失衡;地方政府收支偏好;公共服務(wù)供給

基金項目：國家社會科學基金項目“現(xiàn)代服務(wù)業(yè)引導區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機制與新路徑研究”（20BJL098）

中圖分類號：F810? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）12-0005-10

一、引言與相關(guān)文獻綜述

改革開放以來，持續(xù)高速的經(jīng)濟增長為我國公共服務(wù)體系建設(shè)和基本公共服務(wù)均等化發(fā)展提供了強勁支撐，顯著提升了我國公共服務(wù)整體水平。但隨著居民公共服務(wù)需求的日益增長，社會發(fā)展不平衡的矛盾逐漸加劇，財政公共服務(wù)支出壓力加大，有限且不平衡的公共服務(wù)供給對人民的美好生活形成制約①。為此國家“十四五”規(guī)劃綱要明確指出，要加快補齊基本公共服務(wù)短板、著力增強基本公共服務(wù)弱項、努力提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，這對新時代我國公共服務(wù)供給能力提出了更高要求。

實際上，公共服務(wù)的有效供給難以離開財稅體制和地方政府作用的發(fā)揮，但自以分稅制為核心的財稅體制改革以來，地方政府財權(quán)與事權(quán)的不匹配造成了央地關(guān)系的垂直失衡②，地方政府的財政收支缺口不斷擴大。中央政府對地方政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模雖不斷擴大，但也并未有效地緩解地方政府的財政壓力，地方政府普遍面臨較為嚴重的財政縱向失衡③，財政縱向失衡成為制約地方政府行為重要的體制因素。同時，晉升激勵所引發(fā)的“為增長而競爭”格局更是加重了地方政府諸如公共支出偏好、土地財政、稅收競爭等收支行為的扭曲，影響了地方公共資源的整合與配置。本文結(jié)合中國式財政分權(quán)的制度背景，試圖探究財政縱向失衡對地方公共服務(wù)供給的影響機制以及地方政府收支偏好的間接作用，為新時代深化財稅體制改革，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，提升公共服務(wù)供給能力和供給質(zhì)量提供理論參考。

自分稅制改革以來，我國逐漸形成“財權(quán)上收、權(quán)責下放”的分權(quán)趨勢，伴隨著財稅體制改革的不斷深入，政府間的支出責任并未隨著央地收入分配關(guān)系的變化而進行調(diào)整，從而引發(fā)了體制縱向失衡的問題，引發(fā)了大量學者對財政縱向失衡問題的關(guān)注④。關(guān)于財政縱向失衡的成因，M. Bordignon等認為中央政府將財權(quán)上收，而將事權(quán)與支出責任下放是引發(fā)財政縱向失衡的直接原因⑤。劉丹等指出財政縱向失衡問題主要源于本不應由地方政府承擔的支出增加⑥。魯建坤和李永友從國家治理角度分析了財政垂直失衡存在的原因，認為雖然自上而下的垂直激勵具有合理性但也潛藏著一定風險，當政治激勵對于國家治理績效改善程度不足時會導致財政激勵的擴張，進而會導致財政縱向失衡問題的產(chǎn)生⑦。此外，還有部分學者對于財政縱向失衡與經(jīng)濟發(fā)展、土地財政以及公共支出偏好的關(guān)系進行了研究。

關(guān)于財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的影響，實際上可以追溯到財政分權(quán)與地方公共服務(wù)供給之間關(guān)系的研究。第一代財政分權(quán)理論認為，地方政府能夠更好地了解轄區(qū)內(nèi)居民關(guān)于公共服務(wù)的需求和偏好，從而提供最優(yōu)的公共服務(wù)產(chǎn)品⑧。而第二代財政分權(quán)理論認為，地方政府具有自身利益最大化的動機，地方政府的財政資金會被用于維護市場和發(fā)展經(jīng)濟⑨。在經(jīng)濟利益和政治績效交互作用下，中央與地方政府間會因“信息不對稱”而導致激勵不相容⑩，致使地方政府行為缺乏激勵和約束，地方政府官員唯“GDP”的投資傾向不利于公共服務(wù)產(chǎn)品的供給{11}。黃新華等也指出地方政府為吸引資本而采取的扭曲性競爭行為進一步減弱了地方公共服務(wù)供給的能力，阻礙了公共服務(wù)供給質(zhì)量提升{12}。總之，當?shù)胤秸铝τ谳爡^(qū)經(jīng)濟增長而導致財政支出發(fā)生偏好時，財政分權(quán)通過提高公共資源配置效率來實現(xiàn)公共服務(wù)供給水平提升的路徑可能會面臨失效{13}。

