郭天武 朱紫芊

在2015年7月1日頒布施行的《國家安全法》中，我國將“國家安全”定義為國家在政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力?！皣野踩必S富的內(nèi)涵和外延決定了總體國家安全觀的實(shí)現(xiàn)既要重視外部安全，也離不開內(nèi)部安全?！皩?nèi)求發(fā)展、求變革、求穩(wěn)定，建設(shè)平安中國”①參見習(xí)近平：《堅(jiān)持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，《人民日報(bào)》2014年4月16日。的內(nèi)部安全，包含了對特別行政區(qū)國家安全建設(shè)的討論。近年來，“占中”事件、“旺角暴亂”“反修例”風(fēng)波等嚴(yán)重破壞“一國兩制”原則的事件頻繁上演，對特區(qū)繁榮穩(wěn)定和國家安全建設(shè)造成了嚴(yán)重威脅，由此也更加凸顯了特別行政區(qū)安全建設(shè)任務(wù)的重要性和緊迫性。黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)提出，要堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度，嚴(yán)格依照憲法和基本法對香港、澳門特別行政區(qū)實(shí)行管制，建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制。2020年6月30日公布和實(shí)施的《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡稱“《香港維護(hù)國家安全法》”）更是為新形勢下確保“一國兩制”事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)、維護(hù)特別行政區(qū)憲制秩序和法治秩序提供了法律支撐和保障。②參見栗戰(zhàn)書：《堅(jiān)決有效維護(hù)國家安全和香港憲制秩序法治秩序 推動(dòng)“一國兩制”事業(yè)沿著正確方向前進(jìn)》，《人民日報(bào)》2020年7月1日。

回顧《澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（以下簡稱“《澳門維護(hù)國家安全法》”）的立法過程，澳門特別行政區(qū)在回歸前有關(guān)國家安全的規(guī)定主要集中于1886年的《葡萄牙刑法典》，該法典保護(hù)的是葡萄牙的國家安全利益①參見李林：《中國法治發(fā)展報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第112頁。，在澳門回歸后不再適用于當(dāng)?shù)亍１藭r(shí)，澳門特別行政區(qū)國家安全立法出現(xiàn)空缺，雖然有《澳門刑法典》第五編對“妨害本地區(qū)罪”的規(guī)定，但仍然無法滿足維護(hù)國家安全利益的需要。為落實(shí)《澳門特別行政區(qū)基本法》第23條規(guī)定，2002年澳門特別行政區(qū)政府將國家安全立法納入特區(qū)政府立法工作計(jì)劃。②關(guān)于就《基本法》第 23 條立法，政府明年將在廣泛咨詢意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)法定程序進(jìn)行相關(guān)的工作。參見何厚鏵、楊允中：《何厚鏵行政長官施政報(bào)告匯編2000-2009》，澳門理工學(xué)院“一國兩制”研究中心2009年版，第81頁。2003年，受香港“七一”游行影響，澳門特別行政區(qū)關(guān)于《基本法》第23條的立法工作也暫緩進(jìn)行。2008年10月22日，時(shí)任澳門特首何厚鏵先生重啟《澳門維護(hù)國家安全法》法律草案的公開介紹及咨詢會(huì)，并聽取了相關(guān)界別及團(tuán)體針對法律草案的建議。③參見澳門特別行政區(qū)立法會(huì)：《第四立法會(huì)期（2008-2009）活動(dòng)報(bào)告》，https://www.al.gov.mo/zh/work-file，2021年2月28日訪問。該法案分別于2009年1月6日和2月25日在澳門立法會(huì)獲得一般性通過和細(xì)則性通過。④參見王禹：《澳門2009年立法盤點(diǎn)》，《中國法律》2010年第1期。3月2日，正式刊登《澳門維護(hù)國家安全法》政府公報(bào)，并于翌日生效。此后，為了配合《澳門維護(hù)國家安全法》的實(shí)施，澳門特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全的司法組織制度和行政機(jī)構(gòu)設(shè)置上跟進(jìn)了工作，標(biāo)志著澳門特別行政區(qū)國家安全制度保障體系的初步建立。在這一背景下，總結(jié)澳門回歸20多年來國家安全法治建設(shè)成就，分析澳門特別行政區(qū)國家安全立法實(shí)施現(xiàn)狀，有助于探討特別行政區(qū)國家安全立法的優(yōu)化思路和未來發(fā)展方向，為澳門特別行政區(qū)和平穩(wěn)定和繁榮發(fā)展保駕護(hù)航。

一、澳門特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全立法上取得的成就

國家安全體制是國家安全管理具體制度和行為規(guī)范的總和，其目的是確保國家擁有長期安全狀態(tài)和能力提供制度支撐。⑤參見李文良：《中國國家安全體制研究》，《國際安全研究》2014年第5期。因此，澳門特別行政區(qū)國家安全體制并非僅牽涉單一的國家安全刑事法或規(guī)定國家安全機(jī)關(guān)職能的行政法規(guī)，而是囊括了基本法、刑事法、行政法和其他領(lǐng)域立法，包含了行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及司法程序配套機(jī)制在內(nèi)的制度和規(guī)范總和。在澳門回歸后20余年的法治化進(jìn)程中，特別行政區(qū)政府逐步推進(jìn)國家安全領(lǐng)域的立法任務(wù)及行政和司法配套機(jī)制的完善工作，并取得了較大成就。

一是制定《澳門維護(hù)國家安全法》并建立了以該法為中心的國家安全法律體系。該體系主要包括作為國家安全立法法理依據(jù)的《澳門特別行政區(qū)基本法》、國家安全刑事領(lǐng)域、行政領(lǐng)域及軍事領(lǐng)域立法。除《澳門維護(hù)國家安全法》外，國家安全刑事立法還包括回歸前公布并生效的《刑法典》和《刑事訴訟法典》，以及《預(yù)防及遏止清洗黑錢犯罪》《預(yù)防及遏止恐怖主義犯罪》等相關(guān)單行刑法；國家安全行政法領(lǐng)域則涵蓋了《內(nèi)部保安綱要法》《清洗黑錢及資助恐怖主義犯罪的預(yù)防措施》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《傳染病防治法》等一系列行政法規(guī)；軍事領(lǐng)域立法主要涉及于1999年列入《澳門特別行政區(qū)基本法》附件三而在當(dāng)?shù)厣У摹栋拈T特別行政區(qū)駐軍法》。

二是搭建了國家安全行政管理運(yùn)行基本框架。自《澳門維護(hù)國家安全法》及其他相關(guān)立法順利公布并實(shí)施后，澳門特別行政區(qū)對國家安全立法的討論逐漸從國家安全刑事立法的必要性和立法中人權(quán)與自由的保障①參見周新政：《關(guān)于澳門維護(hù)國家安全法出臺(tái)后的思考》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。轉(zhuǎn)為對國家安全執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的探索，并于2018年設(shè)立了維護(hù)國家安全委員會(huì)。依據(jù)澳門特別行政區(qū)第22/2108號行政法規(guī)，該委員會(huì)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國家安全事務(wù)執(zhí)行工作及協(xié)調(diào)特別行政區(qū)國家安全機(jī)制、體制和法制建設(shè)。

