魏梟梟

隨著世界經(jīng)濟(jì)格局的發(fā)展變化，由發(fā)展中國家平等參與的全球化不再符合西方霸權(quán)國家的利益。為鞏固在意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)利益等方面的絕對(duì)優(yōu)勢，西方發(fā)達(dá)國家對(duì)他國越來越頻繁地適用單邊制裁措施。這不僅對(duì)國際多邊主義帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，更加迫使受制裁國家實(shí)施阻卻和反制行為，從而將國家間的競爭從國際法治逐步引向失序無序。進(jìn)入21世紀(jì)，人權(quán)與安全、發(fā)展并列成為聯(lián)合國改革與發(fā)展的三大支柱，將三者有機(jī)結(jié)合、互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)是聯(lián)合國在全球化背景下進(jìn)入新世紀(jì)根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》作出的重大抉擇①參見柳華文：《聯(lián)合國與人權(quán)的國際保護(hù)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第4期。，人權(quán)保護(hù)成為世界各國關(guān)注的重要國際議題。然而，以美國為代表的部分西方國家借保護(hù)他國人權(quán)之名，多次實(shí)施單邊人權(quán)制裁措施，通過改變他國國內(nèi)政治格局、基本政治制度等方面，服務(wù)本國政治外交策略，使人權(quán)保護(hù)成為干涉別國內(nèi)政、阻礙別國發(fā)展的借口和理由。當(dāng)前，部分西方國家與大部分發(fā)展中國家對(duì)單邊人權(quán)制裁的看法不一，特別是對(duì)可否執(zhí)行單邊人權(quán)制裁存在爭論。本文擬從國際法視角出發(fā)，以美國為例對(duì)單邊人權(quán)制裁的主要手段進(jìn)行梳理，分析研究美國單邊人權(quán)制裁的國內(nèi)運(yùn)行機(jī)制，并提出我國應(yīng)對(duì)反制單邊人權(quán)制裁的相關(guān)法律建議。

一、制裁、人權(quán)制裁與單邊人權(quán)制裁

（一）制裁

制裁（sanction）在英美法中的一般定義是因不遵守法律、規(guī)則或命令而導(dǎo)致的官方批準(zhǔn)或授權(quán)的懲罰或強(qiáng)制措施。①See Thomas Reuters,Black Law Dictionary: the definition of Sanction.9th,p.1458(2009).國際法中，將“制裁”一般定義為通過采取強(qiáng)制性措施，使一國或多國改變其政策，或者至少表明對(duì)目標(biāo)國政策的某種意見。②參見[美]巴里·E.卡特、艾特·S.韋納：《國際法》，馮潔菡譯，商務(wù)印書館2015年版，第34頁。聯(lián)合國國際法委員會(huì)認(rèn)為，保留制裁是現(xiàn)代國際法的發(fā)展趨勢，制裁能夠成為一國存在國際不法行為時(shí)的應(yīng)對(duì)措施，特別是聯(lián)合國依據(jù)《聯(lián)合國憲章》為維護(hù)國際和平與安全而采取的某些措施。③United Nation,Yearbook of International law commission.1979,Vol II,part 2:121.同時(shí)，《聯(lián)合國憲章》第41條、第42條、第43條④《聯(lián)合國憲章》第41條規(guī)定，安全理事會(huì)得決定所應(yīng)采武力以外之辦法，以實(shí)施其決議，并得促請聯(lián)合國會(huì)員國執(zhí)行此項(xiàng)辦法。此項(xiàng)辦法得包括經(jīng)濟(jì)關(guān)系、鐵路、海運(yùn)、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^。第42條規(guī)定，安全理事會(huì)如認(rèn)第四十一條所規(guī)定之辦法為不足或已經(jīng)證明為不足時(shí)，得采取必要之空海陸軍行動(dòng)，以維持或恢復(fù)國際和平及安全。此項(xiàng)行動(dòng)得包括聯(lián)合國會(huì)員國之空海陸軍示威、封鎖及其他軍事舉動(dòng)。第43條規(guī)定，一、聯(lián)合國各會(huì)員國為求對(duì)于維持國際和平及安全有所貢獻(xiàn)起見，擔(dān)任于安全理事會(huì)發(fā)令時(shí)，并依特別協(xié)定，供給為維持國際和平及安全所必需之軍隊(duì)、協(xié)助及便利，包括過境權(quán)。二、此項(xiàng)特別協(xié)定應(yīng)規(guī)定軍隊(duì)之?dāng)?shù)目及種類，其準(zhǔn)備程度及一般駐扎地點(diǎn)，以及所供便利及協(xié)助之性質(zhì)。三、此項(xiàng)特別協(xié)定應(yīng)以安全理事會(huì)之主動(dòng)，盡速議訂。此項(xiàng)協(xié)定應(yīng)由安全理事會(huì)與會(huì)員國或由安全理事會(huì)與若干會(huì)員國之集團(tuán)締結(jié)之，并由簽字國各依其憲法程序批準(zhǔn)之。授權(quán)安理會(huì)以經(jīng)濟(jì)制裁和外交制裁為原則、以軍事制裁為例外的方式確保聯(lián)合國安理會(huì)的有關(guān)決議得以實(shí)施，確立了以和平解決國際爭端為基本原則的爭端解決機(jī)制。從這一維度看，單就制裁的概念而言，國際法意義上的制裁具有一定的合法性。

（二）人權(quán)制裁

當(dāng)今國際社會(huì)中制裁措施與人權(quán)保護(hù)議題的聯(lián)系越來越緊密，人權(quán)制裁逐漸演變成為一種特指的制裁種類。國內(nèi)的相關(guān)研究對(duì)人權(quán)制裁有不同的理解。如羅艷華用文義解釋的方法將人權(quán)制裁解釋為一個(gè)國家因?yàn)槟硣址溉藱?quán)而對(duì)其實(shí)施制裁。⑤參見羅艷華、龐林立：《美國人權(quán)制裁的新動(dòng)態(tài)及其影響——以〈全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法〉為例》，《國際政治研究》2019年第3期。王孜弘將帶有意識(shí)形態(tài)色彩，特別是以人權(quán)和民主為政策目標(biāo)的國際經(jīng)濟(jì)制裁視為人權(quán)制裁。⑥參見王孜弘：《意識(shí)形態(tài)與國際經(jīng)濟(jì)制裁——以人權(quán)與民主為政策目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)制裁淺析》，《國際論壇》2014年第4期。李良才從貿(mào)易保護(hù)主義的角度將人權(quán)制裁定義為一種制造新貿(mào)易壁壘的措施。⑦參見李良才：《美國新貿(mào)易壁壘——人權(quán)制裁措施及應(yīng)對(duì)》，《山東社會(huì)科學(xué)》2009年第9期。在國外的研究中，George A.Lopez將人權(quán)制裁定義為一種為了在嚴(yán)重暴力沖突中保護(hù)人權(quán)和公民生命安全的制裁⑧George A.Lopez,In defense of smart sanctions: A response to Joy Gordon,Ethics & International Affairs,Volume 26,Issue 1,Spring 2012.；Idriss Hazairy則認(rèn)為人權(quán)制裁是以人權(quán)為主題的經(jīng)濟(jì)制裁體系⑨Idriss Hazairy,Unilateral Economic Sanctions,International Law,and Human Rights,Ethics & International Affairs,Volume 33,Issue 3,Fall 2019.。筆者認(rèn)為，人權(quán)制裁所針對(duì)的侵犯人權(quán)行為必須具有極端嚴(yán)重性，對(duì)侵犯人權(quán)行為的界定應(yīng)秉持謹(jǐn)慎和謙抑的態(tài)度。