現(xiàn)有文獻對于財政縱向失衡的成因以及財政分權(quán)與公共服務(wù)供給關(guān)系的探究較為全面，為本文的進一步研究奠定了堅實基礎(chǔ)，但仍存在以下幾個方面的不足：首先，從研究視角來看，針對財政縱向失衡對地方公共服務(wù)供給影響的研究相對較少，隨著財稅體制改革深入推進，財政縱向失衡所引發(fā)的相關(guān)問題理應得到重視。其次，從研究內(nèi)容來看，現(xiàn)有研究大多側(cè)重某一因素對地方公共服務(wù)供給的直接影響，少有研究注重間接機制的發(fā)掘。因此，本文基于中國式分權(quán)體制的典型事實，將財政縱向失衡、地方政府收支偏好與公共服務(wù)供給納入統(tǒng)一分析框架，進一步厘清財政縱向失衡影響地方公共服務(wù)供給的內(nèi)在機制和傳導路徑。

二、理論機制分析

我國經(jīng)濟社會發(fā)展長期具有“政府主導”的特征，自分稅制改革以來逐漸形成了“財權(quán)上移、權(quán)責下放”的財政分權(quán)體制，中央政府既希望地方能夠遵從中央政府的宏觀指導，又試圖通過制度激勵地方政府，形成自上而下的社會管理體制。事權(quán)支出責任的下放能夠充分給予地方政府財政決策自主權(quán)，激發(fā)地方政府對轄區(qū)社會發(fā)展負責的主觀能動性。同時，財權(quán)上移讓中央政府可通過轉(zhuǎn)移支付制度實現(xiàn)對地方政府收支行為的約束激勵，確保中央政府的宏觀調(diào)控能力?，F(xiàn)實情況下，央地政府間的最優(yōu)財政收入和支出安排并不一致以及權(quán)責劃分的不合理導致地方政府財政收入和支出不匹配，由此引發(fā)的財政縱向失衡會扭曲地方政府收支偏好，而地方政府作為轄區(qū)公共服務(wù)供給的關(guān)鍵主體，其收支偏好對公共服務(wù)供給具有深刻影響。所以，財政縱向失衡從邏輯上看會通過地方政府收支偏好來影響公共服務(wù)供給。

（一）財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的直接效應

一是財政縱向失衡可能促進地方公共服務(wù)供給。一方面，地方政府能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)公共服務(wù)需求作出靈活應對和調(diào)整，盡可能提供轄區(qū)居民所偏好的公共服務(wù)組合{14}，但晉升激勵所引發(fā)的地方政府趨利性的投資行為也容易導致公共風險問題的出現(xiàn){15}。因此，中央政府通過上收部分財權(quán)形成合理的縱向失衡能夠加強對地方政府的管控，降低公共風險，進而促使地方政府優(yōu)化資源配置，提高公共服務(wù)供給效率。另一方面，財政縱向失衡有助于激發(fā)地方政府間趨良競爭?；竟卜?wù)供給在吸引人才和維持社會穩(wěn)定等方面具有重要作用{16}，加之轄區(qū)內(nèi)居民對美好生活的需求日益增加，地方政府也會擴大公共服務(wù)的財政支出規(guī)模以增強自身在同級政府間的競爭力。此外，轉(zhuǎn)移支付作為糾正財政縱向失衡的主要手段，可通過調(diào)整財政資源在地區(qū)間的分配，引導社會資源由富裕地區(qū)流向貧困地區(qū)，補充貧困地區(qū)財力，這有助于實現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化目標。

二是財政縱向失衡也可能會對公共服務(wù)供給產(chǎn)生抑制效應。財政縱向失衡程度加劇是央地關(guān)系協(xié)調(diào)失靈的表現(xiàn)。一方面表現(xiàn)為中央對地方的調(diào)控能力被弱化，中央政府的轉(zhuǎn)移支付使地方政府陷入預算軟約束的“激勵陷阱”，地方缺乏將公共服務(wù)供給納入優(yōu)先決策的動力。另一方面，地方政府承擔過多支出責任會導致財政收支缺口逐漸擴大，地方政府間為獲取稅源而展開競爭{17}，當競爭以規(guī)模擴大的外延式增長和財政支出增加為主要方式時，會對公共服務(wù)供給產(chǎn)生“擠出效應”。此外，財政縱向失衡程度的加劇也會導致地方人才、資本等生產(chǎn)要素出現(xiàn)區(qū)域流動，大量的生產(chǎn)要素會向經(jīng)濟發(fā)展良好、基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)集聚，導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距進一步拉大。地方政府為實現(xiàn)趕超會更多關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展而忽略公共服務(wù)供給，這會進一步降低地區(qū)公共服務(wù)供給水平。

（二）財政縱向失衡影響公共服務(wù)供給的間接傳導機制：地方政府收支偏好

在既定的財政分權(quán)體制以及政績考核制度下，事權(quán)與支出責任不匹配引發(fā)的財政縱向失衡使地方政府面臨財政收支不平衡的高壓狀態(tài)，地方政府預算約束會受到?jīng)_擊而被突破，引致地方政府收支決策發(fā)生變化，通過地方政府財政收支水平和結(jié)構(gòu)調(diào)整進而影響地區(qū)公共服務(wù)供給。