三是針對《澳門維護(hù)國家安全法》的司法實(shí)踐設(shè)立配套的司法組織機(jī)制。起初澳門特別行政區(qū)并未對危害國家安全犯罪的訴訟程序和司法組織機(jī)制進(jìn)行專門規(guī)定，對有關(guān)犯罪行為的追訴適用《刑事訴訟法典》規(guī)定。為配合《澳門維護(hù)國家安全法》的實(shí)施以及避免外籍司法人員對當(dāng)?shù)厮痉?quán)實(shí)施的過度干擾②由于特殊歷史原因，港澳特區(qū)司法系統(tǒng)中都存在一定數(shù)量的擁有外國國籍或在外國有居留權(quán)的“洋法官”和“洋檢察官”。從2014年“占中”事件到2019年“反修例”風(fēng)波，香港社會(huì)近年來的政治性群眾運(yùn)動(dòng)事件都存在部分外籍法官罔顧公平正義，企圖借助司法權(quán)實(shí)現(xiàn)政治目的的現(xiàn)象，可見在涉及國家安全利益案件的訴訟程序中，對司法工作人員國籍和身份的忽視很可能成為危害特區(qū)司法權(quán)實(shí)施和損害國家安全立法權(quán)威的隱患。，澳門特別行政區(qū)于2019年4月修改《司法組織綱要法》，在第19-A條設(shè)立“特別情況下的刑事管轄權(quán)”，規(guī)定有中國公民身份的法官和檢察官參與危害國家安全犯罪案件的訴訟程序，以期在辦案人員配置上為《澳門維護(hù)國家安全法》的有效實(shí)施增添司法制度保障。

國家安全與地區(qū)穩(wěn)定無法割裂，澳門特別行政區(qū)在國家安全立法領(lǐng)域上所取得的這些成就，本質(zhì)上是澳門特別行政區(qū)履行《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予的憲制義務(wù)③《香港基本法》和《澳門基本法》第23條都明確規(guī)定了特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)通過自行立法的形式實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家安全的義務(wù)，這是特區(qū)的義務(wù)，也是特區(qū)的憲制責(zé)任。參見王禹：《授權(quán)與自治》，濠江法律學(xué)社2008年版，第53-54頁。，這既符合《澳門特別行政區(qū)基本法》23條的指令性規(guī)定④參見楊允中：《澳門基本法釋要》，澳門基本法推廣協(xié)會(huì)2011年版，第61頁。，也維護(hù)了國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等方面的重大利益，有效地保障了澳門特別行政區(qū)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)文化生活的穩(wěn)定與發(fā)展，同時(shí)，也為香港特別行政區(qū)未來國家安全立法建設(shè)，提供了一定的借鑒和參考。

二、澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全立法實(shí)施存在的問題

2015年7月1日，以“總體國家安全觀”為指導(dǎo)的《國家安全法》的實(shí)施為國家安全領(lǐng)域工作的開展提供了新思路。2020年5月22日，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大三次會(huì)議的政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)特別行政區(qū)政府的憲制責(zé)任，建立健全特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制⑤參見全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)辦公廳：《中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議文件匯編》，人民出版社2020年版，第25-26頁。，6月30日，作為防控國家安全風(fēng)險(xiǎn)制度屏障的《香港維護(hù)國家安全法》正式公布實(shí)施。在新的理論指導(dǎo)和方向指引下，有必要對澳門特別行政區(qū)國家安全立法工作進(jìn)行重新審視，嘗試尋找當(dāng)前澳門特別行政區(qū)國家安全立法在法律體系和執(zhí)行機(jī)制上的可改進(jìn)之處并提出相應(yīng)措施，以滿足特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）澳門特別行政區(qū)國家安全法律體系的構(gòu)建有待完善

1.國家安全立法涵蓋領(lǐng)域存在延展空間

澳門特別行政區(qū)國家安全立法雖然囊括了基本法、刑事法、行政法律法規(guī)及其他領(lǐng)域立法等多種形式，涉及了政治、軍事等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，也在一定程度上關(guān)注了網(wǎng)絡(luò)安全、公共衛(wèi)生安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域立法，但其對國家安全的認(rèn)識和關(guān)注仍主要集中于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，對國家安全利益的立法保障主要體現(xiàn)在針對叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府等七類危害國家犯罪典型行為的規(guī)制上，強(qiáng)調(diào)的是對政權(quán)穩(wěn)定、主權(quán)獨(dú)立和領(lǐng)土完整等傳統(tǒng)國家安全利益的保護(hù)。但是，當(dāng)前國家安全的學(xué)理內(nèi)涵及外延無論在國際上還是在國內(nèi)都存在擴(kuò)充趨勢。國際上“歐洲主義”安全研究對安全的內(nèi)涵進(jìn)行了社會(huì)性重構(gòu)，除了從個(gè)人、國家、地區(qū)、全球這幾方面對安全的指涉對象和研究層次進(jìn)行拓展，還將安全研究范圍從單純的軍事、政治、國際關(guān)系領(lǐng)域延伸到環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等議題，展開安全價(jià)值的社會(huì)性訴求。①總體來看，國際上的安全研究主要有“美國主義”和“歐洲主義”兩大學(xué)派，前者重視軍事、政治、外交等傳統(tǒng)安全問題，后者則傾向于以社會(huì)學(xué)視角對非傳統(tǒng)安全因素進(jìn)行研究。參見劉勝湘：《國家安全：理論、體制與戰(zhàn)略》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第90頁。國內(nèi)則早在2014年召開的中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上提出了以“維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益”為核心，以統(tǒng)籌“外部安全與內(nèi)部安全、國土安全與國民安全、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全、自身安全與共同安全”為定位的總體國家安全觀。②參見尚偉：《總體國家安全觀》，人民日報(bào)出版社2020年版，第6-7頁。國家安全向非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的擴(kuò)張同樣對澳門特別行政區(qū)安全建設(shè)提出了新要求，在國家安全法律體系構(gòu)建上既要重視傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的法律實(shí)施，也要關(guān)注非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的立法工作，以充分應(yīng)對來自生物安全、經(jīng)濟(jì)和金融安全以及文化安全等非傳統(tǒng)領(lǐng)域的全新挑戰(zhàn)。

2.新形勢下港澳特別行政區(qū)在國家安全領(lǐng)域需要同步共頻

在《香港特別行政區(qū)基本法》和《澳門特別行政區(qū)基本法》的組織架構(gòu)下，港澳兩地既在特別行政區(qū)治理上擁有相互平行的高度自治權(quán)，同時(shí)也在維護(hù)國家安全領(lǐng)域承擔(dān)同等的憲制義務(wù)。雖然港澳特別行政區(qū)目前在國家安全立法上分別適用了《香港維護(hù)國家安全法》和《澳門維護(hù)國家安全法》，但《基本法》賦予港澳特別行政區(qū)相同的法理地位也為兩地進(jìn)一步加強(qiáng)國家安全立法同步提供了法理基礎(chǔ)。此外，隨著港澳特別行政區(qū)交流活動(dòng)的頻繁進(jìn)行，兩地法律合作和司法協(xié)助需求日漸緊迫，當(dāng)中亦包含國家安全領(lǐng)域的合作，比如，涉及危害國家安全犯罪的聯(lián)合偵查、跨境案件的管轄與審判、判決和裁定的承認(rèn)與執(zhí)行等，由此也彰顯了港澳特別行政區(qū)在國家安全領(lǐng)域加強(qiáng)規(guī)則和制度銜接的現(xiàn)實(shí)需求。

加強(qiáng)港澳特別行政區(qū)在國家安全領(lǐng)域的立法同步及制度銜接，必須要關(guān)注港澳特別行政區(qū)在國家安全立法上存在的差異。隨著澳門特別行政區(qū)國家安全立法的逐步完善和《香港維護(hù)國家安全法》的正式實(shí)施，兩地在國家安全立法領(lǐng)域的區(qū)別也逐漸凸顯。

