文/曹彥

一、問題的提出

（一）“放管服”改革的總體要求

“放管服”是近年來中央針對傳統(tǒng)行政服務(wù)體制弊端提出的一項改革措施，包括簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，目的是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、優(yōu)化營商環(huán)境、構(gòu)建新型社會治理體系。其中的一項重要內(nèi)容就是放權(quán)于地方，將各類行政審批和公共服務(wù)事項下沉到基層，打通政務(wù)服務(wù)“最后一公里”。自然資源部為此頒布了《關(guān)于全面推進不動產(chǎn)登記便民利民工作的通知》（自然資發(fā)〔2018〕60號），除了“一窗受理、一網(wǎng)通辦”、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、“全城通辦、異地可辦”等要求外，還提出將基于互聯(lián)網(wǎng)、自助終端、移動終端的不動產(chǎn)登記服務(wù)全方位向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)社區(qū)、金融網(wǎng)點等延伸，實現(xiàn)就近能辦、多點可辦、少跑快辦，減少群眾跑腿次數(shù)，為不動產(chǎn)登記向街鎮(zhèn)延伸指明了方向。

（二）新冠疫情背景下避免人員集聚

2020年初暴發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情，不僅在全球肆虐，也給我國政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。根據(jù)目前科學(xué)界的分析判斷，新冠病毒有可能伴隨人類長期存在，疫情防控也步入了常態(tài)化階段。在公共場所，做好對人員的限流和疏散，避免人員的大規(guī)模聚集，是疫情防控的重點。交易登記中心受理大廳，是一個人員高度密集的場所，每天大廳內(nèi)人頭攢動、人滿為患，成為病毒傳播的高風(fēng)險場所。將不動產(chǎn)登記工作下沉到街鎮(zhèn)，能有效地分散人流，有助于疫情防控。

（三）街鎮(zhèn)屬地化管理的發(fā)展趨勢

隨著社會轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的“單位制”向“社區(qū)制”轉(zhuǎn)軌，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）作為我國行政管理體系的末梢，在基層社會治理中的地位日益凸出、功能逐漸完善，承攬了越來越多的社會事務(wù)。這一嬗變，適應(yīng)了未來社會發(fā)展的趨勢。先前一些實行垂直管理的部門，比如市容所、房管辦，由于條塊分割、行政壁壘，無法很好地融入社區(qū)開展工作。如今在市委、市政府的決策部署下，通過“重心下移、資源下沉、權(quán)力下放”，由條入塊相關(guān)工作從條線職能部門職能變?yōu)椤敖謱?、街管、街用”，被納入街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城市網(wǎng)格化綜合管理，發(fā)揮“屬地化管理、快捷化反應(yīng)、責(zé)任化運作”的優(yōu)勢。不動產(chǎn)登記作為一項關(guān)乎群眾利益的民生工程，實行街鎮(zhèn)屬地化管理能更好地實現(xiàn)“力量下沉、關(guān)口前移、服務(wù)前置”，以減輕政府負擔(dān)、提升辦事效能。

二、外省市的實踐和探索

（一）一些城市的先行試點

一些城市勇于改革、大膽創(chuàng)新、力求突破，率先在街道試點了不動產(chǎn)登記延伸服務(wù)。例如北京市自然資源規(guī)劃委員會將豐臺區(qū)作為試點，積極依托基層行政資源和服務(wù)經(jīng)驗，將不動產(chǎn)登記服務(wù)延伸至街道，開展抵押、配偶間更名、離婚析產(chǎn)、補證、換證、自然人名稱變更等多項服務(wù)，使居民群眾就近獲得實惠，切實打通了服務(wù)群眾的“最后一公里”。浙江溫州龍灣區(qū)以狀元街道為試點，將一些非涉稅不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)下放至街道行政服務(wù)中心，后續(xù)又與區(qū)政府服務(wù)網(wǎng)“一窗受理”平臺實現(xiàn)對接，承辦所有不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)，以實現(xiàn)“就近辦、多點辦、少跑快辦”，提升群眾和企業(yè)的獲得感和滿足感。