1. 地方政府支出偏好

傳統(tǒng)財政分權(quán)理論認為，地方政府受到“用腳投票”機制的約束會更加注重民生事業(yè)發(fā)展，推動轄區(qū)公共服務(wù)供給水平不斷優(yōu)化。但縱向失衡致使地方政府支出偏好發(fā)生變化，使地方政府過于重視投資而輕視民生，公共服務(wù)供給水平下降。財政分權(quán)體制下，晉升錦標賽使地方政府官員盡可能在任期內(nèi)追求利益的最大化，地方政府更偏好經(jīng)濟建設(shè)支出。當財政縱向失衡程度處在較高的狀態(tài)時，地方政府對經(jīng)濟增長目標的追求更是為實現(xiàn)上述支出偏好提供了動力，社會資源更多向經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域集聚，從而惡化了公共服務(wù)供給狀況。此外，面對縱向失衡帶來的財政收支缺口，中央政府的轉(zhuǎn)移支付在彌補地方財政缺口的同時，也會造成地方支出行為的異化。地方政府的公共支出成本可以通過財政轉(zhuǎn)移支付的“公共池”進行分攤，引發(fā)地方政府財政支出政策的隨意性以及財政支出效率下降{18}，弱化了財政支出對公共服務(wù)資源的配置能力，不利于地方公共服務(wù)供給水平的提升。

2. 地方政府收入偏好

財政縱向失衡加劇會導致地方政府面臨自有財力不足問題，為緩解財政壓力，地方政府不得不突破預算限制，從現(xiàn)有財政體制外尋求非正式財源，以實現(xiàn)財政收入的增加。一方面，地方政府通過土地征用和出讓能獲取大量收入，因此會傾向于推動土地價格持續(xù)走高，盡可能將有限的公共服務(wù)資源投入到基礎(chǔ)設(shè)施等可視性公共物品上，導致公共服務(wù)供給整體水平下降。另一方面，稅收努力作為地方政府財政收入決策的主要依據(jù)，財政縱向失衡所引發(fā)的巨大財政壓力會使地方降低稅收努力程度，通過降低稅收征管強度來吸引大量流動性稅基。出于涵養(yǎng)稅源的目的，地方政府勢必會給予轄區(qū)內(nèi)能夠帶來高稅收企業(yè)各項扶持，造成公共服務(wù)資源的錯配，公共服務(wù)供給效率發(fā)生損失。

綜上所述，財政縱向失衡能夠影響地方政府的財政收支偏好，而地方政府的財政收支偏好會對公共服務(wù)供給產(chǎn)生影響，所以，財政縱向失衡能夠通過地方政府收支行為間接影響公共服務(wù)供給。同時，由于影響機制具有多樣性和復雜性的特點，最終的影響結(jié)果可能具有不確定性。

三、研究設(shè)計

（一）模型設(shè)定

根據(jù)前文的理論分析，財政縱向失衡、地方政府收支偏好與公共服務(wù)供給三者之間存在復雜的影響機制。相較于單方程估計，聯(lián)立方程能夠很好地識別變量和擾動項之間的聯(lián)系，借鑒L. Cai通過建立面板聯(lián)立方程模型將所有方程作為整體估計的方法{19}，并考慮到公共服務(wù)供給和地方政府收支偏好的動態(tài)性與可持續(xù)性，在模型中分別加入公共服務(wù)供給和地方政府收支偏好的一階滯后項來體現(xiàn)動態(tài)過程。模型的具體設(shè)定形式如下：

cseit=α1+β1csei，t-1+β2vifit+β3governit+β4popit+? ? ?β5indit+β6gdpit+β7finit+λi+μt+εit? ? ? （A）governit=α2+β1governi，t-1+β2vifit+β3fsrit+β4openit+? ? ? ?β5urbanit+β6transit+λi+μt+εit? ? ? ?（B）（1）

模型（1）中包括公共服務(wù)供給方程（A）和地方政府收支偏好方程（B）兩個方程。公共服務(wù)供給（cseit）、財政縱向失衡（vifit）與地方政府收支偏好（governit）為本文關(guān)注的核心變量。人口密度（popit）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（indit）、經(jīng)濟發(fā)展水平（gdpit）、財政汲取能力（finit）、財政自給率（fsrit）、對外開放程度（openit）、城鎮(zhèn)化水平（urbanit）、轉(zhuǎn)移支付水平（transit）為控制變量，α1、α2為常數(shù)項，βi表示估計系數(shù)，λi和μt分別表示個體和時間固定效應，εit表示模型的隨機擾動項。

（二）變量選取

1. 被解釋變量

（1）公共服務(wù)供給（cseit）。本文以公共服務(wù)供給效率來衡量地方公共服務(wù)供給，原因在于一些研究中采用教育、醫(yī)療、社會保障等單項支出或幾項支出總和或占gdp的比重來代表地區(qū)公共服務(wù)供給的水平，但這種方法難以體現(xiàn)公共服務(wù)均等化的實際含義，因為公共服務(wù)的均等化旨在促進轄區(qū)居民享有公共服務(wù)的機會均等，而不是人均支出的絕對平均{20}。此外，公共服務(wù)供給涵蓋教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等諸多方面，若僅采用宏觀指標對公共服務(wù)供給水平進行衡量，可能會導致估計結(jié)果不夠客觀。因此，本文借鑒現(xiàn)有研究{21}，通過構(gòu)建地區(qū)公共服務(wù)供給綜合投入產(chǎn)出指標體系，采用超效率SBM模型對地區(qū)公共服務(wù)供給水平進行效率測算，具體的投入產(chǎn)出指標如表1所示。

