程 翔，鄒煜良，趙曉峰

（北京航空航天大學校園規(guī)劃建設(shè)與資產(chǎn)管理處，北京 100191）

0 引言

2017年8月，美國總統(tǒng)特朗普簽署行政備忘錄，授權(quán)美國貿(mào)易代表根據(jù)“301條款”，在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新領(lǐng)域?qū)ξ覈馁Q(mào)易行為展開調(diào)查［1］。2018年3月，美國進一步實施對來自我國的鋼鋁產(chǎn)品加征關(guān)稅，拉開中美兩國貿(mào)易摩擦的序幕，而后中美貿(mào)易爭端不斷加劇，美國再次升級以高技術(shù)壟斷為核心的進口限制［2］，對我國高?？蒲蓄I(lǐng)域進口工作產(chǎn)生的影響逐步凸顯。

然而隨著近年深化改革創(chuàng)新的發(fā)展要求，我國高校在爭創(chuàng)“雙一流”、落實“放管服”政策的建設(shè)過程中，仍不斷加大對購置進口設(shè)備的資金投入［3］。值此中美貿(mào)易摩擦的復雜背景下，如何做好高校進口設(shè)備采購工作，有效降低進口設(shè)備購置風險，確保經(jīng)費使用安全，更好地為科研教學服務(wù)，已成為當前高校職能管理部門越發(fā)關(guān)注的問題［4］。

1 高校進口設(shè)備采購面臨的形勢與挑戰(zhàn)

1.1 高校建設(shè)發(fā)展中進口采購的客觀需求

在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的背景下，高校不僅擔負著培養(yǎng)創(chuàng)新型、復合型人才的任務(wù)，還扮演著知識新策源地的角色，成為推動產(chǎn)業(yè)革命成功的核心力量［5］。眾所周知，前沿的科技突破往往離不開科研儀器設(shè)備的先行，但部分用于高校基礎(chǔ)研究及創(chuàng)新應(yīng)用的核心設(shè)備國內(nèi)供應(yīng)商仍無法提供，同類國產(chǎn)設(shè)備能達到的參數(shù)指標尚不能和進口設(shè)備相媲美，尤其是關(guān)鍵部件需要大量進口，依賴進口國外的設(shè)備來驅(qū)動前沿創(chuàng)新技術(shù)升級這一客觀情況短期內(nèi)無法根本扭轉(zhuǎn)。而在進口設(shè)備中美國產(chǎn)設(shè)備占比一直居高，以北京某雙一流高校為例，2018年進口設(shè)備折合人民幣約1.3億元，其中近8 000萬元進口設(shè)備原產(chǎn)國為美國，我國高校對美產(chǎn)設(shè)備的進口需求可見一斑。

1.2 貿(mào)易摩擦期進口關(guān)稅政策的不確定性

隨著中美貿(mào)易摩擦的形勢日益嚴重，中國對美國產(chǎn)品也采取了反制措施。從2018年6月開始中國先后多次針對原產(chǎn)于美國的商品加征關(guān)稅，其中近期發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)稅稅則委員會關(guān)于對原產(chǎn)于美國的部分進口商品（第三批）加征關(guān)稅的公告》（稅委會公告〔2019〕4號），計劃于2019年12月15日開始執(zhí)行加征關(guān)稅的產(chǎn)品清單中基本涵蓋了大部分高?？蒲性O(shè)備種類，是在之前執(zhí)行加征稅率的基礎(chǔ)上進行累計疊加［6］，其中檢測電壓、電流、電阻或功率的其他儀器及裝置、坐標測量儀、磁粉探傷儀、渦流探傷檢測儀四類進口設(shè)備的關(guān)稅疊加后高達20%，可見關(guān)稅的不穩(wěn)定成為影響高校進口采購工作的一個重要因素。

1.3 貿(mào)易摩擦下的設(shè)備禁運與封鎖

美國以國家戰(zhàn)略風險和技術(shù)保護等原因一直對我國進行嚴格的出口技術(shù)管控［7］，甚至聯(lián)合德國、日本等國家嚴加封鎖我國對部分高精尖技術(shù)及設(shè)備的進口采購。美國商務(wù)部工業(yè)安全局還通過制定實體清單等方式對我國特定的實體／個人進行出口管制。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年8月有44個中國企事業(yè)單位被列入“實體清單”，受限制中國實體超過了100個，部分高校及重點實驗室也在其中［8］，而隨著貿(mào)易摩擦的加劇，實體清單范圍仍在進一步擴大，對我國部分高校及學科發(fā)展形勢造成了不同程度的威脅。

2 高校進口設(shè)備采購工作存在的問題與困難

2.1 高校進口采購法律法規(guī)

