李世東 張煒

工程檔案：

1988年，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)批復(fù)林業(yè)部組織編制的《全國(guó)沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程總體規(guī)劃》，啟動(dòng)一期工程，工程北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，全長(zhǎng)1.8萬公里，涉及沿海11個(gè)?。▍^(qū)、市）的195個(gè)縣（市、區(qū)），規(guī)劃造林249.1萬公頃。2001年啟動(dòng)了二期工程，后經(jīng)修編擴(kuò)大到沿海11?。▍^(qū)、市）的261個(gè)縣（市、區(qū)）。2016年又啟動(dòng)實(shí)施了三期工程，范圍擴(kuò)大到沿海11個(gè)?。▍^(qū)、市）的344個(gè)縣（市、區(qū)）。三期合計(jì)營(yíng)造林總?cè)蝿?wù)為808.39萬公頃。截至2020年，工程實(shí)施30多年來，累計(jì)完成營(yíng)造林831.52萬公頃。

中國(guó)“沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程”（簡(jiǎn)稱“海防林”）是全球第一個(gè)以防止臺(tái)風(fēng)、海嘯災(zāi)害為主要目的的世界著名生態(tài)工程，是做好國(guó)土保安、改善生態(tài)環(huán)境、發(fā)揮沿海地理優(yōu)勢(shì)的需要，也是改善沿海群眾生產(chǎn)生活條件、確保沿海人民安居樂業(yè)、實(shí)現(xiàn)全面小康和現(xiàn)代化的需要，更是改善投資環(huán)境、發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)、充分發(fā)揮沿海地區(qū)對(duì)外開放窗口橋梁作用的需要，同時(shí)對(duì)充分利用沿海旅游資源、加強(qiáng)海峽兩岸交流、實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”等都有重大的作用和意義。

啟動(dòng)背景

中國(guó)海岸線北起遼寧鴨綠江口，南至廣西北侖河口，涉及遼寧等11個(gè)?。▍^(qū)、市）和5個(gè)計(jì)劃單列市（不含港澳臺(tái)），大陸海岸線超1.83萬公里，島嶼海岸線近1.16萬公里。

沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)發(fā)達(dá)、城市化水平高、人口密度大，分布有100多個(gè)中心城市和600多個(gè)港口，13%的國(guó)土面積上集中了中國(guó)70%以上的大城市，是中國(guó)內(nèi)引外聯(lián)、改革開放的前沿陣地，被譽(yù)為“黃金海岸”，地位和作用的重要性不言而喻。

但是，由于這里地處海陸交替、氣候突變地帶，受地理位置和自然條件等因素影響較大，同時(shí)，這里又是自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)域，臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮、暴雨、洪澇、干旱、風(fēng)沙等自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重威脅著沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。

自新中國(guó)成立以來，沿海人民與自然災(zāi)害作不懈的斗爭(zhēng)，大力營(yíng)造沿海防護(hù)林，取得了不少成績(jī)。但到20世紀(jì)80年代，沿海地區(qū)水土流失面積仍有379萬公頃，占全區(qū)總面積的15.8%，平均侵蝕模數(shù)為3000噸/平方公里·年;年均遭受9次臺(tái)風(fēng)襲擊，每年經(jīng)濟(jì)損失達(dá)29億元。

黨和國(guó)家十分關(guān)心沿海地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全。在改革開放初期，鄧小平、萬里等同志先后就沿海地區(qū)防護(hù)林建設(shè)做出過重要指示。1983年，鄧小平同志在視察大連時(shí)多次指示：要加快沿海的綠化速度;1987年，萬里副總理在約見林業(yè)部領(lǐng)導(dǎo)時(shí)指出：“沿海防護(hù)林很重要，要用建設(shè)三北防護(hù)林的辦法，營(yíng)造起沿海綠色萬里長(zhǎng)城，這要當(dāng)作一件大事去抓?！?/p>

為提高抵御各種自然災(zāi)害的能力，徹底改善生態(tài)環(huán)境和投資環(huán)境，促進(jìn)對(duì)外開放，中國(guó)政府決定開展沿海防護(hù)林體系建設(shè)。1987年2月，林業(yè)部在廣東湛江召開了首次全國(guó)沿海防護(hù)林建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，當(dāng)年7月，林業(yè)部組織編制了《全國(guó)沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程總體規(guī)劃》。1988年7月，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)以計(jì)農(nóng)經(jīng)〔1988〕174號(hào)文批復(fù)了該規(guī)劃，標(biāo)志著海防林工程正式啟動(dòng)。