表1? 公共服務(wù)供給效率測算指標

注：其中的基礎(chǔ)設(shè)施支出主要包括交通運輸支出、農(nóng)林水事務(wù)支出、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)支出。

2. 解釋變量

（1）財政縱向失衡（vfi）。借鑒L. Eyraud和L. Lusinyan的研究方法{22}，構(gòu)建指標體系計算財政縱向失衡系數(shù)。該方法充分考慮了我國財政分權(quán)體制下收入分權(quán)和支出分權(quán)不對稱的典型事實。具體計算公式如下：

vfi=1-■×（1-lsg）=1-■×（1-■）（2）

其中，vfi表示財政縱向失衡程度，fqr為財政收入分權(quán)，fqe為財政支出分權(quán)，lsg表示地方財政自給缺口率，lgr和lge分別表示地方人均公共預算收入和支出，cgr和cge分別表示中央人均公共預算收入和支出，lse和lsr分別表示地方公共預算收入和支出。

（2）地方政府收支偏好（governit）。結(jié)合前文的理論分析，財政縱向失衡會通過地方政府收支偏好對公共服務(wù)供給產(chǎn)生間接影響：一方面財政縱向失衡會通過影響地區(qū)財政支出偏好，造成公共服務(wù)供給資金的短缺;另一方面過高的財政壓力會促使地方政府過度尋求其他財政收入，忽略轄區(qū)內(nèi)居民的公共服務(wù)需求而造成公共服務(wù)資源配置效率的降低，因此本文將地方政府行為偏好區(qū)分為支出偏好和收入偏好，具體的指標定義如下：

支出偏好（govern1）。采用民生性公共預算支出占地方政府公共預算支出的比例來衡量地方政府財政支出偏好。具體的計算公式如下：

govern1=民生性公共預算支出/地方政府公共預算支出 （3）

其中，民生性公共預算支出包括社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科教文衛(wèi)和環(huán)境保護方面的支出。

收入偏好（govern2）。地方政府的財政收入來源主要是土地財政收入和稅收收入，雖然大量研究已經(jīng)給出土地財政的測量指標，但依舊難以對土地財政收入進行精確測度。此外，本文的研究重點在于：面對財政縱向失衡，地方政府過于追求財政收入的決策導致地方公共服務(wù)供給缺失的短期結(jié)果，因此本文采用地方稅收努力程度表征地方政府收入偏好，對稅收努力程度的測算采用稅柄法測算地方稅收努力程度指數(shù)，其表達式為：

govern2=tax/tax*（4）

其中，tax表示地方稅收收入占地方gdp的比重，tax*表示地區(qū)預期稅收收入占地方gdp的比重。結(jié)合現(xiàn)有的研究經(jīng)驗{23}，我國地區(qū)預期稅收收入主要與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平（gdp）、第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ind2）、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ind3）、對外開放程度（open）、人口密度（pop）和城鎮(zhèn)化水平（urban）等有關(guān)，因此，采用上述變量作為解釋變量來構(gòu)建如下回歸方程計算地區(qū)預期稅收收入：

Tax*=c+β1gdpit+β2ind2it+β3ind3it+β4openit+β5popit+β6urbanit （5）

3. 控制變量

人口密度（popit）采用地區(qū)人口總量與地區(qū)行政面積之比來衡量，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（indit）采用地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值的比值來衡量，經(jīng)濟發(fā)展水平（gdpit）采用人均gdp來衡量，財政汲取能力（finit）采用地區(qū)人均財政收入與人均gdp的比值來衡量，財政自給率（fsrit）采用地方本級財政收入與本級財政支出的比值來衡量，對外開放程度（openit）采用地區(qū)進出口總額與地區(qū)gdp的比值來衡量，城鎮(zhèn)化水平（urbanit）采用地區(qū)城鎮(zhèn)人口數(shù)量占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎貋砗饬?，轉(zhuǎn)移支付水平（transferit）采用地方政府預算內(nèi)支出減去預算內(nèi)收入得到凈轉(zhuǎn)移支付，再用凈轉(zhuǎn)移支付除以地區(qū)總?cè)丝诘玫饺司D(zhuǎn)移支付水平。

（三）數(shù)據(jù)來源

考慮到數(shù)據(jù)可獲得性，本文最終選取除西藏之外30個?。ㄊ?、自治區(qū)）2007—2018年間的面板數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)均來自歷年《中國統(tǒng)計年鑒》《中國財政年鑒》《第三產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計年鑒》以及各省（市、自治區(qū)）統(tǒng)計年鑒和EPS數(shù)據(jù)庫。在數(shù)據(jù)處理的過程中，缺失的數(shù)據(jù)采用插值法予以補齊。各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