（1）招投標法與政府采購法適應(yīng)性問題。招標投標法與政府采購法的頒布都是為了指導和規(guī)范招標采購工作，但時至今日，它們?nèi)栽谡吖δ?、法?guī)體系、關(guān)注重點等方面各有不同。尤其部分高校承擔中央固定投資及科工項目的進口采購需按照招投標法體系下的相關(guān)制度來執(zhí)行，這與政府采購在進口的報批、變更、評審、限額標準、信息公開等具體要求上存在區(qū)別。比如某單位采取國際招標，依照慣例將招標公告及中標候選人等內(nèi)容在中國國際招標網(wǎng)進行公示，然而財政審計人員對此提出異議，認為除國際招標網(wǎng)外還應(yīng)在中國政府采購網(wǎng)進行公告［9］。諸如此類的設(shè)備采購所面臨的方法差異化問題，一定程度上給高校進口工作帶來不便和困擾。

（2）進口減免稅要求與招采法規(guī)之間的復雜性。根據(jù)《關(guān)于“十三五”期間支持科技創(chuàng)新進口稅收政策的通知》（財關(guān)稅〔2016〕70號）規(guī)定，為支持我國高校在科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，國家對高等院校進口國內(nèi)不能生產(chǎn)或者性能不能滿足需要的科教用品實施減免稅政策［10］。然而高校通常為事業(yè)單位，并不具備對外貿(mào)易經(jīng)營權(quán)［11］，進口設(shè)備采購為辦理免稅需與外貿(mào)代理公司確立合約，全權(quán)委托代理與外商建立國際買賣合同。另一方面高校通過招投標程序的進口采購項目，應(yīng)嚴格按照招投標文件的條款與中標人訂立采購合同，以保證合約承諾實質(zhì)性響應(yīng)要約內(nèi)容，因此基于招投標方式的進口采購往往需要在執(zhí)行環(huán)節(jié)設(shè)立多方的合約義務(wù)關(guān)系，并在付款、運輸、售后、賠付等權(quán)利義務(wù)上滋生出更多的風險和不可控因素，這也反映出高校進口采購在招標采購領(lǐng)域與進口關(guān)稅領(lǐng)域政策兼容方面的復雜性。

2.2 高校進口采購預算經(jīng)費

（1）進口關(guān)稅的影響。中美貿(mào)易爭端下額外關(guān)稅的加征提高了購買美國產(chǎn)進口設(shè)備的成本，給高校進口采購預算問題造成巨大影響。高校采購用戶原本就因調(diào)研信息不對稱、備貨周期長、免稅政策性強、原材料成本變化大等因素對進口設(shè)備價格預估偏離較大，如今關(guān)稅政策的變化更是加大了預算編制與執(zhí)行的難度。編制采購預算金額偏低造成資金風險，會導致后期預算不足無法購買，而編制采購預算偏高，又容易導致資金浪費，影響采購計劃的執(zhí)行［12］，關(guān)稅的不可預見性無疑加大了進口設(shè)備采購預算編制的潛在風險。

（2）匯率波動的影響。受單邊主義和貿(mào)易保護主義措施及對中國加征關(guān)稅預期等影響，人民幣兌美元匯率自中美貿(mào)易摩擦以來逐步下跌［13］，這對高校進口采購的資金安排同樣造成影響。目前高校進口設(shè)備采購合同支付條款一般有兩種方式，①通常見于產(chǎn)品經(jīng)銷商以人民幣價格中標的情形，即高校支付等同于中標價的人民幣金額給外貿(mào)代理，并由外貿(mào)代理與外商簽訂匯率協(xié)議并完成后續(xù)結(jié)算。②通常見于國際招標時外商直接參與投標并以外幣價中標的情況，即高校須按外幣價折算人民幣金額支付外貿(mào)代理，并最終以實際付匯日期的兌匯金額進行結(jié)算。這兩種方式因匯率的波動分別以間接方式和直接方式影響了高校進口采購過程中產(chǎn)品報價乃至后期結(jié)算的結(jié)果，從而給進口采購預算的計劃和執(zhí)行方面增添了更多的不確定性。

2.3 進口設(shè)備受限

我國高校平臺重器的研究如醫(yī)療、通信、電子、航空等尖端技術(shù)領(lǐng)域很大程度仍依賴歐美進口設(shè)備的支持，而中美貿(mào)易環(huán)境的惡化讓眾多美國產(chǎn)精密儀器設(shè)備的出口管制變得更加嚴格，增加了部分高校用戶購買設(shè)備的困難度，甚至對部分科研項目的進展與保障造成影響。盡管部分采購人以其他單位為報備對象規(guī)避出口監(jiān)控，但隨著廠商對于進口設(shè)備后期調(diào)查的擴大與深入，如發(fā)現(xiàn)最終使用人與出口報備的使用人不一致，可能會導致設(shè)備無法使用或?qū)W校被全面制裁的嚴重后果。總之設(shè)備禁運與限制的擴大拉高了科研成本投入，增大了高校尖端科研領(lǐng)域進口的風險。