（三）單邊人權(quán)制裁

相對(duì)于由聯(lián)合國及其他非區(qū)域性國際組織主導(dǎo)的人權(quán)制裁，由一國、多國或區(qū)域國際組織主導(dǎo)并發(fā)起的人權(quán)制裁往往以國內(nèi)法或區(qū)域國家間協(xié)定為依據(jù)，對(duì)他國或區(qū)域外國家實(shí)施制裁措施。最典型的就是美國頻繁依據(jù)國內(nèi)法，以保護(hù)人權(quán)為由，對(duì)他國實(shí)施制裁，并單邊決定制裁的目標(biāo)、方式和范圍，限制或禁止他國政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的單邊人權(quán)制裁行為。其他國家和地區(qū)也在積極出臺(tái)措施，構(gòu)建本國或本區(qū)域的人權(quán)制裁體系。2020年7月6日，英國政府宣布根據(jù)本國《2018年制裁與反洗錢法》建立全球人權(quán)問題制裁制度（Global Human Rights Sanctions Regime）。美國政府對(duì)此作出評(píng)價(jià)：“英國的全球人權(quán)問題制裁制度將為英國提供威力強(qiáng)大的新的經(jīng)濟(jì)工具，在全球范圍內(nèi)促進(jìn)對(duì)侵犯人權(quán)行為的問責(zé)?！雹佟秶鴦?wù)卿邁克爾·蓬佩奧（MICHAEL R.POMPEO）發(fā)表聲明：英國建立全球人權(quán)問題制裁制度》，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/on-the-united-kingdoms-establishment-of-a-global-human-rights-sanctions-regime/，2020年12月8日訪問。2020年11月17日，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)了《歐盟人權(quán)和民主行動(dòng)計(jì)劃（2020-2024）》，并在20天后，正式宣布在歐盟框架內(nèi)建立“全球人權(quán)制裁機(jī)制”，對(duì)世界范圍內(nèi)實(shí)施嚴(yán)重侵害人權(quán)行為的“個(gè)人、實(shí)體或機(jī)構(gòu)”（individuals,entities and bodies）進(jìn)行制裁，而不論是否為成員國（including state and non-state actors），或是否發(fā)生在歐盟區(qū)域內(nèi)(no matter where they occurred)②EU adopts a global human rights sanctions regime,https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/12/07/eu-adopts-a-globalhuman-rights-sanctions-regime/#,(Last visited by Dec.08,2020).，制裁措施包括了旅行禁令、凍結(jié)資產(chǎn)以及限制金融交易等方面。

二、美國單邊人權(quán)制裁的運(yùn)行機(jī)制

美國單邊人權(quán)制裁通常遵循其國內(nèi)法，由國會(huì)通過立法授權(quán)總統(tǒng)及有關(guān)行政部門實(shí)施制裁?？偨y(tǒng)及有關(guān)行政部門也會(huì)出于國家利益的考量，主動(dòng)適用具有制裁性質(zhì)的法律以及行政措施，來增加制裁的頻次，加大制裁力度。

（一）立法權(quán)與行政權(quán)的沉默互動(dòng)

2019年，在公開宣稱發(fā)生在香港的示威游行是“一道美麗的風(fēng)景線”③參見《2020年8月2日外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會(huì)》，http://new.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1685719.shtml，2020年11月23日訪問。的背景下，美國國會(huì)參眾兩院通過“香港人權(quán)與民主法案”，以人權(quán)為名，將香港作為牽制中國發(fā)展的砝碼。2020年5月，美國國務(wù)卿蓬佩奧依據(jù)生效的“香港人權(quán)與民主法”取消美國政府給予香港的“差別與特殊待遇”，從而加嚴(yán)對(duì)香港的出口管制，并對(duì)特定的在港企業(yè)及高管人員進(jìn)行制裁。2020年7月，美國國會(huì)參眾兩院全票通過“香港自治法案”，對(duì)我國在港的特定個(gè)人和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行制裁。實(shí)質(zhì)上，“香港人權(quán)與民主法案”和“香港自治法案”的法律效果真正體現(xiàn)在經(jīng)貿(mào)和金融領(lǐng)域，兩部法律其實(shí)是披著人權(quán)外衣的經(jīng)貿(mào)制裁法和金融制裁法。2020年10月，美國國務(wù)院向國會(huì)提交首份“香港自治法”報(bào)告，對(duì)我國內(nèi)地和香港的10名官員進(jìn)行制裁④參見《“香港自治法”報(bào)告的發(fā)布》，https://china.usembassy-china.org.cn/zh/release-of-the-hong-kong-autonomy-act-report/，2020年11月23日訪問。，并計(jì)劃提出對(duì)部分在港金融機(jī)構(gòu)的制裁名單。2020年12月，美國眾議院通過“香港人民自由與選擇法案”，根據(jù)該法案內(nèi)容，美國政府基于人權(quán)保護(hù)的理由，為部分香港居民提供所謂的“保護(hù)身份”。

類似的，2019年初，美國共和黨參議員盧比奧提出“2019年維吾爾人權(quán)政策法案”。2020年5月，該法案獲得美國國會(huì)參眾兩院壓倒性的支持，1個(gè)月內(nèi)迅速通過審議并獲美國總統(tǒng)特朗普簽署生效。同樣是以所謂“侵犯人權(quán)”為名，該法污蔑我國新疆地區(qū)官員“嚴(yán)重侵犯”人權(quán)，“羈押”維吾爾族人民并“強(qiáng)迫”其勞動(dòng)。究其實(shí)質(zhì)，“2019年維吾爾人權(quán)政策法”同樣是一部以人權(quán)為形式，以制裁為本質(zhì)的制裁法。該法授權(quán)美國總統(tǒng)得依據(jù)美國《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》對(duì)有關(guān)外國個(gè)人和機(jī)構(gòu)采取限制措施并進(jìn)行制裁。同時(shí)，“2019年維吾爾人權(quán)政策法”以所謂“侵犯人權(quán)”和“強(qiáng)迫勞動(dòng)”為由，煽動(dòng)美國企業(yè)和個(gè)人采取措施，從產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈中剔除有關(guān)中國企業(yè)。可見，在作為美國三權(quán)分立體系中掌管立法權(quán)的美國參眾兩院，在對(duì)華實(shí)施單邊人權(quán)制裁的過程中，始終為行政當(dāng)局提供法律依據(jù)。

同時(shí)，美國行政機(jī)關(guān)在對(duì)外實(shí)施人權(quán)制裁時(shí)，也會(huì)積極尋找現(xiàn)行法律依據(jù)，利用復(fù)雜的法律體系，為對(duì)外實(shí)施制裁提供法律支撐。在實(shí)踐中，美國以侵犯人權(quán)為由，進(jìn)行對(duì)外制裁可以適用的基礎(chǔ)法律主要包括：（1）1917年制定的《與敵國貿(mào)易法》（2）1976年制定的《國家緊急狀態(tài)法》；（3）1979年制定的《出口管制法》；（4）1977年制定的《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》；（5）2018年制定的《出口控制改革法》；（6）1977年制定的《反海外腐敗法》；（7）2001年制定的《愛國者法》；（8）2002年制定的《薩班斯·奧克斯利法》；（9）2010年制定的《多德·弗蘭克法》；（10）2010年制定的《外國賬戶稅務(wù)遵循法》；（11）2016年制定的《全球馬可尼茨基人權(quán)問責(zé)法》，以及涉及伊朗、朝鮮、委內(nèi)瑞拉等國家的單邊制裁法律。其中，以1977年制定的《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》和2016年制定的《全球馬可尼茨基人權(quán)問責(zé)法》最為常用。

