□ 中國民航局運(yùn)輸司 王衛(wèi)軍 中國民航局信息中心 朱 諾／文

必要性分析

（一）滿足國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的重要手段

國務(wù)院總理李克強(qiáng)10 月22 日主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定建設(shè)國家“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，促進(jìn)政府監(jiān)管規(guī)范化精準(zhǔn)化智能化。民航局及管理局作為民航行李運(yùn)輸市場的監(jiān)管部門，雖對民航行李運(yùn)輸有監(jiān)管職責(zé)和需求，但以目前技術(shù)手段，無法對行李運(yùn)輸環(huán)節(jié)實(shí)施有效監(jiān)管。應(yīng)用行李全流程跟蹤系統(tǒng)，監(jiān)管部門可以對民航行李運(yùn)輸?shù)娜鞒踢M(jìn)行管控，全面掌控民航行李運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)行態(tài)勢，及時(shí)發(fā)現(xiàn)行業(yè)短板，并針對行李運(yùn)輸出現(xiàn)問題較多的地區(qū)和單位及時(shí)提出整改要求。因此，全民航行李全流程跟蹤是滿足民航行李運(yùn)輸監(jiān)管要求的必要手段，也是滿足國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的重要手段。

（二）實(shí)現(xiàn)新時(shí)代民航強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要部分

《新時(shí)代民航強(qiáng)國建設(shè)行動(dòng)綱要》中將“增強(qiáng)制定國際民航規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)”作為八大主要任務(wù)和舉措中的一項(xiàng)。全民航行李全流程跟蹤需要首先對標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，但從目前全球民航情況來看，還沒有真正實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)行李全程跟蹤的國家。中國民航要實(shí)現(xiàn)行李全程跟蹤，需要發(fā)揮體制優(yōu)勢，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過制定中國民航技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、共享協(xié)議、建設(shè)指南等標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步明確各單位的職責(zé)和義務(wù)，加強(qiáng)行業(yè)級的共建共享，充分共享數(shù)據(jù)、技術(shù)、解決方案，促使行業(yè)全鏈條各環(huán)節(jié)共同參與。中國民航行李運(yùn)輸相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)將在系統(tǒng)建成運(yùn)行之后起到國際示范和引領(lǐng)作用，有利于提升中國民航在國際民航規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)方面的主導(dǎo)權(quán)和話語權(quán)，必將成為中國建設(shè)新時(shí)代民航強(qiáng)國的重要內(nèi)容。

（三）塑造智慧民航全新未來的重要舉措

當(dāng)前，以信息技術(shù)為引領(lǐng)，以“智慧”為重要特征的新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革方興未艾，對人們的生產(chǎn)方式、生活方式乃至思維方式產(chǎn)生深刻影響。在2019 中國民航發(fā)展論壇上，民航局局長馮正霖發(fā)表題為《以智慧塑造民航業(yè)的全新未來》的主旨演講，探討了新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革下的民航高質(zhì)量發(fā)展問題。馮正霖局長提到，盡管航空業(yè)目前正經(jīng)歷著史無前例的增長，但也普遍面臨著安全風(fēng)險(xiǎn)日益嚴(yán)峻、旅客服務(wù)體驗(yàn)要求更高等一系列問題和挑戰(zhàn)。通過實(shí)施該方案，為眾多民航行李運(yùn)輸參與方建立數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制，不單純是告訴旅客行李的位置信息，更為圍繞行李的相關(guān)改革創(chuàng)新提供了可能。眺望未來，行李全流程跟蹤將逐步成為中國民航旅客服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)配置，將充分激發(fā)機(jī)場有關(guān)行李跟蹤智慧化建設(shè)的根本動(dòng)力，是塑造智慧民航全新未來的重要舉措和起點(diǎn)。