工程規(guī)劃

海防林的基本思路是結(jié)合沿海地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)，在沿海地區(qū)建立起一個(gè)宏大的、以人工森林植被為主體的多林種、多樹種、多功能、多效益的綜合防護(hù)林體系，提高抵御各種自然災(zāi)害的能力，改善生態(tài)環(huán)境，為發(fā)展沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)和提高人民生活質(zhì)量服務(wù)，最大限度地發(fā)揮防護(hù)林體系的綜合效益。

海防林一期工程（1988—2000年）規(guī)劃范圍包括遼寧、河北、天津、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南、廣西這11個(gè)省（區(qū)、市）有海岸線的縣（市、區(qū)）195個(gè)，其中島嶼縣12個(gè)。體系建設(shè)的總體布局是以海岸為主線，以縣級(jí)行政區(qū)為單元，以增加森林植被為中心，區(qū)別不同的海岸地貌類型，建立一個(gè)多林種、多樹種、多功能的防護(hù)林體系。一期工程規(guī)劃造林249.1萬公頃，其中人工造林162.4萬公頃，封山育林60萬公頃，飛播造林26.7萬公頃，森林覆蓋率由24.9%增加到34.8%。

海防林二期工程（2001—2010年）涉及沿海11個(gè)?。▍^(qū)、市）的221個(gè)縣（市、區(qū)），土地總面積25.98萬平方公里，規(guī)劃造林136.0萬公頃，其中人工造林68.27萬公頃，封山育林61.4萬公頃，飛播造林6.33萬公頃;低效防護(hù)林改造97.93萬公頃。后又修編形成的《全國(guó)沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程規(guī)劃（2006—2015年）》，范圍擴(kuò)大到沿海11?。▍^(qū)、市）直接受海洋性災(zāi)害危害嚴(yán)重的261個(gè)縣（市、區(qū)），規(guī)劃土地總面積為44.71萬平方公里，規(guī)劃造林141.65萬公頃，其中人工造林96.45萬公頃、封山育林45.2萬公頃，低效林改造36.11萬公頃。

海防林三期工程（2016—2025年）規(guī)劃范圍包括沿海11?。▍^(qū)、市）和大連、青島、寧波、深圳、廈門5個(gè)計(jì)劃單列市的344個(gè)縣（市、區(qū)），大陸海岸線長(zhǎng)度超1.83萬公里，其中沙質(zhì)海岸線長(zhǎng)度超1.14萬公里、泥質(zhì)海岸線長(zhǎng)度3844公里、巖質(zhì)海岸線長(zhǎng)度3086公里。三期工程規(guī)劃營(yíng)造林147.6萬公頃，其中營(yíng)造基干林帶58.8萬公頃（人工造林34.45萬公頃，災(zāi)毀林帶修復(fù)16.18萬公頃，老化林帶更新8.17萬公頃）、營(yíng)造縱深防護(hù)林帶88.8萬公頃（人工造林41.13萬公頃，封山育林19.04萬公頃，低效防護(hù)林改造28.63萬公頃）。

以上合計(jì)，海防林工程營(yíng)造林總?cè)蝿?wù)為808.39萬公頃。

建設(shè)進(jìn)展

1988年，全國(guó)海防林一期工程啟動(dòng)。1991年5月，林業(yè)部在福州召開了全國(guó)沿海防護(hù)林體系建設(shè)工作會(huì)議，海防林進(jìn)入了加快實(shí)施、全面推進(jìn)的新階段，會(huì)后林業(yè)部分別制定了工程管理辦法、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、檢查驗(yàn)收辦法和沿海國(guó)家特殊保護(hù)林帶管理規(guī)定等，工程建設(shè)走上了規(guī)范化制度化的軌道。整個(gè)工程分為沙質(zhì)海岸為主的丘陵區(qū)、淤泥質(zhì)海岸為主的平原區(qū)、基巖海岸為主的山地丘陵區(qū)三個(gè)類型區(qū)。經(jīng)過10多年的建設(shè)，一期工程取得了巨大成就，累計(jì)完成造林323.68萬公頃，其中人工造林246.44萬公頃、封山育林71.98萬公頃、飛播造林5.26萬公頃。通過一期工程建設(shè)，全國(guó)超1.83萬公里的大陸海岸線，已有1.7萬公里的海岸基干林帶已基本合龍。