（二）部分地區(qū)已全面鋪開

在先行試點之后，不動產(chǎn)登記延伸至街鎮(zhèn)這一創(chuàng)新做法，被視為落實“放管服”改革、打通服務(wù)“最后一公里”的重要舉措，在整個區(qū)（縣）、市乃至全省得到推廣。河北省秦皇島市積極推進各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）便民服務(wù)中心、村（社區(qū)）綜合服務(wù)站點建設(shè)，認真梳理行政服務(wù)事項清單，將包括不動產(chǎn)登記在內(nèi)的132個政務(wù)服務(wù)項目延伸至街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）便民服務(wù)中心，全心打造“零距離”服務(wù)工程。江蘇省在推進不動產(chǎn)登記快速便捷方面做了大量有益的探索，努力構(gòu)建“一窗受理、集成服務(wù)”模式，除在橫向上運用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“交易、稅務(wù)、登記”三部門信息共享、數(shù)據(jù)融合和并行審批以減少環(huán)節(jié)、簡化流程、提高效率外，還在縱向上構(gòu)建市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級不動產(chǎn)登記窗口網(wǎng)點體系，增設(shè)受理網(wǎng)點，縮短服務(wù)半徑，把“讓群眾跑腿”變?yōu)椤白寯?shù)據(jù)跑腿”。全省登記網(wǎng)點平均服務(wù)半徑約10公里，群眾到最近的網(wǎng)點平均用時約30分鐘，其中無錫平均服務(wù)半徑才2公里，群眾到最近的網(wǎng)點平均用時才2分鐘，“家門口辦事”的優(yōu)勢效應(yīng)凸顯。

三、上海在這方面的可行性

（一）各項工作走在全國前列

作為中國第一大城市，上海在經(jīng)濟、社會、文化等各方面建設(shè)中成績斐然、令人矚目，許多工作走在全國前列，其中最大的亮點是富于首創(chuàng)精神，能瞄準新形勢、新情況、新問題，不斷與時俱進、開拓創(chuàng)新，敢于突破陳規(guī)、大膽實踐、力求變革，使現(xiàn)有的體制、機制進一步適應(yīng)社會發(fā)展的需要。同時，上海也是一座具有進取精神、善于學(xué)習(xí)和包容的城市，能放眼全國、聚焦海外，吸收借鑒各國、各地的成功經(jīng)驗和優(yōu)勢長處。上海作為全國的人才高地，匯聚了一大批專業(yè)型、復(fù)合型和創(chuàng)造型人才，為各項工作的發(fā)展注入活力。為繼續(xù)深化“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境、推進基層治理體系和服務(wù)能力現(xiàn)代化、促進長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，把不動產(chǎn)登記權(quán)力下放給街鎮(zhèn)，必將被提上上海政府工作的議事日程。

（二）人流密集亟待分散

上海地少人多，作為一線城市，房地產(chǎn)市場活躍，房屋的日均交易登記數(shù)量龐大，并經(jīng)常隨政策的調(diào)整變化而出現(xiàn)高峰。以2021年初為例，上海樓市突然火爆，由于新建商品房的限價、契稅上調(diào)的傳聞、學(xué)區(qū)房的緊俏、征收舊改的力度加大等因素，二手房交易量明顯上升，房價也隨之上漲，在“買漲不買跌”心態(tài)的驅(qū)使下，爭相搶購態(tài)勢愈演愈烈，每天各區(qū)交易登記機構(gòu)人滿為患，而防疫的緊箍咒卻一刻也未松動。每區(qū)只設(shè)一個房地產(chǎn)交易登記中心，在上世紀90年代房地產(chǎn)市場剛起步、商品化住宅量少的情況下還能應(yīng)付，但在今天房地產(chǎn)市場高度成熟、交易登記長年不衰的形勢下已明顯不堪重負，人員聚集一方面不利于疫情防控，另一方面也給工作人員造成不小的壓力，而且會大大延長相關(guān)機構(gòu)居民排隊等候的時間。不動產(chǎn)登記延伸至街鎮(zhèn)，將有效緩解區(qū)中心的壓力，以提高居民辦事效率。

（三）社區(qū)軟硬件設(shè)施完善

上海在社區(qū)建設(shè)方面經(jīng)驗豐富、措施得力，投入了大量軟硬件設(shè)施，保障了社區(qū)的有效運行，社區(qū)發(fā)展居于較高水平。這種條件為不動產(chǎn)登記延伸至街鎮(zhèn)提供了良好的基礎(chǔ)。在硬件保障方面，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)有社區(qū)服務(wù)中心“一門式窗口”，配備自助查詢機、遠程終端、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)信息共享平臺，能有效地將不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)納入整體格局之中。在軟件保障方面，社區(qū)工作人員有群眾接待的經(jīng)驗，尤其是區(qū)住房保障中心在街鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心設(shè)有窗口，受理廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房等的申請，其工作方法、流程能對不動產(chǎn)登記起到參考、啟發(fā)作用。