《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》作為“現(xiàn)代美國制裁機(jī)制的核心法”①Congressional Research Service,The International Emergency Economic Power Act: Origins,Evolution,and Use.p.47( 2020).，是美國總統(tǒng)在與國際交往中援引次數(shù)最多的制裁法之一。盡管在立法之初，美國國會(huì)報(bào)告對(duì)該法的“緊急”進(jìn)行過限制性定義，即“‘緊急’是指罕見并簡明的（緊急），不等同于正常存在的問題……國家的緊急只能由真正的緊急構(gòu)成……國家的緊急狀態(tài)不能是正常的國家事務(wù)”②同注①，pp.9-10。。但該法實(shí)質(zhì)上賦予美國總統(tǒng)極大的自由裁量權(quán)，美國國會(huì)也默認(rèn)美國總統(tǒng)享有這樣的權(quán)力。在總統(tǒng)作出制裁決定后，美國財(cái)政部及國務(wù)院通常積極予以實(shí)施，制裁的范圍涵蓋了外國政府、企業(yè)及個(gè)人的在美資產(chǎn)、在美商業(yè)活動(dòng)、與美國企業(yè)交易行為以及使用美國金融系統(tǒng)等多個(gè)方面。從1979年至今，美國歷任總統(tǒng)以侵犯人權(quán)為由，對(duì)包括俄羅斯、伊朗、敘利亞、委內(nèi)瑞拉在內(nèi)的國家多次適用該法進(jìn)行制裁。

《全球馬可尼茨基人權(quán)問責(zé)法》是以所謂“嚴(yán)重侵犯人權(quán)”為適用前提的美國國內(nèi)法，其沒有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，解釋權(quán)完全在于美國國會(huì)。該法所規(guī)定的制裁措施可以針對(duì)外國政府、企業(yè)及個(gè)人，涉及入境限制、資產(chǎn)凍結(jié)等多項(xiàng)行為，程序簡單而且無須經(jīng)過司法審查程序。在國會(huì)議員發(fā)起并經(jīng)過總統(tǒng)批準(zhǔn)后，即可付諸施行，且不受外國主權(quán)豁免的限制，美國行政當(dāng)局的自由操作空間較大。迄今為止，尚無受到該法制裁的主體通過在美訴訟成功解除制裁的先例。2020年6月，美國眾議院議長佩洛西要求美國總統(tǒng)特朗普根據(jù)《全球馬格尼茨基人權(quán)問責(zé)法》及“香港人權(quán)及民主法”對(duì)中國實(shí)施制裁，包括實(shí)施簽證限制和經(jīng)濟(jì)制裁等。①Pelosi statement on China’s Passage of Sweeping Law Cracking Down on Hong Kong,Para.2,https://www.speaker.gov/newsroom/63020,(Last visited by Nov.23,2020).同年9月，美國財(cái)政部發(fā)表聲明將根據(jù)《全球馬格尼茨基人權(quán)法案》和美政府有關(guān)行政令，以“侵犯人權(quán)”為由，對(duì)中國優(yōu)聯(lián)發(fā)展集團(tuán)有限公司在柬埔寨的發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行制裁。②參見《中國駐柬埔寨大使館發(fā)言人就美國對(duì)在柬中資企業(yè)優(yōu)聯(lián)集團(tuán)實(shí)施制裁發(fā)表談話》，http://kh.china-embassy.org/chn/dssghd/t1815352.htm,2020年11月25日訪問。

（二）執(zhí)法機(jī)關(guān)間的協(xié)同配合

“美國對(duì)中國企業(yè)貼標(biāo)簽、搞污名化，進(jìn)行行政制裁，既沒有經(jīng)過嚴(yán)肅的法定程序，沒有準(zhǔn)確的比例原則、相稱原則的考量，也沒有向受到其政令威脅或者傷害的企業(yè)與個(gè)人提供有效的申訴、救濟(jì)途徑。”③柳華文：《揭開美國“清潔網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃的真面目——嚴(yán)重違背法治精神的霸權(quán)主義行徑》，《光明日報(bào)》2020年8月24日。美國行政制裁措施可執(zhí)行性強(qiáng)，且較少受到司法審查，因此行政制裁措施是美國政府實(shí)施人權(quán)制裁最倚重的手段。

美國行政制裁措施對(duì)實(shí)施范圍的規(guī)定以“清單制”為主，主要包括三類。一是由美財(cái)政部管理的金融制裁名單。具體包括：第一，特別指定國民名單（SDN）。美國財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室發(fā)布該名單，同時(shí)要求美國人員凍結(jié)制裁對(duì)象資產(chǎn)，并禁止與其交易。在一些情況下，還可以對(duì)名單實(shí)體實(shí)施二級(jí)制裁，不論交易是否涉及美國人員、美元或者其他因素，禁止非美國人員與其交易。因不得與美國人員交易，被制裁機(jī)構(gòu)在美或被美國人員掌握的資產(chǎn)將被凍結(jié)，在美附屬機(jī)構(gòu)無法正常經(jīng)營，涉美業(yè)務(wù)全面停擺。如金融機(jī)構(gòu)同時(shí)被實(shí)施二級(jí)制裁，則非美國人員與其交易也面臨制裁風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致被制裁機(jī)構(gòu)的國際業(yè)務(wù)徹底中斷。第二，受代理行賬戶及貫通賬戶制裁的外國金融機(jī)構(gòu)名單（CAPTA）。根據(jù)美國聯(lián)邦法規(guī)561節(jié)《伊朗金融制裁條例》，外國金融機(jī)構(gòu)如果為特定的涉伊朗業(yè)務(wù)提供服務(wù)，可以被限制或禁止在美國開立代理行賬戶等。2019年，該名單的制裁對(duì)象擴(kuò)展到違反美國對(duì)朝鮮、恐怖主義等制裁法案的外國金融機(jī)構(gòu)。禁止被制裁的外國金融機(jī)構(gòu)在美開立和繼續(xù)使用代理行賬戶，造成事實(shí)上其無法與美金融機(jī)構(gòu)往來，阻礙其美元業(yè)務(wù)開展。第三，金融犯罪執(zhí)法名單（FinCEN311）。該名單由美國財(cái)政部下屬的金融犯罪執(zhí)法局根據(jù)《愛國者法案》311條款發(fā)布。涉及洗錢犯罪的金融機(jī)構(gòu)會(huì)被納入名單，并被禁止在美國開立代理行賬戶、限制美元清算等，從而導(dǎo)致其與美國金融體系聯(lián)系被切斷，涉美業(yè)務(wù)將遭遇毀滅性打擊。同時(shí)，制裁帶來的聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)和美方對(duì)其極高的盡職調(diào)查要求也會(huì)重創(chuàng)該機(jī)構(gòu)的其他國際業(yè)務(wù)。另外，被制裁金融機(jī)構(gòu)還可能面臨擠兌，從而引發(fā)流動(dòng)性危機(jī)。第四，行業(yè)制裁名單（SSI）。該名單禁止美國人員為被制裁實(shí)體提供特定融資，或開展與其股權(quán)或特定債務(wù)相關(guān)交易。制裁對(duì)象可以進(jìn)行美元支付，但會(huì)被限制特定類型投資及融資，因而難以獲得資金。同時(shí)該名單對(duì)特定國家的行業(yè)采取整體限制，禁止美國人員為其提供特定金融交易。二是由美商務(wù)部管理，商務(wù)部產(chǎn)業(yè)安全局（BIS）具體管理的出口管制清單。具體包括：第一，實(shí)體清單（EL）。該清單要求向被列入清單的實(shí)體出口或轉(zhuǎn)出口美國管制物項(xiàng)，需要事先向美國商務(wù)部申請?jiān)S可，具體許可要求和許可政策應(yīng)查閱該清單。第二，拒絕人士清單（DL）。該清單要求禁止與美國商務(wù)部確定的“拒絕人士”進(jìn)行任何違反拒絕令的交易，被禁止交易的范圍應(yīng)查閱拒絕令。第三，未驗(yàn)證清單（UL）。美商務(wù)部將此前交易中無法完成最終用途核查的最終用戶列入該清單，除未經(jīng)核實(shí)最終用戶出口或轉(zhuǎn)出口不能適用許可例外，對(duì)于不需要出口許可證的物項(xiàng)也要求提交最終用戶和用途聲明。三是由美國務(wù)院管理的軍品管制清單。具體包括兩項(xiàng)：一項(xiàng)是禁止參與美政府的采購項(xiàng)目、禁止向其出口武器裝備的防擴(kuò)散制裁清單（NS），另一項(xiàng)是武器出口管制排除清單（AECA）,該清單包含因違反美國《武器出口管制法》而禁止直接或間接參與國防產(chǎn)品、技術(shù)和服務(wù)出口的主體和個(gè)人。