（四）踐行民航高質(zhì)量發(fā)展理念的重要途徑

行李處理涉及多個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，不同的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)由不同的業(yè)務(wù)單位操作，行李流不暢，信息流不通，造成行李錯(cuò)運(yùn)、漏運(yùn)、丟失、破損的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，旅客無法獲取行李的準(zhǔn)確位置，無法實(shí)現(xiàn)行李與旅客行程同步，因此近幾年關(guān)于行李的投訴量逐漸增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近年來，我國關(guān)于行李問題的投訴居投訴問題第三位。行李全流程跟蹤系統(tǒng)的建設(shè)極大程度上促進(jìn)了機(jī)場行李保障工作的提質(zhì)升級，促進(jìn)集成并分享行李數(shù)據(jù)，航空公司、機(jī)場等運(yùn)行主體單位能夠及時(shí)獲取行李位置與狀態(tài)信息，從而實(shí)現(xiàn)旅客單件行李的追蹤，各處理環(huán)節(jié)的監(jiān)控，行李位置的精準(zhǔn)定位，降低整個(gè)行業(yè)的行李錯(cuò)運(yùn)率，有效提升旅客的出行體驗(yàn)，是響應(yīng)“一二三三四”民航總體工作思路的重要體現(xiàn)，更是踐行民航高質(zhì)量發(fā)展理念的重要途徑。

可行性分析

（一）行李跟蹤標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)已初具雛形

我國民航行李跟蹤標(biāo)準(zhǔn)體系目前已經(jīng)初具雛形。我國現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范已有《民航行李報(bào)文數(shù)據(jù)交互規(guī)范》（MH/T 0070-2019）等，但尚不能構(gòu)成完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，仍然需要在依據(jù)國際最新標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)發(fā)展的基礎(chǔ)上對已有標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂、更新。同時(shí)，規(guī)范民航行李全流程跟蹤的數(shù)據(jù)接口標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)使用標(biāo)準(zhǔn)，并制定機(jī)場端旅客行李全流程跟蹤系統(tǒng)的建設(shè)指南，完善民航行李標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，從而促進(jìn)全民航行李全流程跟蹤產(chǎn)業(yè)鏈的健康發(fā)展。

放眼國際，隨著國際航協(xié)（IATA）753 號(hào)決議的生效，IATA 在旅客行李跟蹤方面已經(jīng)頒布了實(shí)施指南（IATA PSCRM 手冊），同時(shí)相關(guān)行李報(bào)文標(biāo)準(zhǔn)（BPM 和BSM）也做出了相應(yīng)調(diào)整，為方案的實(shí)施確立了實(shí)施路線。國際標(biāo)準(zhǔn)化組織（ISO）、國際電工委員會(huì)（IEC）也針對RFID出臺(tái)了ISO/IEC 15961/15962/18000-6C等標(biāo)準(zhǔn)。這些都為民航行李跟蹤標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)提供了技術(shù)參考。

（二）民航行李運(yùn)輸主體已經(jīng)局部信息化

目前已有部分航空公司和機(jī)場開始建設(shè)相關(guān)行李跟蹤系統(tǒng)，且部分機(jī)場正在加強(qiáng)行李數(shù)據(jù)采集應(yīng)用技術(shù)上的投入，以RFID、光學(xué)掃描、OCR 等多種技術(shù)手段并存。其中，東航、南航、國航已建設(shè)行李跟蹤平臺(tái)或BRS 系統(tǒng)，通過支持RFID、掃碼技術(shù)的手持終端等設(shè)備，實(shí)現(xiàn)了部分行李跟蹤節(jié)點(diǎn)的信息采集工作，基本具備了實(shí)施全流程跟蹤的技術(shù)條件；北京大興、武漢、重慶機(jī)場完全具備實(shí)施行李全流程跟蹤條件，均已實(shí)現(xiàn)“以RFID 為主、掃碼為輔”的方式進(jìn)行始發(fā)及到達(dá)行李的全流程跟蹤；上海虹橋、深圳、廣州、北京首都機(jī)場部分具備條件，經(jīng)過升級改造后可實(shí)現(xiàn)部分航空公司和航線的行李跟蹤信息采集。由此看來，民航行李運(yùn)輸具備一定的信息化基礎(chǔ)，并且有能力在此基礎(chǔ)上進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合和升級。