四、實證分析

（一）基準回歸及內(nèi)生性討論

聯(lián)立方程模型的估計主要采用單方程估計和系統(tǒng)估計兩種方式，而系統(tǒng)估計能夠有效地兼顧模型間及擾動項之間的聯(lián)系，使估計結(jié)果更有效率。因此，本文首先采用SUR（似不相關(guān)回歸）對整個模型系統(tǒng)進行估計?？紤]到SUR方法在模型核心解釋變量是內(nèi)生變量時容易產(chǎn)生無效的估計結(jié)果，而三階段最小二乘（3SLS）不僅能夠消除模型可能存在的內(nèi)生性，而且能夠消除不同模型擾動項之間可能存在的相關(guān)性問題，所以本文再采用三階段最小二乘法對模型進行估計，以緩解內(nèi)生性問題可能引發(fā)的估計偏誤。估計結(jié)果如表3所示。

1. 財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的影響

結(jié)果（5）和結(jié)果（7）顯示公共服務(wù)供給的一階滯后項顯著為正，公共服務(wù)供給水平存在延續(xù)性，即當期公共服務(wù)供給水平的變化將導致下期公共服務(wù)供給水平的同向變化，這表明地區(qū)公共服務(wù)供給水平的提升是一個長期持續(xù)的過程。財政縱向失衡的估計系數(shù)顯著為負，即財政縱向失衡程度的提高不利于地方公共服務(wù)供給?？赡艿慕忉專阂皇秦斦v向失衡會加大地方政府的財政收支缺口，加劇了地方政府間的橫向競爭從而獲取更多資源要素，扭曲的財政支出偏好和擴張性競爭行為會對公共服務(wù)供給造成“擠出”效應，不利于地區(qū)公共服務(wù)供給質(zhì)量的提升。二是財政縱向失衡一定程度上弱化了中央政府對地方的宏觀調(diào)控能力，分權(quán)體制下地方政府擁有較高的財政自主權(quán)，勢必會將發(fā)展本地經(jīng)濟置于政府決策的優(yōu)先地位，從而忽略了公共服務(wù)供給。

2. 地方政府收支偏好對公共服務(wù)供給的影響

結(jié)果（5）和結(jié)果（7）中，民生性支出偏好的估計系數(shù)顯著為正，即地方政府民生性支出的增加有助于地方政府公共服務(wù)供給水平的提升。收入偏好行為的估計系數(shù)為負，表明地區(qū)稅收努力程度的提升不利于地方政府的公共服務(wù)供給?？赡艿脑蛟谟诙愂张Φ奶岣唠m然有助于地方政府增加自有收入，更好地發(fā)揮地方政府公共服務(wù)供給的職能，但實際上，隨著地方稅收努力的加強，過高的稅率勢必會對轄區(qū)內(nèi)的微觀經(jīng)濟主體造成負擔，市場要素會主動流向稅收洼地，從而導致地方政府財政收入減少，民生性公共物品供給難以得到保障。

控制變量方面，人口密度的估計系數(shù)顯著為正，表明人口密集程度和公共服務(wù)供給可能存在正相關(guān)。由于規(guī)模效應的存在，人口越密集的地方，公共服務(wù)的供給效率就會越高{24}。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的回歸系數(shù)顯著為正，表明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)漸趨合理有助于地方公共服務(wù)供給水平的提升。經(jīng)濟發(fā)展水平和財政汲取能力的回歸系數(shù)為正但并不顯著，表明二者對公共服務(wù)供給的積極影響可能受到其他因素的干擾。

3. 財政縱向失衡對地方政府收支偏好的影響

結(jié)果（6）和結(jié)果（8）分別是財政縱向失衡對地方政府支出偏好和地方政府收入偏好的回歸結(jié)果。結(jié)果（6）中財政縱向失衡對地方政府支出偏好的回歸系數(shù)為-0.292，且通過10%的顯著性水平檢驗，即財政縱向失衡的程度提高不利于地方民生性支出增加?？赡艿慕忉屖秦斦v向失衡帶來的財政壓力使地方政府在增加財政收入和公共服務(wù)供給之間選擇了前者，地方政府傾向于將財政資金投向非福利性支出，這不利于民生性支出的增加。此外，晉升錦標賽和地區(qū)經(jīng)濟增長目標作為影響政府支出偏好的核心因素，容易導致地方政府在盡可能獲取晉升資本的同時造成公共服務(wù)供給的扭曲。

支出偏好模型控制變量的估計結(jié)果表明，財政自給率的估計系數(shù)為正但不顯著。對外開放程度的估計系數(shù)顯著為正，地區(qū)間的學習和示范效應會激勵地方政府為了更好地提供公共服務(wù)而提高民生性支出占比。城鎮(zhèn)化水平的估計系數(shù)顯著為負，表明我國目前的城鎮(zhèn)化過程主要以“空間城鎮(zhèn)化”和“口徑城鎮(zhèn)化”為主，城鎮(zhèn)規(guī)模的過度擴張可能會造成民生性支出的降低。轉(zhuǎn)移支付水平的估計系數(shù)顯著為正，表明縱向轉(zhuǎn)移支付水平能夠有效地糾正地方政府支出偏好的扭曲。