2019年10月至2020年7月，美商務(wù)部以“新疆人權(quán)問題”為由，先后3次將總計(jì)48家中國企業(yè)列入上述出口管制實(shí)體清單。2018年至2020年9月，美國商務(wù)部已經(jīng)將我國超過300家企業(yè)列入不同種類的制裁清單。①See Entity list，https://www.commerce.gov/tags/entity-list?q=/tags/entity-list&page=1,(Last visited by Nov.28,2020).從2019年以來，美國海關(guān)和邊境保護(hù)局多次對(duì)原產(chǎn)于我國新疆地區(qū)的產(chǎn)品發(fā)布暫緩放行令。根據(jù)美國1930年《關(guān)稅法》的規(guī)定，只要懷疑進(jìn)口或可能進(jìn)口至美國的產(chǎn)品涉及強(qiáng)迫勞動(dòng)，無須充分證據(jù)，美國海關(guān)總署署長即可簽署暫緩放行令。極低的實(shí)施門檻使類似行政措施成為制裁我國企業(yè)的行政工具。2020年8月，美國政府四部門共同發(fā)布所謂“新疆供應(yīng)鏈商業(yè)咨詢公告”，雖在注腳處表明該公告不具備法律效力，但依然聲稱美國企業(yè)若與被指在中國新疆地區(qū)有“強(qiáng)迫勞動(dòng)”或“大規(guī)模拘押維吾爾人等侵犯人權(quán)”行為的實(shí)體有關(guān)聯(lián)，將面臨“法律和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)”②See Remarks by Commerce Secretary Wilbur L.Ross at the 2020 Meeting of the President’s Interagency Task Force to Monitor and Combat Trafficking in Persons Virtual Meeting,Para.4,https://www.commerce.gov/news/speeches/2020/10/remarks-commerce-secretary-wilbur-l-ross-2020-meeting-presidents-interagency,(Last visited by Dec.09,2020).?？梢姡绹ㄟ^行政措施對(duì)我國進(jìn)行人權(quán)制裁的范圍之廣、程度之深、影響之大。對(duì)此，我國外交部明確表示“美方將中國有關(guān)企業(yè)、機(jī)構(gòu)和個(gè)人列入‘實(shí)體清單’，泛化國家安全概念，濫用出口管制措施，違反國際關(guān)系基本準(zhǔn)則?！雹邸?020年5月25日外交部發(fā)言人趙立堅(jiān)主持例行記者會(huì)》，http://infogate.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1782502.shtml，2020年11月23日訪問。

三、對(duì)美國單邊人權(quán)制裁的國際法分析

由于缺乏國際法依據(jù)、違背國際法基本原則以及存在侵犯被制裁國甚至第三國權(quán)利的較大可能性，國際社會(huì)通常對(duì)單邊人權(quán)制裁給予否定性評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，美國單邊人權(quán)制裁的國際法違法性主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）欠缺國際法淵源

美國單邊人權(quán)制裁的主要依據(jù)是美國國內(nèi)法。在國際法層面，單邊制裁基本不被國際社會(huì)所接受，專門以人權(quán)為借口組織實(shí)施的單邊人權(quán)制裁更是由于缺少國際法依據(jù)而遭到國際社會(huì)的普遍反對(duì)。

首先，國際條約沒有明確規(guī)定人權(quán)及人權(quán)保護(hù)的邊界，人權(quán)在本質(zhì)上是否屬于一國的完全國內(nèi)管轄事務(wù)尚不確定?！堵?lián)合國憲章》第2條第7款規(guī)定，本憲章不得授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件，且并不要求成員國將該項(xiàng)事件依本憲章提請解決；但此項(xiàng)原則不妨礙第7章內(nèi)執(zhí)行辦法之適用。這一規(guī)定在明確不干涉內(nèi)政原則的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)了涉及第7章內(nèi)容執(zhí)行辦法的特殊性，即對(duì)于大規(guī)模嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為可以采取制裁措施。由此，對(duì)于國際人權(quán)保護(hù)能否突破國內(nèi)管轄權(quán)或不干涉內(nèi)政原則的限制始終存在爭論。比如英國國際法學(xué)者勞特派特認(rèn)為，人權(quán)現(xiàn)在是否在本質(zhì)上屬于各國國內(nèi)法管轄事項(xiàng)尚不確定，即使人權(quán)受禁止干涉規(guī)定的支配，也并不剝奪聯(lián)合國各機(jī)構(gòu)的申訴權(quán)。①參見邵津：《國際法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第374頁。然而有的學(xué)者對(duì)此并不認(rèn)同，比如，我國著名國際法學(xué)者周鯁生認(rèn)為，個(gè)人所接受的權(quán)利或義務(wù)不是從國際法接受而來，而仍是從國內(nèi)法接受而來。人權(quán)保護(hù)主要是一國國內(nèi)管轄的事項(xiàng)。②參見周鯁生：《國際法》（上冊），商務(wù)印書館1981年版，第63頁。如前所述，單邊人權(quán)制裁的依據(jù)通常為一國國內(nèi)法或區(qū)域國家間協(xié)定，《聯(lián)合國憲章》并沒有為單邊人權(quán)制裁行為提供明確的授權(quán)依據(jù)。在實(shí)踐中，有的西方國家對(duì)人權(quán)保護(hù)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，認(rèn)為人權(quán)保護(hù)不具有“國界”。然而如前所述，在聯(lián)合國授權(quán)的人權(quán)制裁都存在合法性問題的情況下，沒有非區(qū)域性國際組織合法授權(quán)的單邊人權(quán)制裁很難覓得在國際條約層面的法律支持。

其次，國際社會(huì)對(duì)單邊人權(quán)制裁的普遍態(tài)度導(dǎo)致其難以形成國際習(xí)慣?！堵?lián)合國憲章》第5章指定聯(lián)合國安理會(huì)作為維持國際和平和安全的主要機(jī)構(gòu)，并通過前述第41條、第42條、第43條授權(quán)安理會(huì)在特定情況下對(duì)成員國進(jìn)行制裁。這形成了國際社會(huì)對(duì)涉及人權(quán)、威脅國際和平與安全的國家和地區(qū)進(jìn)行制裁實(shí)施主體的主流認(rèn)識(shí)，對(duì)于在聯(lián)合國框架體系之外的人權(quán)制裁則很難得到國際社會(huì)的認(rèn)可。例如，2018年11月，聯(lián)合國大會(huì)通過了譴責(zé)美國對(duì)古巴實(shí)施單邊人權(quán)制裁的決議，該決議獲得189個(gè)國家的支持，僅有美國和以色列2個(gè)國家反對(duì)。決議明確倡導(dǎo)所有國家避免使用單邊制裁措施，并對(duì)借助國內(nèi)法律域外效力來影響他國實(shí)體或個(gè)人合法權(quán)利和自由貿(mào)易、自由航行權(quán)利的行為進(jìn)行譴責(zé)。③See United Nations General Assembly,Resolution 73/8,Necessity of Ending the Economic,Commercial and Financial Embargo Imposed by the United States of America against Cuba,November 1，2018,undocs.org/en/A/RES/73/8.由此可見，反對(duì)單邊人權(quán)制裁屬于國際社會(huì)的共識(shí)，單邊人權(quán)制裁很難形成國際社會(huì)認(rèn)可的國際習(xí)慣。