2000年，國(guó)家林業(yè)局又統(tǒng)一部署沿海防護(hù)林體系二期工程建設(shè)規(guī)劃編制工作，2001年啟動(dòng)了二期工程建設(shè)。2004年印度洋海嘯發(fā)生后，國(guó)家高度重視沿海防護(hù)林體系建設(shè)，2005年國(guó)家林業(yè)局及時(shí)組織對(duì)原規(guī)劃進(jìn)行了修編，2007年國(guó)務(wù)院批復(fù)了《全國(guó)沿海防護(hù)林體系建設(shè)工程規(guī)劃（2006—2015年）》，工程建設(shè)按照修訂后的規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施。二期工程累計(jì)完成營(yíng)造林面積385.38萬公頃，其中人工造林226.67萬公頃、封山育林122.7萬公頃、低效林改造36.01萬公頃。

2016年，開始實(shí)施海防林三期工程，截至2020年，三期工程共完成營(yíng)造林122.46萬公頃。

以上合計(jì)，完成營(yíng)造林831.52萬公頃。

為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“一定要尊重科學(xué)、落實(shí)責(zé)任，把紅樹林保護(hù)好”的重要指示精神，全面加強(qiáng)紅樹林保護(hù)修復(fù)工作，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局于2020年8月聯(lián)合印發(fā)《紅樹林保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃（2020—2025年）》，提出要科學(xué)營(yíng)造和修復(fù)紅樹林，在自然保護(hù)地內(nèi)養(yǎng)殖塘清退的基礎(chǔ)上，優(yōu)先實(shí)施紅樹林生態(tài)修復(fù)，到2025年，計(jì)劃營(yíng)造和修復(fù)紅樹林面積1.88萬公頃，其中營(yíng)造紅樹林9050公頃、修復(fù)現(xiàn)有紅樹林9750公頃。

建設(shè)成效

在黨中央、國(guó)務(wù)院正確領(lǐng)導(dǎo)和國(guó)家有關(guān)部門的大力支持下，經(jīng)過沿海地區(qū)各級(jí)黨委、政府和廣大人民群眾長(zhǎng)期不懈的共同努力，海防林取得了顯著成效，發(fā)揮了明顯的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和綠色增長(zhǎng)做出了重要貢獻(xiàn)。

海防林框架基本形成。30多年來，沿海地區(qū)累計(jì)營(yíng)造林800多萬公頃，森林覆蓋率達(dá)36.9%，林木覆蓋率達(dá)39%，初步實(shí)現(xiàn)了基干林帶合龍，并形成了以村屯和城鎮(zhèn)綠化為“點(diǎn)”，以海岸基干林帶建設(shè)為“線”，以荒山荒灘綠化和農(nóng)田林網(wǎng)建設(shè)為“面”的點(diǎn)線面相結(jié)合的沿海防護(hù)林體系框架。

農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力增強(qiáng)。沿海地區(qū)不斷加強(qiáng)生態(tài)治理力度，水土流失面積減少94萬公頃，林分年固土量達(dá)3.76億噸，年保肥量4.76億噸，年調(diào)節(jié)水量276億噸。沙化土地得到有效治理，一些地區(qū)的流動(dòng)、半流動(dòng)沙丘得到基本控制。農(nóng)田林網(wǎng)控制面積415萬公頃，有效地增強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)做出了積極貢獻(xiàn)。

生物多樣性不斷豐富。工程區(qū)建立了29處紅樹林自然保護(hù)區(qū)，其中海南東寨港等5處紅樹林類型濕地被列入國(guó)際重要濕地名錄。同時(shí)，大力推廣紅樹林新品種新技術(shù)，建設(shè)了一批定位監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，配合生態(tài)恢復(fù)建立了一批紅樹林良種繁育基地，一大批瀕危物種得到有效保護(hù)，野生動(dòng)植物種群數(shù)量明顯回升，生物多樣性更加豐富。

人居環(huán)境不斷改善。海防林結(jié)合區(qū)域綠化美化，加快了城鄉(xiāng)綠化一體化進(jìn)程，顯著改善了沿海地區(qū)的人居環(huán)境。不少地區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田林網(wǎng)化、城市園林化、通道林蔭化、庭院花果化，基本建成了人與自然和諧相處的人居生活環(huán)境。特別是很多濱海城市已經(jīng)成為林帶縱橫、綠樹成蔭、人居適宜、經(jīng)濟(jì)繁榮的現(xiàn)代化城市，提升了中國(guó)城市的建設(shè)水平。隨著沿海生態(tài)環(huán)境的改善，當(dāng)?shù)厣致糜萎a(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，工程區(qū)森林旅游達(dá)1.3億人次，比2000年增加1億人次。