結(jié)果（8）中，財政縱向失衡對地方政府收入偏好的回歸系數(shù)為-0.132且在1%的顯著性水平上顯著，即財政縱向失衡抑制了地方政府的稅收努力程度?？赡艿脑蛟谟冢菏紫?，財政縱向失衡會導致地方政府財政收入嚴重不足，地方政府在“競爭到底”的博弈格局中往往會選擇降低稅收努力來吸引流動性稅基，增加本地財政收入。其次，收支不匹配的現(xiàn)狀不僅加劇了央地縱向失衡程度，還削弱了中央轉(zhuǎn)移支付對地方政府稅收努力的正向激勵效果，導致地方政府的稅收努力程度進一步降低。

收入偏好模型控制變量的估計結(jié)果表明，城鎮(zhèn)化水平的回歸系數(shù)顯著為負，表明城鎮(zhèn)化水平的提升會抑制地方政府稅收努力程度的提升，這與現(xiàn)有研究結(jié)論一致。轉(zhuǎn)移支付水平的回歸系數(shù)顯著為負，這表明轉(zhuǎn)移支付水平的提升對地方政府的稅收努力程度具有抑制效果?？赡艿脑蛟谟冢贺斦v向失衡會使地方面臨自有收入和支出責任不相匹配的問題，迫于財政壓力，地方政府亟需通過多種途徑向中央政府爭取轉(zhuǎn)移支付資金，轉(zhuǎn)移支付資金的增加會使得地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟和提高公共服務(wù)供給水平所需的稅收收入減少，因此，地方政府可能會主動地降低稅收努力。

（二）作用路徑分析

從前文的分析可以得知，財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的影響存在雙重路徑：一是財政縱向失衡直接影響公共服務(wù)供給，二是財政縱向失衡通過地方政府收支偏好間接影響公共服務(wù)供給。因此，本文通過對各變量進行標準化處理后重新進行三階段最小二乘估計，估計結(jié)果如表4所示。

表4? 標準化回歸結(jié)果

首先，從支出偏好來看，財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的總效應為-0.06，其中包括財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的直接效應α1為-0.066，這表明財政縱向失衡程度的提高不利于公共服務(wù)供給，存在“財政縱向失衡↑→公共服務(wù)供給↓”的直接影響路徑。間接效應（α2×β1）為-0.005，存在“財政縱向失衡↑→民生性支出偏好↓→公共服務(wù)供給↓”的間接影響路徑，即財政縱向失衡程度的提高降低了民生性支出比重，從而對地方公共服務(wù)供給產(chǎn)生抑制效果。

其次，從收入偏好來看，財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的總效應為-0.063，直接效應α1為-0.070，財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的直接效應與前文結(jié)論一致。間接效應（α2×β1）為0.006，即存在“財政縱向失衡↑→地方政府稅收努力↓→公共服務(wù)供給↓”。這表明財政縱向失衡通過影響地方政府稅收努力而間接影響了公共服務(wù)供給，即財政縱向失衡程度的提高降低了地方政府稅收努力進而抑制了地方公共服務(wù)供給。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1. 更換核心變量指標

各級政府的財政收入能夠滿足財政支出時，才能實現(xiàn)財政收支平衡，若發(fā)生上下級財政收支不匹配或不對等的情況，就會產(chǎn)生財政縱向失衡的問題。因此，借鑒賈俊雪等的計算方法{25}，對財政縱向失衡指標進行重新計算，通過對單方程進行2SLS估計以及整體方程的3SLS估計，對財政縱向失衡、地方政府收支偏好與公共服務(wù)供給的影響關(guān)系進行重新檢驗。從表5的估計結(jié)果可以看出，在更換指標與估計方法以后，核心變量的回歸結(jié)果與基準回歸結(jié)果基本一致，表明本文的估計結(jié)果具有穩(wěn)健性。

2. 基于中介效應模型的檢驗

本文采用動態(tài)面板聯(lián)立方程模型得出財政縱向失衡、地方政府收支偏好與公共服務(wù)供給之間的影響路徑，而中介效應模型也能夠用于識別各變量之

表6? 估計結(jié)果（中介效應模型）

注：括號內(nèi)為Z統(tǒng)計量;*、**、***分別代表10%、5%、1%的顯著水平。

間的作用機制。本文基于中介效應模型，結(jié)合Sobel檢驗，對前文的回歸結(jié)果進行檢驗。所有路徑機制Sobel檢驗的P值均小于0.05，表明中介效應成立，即財政縱向失衡能夠通過地方政府收支偏好間接作用于公共服務(wù)供給。表6的估計結(jié)果與表5相比較以后并未發(fā)現(xiàn)本文的研究結(jié)論有明顯變化。

（四）區(qū)域異質(zhì)性檢驗

考慮到財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的影響可能因經(jīng)濟發(fā)展狀況不同而存在區(qū)域差異，本文根據(jù)我國各省份的人均GDP將樣本分為發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū){26}并重新進行3SLS回歸，結(jié)果如表7所示。