第三，單邊人權(quán)制裁明顯違反一般國際法原則。上述譴責(zé)美國對(duì)古巴實(shí)施單邊人權(quán)制裁的決議中就提到，美國違反了多項(xiàng)國際社會(huì)公認(rèn)的國際法基本原則，包括國家間主權(quán)平等原則，不干涉內(nèi)政原則以及國際貿(mào)易和航行自由原則?！堵?lián)合國憲章》第2條規(guī)定了各國應(yīng)當(dāng)遵循的國際法基本原則。其中第1款“本組織系基于各會(huì)員國主權(quán)平等之原則”明確了主權(quán)平等原則是國際法的第一基本原則，是《聯(lián)合國憲章》得以存在的基礎(chǔ)和前提條件。我國提出的和平共處五項(xiàng)原則倡導(dǎo)國家間的平等與自主決策，也體現(xiàn)出“主權(quán)國家基本的生存法則”。④參見柳華文：《和平共處五項(xiàng)原則與國際秩序的中國主張》，《群言》2014年第8期。與國內(nèi)法不同，國際法體系中不設(shè)有類似國內(nèi)法院的強(qiáng)制裁判機(jī)關(guān)，國際組織也并非凌駕于國家之上，聯(lián)合國授權(quán)的人權(quán)制裁得以實(shí)施，是基于各成員國對(duì)聯(lián)合國大會(huì)決議的認(rèn)可。而在絕大多數(shù)情況下，單邊人權(quán)制裁措施是由綜合實(shí)力強(qiáng)大的國家（如美國、英國）或區(qū)域組織（如歐盟）向綜合實(shí)力較弱的國家（如古巴、敘利亞）實(shí)施，單邊人權(quán)制裁所表現(xiàn)出的強(qiáng)制執(zhí)行、強(qiáng)制“糾錯(cuò)”的特征，使得保持國家主權(quán)平等變得幾乎不可能。同時(shí)，就單邊人權(quán)制裁而言，對(duì)一國公民的政治權(quán)利以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利受侵害狀況由外國國家主體進(jìn)行界定，這勢必會(huì)與本國對(duì)國內(nèi)人權(quán)事務(wù)的管轄權(quán)相沖突，因此單邊人權(quán)制裁同樣無法確保遵循不干涉內(nèi)政原則。

（二）超出國際法管轄原則

屬地管轄原則、屬人管轄原則、保護(hù)管轄原則、普遍管轄原則是國際法確定的4個(gè)國家管轄原則。一國依據(jù)國際法管轄原則行使管轄權(quán)是國家主權(quán)的重要體現(xiàn)，但管轄權(quán)的對(duì)外行使不能隨意擴(kuò)大邊界，否則會(huì)引起國家間管轄權(quán)的沖突，侵犯他國的國家主權(quán)。

首先，美國單邊人權(quán)制裁可能導(dǎo)致屬地管轄原則和屬人管轄原則的混同。通常情況下，美國國內(nèi)法主要是限制并懲罰與被制裁國及其機(jī)構(gòu)、個(gè)人進(jìn)行交易的美國機(jī)構(gòu)、個(gè)人，并不與屬地管轄原則和屬人管轄原則體現(xiàn)出明顯沖突。但在執(zhí)法和司法實(shí)踐中，對(duì)于外國企業(yè)在美國設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，美國執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)往往會(huì)將其與位于本國的經(jīng)營主體進(jìn)行混同，即視為同一主體進(jìn)行管轄。在這種情況下，屬地管轄的優(yōu)先性讓位于屬人管轄、保護(hù)管轄原則，會(huì)導(dǎo)致外國企業(yè)在本國的經(jīng)營主體受到美國法律管轄，從而出現(xiàn)美國與外國政府間的管轄權(quán)沖突，美國管轄權(quán)的合法性會(huì)遭受質(zhì)疑。

其次，美國單邊人權(quán)制裁與保護(hù)管轄原則和普遍管轄原則的國際法宗旨不符。普遍管轄原則是美國適用其單邊人權(quán)制裁措施，體現(xiàn)域外管轄權(quán)時(shí)遵循的重要原則，即美國可以針對(duì)發(fā)生在美國境外的已經(jīng)嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為進(jìn)行制裁。就保護(hù)管轄原則而言，美國單邊人權(quán)制裁所針對(duì)的國家極少出現(xiàn)涉及美國籍人員的嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為。多數(shù)情況下，美國針對(duì)的是發(fā)生在外國境內(nèi)針對(duì)其本國公民的嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為。然而，對(duì)于嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為的定性存在很大的解釋空間。比如，有的學(xué)者提出，就取締和打擊諸如滅絕種族、酷刑和奴隸制以及其他大規(guī)模侵犯人權(quán)的主張和行為而言，當(dāng)今國際社會(huì)已經(jīng)沒有太大爭議。但是對(duì)于所有或部分條約所保障的重要性較弱的權(quán)利，這種主張和行為就具有較大的不確定性。①參見[美]托馬斯·伯根索爾、肖恩·D.墨菲：《國際公法》，黎作恒譯，法律出版社2005年版，第95-96頁。不論是“傳統(tǒng)制裁”容易被大國操縱或利用，并淪為外交政治工具，還是“聰明制裁”缺少對(duì)制裁對(duì)象關(guān)于人權(quán)、司法等個(gè)體權(quán)利的保障機(jī)制，人權(quán)制裁都存在爭議。即便是聯(lián)合國安理會(huì)作出的制裁決議，其對(duì)嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為的界定都會(huì)產(chǎn)生不小的爭議，更遑論由一國作為單一國家主體對(duì)他國的人權(quán)行為作出的定性。因此，美國單邊人權(quán)制裁超過了保護(hù)管轄原則和普遍管轄原則對(duì)于侵犯人權(quán)行為的國際法規(guī)制范圍，其單方面對(duì)嚴(yán)重侵犯人權(quán)行為的定性極易侵犯他國受國際法保護(hù)的基本權(quán)利。

（三）侵犯國際法規(guī)定的公民基本權(quán)利

除了侵犯一國享有的國際法權(quán)利，單邊人權(quán)制裁還會(huì)影響被制裁國公民的個(gè)體權(quán)利，比如公民和政治權(quán)利中的生命權(quán)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利中的健康權(quán)、受教育權(quán)、享受足夠衣食住行的生活標(biāo)準(zhǔn)權(quán)利等，甚至影響一國公民的集體權(quán)利。