四、操作中的困難

（一）街鎮(zhèn)工作人員對業(yè)務(wù)的生疏

跟街鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心的社會救助、醫(yī)療保障、失業(yè)登記、就業(yè)援助、開業(yè)指導(dǎo)等業(yè)務(wù)相比，不動產(chǎn)登記的技術(shù)含量更高一籌，受理操作流程復(fù)雜。若將這項工作向街鎮(zhèn)延伸，由街鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心的工作人員直接承擔(dān)這項業(yè)務(wù)，可能會在短期內(nèi)出現(xiàn)各種不適應(yīng)現(xiàn)象，甚至對工作造成一定的負面影響，主要表現(xiàn)在對業(yè)務(wù)的生疏、對操作口徑的理解偏差、操作方式的不規(guī)范等方面，收件的錯誤率、缺漏率會增加，對實施精準登記、保障權(quán)利人合法權(quán)益不利。

（二）網(wǎng)點增多造成的行政資源浪費

本來，每個區(qū)只設(shè)立一個交易登記機構(gòu)，無論是辦公場地、設(shè)施設(shè)備還是人手配備，走的都是集約化路線。將不動產(chǎn)登記延伸至街鎮(zhèn)后，各街鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心勢必在“一門式”大廳增設(shè)接待窗口，配備相應(yīng)設(shè)施，充實人員力量，行政經(jīng)費的開支和行政資源的消耗會有所增加。況且，整個不動產(chǎn)交易登記過程，涉及交易、稅務(wù)、登記等三個主要環(huán)節(jié)，與之對應(yīng)的是房管、稅務(wù)、自然資源等三個部門，可能還會牽扯到銀行、公證、評估等機構(gòu)，如果要將所有條線下沉，在街鎮(zhèn)層面打造一個“麻雀雖小、五臟俱全”的微縮版交易登記中心，使服務(wù)網(wǎng)點遍及、覆蓋所有街鎮(zhèn)，那么分流后，街鎮(zhèn)的受理量不會太多，在方便居民的同時，行政資源的浪費也會成為一個實際的問題。

（三）街鎮(zhèn)的不堪重負和難以全盤接受

隨著“小政府、大社會”發(fā)展格局的驅(qū)動和“兩級政府、三級管理”體制的落實，街鎮(zhèn)承擔(dān)了越來越多的行政事務(wù)和公共服務(wù)職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”，任務(wù)繁重，壓力巨大。不動產(chǎn)登記工作內(nèi)容龐雜、種類繁多、涉及面廣，包括產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、租賃備案、文件登記等，每項登記大類下面還分為若干登記小類，如產(chǎn)權(quán)登記涵蓋了首次登記、轉(zhuǎn)移登記、變更登記、預(yù)告登記、異議登記、注銷登記等，其中轉(zhuǎn)移登記又分劃撥、出讓、買賣、贈與、繼承、裁決、合并、分割等，所有不動產(chǎn)登記業(yè)務(wù)都不管難易、事無巨細地全部讓街鎮(zhèn)“通吃”，在操作上不具可行性。

（四）條塊矛盾及職責(zé)邊界不清

不動產(chǎn)登記工作延伸到街鎮(zhèn)后，登記窗口及后臺由誰管理，在行政隸屬關(guān)系上是歸口房管、自然資源部門為代表的條，還是歸口以街鎮(zhèn)為主體的塊，是一個比較糾結(jié)的問題。屬條屬塊各有利弊，屬塊可以發(fā)揮屬地化管理的優(yōu)勢，屬條能在業(yè)務(wù)上得到更有力的指導(dǎo)，但條塊分割、行業(yè)差異、行政壁壘等不利因素的影響是無法回避的問題。區(qū)交易登記機構(gòu)和街鎮(zhèn)受理點，在縱向上會產(chǎn)生職責(zé)范圍交叉、業(yè)務(wù)邊界不清晰的問題，由此產(chǎn)生相互扯皮、推諉現(xiàn)象，易造成居民的兩頭奔波、無所適從。此外，隨著交易登記業(yè)務(wù)的下沉，不動產(chǎn)登記檔案資料的集中管理也會面臨新的挑戰(zhàn)。