從回歸結(jié)果可以看出，財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的影響無論是在發(fā)達地區(qū)還是在欠發(fā)達地區(qū)都是負向的，這與基準回歸結(jié)果一致。區(qū)別在于，發(fā)達地區(qū)的地方政府收支偏好具有明顯的“間接路徑”特征，而欠發(fā)達地區(qū)的地方政府收支偏好則難以發(fā)揮其間接效用。發(fā)達地區(qū)的地方政府雖然財力充足，但隨著轄區(qū)居民對高質(zhì)量公共服務(wù)的需求日益增加以及公共服務(wù)支出成本擴大，公共服務(wù)供給支出的規(guī)模效應正在逐漸降低。欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，目前依舊將經(jīng)濟發(fā)展作為重要目標，因此地方政府更愿意將財政支出偏好經(jīng)濟發(fā)展以及提高地方稅收努力程度來獲取財政收入，即公共服務(wù)供給支出的增加對地方經(jīng)濟建設(shè)產(chǎn)生了“擠出效應”，地方稅收努力程度的提升造成了地方政府治理能力的下降和公共服務(wù)供給水平的降低。

中國自上而下的非對稱性的分權(quán)改革使央地垂直分配關(guān)系具有其自身的特殊性。一方面，中央政府通過加強對地方政府的控制，規(guī)范地方政府行為進而推進地方政府改善民生的有效治理。另一方面，利用持續(xù)的制度變革充分發(fā)揮制度優(yōu)勢，通過轉(zhuǎn)移支付等制度設(shè)計向地方政府伸出“援助之手”，從而帶動地方基本公共服務(wù)供給的增加。實際上，財政體制的過度失衡會導致地方政府由“援助之手”向“攫取之手”轉(zhuǎn)變，加深地方政府財政壓力的同時也會造成地方政府收支偏好的短視性，致使地方政府運行效率下降，也不利于公共服務(wù)供給。因此，在我國財稅體制改革的實踐中，理論上應該存在一個與地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的最優(yōu)失衡水平。考慮到不同的財政縱向失衡程度會影響地方政府收支偏好作用于公共服務(wù)供給的效果，本文將財政縱向失衡作為門檻變量構(gòu)建面板門檻模型，進一步驗證了地方政府收支偏好與公共服務(wù)供給之間存在的非線性關(guān)系。限于篇幅具體的驗證過程省略，感興趣者可向作者索取。

五、研究結(jié)論與政策建議

本文基于中國式財政分權(quán)的制度框架，從理論和實證兩個方面詳細論證了財政縱向失衡、地方政府行為對公共服務(wù)供給的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）財政縱向失衡對地方公共服務(wù)供給具有直接影響，即財政縱向失衡程度的提高抑制了公共服務(wù)供給。（2）財政縱向失衡對公共服務(wù)供給的影響存在間接傳導路徑，財政縱向失衡程度會通過影響地方政府的收支偏好進而影響公共服務(wù)供給。一方面，財政縱向失衡程度的提高不利于地方政府民生性支出的增加，而地方政府民生性支出的降低則不利于公共服務(wù)供給;另一方面，財政縱向失衡程度的提高會抑制地方的稅收努力，地方稅收努力程度的降低會對公共服務(wù)供給形成消極影響。（3）異質(zhì)性檢驗發(fā)現(xiàn)，無論是在發(fā)達地區(qū)還是在欠發(fā)達地區(qū)，財政縱向失衡都會抑制地方公共服務(wù)供給，但值得注意的是，民生性支出偏好和地方政府稅收努力的中介效應存在區(qū)域差異。

基于本文的研究結(jié)論，提出以下政策建議：

一是合理控制財政縱向失衡水平。一方面，在實施減稅降費政策的同時健全地方政府的稅收體系，大力培植地方稅源，保證地方政府的自有收入。另一方面，積極推進央地政府間事權(quán)和支出責任的合理劃分，以全面深化財稅體制改革為契機，科學劃分央地政府各自的財權(quán)和支出責任，明確中央和地方在財政收支、公共服務(wù)供給實踐中應該承擔的責任和義務(wù)，構(gòu)建支撐地方公共服務(wù)供給的中央、省、市縣三級財政體系，強化省級財政在公共服務(wù)供給中的地位和作用。

二是積極推進中央縱向轉(zhuǎn)移支付制度的完善，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。在考慮不同區(qū)域發(fā)展程度存在差別的基礎(chǔ)上，適當增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，加大對地方一般性轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)管力度，正確引導資金的使用方向，為提升區(qū)域公共服務(wù)供給水平提供有效的財力支撐，充分發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度對提升地方公共服務(wù)供給水平的推動作用。

三是應逐步改變對地方政府的“經(jīng)濟增長”型考核機制，構(gòu)建多任務(wù)多維度的政績考核體系，建立健全民生改善與地區(qū)發(fā)展政策掛鉤的機制，激勵地方政府調(diào)整收支結(jié)構(gòu)，促進區(qū)域公共服務(wù)供給水平的提升。同時，引導地方政府加強對公共服務(wù)供給的財政支持力度，實現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟發(fā)展目標與民生改善的激勵相容。

注釋：

① 王洪川：《完善國家公共服務(wù)制度體系現(xiàn)代化發(fā)展的路徑分析》，《經(jīng)濟學家》2021年第1期。

② L. Bouton， M. Gassner， et al.， Redistributing Income Under Fiscal Vertical Imbalance， European Journal of Political Economy， 2008， 24（2）， pp.317-328.