一是自決權(quán)。實(shí)現(xiàn)自決權(quán)是有效地確保個(gè)體基本人權(quán)的必要條件②UN Human Rights Committee,CCPR General Comment No.12: Article 1(Right to Self-Determination),the Right to Self-Determination of Peoples,March 13,1984,Para.1.，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》第1條第1款開宗明義地指出，“所有人民都有自決權(quán)。他們憑這種權(quán)利自由決定他們的政治地位，并自由謀求他們的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的發(fā)展?！雹佟督?jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國際公約》，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2001-06/01/content_136875.htm，2020年11月23日訪問。每一個(gè)國家都有基于自身實(shí)際謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自由，每一位公民也相應(yīng)地享有自由發(fā)展的個(gè)體權(quán)利，國家間應(yīng)以平等的地位開展經(jīng)濟(jì)往來，以主權(quán)平等確保本國公民基本人權(quán)不受侵犯。如果說“由國際組織實(shí)施的制裁措施可能會(huì)缺乏精準(zhǔn)性和人道主義例外，并對(duì)一國民眾產(chǎn)生不良的累積效應(yīng)”②See United Nations General Assembly,Human Rights and Unilateral Coercive Measures,A/70/345,Para.25–30.的話，那么對(duì)于單邊人權(quán)制裁在對(duì)一國的政治、經(jīng)濟(jì)、人權(quán)政策進(jìn)行強(qiáng)制性變革時(shí)，更有可能對(duì)該國人民的自決權(quán)產(chǎn)生消極影響。以援引美國《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》對(duì)外國進(jìn)行人權(quán)制裁為例，自1977年美國前總統(tǒng)吉米·卡特上任至2020年7月之間，歷任美國總統(tǒng)已經(jīng)援引該法頒布國家緊急狀態(tài)總統(tǒng)行政令59次③See Congressional Research Service,The International Emergency Economic Power Act: Origins,Evolution,and Use.pp.17(2020).，并觸發(fā)對(duì)外國制裁條款。僅2017年以來，美國特朗普政府就先后針對(duì)蘇丹、委內(nèi)瑞拉、朝鮮、伊朗、俄羅斯、尼加拉瓜、馬里、土耳其、中國頒布總統(tǒng)行政令，所提出的理由幾乎全部涉及人權(quán)保障等國際法重點(diǎn)保護(hù)的關(guān)鍵領(lǐng)域④同注③。，制裁措施的效果無一例外地影響了被制裁國的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。美國援引國內(nèi)法對(duì)他國進(jìn)行單邊人權(quán)制裁的做法，明顯與國際法構(gòu)建的法律秩序相悖，侵犯了被制裁國公民的合法權(quán)利。

二是發(fā)展權(quán)。發(fā)展權(quán)最初是為了使獲得政治獨(dú)立但經(jīng)濟(jì)落后的發(fā)展中國家謀取擺脫貧困，平等發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)而提出的一項(xiàng)權(quán)利。⑤參見邵津：《國際法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第378頁。1986年聯(lián)合國大會(huì)通過決議正式確認(rèn)發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)不可剝奪的人權(quán)，“每個(gè)人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和政治發(fā)展。”⑥General Assembly Resolution 41/128,December 4,1986.在此之前，1974年聯(lián)合國大會(huì)決議通過的《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》第31條、第32條明確規(guī)定，所有國家有義務(wù)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展作出貢獻(xiàn)，任何國家不得使用或鼓勵(lì)使用經(jīng)濟(jì)、政治或任何其他措施，來強(qiáng)迫另一國，使其在主權(quán)權(quán)利的行使方面屈從。⑦Charter Of Economic Rights and Duties Of States,A/RES/3281(XXIX),January 1,1975.美國單邊人權(quán)制裁無疑違反了上述規(guī)定。如前所述，美國單邊人權(quán)制裁的實(shí)施效果除了依賴擴(kuò)大解釋“效果原則”之外，還會(huì)利用其市場和金融優(yōu)勢設(shè)置“次級(jí)制裁”手段，與被制裁國進(jìn)行特定交易往來的第三國實(shí)體或個(gè)人也會(huì)被拖入制裁的泥淖。第三國實(shí)體或個(gè)人往往由于無法承擔(dān)放棄美國市場或受制于美國主導(dǎo)的全球金融體系所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而遵循美國制裁相關(guān)法律要求，減少對(duì)被制裁國的投資，避免與其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)往來。由于大部分被制裁國的經(jīng)濟(jì)體量較小，美國的制裁行為不可避免地會(huì)極大惡化被制裁國的發(fā)展環(huán)境，被制裁國難以單獨(dú)承受此類制裁的后果，并因此陷入發(fā)展危機(jī)，甚至陷入人道主義危機(jī)。正如2017年聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)重申所述：“單邊制裁是落實(shí)發(fā)展權(quán)利宣言的主要障礙。”⑧United Nations General Assembly,Resolution 34/13,Human Rights and Unilateral Coercive Measures,A/HRC/RES/34/13,March 24,2017,p.2,undocs.org/A/HRC/RES/34/13.

（四）限制司法救濟(jì)途徑

由于國際法院管轄權(quán)建立在國家作出明示接受管轄的基礎(chǔ)之上，被制裁國在國際法層面上針對(duì)美國政府維權(quán)訴訟很難獲得司法救濟(jì)。被制裁國的機(jī)構(gòu)、個(gè)人只能通過美國國內(nèi)的司法體系尋求對(duì)美國單邊人權(quán)制裁措施的法律救濟(jì)，并且尋求救濟(jì)的范圍具有局限性。然而實(shí)務(wù)中，美國國內(nèi)法院對(duì)于本國政府作出的制裁決定通常體現(xiàn)出較大的包容態(tài)度。具體表現(xiàn)為當(dāng)被制裁對(duì)象尋求司法救濟(jì)時(shí)，除了需要面對(duì)冗長的美國司法程序之外，還會(huì)由于美國司法機(jī)關(guān)普遍從“保護(hù)國家利益”的角度偏向于支持行政機(jī)關(guān)而處于不利地位。

以美國聯(lián)邦政府對(duì)外實(shí)施單邊人權(quán)制裁時(shí)最常援引的《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》為例，機(jī)構(gòu)、個(gè)人對(duì)美國單邊人權(quán)制裁造成的對(duì)公民個(gè)人基本權(quán)利的可能侵犯進(jìn)行救濟(jì)幾乎未得到過美國法院的明確支持。如在1968年“United States v.O’Brien”案中，針對(duì)一家慈善機(jī)構(gòu)，依據(jù)美國憲法第一修正案“[國會(huì)禁止立法]剝奪公民的言論自由或出版自由”的規(guī)定，提出財(cái)產(chǎn)由于政府的對(duì)外制裁措施遭到暫時(shí)凍結(jié)，從而侵犯言論自由的憲法權(quán)利的主張時(shí)，美國地方法院給出的解釋是，當(dāng)一個(gè)行為同時(shí)包含言論要素和非言論要素，并且政府的利益足夠重要時(shí)，非言論要素可以用來說明第一修正案中對(duì)言論自由的保護(hù)是次要的。又如，在1993年“United States v.James Daniel Good Real Property”案中，針對(duì)一家公司依據(jù)美國憲法第五修正案“不經(jīng)正當(dāng)法律程序，[任何公民]不得被剝奪生命、自由或財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，提出由于政府對(duì)外制裁措施其財(cái)產(chǎn)遭到暫時(shí)扣押，但沒經(jīng)過預(yù)先聽證，從而侵犯了其正當(dāng)程序權(quán)的主張時(shí)，美國地方法院認(rèn)為對(duì)外制裁措施下的暫時(shí)扣押財(cái)產(chǎn)行為并不必要觸動(dòng)通知權(quán)和聽證權(quán)。有的法院在類似的案件中認(rèn)為，政府基于對(duì)外制裁法律提出的臨時(shí)財(cái)產(chǎn)扣押令服務(wù)于政府的重要外交利益，從而不會(huì)違反正當(dāng)程序原則。再如，在“Dames & Moore v.Regan”案中，針對(duì)公民一方依據(jù)美國憲法第五修正案“不給予公平賠償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公用”的合理補(bǔ)償原則提出未得到因美國政府制裁遭受損失而應(yīng)得的公平補(bǔ)償?shù)闹鲝垥r(shí)，美國最高法院認(rèn)為，基于《國家緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)利法》而賦予總統(tǒng)下達(dá)扣押外國財(cái)產(chǎn)行政令的權(quán)力就是允許總統(tǒng)可以保持對(duì)外國財(cái)產(chǎn)的支配，以便在公開宣布的國家緊急狀態(tài)下[與外國]進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成解決協(xié)議?？梢?，美國法院總體上對(duì)美國對(duì)外制裁措施的合法性呈現(xiàn)謹(jǐn)慎裁決和整體包容的態(tài)度。機(jī)構(gòu)、個(gè)人對(duì)在美國司法體系下依據(jù)美國國內(nèi)法尋求司法救濟(jì)的渠道單一、難度較大。對(duì)于美國單邊人權(quán)制裁的司法救濟(jì)在國際法和美國國內(nèi)法層面難以獲得有效的抗辯機(jī)會(huì)。