3 高校進口設(shè)備采購思考與對策

3.1 明確內(nèi)部采購管理制度，助力高校設(shè)備進口工作

（1）理清高校進口采購管理流程思路。目前涉及高校進口采購層面的主要政策依據(jù)為《政府采購進口產(chǎn)品管理辦法》（財庫〔2007〕119號）及《機電產(chǎn)品國際招標投標實施辦法（試行）》（商務(wù)部令2014年第1號），高校采購管理部門應(yīng)全面梳理制度法規(guī)流程，針對招投標法與政府采購法各自監(jiān)管部門（發(fā)改委與財政部）的職能要求分別細化進口設(shè)備采購的指導和規(guī)范，依據(jù)采購規(guī)模限額、資金來源渠道，對采購活動的方案有所側(cè)重［14］。同時高校需歸本溯源、還權(quán)于采購人，用足近年國家給高?？蒲袃x器設(shè)備采購“放管服”的政策紅利［15］，提高采購限額，簡化采購流程，縮短采購周期，破除“逢采必招”的定式管理模式，盡量采取更靈活的采購方式以規(guī)避兩法差異性給進口采購實施帶來的不便。

（2）強化外貿(mào)代理公司管理，提升采購人員專業(yè)能力。進口設(shè)備工作從招標采購、合同簽訂、免稅申報到最終報關(guān)結(jié)算都有很強的專業(yè)性，為兼顧進口免稅與招標采購政策要求，高校職能部門需加強對外貿(mào)代理公司的遴選及日常管理工作，①擇優(yōu)入圍信譽好、規(guī)模大的、服務(wù)能力強、海關(guān)口碑好的外貿(mào)代理，② 對進口流程中各個環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)，明確代理商負責全部對外業(yè)務(wù)［16］。同時因高校采購管理人員在整個進口工作中扮演著“橋梁”的重要作用，需要對前期的招標采購到后期的進口免征稅法規(guī)流程都有深入的了解和豐富的經(jīng)驗，因此加強采購管理人員專業(yè)隊伍建設(shè)，不斷提升管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力水平對做好高校進口采購工作極其關(guān)鍵。

3.2 優(yōu)化進口采購機制，降低進口采購風險

（1）強化進口采購前期調(diào)研論證機制。健全進口儀器設(shè)備前期調(diào)研機制，細化采購需求論證要求，明確校內(nèi)各方在設(shè)備進口過程中的責任義務(wù)及關(guān)系。加強專家論證和預算編制工作，進一步做好進口采購可行性決策分析。同時高校職能部門應(yīng)督促設(shè)備實際使用人全力做好采購前期調(diào)研，拓寬調(diào)研廣度，尋求除美產(chǎn)設(shè)備以外國際市場的替代品，深入了解廠家是否存在因為中美貿(mào)易爭端導致出口限制的行為，防止后期設(shè)備無法出口而毀約的后果。

（2）以采購合同為核心，做好進口采購全過程監(jiān)管。規(guī)范進口設(shè)備合同的管理，加強風險防范，在中美貿(mào)易摩擦瞬息萬變的形勢下，高校合同管理部門要不斷提高業(yè)務(wù)水平，掌握國際市場環(huán)境，才能把進口采購的風險降到最低。積極推進進口合同管理細化工作，重視合同文本審查，建立嚴格的合同審查制度。強化過程管理監(jiān)督，對于外貿(mào)合同的執(zhí)行，高校作為采購方應(yīng)加強進度管理，做到進口合約執(zhí)行的全程跟蹤，力求責任明確、交接清晰。同時基于高校進口業(yè)務(wù)合約運作現(xiàn)狀，通過采取簽訂三方甚至四方進口協(xié)議的方式［17］，保障采購人、中標商、外貿(mào)代理、國外廠商多方均參與其中，及時了解合同進展情況，明晰各方義務(wù)，降低合同執(zhí)行過程中的風險。

（3）把控進口采購工作重點風險。高校職能部門應(yīng)重點關(guān)注中美貿(mào)易爭端期間可能存在的關(guān)稅風險和匯率風險，在進口采購工作中做好提前思想上及行動上的準備。關(guān)稅方面，買賣雙方在簽訂合同時，對可能加征關(guān)稅的情形做好預判工作，詳細約定雙方對關(guān)稅承擔責任及比例，并簽訂稅款承擔協(xié)議。匯率方面，可在采購文件明確投標人需按人民幣全包報價，匯率風險由供貨商承擔，抑或在中標供應(yīng)商同意跨境人民幣結(jié)算的情況下，爭取以人民幣作為外貿(mào)合同的簽約幣種。除此在一般外幣結(jié)算情況下也可采取合同簽約前期快速鎖定匯率、按遠期匯率執(zhí)行交割的措施來規(guī)避風險。