③ 杜彤偉、張屹山、楊成榮：《財政縱向失衡、轉(zhuǎn)移支付與地方財政可持續(xù)性》，《財貿(mào)經(jīng)濟》2019年第11期。

④ 劉勇政、賈俊雪、丁思瑩：《地方財政治理：授人以魚還是授人以漁——基于省直管縣財政體制改革的研究》，《中國社會科學》2019年第7期。

⑤ M. Bordignon， M. Gamalerio， G. Turati， Decentralization， Vertical Fiscal Imbalance， and Political Selection， Working Papers， 2014， 29（11）， pp.588-592.

⑥ 劉丹、李永友、童幼雛、劉易鑫：《中國財政體制垂直失衡：測度方法與特征分析》，《經(jīng)濟學家》2018年第10期。

⑦ 魯建坤、李永友：《超越財稅問題：從國家治理的角度看中國財政體制垂直不平衡》，《社會學研究》2018年第2期。

⑧ C. M. Tiebout， A Pure Theory or Local Expenditure， Journal of Political Economy， 1956， 64（5）， pp.416-424.

⑨ Y. Qian， G. Roland， Federalism and the Soft Budget Constraint， American Economic Review， 1998， 8（5）， pp.1143-1162.

⑩ 王欣亮、劉飛：《財政失衡下如何實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展——基于中央激勵下地方政府行為分析》，《當代財經(jīng)》2021年第7期。

{11} 謝芬、肖育才：《財政分權(quán)、地方政府行為與基本公共服務(wù)均等化》，《財政研究》2013年第11期。

{12} 黃新華、何冰清：《建立高質(zhì)量的公共服務(wù)供給體系——提升公共服務(wù)供給質(zhì)量的需求、障礙與路徑》，《學習論壇》2020年第11期。

{13} 劉樹鑫、楊森平、劉佳純：《地方財政自給能否提升公共產(chǎn)品供給效率？》，《財貿(mào)研究》2021年第3期。

{14} M. J. Grisorio， F. Prota， The Impact of Fiscal Decentralization on the Composition of Public Expenditure：Panel Data Evidence from Italy， Regional Studies， 2015， 49（12）， pp.1941-1956.

{15} J. Ehdaie， Fiscal Decentralization and the Size of the Government： An Extension with Evidence from Cross-country Data， Policy Research Working Paper Sevies， 1995， No.1387.

{16} 王有興、楊曉妹：《公共服務(wù)與勞動力流動——基于個體及家庭異質(zhì)性視角的分析》，《廣東財經(jīng)大學學報》2018年第4期。

{17} 崔治文、張益豪：《區(qū)域間稅收競爭經(jīng)濟效率研究——基于制度供給視角》，《地方財政研究》2019年第9期。

{18}{25} 賈俊雪、張超、秦聰、馮靜：《縱向財政失衡、政治晉升與土地財政》，《中國軟科學》2016年第9期。

{19} L. Cai， The Relationship between Health and Labour Force Participation： Evidence from a Panel Data Simultaneous Equation Model， Labour Economics， 2010， 17（1）， pp.77-90.

{20} 冷毅：《地方財政支出與基本公共服務(wù)供給：一個總體框架》，《改革》2013年第11期。

{21} 魏麗華、楊修博、高新才：《財政汲取能力影響公共服務(wù)供給嗎？——基于財政分權(quán)和城鎮(zhèn)化調(diào)節(jié)作用的空間檢驗》，《經(jīng)濟問題探索》2020年第12期。

{22} L. Eyraud， L. Lusinyan， Vertical Fiscal Imbalances and Fiscal Performance in Advanced Economies， Journal of Monetary Economics， 2013， 60（5）， pp.571-587.

{23} 于井遠：《區(qū)域性優(yōu)惠政策會降低地方稅收努力嗎——來自西部大開發(fā)的證據(jù)》，《廣東財經(jīng)大學學報》2021年第1期。

{24} J. P. Faguet， Does Decentralization Increase Government Responsiveness to Local Needs？ Journal of Public Economics， 2004， 88（3-4）， pp.867-893.

{26} 發(fā)達地區(qū)主要包括北京、天津、遼寧、江蘇、浙江、上海、山東、廣東等8個省份;欠發(fā)達地區(qū)包括山西、內(nèi)蒙古、吉林等其它22個省份。

作者簡介：李興文，西北師范大學經(jīng)濟學院研究員，甘肅蘭州，730070;楊修博，西北師范大學經(jīng)濟學院，甘肅蘭州，730070;梁向東，通訊作者，長沙理工大學經(jīng)濟與管理學院教授、博士生導師，湖南長沙，410114。

（責任編輯? 陳孝兵）