一是立法模式的不同。澳門特別行政區(qū)在2009年采取“自行立法模式”③自行立法模式是指，根據(jù)相關(guān)立法程序，由特區(qū)立法機(jī)關(guān)自行制定適用于當(dāng)?shù)氐木S護(hù)國家安全法；中央立法模式指中央制定《維護(hù)國家安全法》后，依據(jù)《基本法》規(guī)定直接適用于特別行政區(qū)。參見郭天武、呂嘉淇：《香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全立法探析》，《統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究》2020年第4期。，制定并實(shí)施了《澳門維護(hù)國家安全法》。香港特別行政區(qū)曾于2003年嘗試自行立法并提交了《國家安全(立法條文)條例草案》，由于當(dāng)時(shí)港府推行立法動(dòng)力不足，且各界難以達(dá)成共識，該草案立法程序頻繁受阻。①參見嚴(yán)椰銘：《香港國家安全立法的路徑選擇》，《特區(qū)實(shí)踐與理論》2018年第5期。此后，香港特別行政區(qū)更是因立法環(huán)境愈加復(fù)雜而遲遲未能完成第23條立法。直到2020年6月30日，由全國人大常委會(huì)制定并通過《香港維護(hù)國家安全法》，該法以被列入《香港基本法》附件三的形式在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施。②需要注意的是，《香港維護(hù)國家安全法》雖然對危害國家安全犯罪的行為進(jìn)行了規(guī)制，是新形勢下堅(jiān)持和完善“一國兩制”制度體系的標(biāo)志性立法，但該法例的公布和實(shí)施并不意味著特區(qū)已經(jīng)履行《香港特別行政區(qū)基本法》第23條規(guī)定的憲制義務(wù)，香港特別行政區(qū)仍需依據(jù)第23條的規(guī)定，自行制定維護(hù)國家安全的相關(guān)法律?？梢?，《香港維護(hù)國家安全法》采取的是“中央立法模式”，立法主體的不同也導(dǎo)致港澳特區(qū)維護(hù)國家安全法在效力層級上有所區(qū)分。

二是雖然港澳特別行政區(qū)維護(hù)國家安全立法的出發(fā)點(diǎn)和目的，都是保障特別行政區(qū)長治久安和“一國兩制”行穩(wěn)致遠(yuǎn)，但是，由于兩地立法環(huán)境差異及香港和澳門兩個(gè)法域間法律文化和法治發(fā)展水平的不同，港澳特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全法的具體規(guī)定上也存在區(qū)別。比如，《香港維護(hù)國家安全法》第3至第5條明確了處理國家安全事務(wù)時(shí)應(yīng)遵循的“維護(hù)國家安全原則”“法治原則”“尊重和保障人權(quán)原則”，而《澳門維護(hù)國家安全法》作為刑事單行法則只對危害國家安全的5種罪名進(jìn)行規(guī)制③根據(jù)《澳門維護(hù)國家安全法》第1條至第5條的規(guī)定，危害國家安全的罪名包括：叛國、分裂國家、顛覆中央人民政府、煽動(dòng)叛亂、竊取國家機(jī)密；本法第6條、第7條不同于前五條，并未涉及新的行為主、客觀兩方面構(gòu)成要件，因而不構(gòu)成新的獨(dú)立罪名，因此，本法只規(guī)定了五種危害國家安全的罪名，但規(guī)制了七種危害國家安全的行為。參見趙國強(qiáng)：《略論維護(hù)國家安全法中的法人的刑事責(zé)任》，《“一國兩制”研究》2009年第1期。，對以上內(nèi)容則無所涉及。除原則性規(guī)定外，差異還體現(xiàn)在對危害國家安全犯罪的罪名及罪狀、犯罪主體和刑罰認(rèn)定上。在罪名及罪狀上，澳門特別行政區(qū)將危害國家安全犯罪行為區(qū)分為5種罪名，而《香港維護(hù)國家安全法》則主要分為4大類④根據(jù)《香港特別行政區(qū)為國家安全法》第三章第一至第四節(jié)，四種危害國家安全犯罪類型包括：分裂國家、顛覆國家政權(quán)、恐怖活動(dòng)、勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全。，兩地立法對危害國家安全的各類犯罪行為均有所涉及，但同一罪名下的罪狀描述不同，部分犯罪行為的罪名認(rèn)定也有所區(qū)別。在犯罪主體上，澳門特別行政區(qū)對實(shí)施危害國家安全犯罪行為的組織或團(tuán)體的國籍及其政治屬性進(jìn)行了區(qū)別規(guī)定，而香港特別行政區(qū)立法則未做區(qū)分。在刑罰認(rèn)定上，《澳門維護(hù)國家安全法》為了在定罪量刑上與《澳門刑法典》相適應(yīng)而大量參考回歸前的相關(guān)刑事法律條文，比如，澳門刑法強(qiáng)調(diào)“輕刑緩罰”精神，廢除了死刑和無期徒刑⑤參見王仲興、郭天武：《內(nèi)地與港澳法律體系的沖突與協(xié)調(diào)》，中山大學(xué)出版社2009年版，第250頁。，因此，在澳門國家安全立法中設(shè)立的最高刑期是25年，即使與域外法相比其量刑也較為寬松；而《香港維護(hù)國家安全法》由全國人大常委會(huì)制定，其中關(guān)于定罪量刑的規(guī)定多參照內(nèi)地《國家安全法》和《刑法》，當(dāng)中四類危害國家安全犯罪均涉及無期徒刑，由于香港地區(qū)已明確廢除死刑，故本法僅以無期徒刑為最重刑罰。

（二）澳門特別行政區(qū)國家安全立法的執(zhí)行機(jī)制仍需優(yōu)化

面對愈加復(fù)雜的國內(nèi)外安全形勢，各個(gè)國家和地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和外交等領(lǐng)域采取各種手段，從而產(chǎn)生了各類以實(shí)現(xiàn)國家安全為目的的活動(dòng)，其中，既包括制定法律法規(guī)、政策理論等國家安全體制中的“軟件”，也涵蓋了國家安全專門機(jī)構(gòu)和非專門機(jī)構(gòu)等“硬件”的建設(shè)。⑥參見劉躍進(jìn)：《國家安全文集（上冊）》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2020年版，第105頁。為更好地維護(hù)國家安全利益和保障國家安全立法的順利實(shí)施，除了加強(qiáng)國家安全法律體系建設(shè)外，澳門特別行政區(qū)也要思考當(dāng)前國家安全管理體系和執(zhí)行機(jī)制存在的不足，以及如何對國家安全體制的“硬件”進(jìn)行優(yōu)化。

1.跨部門執(zhí)行機(jī)制構(gòu)建有待明朗

在當(dāng)前的國家安全形勢下，保障國家安全的任務(wù)已經(jīng)很難由單獨(dú)一個(gè)或幾個(gè)部門完成，“構(gòu)建維護(hù)國家安全的科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機(jī)制”成為迫切需要。①參見劉躍進(jìn)：《國家安全文集（上冊）》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2020年版，第281-282頁?！断愀劬S護(hù)國家安全法》第12條規(guī)定香港特別行政區(qū)設(shè)立維護(hù)國家安全委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)分析研判特別行政區(qū)國家安全形勢，制定特別行政區(qū)維護(hù)國家安全政策，推進(jìn)維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制建設(shè)以及協(xié)調(diào)國家安全領(lǐng)域的重點(diǎn)工作和重大行動(dòng)。澳門特別行政區(qū)同樣也成立了維護(hù)國家安全委員會(huì)，其職責(zé)主要體現(xiàn)在第22/2018號行政法規(guī)第3條上，同樣包含對特別行政區(qū)國家安全的形勢研判、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推進(jìn)有關(guān)法律制度建設(shè)等義務(wù)。不同點(diǎn)在于，香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)直接負(fù)責(zé)特別行政區(qū)國家安全事務(wù)并接受中央政府的監(jiān)督和問責(zé)，其工作高度獨(dú)立于特別行政區(qū)政府，不受特別行政區(qū)政府其他機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人干涉。澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)則并未被直接賦予國家安全政策的制定權(quán)，而是協(xié)助行政長官就國家安全事務(wù)進(jìn)行決策并負(fù)責(zé)執(zhí)行統(tǒng)籌工作。