五、解決對策

（一）學(xué)習(xí)借鑒外省市的成功經(jīng)驗

目前，外地許多城市在先期試點的基礎(chǔ)上，已將不動產(chǎn)登記工作延伸至街鎮(zhèn)，而上海在這方面還是一片空白。這項工作的延伸，符合上海的市情和不動產(chǎn)登記行業(yè)的特點，是貫徹“人民城市人民建，人民城市為人民”理念的一項重要載體。上海一定要補短板、強弱項，靜下心來審視經(jīng)濟發(fā)展、城市運行、公共服務(wù)、民生保障等方面的問題和不足，加快補好補齊事關(guān)長遠、群眾期盼的瓶頸短板，為后續(xù)發(fā)展夯基壘臺。今后在落實這項工作時，應(yīng)當(dāng)虛心學(xué)習(xí)外省市的成功經(jīng)驗，一方面組團赴外地學(xué)習(xí)考察，另一方面可邀請外地同行來滬進行交流指導(dǎo)。

（二）加強對街鎮(zhèn)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)

市、區(qū)自然資源部門要積極會同住建、房管、稅務(wù)等部門，在街道黨工委、辦事處（鎮(zhèn)黨委、政府）的支持和配合下，全力以赴做好街鎮(zhèn)開展不動產(chǎn)登記的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，加強對街鎮(zhèn)受理人員的崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點幫助解決在政策法規(guī)、業(yè)務(wù)口徑和操作技術(shù)等方面的難題，同時要在電腦登記管理系統(tǒng)、信息共享數(shù)據(jù)庫、遠程服務(wù)終端、自助查詢機的配備和指導(dǎo)使用方面給予相應(yīng)支持，使街鎮(zhèn)人員能獨立承擔(dān)并完成日常工作，使居民在家門口完成不動產(chǎn)登記不再是遙不可及的夢想。

（三）部分業(yè)務(wù)下沉和緩步有序推進

鑒于不動產(chǎn)登記工作的全面性和復(fù)雜性，要將所有業(yè)務(wù)下沉至街鎮(zhèn)，有很高難度，在短期內(nèi)也無可行性，且容易造成街鎮(zhèn)行政資源的浪費。建議先把一些技術(shù)難度較低、跟居民日常生活關(guān)系密切的業(yè)務(wù)延伸至街鎮(zhèn)，如不涉稅、不涉貸業(yè)務(wù)，包括補證、配偶之間更名、增加同住人、租賃登記、登記簿查詢等，待今后條件成熟，可再將一些較復(fù)雜的業(yè)務(wù)陸續(xù)下沉，例如商品房預(yù)告登記、初始登記、存量房交易買賣，最復(fù)雜的業(yè)務(wù)，如企業(yè)不動產(chǎn)的交易、登記，土地的劃撥、出讓，抵押貸款的他項權(quán)利登記，仍應(yīng)由區(qū)交易登記機構(gòu)受理。在推進改革過程中，應(yīng)采取“先試點、后推廣”的分階段、分步驟、循序漸進的方式，不宜急于求成，切忌盲目地追求一步到位。

（四）在體制機制上找準適合的模式

不動產(chǎn)登記延伸至街鎮(zhèn)后，街鎮(zhèn)的不動產(chǎn)登記采取何種管理體制，區(qū)交易登記機構(gòu)和街鎮(zhèn)的機構(gòu)形成一種什么樣的關(guān)系，后者是街鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心的隸屬部門，還是前者在后者設(shè)立的分中心或受理網(wǎng)點，上級有關(guān)部門對此要加強調(diào)研、科學(xué)論證，賦予其準確的定位。一般來說，參照街道房管辦的業(yè)務(wù)流程和操作模式，可由街鎮(zhèn)負責(zé)部分不動產(chǎn)登記的受理，后臺的審核還是由區(qū)交易登記機構(gòu)完成，通過遠程終端、數(shù)據(jù)庫、互聯(lián)網(wǎng)來加強審核、監(jiān)管，符合“放管結(jié)合”的精神，再將審核后的結(jié)果反饋、推送至街鎮(zhèn)前臺，最后由街鎮(zhèn)出證。對不動產(chǎn)登記形成的檔案資料，由區(qū)交易登記機構(gòu)實行統(tǒng)一集中管理，并通過數(shù)字化、信息手段，在街鎮(zhèn)實現(xiàn)共享，讓街鎮(zhèn)也可提供查閱利用服務(wù)，這是未來發(fā)展的趨勢。