文/張倩

財(cái)政學(xué)家馬斯格雷夫（Richard A.Masgrave）認(rèn)為，“財(cái)政資源提供的方式?jīng)Q定了個(gè)人與國家的關(guān)系”，“國家是以個(gè)人成員的共同利益為基礎(chǔ)并且反映這種共同利益的契約組織”[1]。因此，國家財(cái)政的主要職能是供應(yīng)公共物品、實(shí)現(xiàn)分配正義以及推行宏觀政策。保障性住房建設(shè)具有較強(qiáng)的社會(huì)效益，政府財(cái)政理應(yīng)在其中發(fā)揮核心的利益調(diào)節(jié)與收入分配作用。在以法定紙幣體制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系中，政府財(cái)政與金融體系之間具有千絲萬縷的聯(lián)系，財(cái)政與金融在推行社會(huì)政策過程中的作用已經(jīng)難以區(qū)分。所以，財(cái)政在保障性住房建設(shè)中的利益調(diào)節(jié)與收入分配功能可以通過金融手段予以放大，也可以利用金融政策創(chuàng)造重要的融資條件。我國政策性住房金融制度的構(gòu)建，必須準(zhǔn)確定位政府財(cái)政在保障性住房建設(shè)中的職責(zé)范圍，并以適當(dāng)與謹(jǐn)慎的形式最大限度發(fā)揮財(cái)政資源的作用。財(cái)政在保障性住房建設(shè)中的責(zé)任范圍與責(zé)任形式以及財(cái)政資金投入的制度保障是其中應(yīng)予重點(diǎn)探討的問題。

政府財(cái)政是一種公共收入，主要應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公共利益。住房保障中的公共利益應(yīng)基于公共決策機(jī)制予以設(shè)定。筆者認(rèn)為，住房保障中的公共利益應(yīng)至少滿足以下四個(gè)方面的條件：其一，住房保障對象的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、保障規(guī)模、保障形式等應(yīng)按照公開和民主的立法程序進(jìn)行設(shè)定；其二，住房保障的財(cái)政支出應(yīng)受到預(yù)算規(guī)則約束，并限定在憲法所規(guī)范的公共財(cái)政限度之內(nèi)，不得為此任意征收其他形式的稅收或費(fèi)用；其三，住房保障待遇的享有應(yīng)以公開和透明的形式接受正式和非正式的監(jiān)督；其四，住房保障的權(quán)利應(yīng)以法律形式規(guī)定，并得到司法體系的保護(hù)與救濟(jì)。結(jié)合上述四個(gè)方面的要件，保障性住房建設(shè)中財(cái)政責(zé)任的范圍及形式可做如下設(shè)計(jì)。

一、以社會(huì)共同利益為基礎(chǔ)，合理確定保障性住房的財(cái)政支出范圍

鑒于我國幅員遼闊，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大，市場化供給仍應(yīng)是住房建設(shè)的主體。從世界主要經(jīng)濟(jì)體的住房市場發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，市場化機(jī)制對于土地和住房資源配置仍然是最有效率、最為可行的。新加坡等城市型國家的大規(guī)模公共性住房供應(yīng)體系并不適合資源配置狀況與公共治理狀況相對復(fù)雜的中國。歷史經(jīng)驗(yàn)也證明，公共住房占據(jù)城市住房供給的絕大部分將降低資源配置效率，產(chǎn)生更為普遍的住房困難問題。所以，要提高住房保障水平，應(yīng)以理順住房生產(chǎn)要素市場、保證市場機(jī)制有效運(yùn)行為基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，一方面通過貨幣化的補(bǔ)貼機(jī)制提升中低收入群體的住房支付能力，另一方面應(yīng)通過保障性住房建設(shè)，在市場機(jī)制尚難以發(fā)揮作用的領(lǐng)域維護(hù)公民的基本住房權(quán)利。換言之，以實(shí)物保障為主要形式的保障性住房建設(shè)，其財(cái)政支出范圍應(yīng)以使公民享有基本住房權(quán)利為限，而非大規(guī)模代替市場住房的建設(shè)。當(dāng)然，對于公民基本住房權(quán)利的量化標(biāo)準(zhǔn)，需要按照特定的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，制度層面則應(yīng)以確保其權(quán)利充分與程序公正為主。