除了維護(hù)國家安全委員會(huì)外，香港特別行政區(qū)還設(shè)立了由中央政府派駐的維護(hù)國家安全機(jī)構(gòu)，即香港國家安全公署。該機(jī)構(gòu)于2020年7月8日正式成立并運(yùn)營，主要由中央政府維護(hù)國家安全的有關(guān)機(jī)關(guān)人員組成，依法接受國家監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督，對香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全事務(wù)負(fù)有提出建議、監(jiān)督指導(dǎo)和支持協(xié)調(diào)等職責(zé)，同時(shí)具有收集國家安全情報(bào)和辦理相關(guān)案件的權(quán)力。澳門特別行政區(qū)則暫未設(shè)立維護(hù)國家安全公署，危害國家安全案件的辦理依舊由當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)完成。《澳門維護(hù)國家安全法》第14條規(guī)定：“本法無專門規(guī)定者，補(bǔ)充適用《刑法典》和《刑事訴訟法典》”，該條只明確了對危害國家安全犯罪行為的偵查、起訴、審判和執(zhí)行補(bǔ)充適用《澳門刑事訴訟法典》，但該法并未詳細(xì)列明負(fù)責(zé)執(zhí)行的部門。根據(jù)《澳門刑事訴訟法典》第44條規(guī)定，行使情報(bào)搜集、偵查和采取強(qiáng)制措施等職權(quán)的機(jī)關(guān)主要為“刑事警察機(jī)構(gòu)”。為配合《澳門維護(hù)國家安全法》的正式實(shí)施，澳門特別行政區(qū)在第22/2018號行政法規(guī)中明確了“維護(hù)國家安全委員會(huì)辦公室”作為常設(shè)的執(zhí)行及輔助部門，并規(guī)定了其他承擔(dān)一定職能的機(jī)關(guān)和部門，比如，第15條規(guī)定的提供人員技術(shù)、行政及財(cái)政支援的“司法警察局”、第17條規(guī)定的在開展相關(guān)工作時(shí)有義務(wù)提供協(xié)助的“其他公共實(shí)體”。可見，依照法律法規(guī)在澳門特別行政區(qū)國家安全事務(wù)管理中承擔(dān)一定執(zhí)行職能的機(jī)關(guān)和部門數(shù)量眾多。在國家安全行政管理和運(yùn)行實(shí)踐中，類似的部門還包括中央派駐澳門特別行政區(qū)的機(jī)構(gòu)、法務(wù)局、行政法務(wù)、警察總局和保安司等，且這些部門尚未完成明確的職能分工，這使得國家安全事務(wù)在執(zhí)行時(shí)面臨流程模糊、效率低下的問題。

在以國家安全委員會(huì)為中心的行政機(jī)構(gòu)體系框架中，維護(hù)國家主權(quán)、安全及發(fā)展利益的工作展開不僅需要行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的區(qū)域化和職能化分工，還要求不同執(zhí)行部門之間能夠?qū)崿F(xiàn)常態(tài)化和高效率的信息交流與情報(bào)共享。為梳理部門間信息情報(bào)共享交流工作，降低情報(bào)泄漏風(fēng)險(xiǎn)，避免因信息報(bào)告程序的錯(cuò)綜復(fù)雜而導(dǎo)致部門工作混亂低效，部分國家摒棄了在不同執(zhí)行機(jī)關(guān)和部門分設(shè)獨(dú)立情報(bào)機(jī)構(gòu)的模式，而選擇在國家安全系統(tǒng)中樞機(jī)構(gòu)下建立專門負(fù)責(zé)國家安全的情報(bào)搜集部門，如美國國家安全委員會(huì)下轄的中央情報(bào)局，英國聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)下設(shè)的國家安全局、秘密情報(bào)局等部門，德國聯(lián)邦內(nèi)政部下設(shè)的聯(lián)邦情報(bào)局等。相比之下，當(dāng)前澳門特別行政區(qū)在國家安全信息情報(bào)交流機(jī)制的構(gòu)建上仍然有所欠缺，且情報(bào)搜集管理機(jī)關(guān)內(nèi)部的部門設(shè)置和職能劃分也有待進(jìn)一步明確。

2.跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮作用有限

理想的國家安全立法應(yīng)當(dāng)普適于主權(quán)國家的所有地區(qū)，但在“一國兩制”的大前提下，《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予了澳門特別行政區(qū)在國家安全領(lǐng)域的自行立法權(quán)，同時(shí)澳門特別行政區(qū)也正確履行了國家安全立法的憲制義務(wù)。盡管澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地及香港特別行政區(qū)在國家安全立法上不盡相同，內(nèi)港澳三地仍然具備探索國家安全跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制的必要性和可能性。這是因?yàn)樵诰S護(hù)國家安全過程中，中央與地方之間、地區(qū)與地區(qū)之間相互協(xié)調(diào)和聯(lián)合行動(dòng)機(jī)制在國家安全制度運(yùn)行中同樣不可缺失。①參見王建平：《公民安全、社會(huì)安全與國家安全》，四川大學(xué)出版社2018年版，第130頁。實(shí)現(xiàn)澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地和香港特別行政區(qū)國家安全立法的彼此聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)法律合作在國家安全領(lǐng)域的深度發(fā)展，涵蓋了對三地刑事司法協(xié)助和行政執(zhí)法合作兩方面的探討。

在刑事司法協(xié)助領(lǐng)域，當(dāng)前內(nèi)港澳三地處于“地位平等，各成體系”②參見時(shí)延安：《中國區(qū)際刑事管轄權(quán)沖突及其解決研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版，第43頁。的不同法域，對危害國家安全犯罪行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不同，對重刑尤其是死刑的態(tài)度也有所差異。③在危害國家安全犯罪行為的認(rèn)定上，由于承襲了葡萄牙刑法的犯罪故意分類理論，澳門特區(qū)對“犯罪行為主觀要素”的認(rèn)定更為細(xì)致，因此，澳門特區(qū)相比于內(nèi)地在確定危害國家安全犯罪的構(gòu)成時(shí)，要求更為詳細(xì)地分析犯罪嫌疑人或被告的犯罪目的、意圖和認(rèn)知等主觀要素；在危害國家安全犯罪的刑罰上，澳門特區(qū)針對中國公民犯單項(xiàng)罪行最高可處25年徒刑，且不包括死刑和無期徒刑，這在全世界也屬于極低的標(biāo)準(zhǔn)，而內(nèi)地《刑法》針對危害國家安全犯罪的主刑則包括了死刑和無期徒刑。參見陳軒志：《從區(qū)際刑事司法協(xié)助看澳門〈維護(hù)國家安全法〉司法管轄權(quán)》，載趙秉志主編：《中國區(qū)際刑事司法協(xié)助新探》，中國人民公安大學(xué)出版社2010年版，第173頁；莊金鋒：《從〈維護(hù)國家安全法〉的制定看澳門模式的基本特征》，《“一國兩制”研究》2010年第3期。因此，三地在相關(guān)案件判決的認(rèn)可與執(zhí)行上常常難以達(dá)成一致，在涉及危害國家安全犯罪這類可能觸及無期徒刑和死刑的重罪時(shí)，也更易引發(fā)區(qū)際刑事司法協(xié)助中關(guān)于死刑犯移交的爭議。此外，澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地在刑事司法領(lǐng)域缺乏規(guī)范性指引，主要通過“個(gè)案協(xié)查模式”實(shí)現(xiàn)協(xié)助，在該模式下進(jìn)行協(xié)助調(diào)查取證、逃犯移交、判決的承認(rèn)和執(zhí)行等司法協(xié)助活動(dòng)時(shí)，面臨著執(zhí)行主體難以確定和程序復(fù)雜、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的困境。④參見王仲興、郭天武：《內(nèi)地與香港刑事司法合作研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第163-164頁。危害國家安全犯罪一般屬于性質(zhì)惡劣、危險(xiǎn)性極大的團(tuán)體性犯罪、跨境犯罪、高科技犯罪或恐怖主義犯罪，這決定了對該類犯罪的追訴比一般跨境犯罪活動(dòng)更需要不同法域刑事司法機(jī)關(guān)的合力和先進(jìn)偵查技術(shù)手段的共享，而“個(gè)案協(xié)查模式”顯然無法滿足針對此類案件的司法協(xié)助需求。