四、我國對(duì)美國單邊人權(quán)制裁的應(yīng)對(duì)反制

新中國成立以來，美國對(duì)我國實(shí)施過多輪單邊人權(quán)制裁。從朝鮮戰(zhàn)爭時(shí)期以貿(mào)易禁運(yùn)、資產(chǎn)凍結(jié)為主要手段的全面制裁，到20世紀(jì)80年代末以所謂“人權(quán)”問題進(jìn)行的貿(mào)易禁運(yùn)、禁止貸款，再到20世紀(jì)90年代以來借口第三方國家人權(quán)問題（包括伊朗、朝鮮、委內(nèi)瑞拉等國）對(duì)我國國有企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的制裁，我國始終受到美國單邊人權(quán)制裁的不利影響。因此，在新的歷史條件下，我國應(yīng)盡快加強(qiáng)應(yīng)對(duì)美國單邊人權(quán)制裁的能力建設(shè)，全力消除美國單邊人權(quán)制裁對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的消極影響。

（一）推動(dòng)聯(lián)合國發(fā)揮保障監(jiān)督作用

我國作為聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國，有義務(wù)協(xié)調(diào)推動(dòng)各成員國在國際法框架下開展交流合作。對(duì)于可能破壞國際秩序、違反國際法基本原則的單邊人權(quán)制裁行為，我國應(yīng)當(dāng)與廣大發(fā)展中國家一道旗幟鮮明地進(jìn)行反對(duì)。我國可以借助聯(lián)合國大會(huì)等多邊平臺(tái)，將美國單邊人權(quán)制裁的適用范圍及其合法性問題普遍化，在聯(lián)合國大會(huì)議程內(nèi)增列臨時(shí)項(xiàng)目，供國際社會(huì)廣泛深入討論。推動(dòng)聯(lián)合國通過決議，明確其對(duì)美國單邊人權(quán)制裁以及相關(guān)次級(jí)制裁、效果管轄原則等的不支持立場，為今后限制乃至消除單邊人權(quán)制裁提供國際法依據(jù)。同時(shí)，參考聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)特別程序中的特別報(bào)告員、獨(dú)立專家和工作組的崗位設(shè)置，推動(dòng)聯(lián)合國設(shè)立單邊人權(quán)制裁特別機(jī)構(gòu)或特別程序，專門針對(duì)單邊人權(quán)制裁問題，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)國家開展獨(dú)立調(diào)查和監(jiān)督，按年度向聯(lián)合國大會(huì)提交特別報(bào)告并受理有關(guān)國家的控告申訴。單邊人權(quán)制裁問題特別機(jī)構(gòu)或特別程序的設(shè)立將表明聯(lián)合國在監(jiān)督和限制單邊人權(quán)制裁的立場，在對(duì)具體國家人權(quán)狀況進(jìn)行獨(dú)立觀察和客觀定性等方面發(fā)揮重要作用，對(duì)西方國家濫用單邊人權(quán)制裁趨勢產(chǎn)生遏制效果。

（二）完善我國阻斷立法體系

近年來，應(yīng)對(duì)西方國家單邊制裁和執(zhí)法司法機(jī)構(gòu)“長臂管轄”的實(shí)踐不斷增多，我國立法、執(zhí)法機(jī)關(guān)在妥善應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的同時(shí)，加緊構(gòu)建具有阻斷效力的法律法規(guī)體系進(jìn)行反制。2018年10月，十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過的《國際刑事司法協(xié)助法》第4條第3款規(guī)定，未經(jīng)我國主管機(jī)關(guān)同意不得將證據(jù)材料對(duì)外提交，證據(jù)材料出境審查條款已成為我國現(xiàn)行法律體系中為數(shù)不多的應(yīng)對(duì)外國政府對(duì)我國司法、執(zhí)法干預(yù)的阻卻條款之一。①《國際刑事司法協(xié)助法》第4條第3款規(guī)定：非經(jīng)中華人民共和國主管機(jī)關(guān)同意，外國機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人不得在中華人民共和國境內(nèi)進(jìn)行本法規(guī)定的刑事訴訟活動(dòng)，中華人民共和國境內(nèi)的機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人不得向外國提供證據(jù)材料和本法規(guī)定的協(xié)助。2020年下半年，我國加快應(yīng)對(duì)反制工作節(jié)奏。針對(duì)美國不斷升級(jí)對(duì)我國企業(yè)的制裁措施，商務(wù)部首次公布了我國《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，建立不可靠實(shí)體清單制度，對(duì)外國實(shí)體在國際經(jīng)貿(mào)及相關(guān)活動(dòng)中的單邊主義和保護(hù)主義行為采取應(yīng)對(duì)反制措施。十三屆全國人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過《中華人民共和國出口管制法》，進(jìn)一步規(guī)范了我國對(duì)向境外轉(zhuǎn)移管制物項(xiàng)的限制性管理措施。2021年1月，商務(wù)部發(fā)布《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》，首次從維護(hù)國際法和國際關(guān)系基本準(zhǔn)則、保護(hù)我國公民、法人和其他組織合法權(quán)益免受外國法律和措施不當(dāng)域外適用的角度，作出了針對(duì)外國法與措施不當(dāng)適用的報(bào)告程序、阻斷措施和司法救濟(jì)途徑等制度性安排，在部門規(guī)章層面為我國實(shí)體、個(gè)人提供了應(yīng)對(duì)外國法與措施不當(dāng)域外適用的規(guī)范性依據(jù)。這些法律法規(guī)的集中出臺(tái)，充實(shí)了我國應(yīng)對(duì)美國單邊人權(quán)制裁的“工具箱”和“彈藥庫”。今后，我國要進(jìn)一步發(fā)揮有關(guān)法律法規(guī)的對(duì)外阻斷作用，除了盡快出臺(tái)阻斷法律法規(guī)的配套性文件之外，還要加強(qiáng)阻斷法律法規(guī)與我國金融、商貿(mào)、網(wǎng)絡(luò)安全等領(lǐng)域法律法規(guī)的適用銜接工作，進(jìn)一步織密阻斷法保護(hù)網(wǎng)。同時(shí)，要積極推動(dòng)外交、財(cái)政、商務(wù)、人民銀行等部門在國家主權(quán)豁免、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范、不可靠實(shí)體清單和出口管制、海外金融資產(chǎn)安全保護(hù)等方面相應(yīng)充實(shí)完善本部門本系統(tǒng)規(guī)章制度體系，加強(qiáng)具有阻斷效力的規(guī)章制度體系建設(shè)。