（三）“三線六點(diǎn)”試點(diǎn)工作已經(jīng)初見成效

為落實(shí)民航局對社會(huì)的承諾，充分利用現(xiàn)有設(shè)施和成果達(dá)到最快見效目標(biāo)，2020 年初，民航局制定了以“三線六點(diǎn)”為思路的試點(diǎn)機(jī)場航線方案，采用中航信航易行平臺(tái)作為平臺(tái)端暫行解決措施，其中“三線”是指按照“三大航各一條航線”的思路，確定東航上海虹橋—深圳（雙向）、南航北京大興—廣州（雙向）、國航北京首都—重慶（雙向）為試點(diǎn)航線；“六點(diǎn)”是指此次試點(diǎn)方案采集點(diǎn)包括值機(jī)（交運(yùn)）、行李安檢、行李分揀、行李裝車/裝箱、行李裝機(jī)、行李到達(dá)在內(nèi)的共6 個(gè)節(jié)點(diǎn)的行李跟蹤信息。

該試點(diǎn)方案要求試點(diǎn)機(jī)場和航空公司將各自行李跟蹤采集數(shù)據(jù)上傳至航易行平臺(tái)，該平臺(tái)進(jìn)行匯聚處理后，將覆蓋完整采集流程的數(shù)據(jù)推送給試點(diǎn)單位。航易行平臺(tái)端的基本功能完備，并已采集部分機(jī)場、航司數(shù)據(jù)，面向航空公司和機(jī)場提供的行李跟蹤數(shù)據(jù)采集和交換服務(wù)，符合IATA 和國內(nèi)行李數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)，契合民航局關(guān)于公益性、免費(fèi)向機(jī)場和航空公司共享開放數(shù)據(jù)的要求。目前，該試點(diǎn)方案已在目標(biāo)機(jī)場和航空公司開展并實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)機(jī)場間航線的行李全流程跟蹤，試點(diǎn)先行的成功實(shí)施明確了建設(shè)全民航行李全流程跟蹤公共平臺(tái)的技術(shù)可行性和推廣可行性，為后續(xù)行李全流程跟蹤建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

思路方案

（一）整體方案簡述

按照智慧民航和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)要求，堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向， 堅(jiān)持以“旅客為中心”，以真情服務(wù)為引領(lǐng)，將提升民航服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管效能作為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，通過數(shù)據(jù)共享和新技術(shù)應(yīng)用，加快“一標(biāo)兩端”建設(shè)（‘一標(biāo)’是指制定一套有效指導(dǎo)行李全流程跟蹤進(jìn)程推進(jìn)的參考標(biāo)準(zhǔn)。‘兩端’分別指平臺(tái)端及機(jī)場端，平臺(tái)端即建設(shè)的全民航行李全流程跟蹤公共平臺(tái)，含公共信息平臺(tái)和監(jiān)管平臺(tái)；機(jī)場端是指各地機(jī)場與行李作業(yè)密切相關(guān)的行李跟蹤系統(tǒng)），以實(shí)現(xiàn)全民航行李全流程跟蹤為目標(biāo)，推動(dòng)行業(yè)流程再造、標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)新、數(shù)據(jù)融合、技術(shù)革新以及行業(yè)新模式、新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生，構(gòu)建數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、全覆蓋的民航行李全流程跟蹤體系。

（二）建設(shè)原則

1． 政府推動(dòng)、各方參與

為滿足民航行李運(yùn)輸發(fā)展需要，由民航局統(tǒng)籌安排，鼓勵(lì)航空公司、機(jī)場、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研單位和信息技術(shù)單位對接需求，發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)“共建、共享、共用”。在數(shù)據(jù)開放共享的基礎(chǔ)上，將實(shí)現(xiàn)民航行李運(yùn)輸各主體之間的行李數(shù)據(jù)協(xié)同，公益性服務(wù)部分不以盈利為目的，從而調(diào)動(dòng)各方參與積極性，有利于行業(yè)健康發(fā)展和技術(shù)迭代創(chuàng)新，同時(shí)要滿足行業(yè)主管部門對行李運(yùn)輸服務(wù)的科學(xué)管理需求。