在行政執(zhí)法合作領(lǐng)域，雖然澳門特別行政區(qū)在社會(huì)公共治安管理領(lǐng)域聯(lián)合執(zhí)法上進(jìn)行了嘗試，但執(zhí)法合作涵蓋范圍主要集中于商事主體登記、專業(yè)人才資格認(rèn)定等較易形成一致意見的領(lǐng)域，對國家安全領(lǐng)域的執(zhí)法合作缺乏深度討論。目前，我國行政執(zhí)法體制呈現(xiàn)“縱向上集權(quán)、橫向上分散”的特點(diǎn)，跨區(qū)域執(zhí)法合作尚未形成統(tǒng)一法律規(guī)制，亦缺乏完備的組織載體和協(xié)調(diào)機(jī)制⑤參見楊樺：《論區(qū)域行政執(zhí)法合作——以珠三角地區(qū)執(zhí)法合作為例》，《暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第4期。，傾向于個(gè)案個(gè)辦，運(yùn)用習(xí)慣和慣例解決問題。因此，澳門特別行政區(qū)與其他行政單位合作時(shí)常面臨執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法機(jī)關(guān)對接難度大的問題。由于國家安全領(lǐng)域的行政合作涉及機(jī)關(guān)眾多，且澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)成立時(shí)間較晚，內(nèi)部的職能劃分和部門對接機(jī)制本就有待完善，區(qū)域行政執(zhí)法合作的共性問題在國家安全領(lǐng)域也顯得更為突出。未來有必要將行政執(zhí)法合作全面拓寬至國家安全領(lǐng)域，尋找有效的信息交流與溝通形式，以探索內(nèi)港澳三地之間精確高效的執(zhí)法合作機(jī)制。

三、完善澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全立法的建議

國家安全新理論的提出和立法領(lǐng)域的重要舉措為新形勢下特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的頂層設(shè)計(jì)指明了方向。一是在立法上結(jié)合總體國家安全觀的豐富內(nèi)涵和外延探討非傳統(tǒng)領(lǐng)域國家安全立法的填補(bǔ)，并加強(qiáng)港澳特別行政區(qū)在國家安全法律領(lǐng)域的同步；二是從部門設(shè)置、跨部門信息交流和國家安全領(lǐng)域的跨區(qū)域法律合作三方面對國家安全立法執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。

（一）健全澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法律體系

1.及時(shí)填補(bǔ)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的立法空缺

隨著《國家安全法》的制定和頒布，以總體國家安全觀為核心的國家安全戰(zhàn)略發(fā)展在新時(shí)代獲得了更為廣泛和完善的詮釋。作為中國經(jīng)濟(jì)活力最強(qiáng)、自治程度最高的城市之一，澳門特別行政區(qū)的和平穩(wěn)定同樣不能脫離國家整體發(fā)展方向和大局。在總體國家安全觀的指引下，澳門特別行政區(qū)應(yīng)充分利用《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予的特別行政區(qū)立法權(quán)，把握時(shí)代脈搏和社會(huì)發(fā)展趨勢，在生物安全、經(jīng)濟(jì)和金融安全、文化安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域進(jìn)一步完善相關(guān)法律規(guī)定。（1）生物安全領(lǐng)域。近年來隨著生物技術(shù)謬用事件多發(fā)，內(nèi)地開始重視生物安全立法，并于2020年10月17日由全國人大常委會(huì)通過《生物安全法》，香港特別行政區(qū)則制定了包括《野生動(dòng)物保護(hù)條例》《野生植物保護(hù)條例》《基因改造生物（管制釋出）條例》在內(nèi)的法律。澳門特別行政區(qū)同樣應(yīng)當(dāng)及時(shí)審視當(dāng)前生物技術(shù)開發(fā)和運(yùn)用可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)，反思重大突發(fā)傳染病防控機(jī)制的短板，在立法上提高生物安全領(lǐng)域防范化解風(fēng)險(xiǎn)的能力。（2）經(jīng)濟(jì)和金融安全領(lǐng)域。背靠珠三角的區(qū)位優(yōu)勢和“一國兩制”的制度優(yōu)勢使澳門特別行政區(qū)成為聯(lián)結(jié)國內(nèi)市場和國際資本的重要窗口，外商投資和國際資本的涌入也為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)安全帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。保障澳門特別行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)安全，既要從“審查對象和標(biāo)準(zhǔn)”“審查機(jī)關(guān)和程序”“救濟(jì)途徑”①參見慕亞平、肖小月：《我國外資并購中的國家安全審查制度》，《法學(xué)研究》2009年第5期。等方面完善澳門特別行政區(qū)外資并購的安全審查機(jī)制，也要關(guān)注博彩業(yè)上下游違法犯罪活動(dòng)對特別行政區(qū)金融安全的挑戰(zhàn)。除了完善現(xiàn)有刑法和單行法規(guī)定外，還要從立法上加強(qiáng)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等機(jī)構(gòu)對金融活動(dòng)的監(jiān)管力度，使其能與刑事法律規(guī)定充分銜接。（3）文化安全領(lǐng)域。文化的背后是一個(gè)國家和民族的價(jià)值觀，對于本國價(jià)值觀的構(gòu)建與保護(hù)一直是各國國家安全戰(zhàn)略重點(diǎn)關(guān)注的命題。①冷戰(zhàn)時(shí)期，針對他國價(jià)值觀的滲透與反滲透是大國之間文化博弈的重要手段，這一手段卻并未隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束而消弭，反而成為當(dāng)今以美國為首的西方國家強(qiáng)勢輸出本國價(jià)值觀的主要方式。應(yīng)當(dāng)警惕的是，外國文化和價(jià)值觀的滲透比單純的政治觀點(diǎn)輸入更具迷惑性，思想與文化的傳播同樣有可能被用于實(shí)現(xiàn)顛覆國家政權(quán)、破壞國家安全的政治目的，成為危害國家安全的重要因素之一。文化安全本質(zhì)上是國家大戰(zhàn)略的根本價(jià)值系統(tǒng)②參見胡惠林、胡霽榮：《國家文化安全治理》，上海人民出版社2020年版，第76頁。，澳門特別行政區(qū)在進(jìn)行文化和教育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域立法工作時(shí)，對待外國價(jià)值觀和文化思想尤其不能都采取拿來主義，而應(yīng)當(dāng)借助中華文化思想對“民主”“自由”“人權(quán)”等所謂普世價(jià)值進(jìn)行解構(gòu)和重新闡釋，在文化安全的法治建設(shè)中凸顯中國的價(jià)值理念。

2.強(qiáng)化港澳特別行政區(qū)維護(hù)國家安全領(lǐng)域的銜接機(jī)制

《香港維護(hù)國家安全法》的頒布與實(shí)施是對“一國兩制”的重大完善，也為澳門特別行政區(qū)國家安全法律制度的完善提供了新的參照。如前所述，港澳特別行政區(qū)國家安全立法雖然都對危害國家安全的犯罪行為進(jìn)行規(guī)制，但在罪名罪狀、犯罪主體和刑罰認(rèn)定以及國家安全執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置上有所區(qū)別。需要注意的是，實(shí)現(xiàn)澳門與香港在國家安全立法上的同步和銜接，并不是否認(rèn)澳門特別行政區(qū)高度自治權(quán)，亦非無視澳門當(dāng)?shù)鬲?dú)特法律文化和法治理念。在涉及危害國家安全的具體罪名罪狀規(guī)定和刑罰認(rèn)定上，由于港澳兩地刑法基本原則和理念本身即存在差異，在具體法律條文規(guī)定上強(qiáng)行實(shí)現(xiàn)一致將可能導(dǎo)致維護(hù)國家安全法與當(dāng)?shù)仄渌沙霈F(xiàn)沖突。因此，加強(qiáng)港澳特別行政區(qū)國家安全領(lǐng)域的立法銜接，并非實(shí)現(xiàn)兩地立法的完全統(tǒng)一，而是需要在同步內(nèi)容和對接路徑上進(jìn)行取舍和選擇，具體可以從以下4個(gè)角度出發(fā)進(jìn)行思考。