（三）提升涉外行政執(zhí)法能力水平

阻斷立法的實(shí)際效力在于執(zhí)行力度和落實(shí)效果，我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)反制他國對(duì)我國單邊人權(quán)制裁領(lǐng)域可以發(fā)揮更加突出的作用。美國政府之所以能夠依據(jù)其國內(nèi)法對(duì)他國實(shí)施包括人權(quán)制裁在內(nèi)的多種單邊制裁措施，在很大程度上得益于強(qiáng)大的行政執(zhí)法能力。如在情報(bào)獲取、刑事犯罪調(diào)查、跨境證據(jù)收集等方面，美國司法部、財(cái)政部等的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)均發(fā)揮了重要作用。因此，我國必須相應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍涉外行政執(zhí)法能力建設(shè)，在涉外案件調(diào)查中用足用好我國法律賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)我國法律在維護(hù)我國企業(yè)和公民個(gè)人的合法權(quán)益、維護(hù)我國市場經(jīng)濟(jì)秩序和公平競爭環(huán)境等方面的法律效果和社會(huì)效果。在法律解釋層面，我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要更加積極地參與我國有關(guān)阻斷法律法規(guī)配套文件的制定和解釋過程，提升相關(guān)阻斷立法的實(shí)效性和可操作性，為涉外行政執(zhí)法實(shí)務(wù)提供有益參考和法律依據(jù)。在法律適用層面，要加大對(duì)我國法規(guī)定的涉外“最低限度連接點(diǎn)”的實(shí)踐探索，依法依規(guī)逐步擴(kuò)大我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的涉外執(zhí)法管轄權(quán)，提升我國行政執(zhí)法機(jī)關(guān)參與涉外執(zhí)法的可能性。在法律執(zhí)行層面，進(jìn)一步推動(dòng)各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變管轄觀念，在涉外執(zhí)法中適當(dāng)行使執(zhí)法自由裁量權(quán)，通過執(zhí)法實(shí)踐厘定我國相關(guān)法律法規(guī)的涉外效力，進(jìn)一步增強(qiáng)我國法域外適用和涉外效力的實(shí)效性和威懾力。

（四）豐富外國法不當(dāng)適用索賠的司法救濟(jì)途徑

新出臺(tái)的《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》授權(quán)我國商務(wù)主管部門發(fā)布不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國法律與措施的“三不”禁令，并規(guī)定中國公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院就因“當(dāng)事人遵守禁令范圍內(nèi)的外國法律與措施”以及“根據(jù)禁令范圍內(nèi)的外國法律作出的判決、裁定”遭受的經(jīng)濟(jì)損失提起訴訟進(jìn)行索賠，為我國企業(yè)和公民個(gè)人應(yīng)對(duì)今后可能出現(xiàn)的單邊制裁提供了新的司法救濟(jì)渠道。同時(shí)，該辦法規(guī)定中國政府可以根據(jù)實(shí)際情況和需要，對(duì)外國法律與措施不當(dāng)域外適用采取必要的反制措施，為今后我國政府針對(duì)諸如西方國家濫用“長臂管轄”和單邊人權(quán)制裁等情形提出反制措施提供了明確依據(jù)。①《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》第7條規(guī)定：工作機(jī)制經(jīng)評(píng)估，確認(rèn)有關(guān)外國法律與措施存在不當(dāng)域外適用情形的，可以決定由國務(wù)院商務(wù)主管部門發(fā)布不得承認(rèn)、不得執(zhí)行、不得遵守有關(guān)外國法律與措施的禁令（以下簡稱禁令）。第9條規(guī)定：當(dāng)事人遵守禁令范圍內(nèi)的外國法律與措施，侵害中國公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的，中國公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求該當(dāng)事人賠償損失；但是，當(dāng)事人依照本辦法第八條規(guī)定獲得豁免的除外。根據(jù)禁令范圍內(nèi)的外國法律作出的判決、裁定致使中國公民、法人或者其他組織遭受損失的，中國公民、法人或者其他組織可以依法向人民法院提起訴訟，要求在該判決、裁定中獲益的當(dāng)事人賠償損失。第12條規(guī)定：對(duì)外國法律與措施不當(dāng)域外適用，中國政府可以根據(jù)實(shí)際情況和需要，采取必要的反制措施。今后，我國應(yīng)更加注重發(fā)揮司法審判機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)反制單邊制裁方面的重要作用，支持我國企業(yè)和公民個(gè)人用足用好我國司法體系提供的司法救濟(jì)途徑，鼓勵(lì)在國內(nèi)法院提起外國法不當(dāng)適用索賠訴訟，將跨境送達(dá)、確定域外管轄權(quán)等訴訟環(huán)節(jié)作為反制手段，增加參與外國法律與措施不當(dāng)域外適用的外國當(dāng)事人訴累，按照我國對(duì)外經(jīng)濟(jì)政策需要，在證據(jù)開示、多倍賠償、反壟斷甚至涉疫訴訟等方面靈活調(diào)整被阻斷的外國法律與措施，充分運(yùn)用我國司法程序維護(hù)我國企業(yè)和公民個(gè)人合法權(quán)益。此外，針對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域，探索設(shè)立我國法項(xiàng)下的禁訴令制度，明確我國法院作出禁訴令的原則、依據(jù)、范圍以及救濟(jì)途徑，從司法層面提早防范西方國家可能對(duì)我國司法主權(quán)和管轄權(quán)的侵害，主動(dòng)反制西方國家濫用“長臂管轄”、爭奪域外管轄權(quán)的不當(dāng)行徑。

五、結(jié)語

近年來，西方發(fā)達(dá)國家基于自身政治訴求和戰(zhàn)略需要，利用法律、金融、科技、軍事等領(lǐng)域的優(yōu)勢地位，借“人權(quán)”之名，行“制裁”之實(shí)，為單邊制裁行為披上“道義外衣”，對(duì)他國實(shí)施單邊人權(quán)制裁。綜合運(yùn)用立法、執(zhí)法以及司法手段，逐步形成了單邊人權(quán)制裁的運(yùn)行體系。當(dāng)一國基于擴(kuò)張本國意識(shí)形態(tài)和謀求國際政治利益需要，利用自身優(yōu)勢，對(duì)他國實(shí)施制裁以迫使其遵從外部規(guī)則甚至推動(dòng)國內(nèi)政權(quán)更迭時(shí)，構(gòu)成了對(duì)他國主權(quán)的侵犯。以強(qiáng)權(quán)侵犯主權(quán)，是違背根本意義上的人權(quán)。①參見張乃根：《國際法原則》，復(fù)旦大學(xué)出版社2012年版，第60頁。此類做法無疑將引起國際社會(huì)的強(qiáng)烈反彈，對(duì)此做法必須予以國際法上的檢視。

習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會(huì)議上專門就充分運(yùn)用法律手段防范應(yīng)對(duì)外部法律風(fēng)險(xiǎn)作出明確指示，應(yīng)對(duì)反制外部法律風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的重要性上升到前所未有的新高度。作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)全面依法治國的11項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，“堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治和涉外法治”在保護(hù)我國發(fā)展利益和公民合法權(quán)益方面的重要性將與日俱增。新冠肺炎疫情引發(fā)的百年大變局再次證明，雖然國際社會(huì)的連帶性明顯加強(qiáng)，出現(xiàn)了共進(jìn)的需求和趨勢，但當(dāng)今的‘主旋律’仍然是共處而不是共進(jìn)。②參見柳華文：《推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體：法律化及其落實(shí)》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期。美國國會(huì)參眾兩院快速審議通過涉港、涉疆系列法案，反映出美國國內(nèi)打“人權(quán)牌”遏制中國發(fā)展的高度共識(shí)。西方社會(huì)加緊布局本國或本區(qū)域人權(quán)制裁體系的最新動(dòng)向顯示出我國未來將會(huì)面臨更加嚴(yán)峻的單邊人權(quán)制裁挑戰(zhàn)。因此，針對(duì)以人權(quán)為形式、以制裁為實(shí)質(zhì)的單邊人權(quán)制裁，我國必須要牢固樹立風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提早防范外部法律風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，做好應(yīng)對(duì)和反制工作，堅(jiān)決維護(hù)我國發(fā)展利益和公民合法權(quán)益。同時(shí)，我們也要認(rèn)識(shí)到“?！敝杏小皺C(jī)”“危”“機(jī)”并存，不斷完善我國法律法規(guī)體系，加快推進(jìn)我國法域外適用體系建設(shè)，服務(wù)我國以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，“保持戰(zhàn)略定力，辦好自己的事”③參見《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_1126674147.htm，2020年11月25日訪問。，從而為今后我國更加從容地應(yīng)對(duì)外部法律風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)構(gòu)筑堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。