2． 標(biāo)準(zhǔn)先行、協(xié)同建設(shè)

標(biāo)準(zhǔn)是指導(dǎo)系統(tǒng)建設(shè)的基本條件，為了能夠有效指導(dǎo)系統(tǒng)建設(shè)，需要先行編制相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)的編制需要民航行李各參與方的密切配合和協(xié)同，在充分分析當(dāng)前民航行李運(yùn)輸市場及信息化發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)下業(yè)務(wù)特點(diǎn)及未來發(fā)展趨勢，制定可以指導(dǎo)實(shí)施的、包容性強(qiáng)的標(biāo)準(zhǔn)體系。在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系限定下，各主體單位根據(jù)建設(shè)指南實(shí)施各自的系統(tǒng)建設(shè)，并最終通過全民航行李全流程跟蹤公共平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)匯集和交換。

3． 數(shù)據(jù)集成、兼容互通

全民航行李全流程跟蹤由民航局主導(dǎo)，相關(guān)單位共同參與，共同實(shí)現(xiàn)一站式數(shù)據(jù)接入采集。同時(shí)，為行李運(yùn)輸服務(wù)的各參與方提供關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)行李跟蹤信息的交互服務(wù)，實(shí)現(xiàn)各機(jī)場、航空公司之間數(shù)據(jù)的全面共享。通過信息互聯(lián)互通，消除信息孤島，加強(qiáng)資源整合，提升現(xiàn)有行李運(yùn)輸服務(wù)水平，激發(fā)行李運(yùn)輸市場服務(wù)多樣性。另外，在不影響系統(tǒng)整體功能發(fā)揮的前提下，要盡可能考慮與部分單位已有行李跟蹤系統(tǒng)的兼容互通，在利用較先進(jìn)的RFID 技術(shù)的同時(shí)，也要兼顧到目前部分航空公司和機(jī)場采用光學(xué)掃描技術(shù)的實(shí)際情況，在數(shù)據(jù)交換上實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，終端采集設(shè)備方面可因勢利導(dǎo)、循序漸進(jìn)。

4． 統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施

行李全流程跟蹤涉及范圍廣泛，對接對象多、數(shù)據(jù)規(guī)模大，在建設(shè)過程中將遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實(shí)施”的原則，連點(diǎn)成線、連線成網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)平臺(tái)建設(shè)。平臺(tái)建設(shè)分為三個(gè)階段，一是建設(shè)平臺(tái)的基礎(chǔ)信息服務(wù)功能，確定試點(diǎn)機(jī)場及航空公司，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)對象范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)采集和功能實(shí)現(xiàn)；二是逐步實(shí)現(xiàn)千萬級機(jī)場的行李信息采集，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模覆蓋；三是逐步覆蓋全國所有機(jī)場，同時(shí)優(yōu)選部分國際航站進(jìn)行試點(diǎn)覆蓋，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)航線全覆蓋、國際航線有突破的實(shí)施效果。

（三）建設(shè)目標(biāo)