一是國家安全領(lǐng)域刑事規(guī)定的空間效力范圍，當(dāng)危害國家安全犯罪主體為個(gè)人時(shí)，《澳門維護(hù)國家安全法》中第1條規(guī)定的“叛國罪”的效力范圍是中國公民（無論是否在澳門境內(nèi)），第2條至第5條規(guī)定的效力范圍是澳門特別行政區(qū)居民（無論是否在澳門境內(nèi)）。相比之下，《香港維護(hù)國家安全法》的效力范圍更為寬泛，不僅包括香港居民，還包括不具有香港特別行政區(qū)永久性居民身份者在境外實(shí)施針對特別行政區(qū)的國家安全犯罪。由于國家安全事務(wù)涉及國家之根本，當(dāng)前，多數(shù)國家在國家安全事務(wù)上都采取寬泛的刑法管轄范圍，而不僅限于本地居民在境內(nèi)實(shí)施的犯罪行為。③比如1947年《美國國家安全法》第604條規(guī)定了美國政府在國家安全事務(wù)上的治外法權(quán)，“美國公民或有合法永久居留權(quán)的外國人在美國境外犯有本法第601條罪行的，可對其行使司法權(quán)”；《德國刑法典》第1章第5條亦有此規(guī)定：“針對國內(nèi)法益的國外行為，德國刑法與行為地?zé)o關(guān)，適用于在國外所實(shí)施的下列行為：1.準(zhǔn)備侵略戰(zhàn)爭；2.內(nèi)亂；3.危害民主的法治國家；4.背叛國家和危害外部安全……”參見《德國刑法典》，馮軍譯，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第4頁。因此，未來澳門特別行政區(qū)可以考慮在國家安全犯罪刑事規(guī)定的空間效力范圍上與香港特別行政區(qū)實(shí)現(xiàn)同步。

二是當(dāng)犯罪主體為組織或團(tuán)體這類特殊主體時(shí)，澳門特別行政區(qū)國家安全立法區(qū)分了“中國公民”“外國的政治性組織或團(tuán)體”“澳門的組織或團(tuán)體”，而《香港維護(hù)國家安全法》僅在第31條規(guī)定“公司、團(tuán)體等法人或非法人組織”均可適用本法規(guī)定?？梢?，澳門特別行政區(qū)在國家安全事務(wù)里區(qū)分了犯罪主體的國籍和政治屬性。但澳門法律體系中并未對政治性組織或團(tuán)體作出明確定義，在澳門活動(dòng)的外國組織也不需在本地進(jìn)行注冊，且很少以“政治性組織或團(tuán)體”名義進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，在實(shí)務(wù)中難以證明其政治屬性。①參見吳慶榮：《大陸與澳門“國家安全法”比較研究》，《蘇州教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第3期。此外，考慮到“國家安全法對此類特殊法人主體犯罪在刑罰上完全一致”②參見趙國強(qiáng)：《略論維護(hù)國家安全法中的法人的刑事責(zé)任》，《“一國兩制”研究》2009年第1期。，因此，在國家安全事務(wù)中不必刻意區(qū)分組織或團(tuán)體是否具有政治性，在這一點(diǎn)上澳門特別行政區(qū)國家安全立法也可與香港特別行政區(qū)國家安全法進(jìn)行對應(yīng)和同步。

三是在國家安全執(zhí)行機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，目前澳門特別行政區(qū)與香港特別行政區(qū)在維護(hù)國家安全委員會(huì)的性質(zhì)和職能，以及是否成立維護(hù)國家安全公署上存在差異。為了在愈加復(fù)雜的國家安全形勢下確保中央對特別行政區(qū)國家安全事務(wù)管治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)避免因執(zhí)行機(jī)構(gòu)職能分工不同而導(dǎo)致涉國家安全案件難以進(jìn)行特別行政區(qū)之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有必要在執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置上加強(qiáng)港澳兩地的對接。其一是可以參照《香港維護(hù)國家安全法》第15條規(guī)定，在澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)下設(shè)立由中央人民政府派駐的國家安全事務(wù)顧問，負(fù)責(zé)對特別行政區(qū)國家安全事務(wù)提供咨詢和建議。其二是盡快設(shè)立中央駐澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全公署，賦予公署分析研判、提出建議、監(jiān)督指導(dǎo)、收集分析情報(bào)和依法辦理相關(guān)案件的職能，保留在特定情況下中央對危害國家安全犯罪案件的管轄權(quán)。③國家安全事務(wù)本屬于中央事權(quán)，基于對特區(qū)的充分信任，中央授權(quán)港澳特區(qū)在絕大多數(shù)情況下行使對危害國家安全犯罪案件的管轄權(quán)，考慮到特區(qū)國家安全事務(wù)也可能面臨境外勢力介入，特區(qū)管轄確有困難的情況；或出現(xiàn)特區(qū)政府無法有效執(zhí)行國家安全立法等使國家安全面臨重大威脅的情形，《香港維護(hù)國家安全法》第55條規(guī)定了在這種特定情況下，保留中央對危害國家安全案件的管轄權(quán)，這是設(shè)立中央駐特區(qū)國家安全公署的必要性來源。其三是建立和完善澳門特別行政區(qū)國家安全機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)澳門特別行政區(qū)國家安全公署與澳門特別行政區(qū)國家安全委員會(huì)、澳門中聯(lián)辦、澳門特別行政區(qū)保安司、外交部駐澳特派員公署、駐澳部隊(duì)等機(jī)構(gòu)的信息共享與行動(dòng)配合。

四是加強(qiáng)澳門特別行政區(qū)與《香港維護(hù)國家安全法》同步和對接的兩種可選擇路徑：由全國人大直接制定特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法，作為在澳門特別行政區(qū)實(shí)施的全國性法律以列入《澳門特別行政區(qū)基本法》附件三的形式在當(dāng)?shù)厣?；或是由澳門特別行政區(qū)運(yùn)用《澳門特別行政區(qū)基本法》賦予的特別行政區(qū)立法權(quán)，對照《香港維護(hù)國家安全法》對國家安全領(lǐng)域立法進(jìn)行跟進(jìn)和完善。雖然前者幾乎能一勞永逸地解決特區(qū)維護(hù)國家安全法的同步問題，但考慮到“一國兩制”的維護(hù)和國家安全法實(shí)施現(xiàn)況，采取后一種解決路徑更為適宜。究其原因，一是雖然在國家安全領(lǐng)域采取中央立法模式具有法理依據(jù)，但法律的制定和實(shí)施同樣需考慮特別行政區(qū)的高度自治和保障特別行政區(qū)立法權(quán)的施展空間，中央應(yīng)當(dāng)積極支持澳門特別行政區(qū)發(fā)揮自治能動(dòng)性。二是澳門特別行政區(qū)早已制定國家安全領(lǐng)域的刑事單行法并建立了維護(hù)國家安全委員會(huì)，相關(guān)法律自實(shí)施以來運(yùn)行良好，維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的憲制責(zé)任得到了有效落實(shí)。④參見習(xí)近平：《在慶祝澳門回歸祖國二十周年大會(huì)暨澳門特別行政區(qū)第五屆政府就職典禮上的講話》，《人民日報(bào)》2019年12月21日?？紤]到澳門特別行政區(qū)國家安全立法環(huán)境并非同香港特別行政區(qū)一樣存在全國人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)的緊迫性，從必要性來看亦無須中央直接介入國家安全領(lǐng)域的立法程序，而應(yīng)當(dāng)允許澳門特別行政區(qū)自行探索更為貼合澳門特別行政區(qū)實(shí)際情況、凸顯澳門特色的國家安全立法和執(zhí)行框架。