綜合效益明顯提升。海防林工程啟動(dòng)至今已有30多年，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，通過實(shí)施二期工程規(guī)劃，建設(shè)力度不斷加大，建設(shè)范圍不斷延伸，三期工程已擴(kuò)大至344個(gè)縣。經(jīng)測(cè)算，海防林工程年綜合效益總價(jià)值近1.26萬億元。其中生態(tài)效益價(jià)值8185億元，經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值4492億元，社會(huì)效益價(jià)值20億元。

政策措施

切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)政府將海防林工程納入本地國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和重點(diǎn)建設(shè)計(jì)劃，并實(shí)行政府任期目標(biāo)管理責(zé)任制，把工程建設(shè)的主要目標(biāo)、任務(wù)完成情況納入政府領(lǐng)導(dǎo)任期和年度目標(biāo)考核范圍。各級(jí)林業(yè)主管部門建立和完善組織管理機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作，建立健全各級(jí)工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)工作站建設(shè)，充實(shí)基層管理人員，改善工作條件，強(qiáng)化管理職能，形成上下聯(lián)動(dòng)的管理體系，確保有效發(fā)揮其職責(zé)，共同推進(jìn)工程建設(shè)。工程規(guī)劃實(shí)施單位強(qiáng)化工程全過程監(jiān)督管理，狠抓規(guī)劃計(jì)劃、實(shí)施方案、年度任務(wù)、作業(yè)設(shè)計(jì)、種苗質(zhì)量、造林施工、檢查驗(yàn)收、撫育管護(hù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，確保建設(shè)質(zhì)量。

確?；闪謳ЫㄔO(shè)用地落實(shí)。沿海基干林帶是沿海防護(hù)林體系的核心，是沿海地區(qū)防災(zāi)減災(zāi)的重要屏障。一方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類用地規(guī)劃，各級(jí)政府按照生態(tài)優(yōu)先、因害設(shè)防、因地制宜的原則，切實(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好林業(yè)、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水利、海洋、漁業(yè)等部門的相關(guān)用地規(guī)劃，將沿海地區(qū)臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮危害頻發(fā)、水土流失和風(fēng)沙危害嚴(yán)重等生態(tài)地位極其重要的臨海區(qū)域優(yōu)先規(guī)劃為基干林帶建設(shè)用地。另一方面逐步實(shí)施退塘（耕）造林，在沿?；闪謳ЫㄔO(shè)范圍內(nèi)，將臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮危害頻發(fā)、水土流失、風(fēng)沙危害和鹽堿化嚴(yán)重、養(yǎng)殖環(huán)境破壞嚴(yán)重、生產(chǎn)條件較差、糧食（或養(yǎng)殖）產(chǎn)量低而不穩(wěn)等生態(tài)極其脆弱區(qū)域的耕地和漁業(yè)用地納入退塘（耕）造林計(jì)劃，根據(jù)基干林帶建設(shè)的需要，逐步實(shí)施退塘（耕）造林。

保證資金投入。沿海防護(hù)林工程建設(shè)主要依托中央預(yù)算內(nèi)資金投入，地方積極配套，不斷加大投入力度。海岸基干林帶，縱深防護(hù)林中央預(yù)算內(nèi)投資標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)上升，目前達(dá)1.2萬元/公頃。濕地保護(hù)為405元/公頃，濕地恢復(fù)為1605元/公頃。自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理和基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)450萬元/處、地方級(jí)保護(hù)區(qū)350萬元/處。

強(qiáng)化科技支撐。中國(guó)沿海地區(qū)南北跨度大，氣候差異明顯、立地條件復(fù)雜，必須依靠科學(xué)支撐，示范帶動(dòng)，提高海防林水平。持續(xù)開展抗鹽堿等新品種選育、困難立地造林、病蟲害防治等技術(shù)攻關(guān)，盡快取得突破。結(jié)合規(guī)劃中要求優(yōu)先推廣的育苗、造林和引種等科技成果，重點(diǎn)開展紅樹林引種馴化與生物入侵的專項(xiàng)研究，紅樹林、檉柳林等消浪林帶和海岸基干林帶建設(shè)的科技示范，將現(xiàn)有科研成果和先進(jìn)管理模式組裝配套，盡快在工程建設(shè)中推廣應(yīng)用。全面加強(qiáng)種苗保障，從源頭上保證沿海防護(hù)林體系工程建設(shè)質(zhì)量。針對(duì)體系建設(shè)工程特別是沿?；闪謳е械闹杏g林，嚴(yán)格按照相關(guān)技術(shù)規(guī)程，及時(shí)、高質(zhì)地開展中幼林撫育工作，提升沿海防護(hù)林的質(zhì)量。