（4）進口采購的PPP模式。針對部分高校實驗室、學科方向存在的限制性進口問題，采取“PPP”（Planning-Profit-Promise）模式，探索禁運設(shè)備破解方法：

Planning（策劃）。注重進口采購啟動前采購方案等各項準備的策劃，盡量采用“不招標”或“單一來源”的方式規(guī)避信息公開帶來的不必要困擾，并在采購階段充分考慮不可抗力因素，與潛在供應(yīng)商及外貿(mào)代理的調(diào)研溝通中探索更靈活的貿(mào)易方式。

Profit（利潤）。對設(shè)備成本、匯率波動和進口關(guān)稅等相關(guān)因素方面都要算全算足，給予中間代理商及原廠商更大的利潤空間，充分保障供應(yīng)商出口動力，提高設(shè)備出口概率。

Promise（承諾）。一方面利用中間代理與原廠合作關(guān)系積極溝通承諾，爭取出口許可批準，另一方面加強與外貿(mào)代理配合，做好商務(wù)部面談工作，收集進口設(shè)備用途、所屬項目情況、資金來源等材料盡快啟動商務(wù)部證明申報工作，積極承諾進口設(shè)備不轉(zhuǎn)讓、不轉(zhuǎn)賣，嚴格遵守出口方法律法規(guī)及最終用戶協(xié)議。

3.3 加強進口管理信息化建設(shè)，擴大信息化共享

（1）打造進口設(shè)備采購全流程管理平臺，提升信息化水平。創(chuàng)新“放管服”政策背景下進口采購一體化管理模式，構(gòu)建高校全生命周期采購管理平臺，利用信息化手段實現(xiàn)采購計劃、進口備案、采購申請、招標投標、外貿(mào)合同管理、進口免稅、驗收入固、財務(wù)報銷的進口設(shè)備采購全流程閉環(huán)管理［18］，確保高校進口設(shè)備采購工作在當前中美貿(mào)易爭端的復雜形勢下更高效、規(guī)范、嚴謹。通過信息系統(tǒng)將全角色線上關(guān)聯(lián)，解決高校采購管理部門、設(shè)備管理部門、財務(wù)部門、用戶代表、招標代理、外貿(mào)代理、供應(yīng)商的對接問題，為進口采購項目提供直觀、實時的進度展示，清除進口業(yè)務(wù)過程中的信息溝通障礙，推動學校進口設(shè)備采購管理工作的良性發(fā)展［19］。

（2）建立健全外貿(mào)代理機構(gòu)評價考核體系。建設(shè)外貿(mào)代理機構(gòu)評價信息系統(tǒng)，通過信息化手段實現(xiàn)采購用戶對外貿(mào)代理機構(gòu)的服務(wù)體驗、時間保障、投訴情況等多方面的綜合測評，客觀考核外貿(mào)代理公司的整體服務(wù)質(zhì)量及履約能力，形成有效考核機制［20］。同時高校進口采購管理人員可以此為據(jù)，動態(tài)分配外貿(mào)代理業(yè)務(wù)，優(yōu)化進口管理資源配置，提高外貿(mào)代理機構(gòu)工作動力，確保進口采購工作提質(zhì)增效。

（3）構(gòu)建高校進口采購資源信息共享機制。利用云平臺技術(shù)打造進口設(shè)備信息共享、設(shè)備廠商信息共享、進口采購制度法規(guī)信息共享等公共資源庫，逐步建立高校內(nèi)部及高校聯(lián)盟間的進口采購信息共享機制。推動進口設(shè)備采購大數(shù)據(jù)的融合、挖掘和應(yīng)用，實現(xiàn)數(shù)據(jù)交互共通，結(jié)合數(shù)據(jù)資源分析建立進口采購預警機制，利用大數(shù)據(jù)規(guī)模性大，實時性強、決策性準的特點為中美貿(mào)易摩擦下高校進口采購的風險評估提供全面支持。

4 結(jié)語

在中美貿(mào)易摩擦的形勢下，高校要以科研“放管服”政策為契機，全力建設(shè)各級部門職責清晰、采購管理制度完善、風險防控機制健全、先進手段保障有力的進口采購工作體系。以信息化建設(shè)為切入點，以預算計劃為業(yè)務(wù)源頭，以招標采購為重要依托，以合同管理為關(guān)鍵節(jié)點，以進口免稅為保障支撐，探索出適合高校進口采購一體化管理的新模式，以實際行動更好地為高校科研發(fā)展保駕護航。