（二）完善澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全立法執(zhí)行機(jī)制

國家安全制度由正式規(guī)則（國家安全法律法規(guī)）、非正式規(guī)則（道德倫理、風(fēng)俗習(xí)慣等）和執(zhí)行機(jī)制三部分構(gòu)成，其中國家安全立法的執(zhí)行機(jī)制是國家安全事務(wù)決策得以順利實(shí)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和中堅(jiān)力量①美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯（Douglass North）將制度分為三種類型：正事規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制。參見王建平：《公民安全、社會(huì)安全與國家安全》，四川大學(xué)出版社2018年版，第124頁。。明確執(zhí)行程序中的基本原則，推進(jìn)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職權(quán)劃分與跨部門信息情報(bào)交流，完善執(zhí)行程序的跨區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)，有助于實(shí)現(xiàn)決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間，以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的良性互動(dòng)，從而敏捷、有效及全面地執(zhí)行國家安全相關(guān)決策。

1.明確執(zhí)行程序中的重要原則

《香港維護(hù)國家安全法》中明確規(guī)定了維護(hù)國家安全執(zhí)行程序中應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則，雖然澳門特別行政區(qū)國家安全法律體系中并未對此進(jìn)行明確規(guī)定，但是通過分析《澳門特別行政區(qū)基本法》《刑法典》《刑事訴訟法典》等法律的有關(guān)規(guī)定及其背后的立法精神，可以總結(jié)出以下5個(gè)主要原則：（1）維護(hù)國家安全原則?！断愀劬S護(hù)國家安全法》第3條的表述明確了中央人民政府在特別行政區(qū)國家安全事務(wù)上負(fù)根本責(zé)任，但這并不排除《基本法》第23條為特別行政區(qū)政府設(shè)立的維護(hù)國家安全之憲制責(zé)任，澳門特別行政區(qū)正是以此為法理依據(jù)制定國家安全法。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，無論是在國家安全事務(wù)中承擔(dān)決策或執(zhí)行職能的行政機(jī)構(gòu)、還是在危害國家安全犯罪訴訟程序中負(fù)責(zé)偵查、起訴、審判和執(zhí)行的機(jī)關(guān)，都要以保障國家安全的重大利益為首要遵循。（2）遵守法律規(guī)定原則?！断愀劬S護(hù)國家安全法》第5條明確了在國家安全犯罪案件辦理中應(yīng)當(dāng)遵循無罪推定和禁止雙重危險(xiǎn)原則，《澳門維護(hù)國家安全法》雖未對此進(jìn)行規(guī)定，但依據(jù)本法第14條補(bǔ)充適用規(guī)定，危害國家安全犯罪案件可適用澳門《刑事訴訟法典》第49條的無罪推定原則。在犯罪行為和法律責(zé)任認(rèn)定、強(qiáng)制措施實(shí)行和刑罰處罰執(zhí)行的程序中，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定，以避免在處理國家安全事務(wù)時(shí)壓倒性傾向于與私人權(quán)利相對的公共需求。（3）尊重和保障人權(quán)原則。澳門特別行政區(qū)政府早在國家安全立法過程中便意識到應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國家安全與保障居民基本權(quán)利和自由之間取得適當(dāng)平衡。②2008年10月22日，澳門特區(qū)行政長官何厚鏵先生向媒體公開介紹了《維護(hù)國家安全法》的立法工作，并強(qiáng)調(diào)特別行政區(qū)政府嚴(yán)格確保草案的條文內(nèi)容符合《澳門特別行政區(qū)基本法》第23條的規(guī)定，使立法能夠在維護(hù)國家安全和保障居民基本權(quán)利和自由之間取得適當(dāng)?shù)钠胶?。參見《澳門特首公開介紹〈維護(hù)國家安全法〉的立法工作》，http://big5.cri.cn/gate/big5/news.cri.cn/gb/18944/2008/10/22/3365s2291698.htm，2020年12月29日訪問。雖然該法沒有直接對此進(jìn)行規(guī)定，但在其補(bǔ)充適用的《刑法典》和《刑事訴訟法典》中同樣也能體現(xiàn)澳門特別行政區(qū)對刑事司法尊重和保障人權(quán)的基本原則，此外，《澳門特別行政區(qū)基本法》第4條也同樣明確了對當(dāng)?shù)鼐用窈推渌藱?quán)利自由的保障。（4）預(yù)防與懲罰相結(jié)合原則。依據(jù)《澳門維護(hù)國家安全法》及《刑法典》的有關(guān)規(guī)定，危害國家安全犯罪多表現(xiàn)為行為犯，《澳門維護(hù)國家安全法》第2條和第3條還特別規(guī)定了針對預(yù)備犯的刑事處罰，這表明國家安全領(lǐng)域的違法犯罪活動(dòng)即使處于犯罪預(yù)備或未遂形態(tài)仍然具有極大的社會(huì)危害性。因此，無論是從立法規(guī)制還是刑罰執(zhí)行的角度來看，都應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防與懲罰相結(jié)合原則，從根源上斬?cái)鄬?shí)施危害國家安全行為的可能性，杜絕危害國家安全犯罪結(jié)果的發(fā)生。（5）國際合作原則。根據(jù)《澳門維護(hù)國家安全法》第10條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)對境外實(shí)施的危害國家安全行為仍可行使屬人管轄。若行為實(shí)施地在國外，對犯罪人的追訴勢必涉及引渡、訴訟移管等國際刑事司法協(xié)助活動(dòng)，澳門特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持互信互利、平等協(xié)作的國際合作原則，通過國際刑事司法互助協(xié)定和國際刑事條約實(shí)現(xiàn)追訴權(quán)。需要注意的是，由于國家安全這一概念常常帶有政治色彩，被請求協(xié)助國往往會(huì)以政治犯不引渡為由拒絕提供司法協(xié)助①參見杜磊：《內(nèi)地與港澳區(qū)際刑事司法協(xié)助問題初探》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期。，在加強(qiáng)國際交流與合作的同時(shí)，還要注意避免因此類原則被濫用而使特別行政區(qū)政府對國家安全利益的維護(hù)力度遭受減損。

2.實(shí)現(xiàn)國家安全機(jī)構(gòu)的跨部門聯(lián)動(dòng)