1． 建立、健全民航行李運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)體系

民航行李運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)體系的建立、健全是決定本方案是否能夠穩(wěn)步實(shí)施的先決條件。從整體方案建設(shè)角度來看，全民航行李全流程跟蹤平臺(tái)的主要功能需求主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是需要將旅客托運(yùn)行李流程中每個(gè)環(huán)節(jié)涉及的企業(yè)或部門所掌握的數(shù)據(jù)匯總起來。二是需要通過數(shù)據(jù)處理實(shí)現(xiàn)旅客、航空公司、機(jī)場等相關(guān)企業(yè)或部門對行李信息與狀態(tài)的訪問與獲取。最終打破信息孤島，實(shí)現(xiàn)全行業(yè)行李數(shù)據(jù)整合與共享。因此，需要建立長期、穩(wěn)定的數(shù)據(jù)交互與共享機(jī)制，明確行業(yè)各方數(shù)據(jù)共享的責(zé)任與義務(wù)，明確數(shù)據(jù)交換的內(nèi)容、格式與交換方式，明確各方數(shù)據(jù)使用與訪問的權(quán)責(zé)，使全民航行李全流程跟蹤公共平臺(tái)在滿足行業(yè)監(jiān)管要求的同時(shí)，可以安全、合理地為各類用戶提供標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)服務(wù)，最終保證各利益相關(guān)方可以順利提供信息或系統(tǒng)接口，實(shí)現(xiàn)資源共享、信息互通。為加強(qiáng)針對行李數(shù)據(jù)的傳輸及使用管理，做好全民航行李全流程跟蹤數(shù)據(jù)的社會(huì)化服務(wù)工作，規(guī)范民航行李跟蹤相關(guān)系統(tǒng)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)機(jī)場、航空公司完善機(jī)場端民航行李跟蹤相關(guān)系統(tǒng)的建設(shè)，為民航高質(zhì)量發(fā)展和新時(shí)代民航強(qiáng)國戰(zhàn)略提供數(shù)據(jù)保障。

2． 打造公益性民航行李跟蹤信息服務(wù)

由民航局主導(dǎo)推動(dòng)，機(jī)場、航空公司等各方參與，在統(tǒng)一的民航行李運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)體系下，全民航行李全流程跟蹤通過公共平臺(tái)與各個(gè)機(jī)場及航空公司之間的連接，建立形成集中的、公益的民航行李服務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，借助平臺(tái)的報(bào)文信息交換管理能力及大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，推進(jìn)全民航行李全流程處理關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)的行李報(bào)文采集、處理和共享，實(shí)現(xiàn)全民航行李全流程跟蹤監(jiān)控，密切掌握各件行李的處理過程及狀態(tài)，并為民航行李運(yùn)輸?shù)姆?wù)參與方提供標(biāo)準(zhǔn)化的公益性行李跟蹤信息服務(wù)。

3． 全面提升民航行李運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)

無論是IATA 753 號(hào)決議，還是全國民航工作會(huì)議及民航局對社會(huì)承諾事項(xiàng)，都提出了有關(guān)提升民航行李運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)的殷切希望。行李運(yùn)輸是民航客、貨、郵、行四大運(yùn)輸對象中的一項(xiàng)，是與客運(yùn)密切關(guān)聯(lián)的運(yùn)輸業(yè)務(wù)。行李運(yùn)輸?shù)臅r(shí)效性、準(zhǔn)確性、完整性及可追溯性都直接影響了民航旅客的出行感受。建設(shè)面向全行業(yè)的公共信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行李全流程跟蹤業(yè)務(wù)的全面落地，不僅是滿足IATA 753 號(hào)決議對行李全流程追蹤的號(hào)召，響應(yīng)民航工作會(huì)議及民航對社會(huì)承諾的要求，更是能從增強(qiáng)旅客體驗(yàn)感知、提升行李處理效率、降低行李錯(cuò)運(yùn)率及拓展行李配套服務(wù)等方面全面提升行李運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)，為旅客提供一流的行李運(yùn)輸服務(wù)，有力提升民航行業(yè)服務(wù)質(zhì)量。

4． 增強(qiáng)民航行李運(yùn)輸政府監(jiān)管水平

建設(shè)全民航行李全流程跟蹤公共平臺(tái)，除了為民航行李運(yùn)輸參與方提供透明、公開的行李全流程跟蹤信息外，還能增強(qiáng)政府對民航行李運(yùn)輸市場的監(jiān)管水平。通過對民航行李的大數(shù)據(jù)采集和分析，便于民航局時(shí)刻掌握民航行李運(yùn)輸?shù)氖袌鰟?dòng)態(tài)，為分析制約行李運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)提升的問題關(guān)鍵點(diǎn)起到積極作用，能夠依據(jù)科學(xué)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果輔助決策，有針對性的出具相關(guān)引導(dǎo)政策，精準(zhǔn)施政，從而全面提升民航行李運(yùn)輸服務(wù)品質(zhì)。