英美各國的國家安全系統(tǒng)除了設(shè)立承擔(dān)決策和指揮職能的中樞機(jī)構(gòu)外，還會(huì)在該機(jī)構(gòu)下分設(shè)或在該機(jī)構(gòu)外另設(shè)負(fù)責(zé)情報(bào)搜集、反間諜任務(wù)等各項(xiàng)工作的局或部。美國在國家安全委員會(huì)下分設(shè)了中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局、國土安全部等機(jī)關(guān)。英國則在國家安全局外分設(shè)了秘密情報(bào)局、聯(lián)合反恐分析中心等機(jī)構(gòu)②參見劉勝湘：《國家安全：理論、體制與戰(zhàn)略》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2015年版，第190-192頁。，用以分工處理情報(bào)搜集、反間諜任務(wù)、保衛(wèi)邊防、反恐活動(dòng)等不同工作。同樣的，我國在對國家安全執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，也注重“統(tǒng)分結(jié)合”的實(shí)體要求和“協(xié)調(diào)高效”的程序目標(biāo)。③參見王建平：《公民安全、社會(huì)安全與國家安全》，四川大學(xué)出版社2018年版，第126頁。為保證澳門特別行政區(qū)國家安全部門職能分工和提高執(zhí)行效率，一是應(yīng)當(dāng)以維護(hù)國家安全委員會(huì)為核心，從治理整合、風(fēng)險(xiǎn)管理和戰(zhàn)略支持三個(gè)職能層面對國家安全系統(tǒng)進(jìn)行完善，并對體系內(nèi)各部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)域化和職權(quán)化分工。明確負(fù)責(zé)情報(bào)搜集、信息反饋、犯罪調(diào)查和預(yù)防、邊境保衛(wèi)以及一般性行政事項(xiàng)的不同機(jī)構(gòu)，避免因部門職能的交叉重疊而導(dǎo)致國家安全事務(wù)的決策和執(zhí)行陷入混亂低效的狀態(tài)。二是在國家安全機(jī)關(guān)各部門間建立和完善統(tǒng)一的信息情報(bào)交流機(jī)制。具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置可參照英美兩國情報(bào)搜集工作的統(tǒng)領(lǐng)機(jī)構(gòu)，即在維護(hù)國家安全委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立專門的情報(bào)部門，內(nèi)部組織架構(gòu)包括負(fù)責(zé)情報(bào)系統(tǒng)決策和指揮的部門主任，以及分別負(fù)責(zé)情報(bào)搜集管理、評價(jià)篩選和反情報(bào)工作的平行機(jī)構(gòu)。該情報(bào)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)情報(bào)搜集和整理工作，對情報(bào)進(jìn)行評價(jià)篩選后分別呈送其他行政機(jī)關(guān)，以減少機(jī)關(guān)部門間溝通互換情報(bào)的程序，提高決策和執(zhí)行效率，同時(shí)也降低了情報(bào)泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。

3.探索維護(hù)國家安全的跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制

內(nèi)港澳三地在國家安全領(lǐng)域的法律沖突是導(dǎo)致區(qū)際刑事司法協(xié)助難以進(jìn)展的根本原因，考慮到澳門特別行政區(qū)刑事司法制度和法律生態(tài)的獨(dú)特性，直接將內(nèi)地國家安全法適用于當(dāng)?shù)仫@然不符合“一國兩制”的制度精神。為防止危害國家安全的犯罪人利用法域間定罪量刑的差異來規(guī)避法律制裁，應(yīng)當(dāng)對內(nèi)港澳三地就國家安全領(lǐng)域展開的刑事司法協(xié)助工作給予更多關(guān)注。一是要把握國家主權(quán)統(tǒng)一原則，避免僵硬套用源于國家主權(quán)觀念的政治犯不移交、死刑犯不移交等國際司法協(xié)助原則。這是因?yàn)榘拈T特別行政區(qū)并非“獨(dú)立或半獨(dú)立的‘政治實(shí)體’”④參見趙國強(qiáng)：《論“一國兩制”下的移交逃犯機(jī)制》，《行政》2007年第78期。，與內(nèi)地或香港特別行政區(qū)開展司法協(xié)助不存在國家利益和主權(quán)沖突，比如，美國各州司法機(jī)關(guān)在州際刑事司法協(xié)助活動(dòng)中亦不會(huì)遵循政治犯不移交、死刑犯不移交等原則；二是要強(qiáng)調(diào)法域平等，充分尊重澳門特別行政區(qū)的法律規(guī)定和法治文化，通過法域間充分協(xié)商來紓解實(shí)體法和程序法差異所導(dǎo)致的法律適用難題。鑒于“個(gè)案協(xié)查模式”無法滿足日漸增多的區(qū)際刑事司法協(xié)助需求，可以通過“窗口模式”①“窗口模式”指先由與港澳地區(qū)交往密切、刑事司法協(xié)助需求高的地區(qū)（如毗鄰港澳且具有雙重立法權(quán)的深圳、珠海等城市）的有權(quán)機(jī)關(guān)簽訂地方性協(xié)議和安排，其他主體與港澳地區(qū)在進(jìn)行刑事司法協(xié)助時(shí)，則參照執(zhí)行已確定的協(xié)議，相關(guān)協(xié)議經(jīng)檢驗(yàn)和評估后，再由點(diǎn)到面推廣并適用于全國。參見徐泉、張渝：《粵港澳大灣區(qū)區(qū)際司法協(xié)助模式探析》，《嶺南學(xué)刊》2019年第4期。，以建立一般協(xié)議模式為最終目的，分步驟探索刑事司法協(xié)助的規(guī)范性指引，由此保障內(nèi)港澳三地在國家安全領(lǐng)域形成司法合力。

國家安全領(lǐng)域的執(zhí)法合作主要體現(xiàn)在跨境犯罪案件偵查過程中。為整合三地有限的警力資源以共同打擊危害國家安全犯罪，一是應(yīng)當(dāng)積極尋求高層會(huì)晤、聯(lián)席會(huì)議、實(shí)務(wù)論壇、咨詢渠道和民間合作等形式多樣的深度合作機(jī)制，并將地方性警務(wù)合作探索成果推廣適用于內(nèi)港澳三地的警務(wù)合作中。二是要在常態(tài)化、多樣化的刑事警務(wù)協(xié)作中建立規(guī)范化、制度化的情報(bào)信息交流機(jī)制，對接內(nèi)港澳三地國家安全情報(bào)部門，通過加強(qiáng)三地職能部門間的優(yōu)勢互補(bǔ)和協(xié)調(diào)配合來搭建嚴(yán)密的國家安全管控體系。此外，考慮到澳門特別行政區(qū)對危害國家安全犯罪接觸較少，且此類犯罪往往因其政治色彩而具有爭議性②參見吳為、李東華等：《〈澳門維護(hù)國家安全法〉解讀》，《江南社會(huì)學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。，在執(zhí)行過程中可能因執(zhí)法部門的自由裁量過于寬松而違背《澳門維護(hù)國家安全法》的立法目的，或因自由裁量過于嚴(yán)苛而損害公民的自由與權(quán)利，可以由中央派出代表在澳門特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會(huì)中擔(dān)任顧問，允許其對國家層面的安全問題提出建議，使澳門特別行政區(qū)與內(nèi)地在國家安全事務(wù)的決策和執(zhí)行上能夠統(tǒng)一認(rèn)知和行動(dòng)。

四、結(jié)語

習(xí)近平總書記在慶祝澳門回歸20周年大會(huì)上高度評價(jià)了澳門特別行政區(qū)在維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益上取得的重要成就。為應(yīng)對來自國內(nèi)外的各類威脅、混亂和疾患對國家安全和地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，澳門特別行政區(qū)建立了以《澳門維護(hù)國家安全法》為中心的法律體系，并在司法和行政領(lǐng)域?qū)野踩⒎▽?shí)施的配套機(jī)制進(jìn)行了一定的探索。在總結(jié)澳門特別行政區(qū)“一國兩制”實(shí)踐成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，習(xí)近平總書記也在講話中強(qiáng)調(diào)澳門特別行政區(qū)在面對內(nèi)外環(huán)境新變化時(shí)，要“堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)”，在已有成就基礎(chǔ)上不斷推動(dòng)各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)躍上新臺(tái)階。③參見習(xí)近平：《習(xí)近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第411頁。當(dāng)前，總體國家安全觀的提出和《香港維護(hù)國家安全法》的實(shí)施為特別行政區(qū)國家安全立法建設(shè)與完善提供了新思路。安全是為了更好地發(fā)展，把握澳門特別行政區(qū)國家安全制度建設(shè)的總體脈絡(luò)，應(yīng)當(dāng)以國家安全面臨的新形勢和新變化為出發(fā)點(diǎn)，健全澳門特別行政區(qū)國家安全法律體系，完善國家安全立法執(zhí)行機(jī)制，并加快推進(jìn)內(nèi)港澳三地在刑事司法和行政執(zhí)法領(lǐng)域的合作，使澳門特別行政區(qū)國家安全立法對當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的保障作用得到更全面和更完整的展現(xiàn)。