其一，全體社會(huì)成員必須以憲法為基礎(chǔ)，認(rèn)同住房權(quán)利是公民基本權(quán)利的必然延伸，也是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)各利益主體的共同利益的基礎(chǔ)。當(dāng)然，利益共識(shí)的達(dá)成，并非簡單地闡釋憲法文本的權(quán)利內(nèi)容，而在于依據(jù)憲法原則對住房制度的產(chǎn)生進(jìn)行公開的博弈與探討。筆者認(rèn)為，有關(guān)住房保障的基本制度應(yīng)由立法機(jī)關(guān)以法律的形式確定，而不應(yīng)當(dāng)以部門規(guī)章、地方立法等形式進(jìn)行規(guī)范。因?yàn)楣竦幕緳?quán)利保障應(yīng)當(dāng)具有一定的統(tǒng)一性，地方立法的差異只能是在統(tǒng)一保障要求基礎(chǔ)之上的調(diào)整。在住房保障制度的立法層面，對居民住房權(quán)利的基本內(nèi)容以及對應(yīng)的政府責(zé)任應(yīng)當(dāng)有所規(guī)范，尤其是針對社會(huì)低收入群體的基本住房權(quán)利，應(yīng)該有更具約束力的規(guī)范。不同于一般性住房保障內(nèi)容，保障性住房建設(shè)應(yīng)以保障城市低收入群體的基本住房權(quán)利為主，其建設(shè)與供給形式也應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)基本保障需求。在我國目前的保障性住房建設(shè)中，僅有公共租賃型住房和有限產(chǎn)權(quán)住房兩類形式，而城市流浪者、貧困家庭等低收入群體，實(shí)際上無法從上述兩種保障類型中獲得住房保障。這顯然有悖憲法基本權(quán)利平等原則，也不符合社會(huì)保障具有兜底性質(zhì)的政策價(jià)值。

其二，按照保障性住房的類型不同，財(cái)政支出責(zé)任的范圍也應(yīng)有所區(qū)別。在保障性住房立法的基本內(nèi)容中，應(yīng)當(dāng)按照保障不同收入群體基本住房權(quán)利的需要設(shè)定不同的財(cái)政責(zé)任。筆者建議，劃分保障對象的標(biāo)準(zhǔn)，宜同時(shí)采用絕對與相對兩個(gè)方面的量化標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合基本生活需求以及物價(jià)指數(shù)所設(shè)定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，可以作為量化標(biāo)準(zhǔn)之一，設(shè)定為享有一定住房保障待遇的基本門檻。但是也必須注意到社會(huì)保障的相對性，應(yīng)同時(shí)采用與多項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相關(guān)聯(lián)的動(dòng)態(tài)計(jì)算公式，設(shè)定相對的住房保障對象劃分標(biāo)準(zhǔn)，并參照各級(jí)人民代表大會(huì)任期的規(guī)定每五年進(jìn)行一次調(diào)整。例如，可以規(guī)定以當(dāng)?shù)爻鞘屑彝ナ杖氲闹形恢禐闃?biāo)準(zhǔn)，將收入無法達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)的一定比例家庭，作為提供免費(fèi)住房或公共租賃住房的保障對象。如此規(guī)范，一是可以將地方政府的財(cái)政保障責(zé)任與城市收入差距相關(guān)聯(lián)，促進(jìn)政府采取積極措施將家庭收入差距控制在合理的范圍之內(nèi)；二是可以將保障性住房建設(shè)的規(guī)模，控制在城市經(jīng)濟(jì)體量與財(cái)政收入的一定范圍之內(nèi)。當(dāng)然，從保障的基本標(biāo)準(zhǔn)看，保障性住房建設(shè)應(yīng)優(yōu)先保障低收入群體的基本住房權(quán)利，其住房供給應(yīng)以免費(fèi)提供居住權(quán)作為主要形式。此外，在國家層面的立法中，應(yīng)確立保障對象的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以之作為各地區(qū)與各城市建設(shè)免費(fèi)公共住房規(guī)模的基本依據(jù)。同時(shí)，中央政府應(yīng)按照各地財(cái)政收入的水平與保障對象需求之間的差距，實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。

二、以權(quán)利保障為核心，建立有約束性的保障性住房建設(shè)預(yù)算機(jī)制

對于公共租賃型與有限產(chǎn)權(quán)型的保障性住房，財(cái)政支出范圍應(yīng)當(dāng)具有更大的地域差異，法律規(guī)制的重點(diǎn)應(yīng)側(cè)重于相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算機(jī)制。預(yù)算制度是現(xiàn)代國家公共財(cái)政體系的核心，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主與公共治理的重要手段。保障性住房建設(shè)的公共預(yù)算雖然在財(cái)政預(yù)算總體規(guī)模中占比較小，但是其社會(huì)保障性質(zhì)于宏觀經(jīng)濟(jì)意義十分重大，可以作為完善中國財(cái)政預(yù)算制度的切入點(diǎn)之一加以推行。預(yù)算制度是財(cái)政民主與財(cái)政監(jiān)督的具體制度形式，增強(qiáng)透明度是改進(jìn)預(yù)算制度的主要著力點(diǎn)。在中央一級(jí)財(cái)政預(yù)算的公開性逐步加強(qiáng)的背景下，地方各級(jí)政府的預(yù)算透明度建設(shè)明顯滯后于社會(huì)發(fā)展的期待，也嚴(yán)重阻礙了國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。保障性住房建設(shè)是改善民生和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一項(xiàng)重要政策措施，若缺乏公共參與與公共監(jiān)督機(jī)制，則難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前的地方政府預(yù)算編制和預(yù)算審查制度應(yīng)優(yōu)先從住房保障資金的預(yù)算剛性與預(yù)算透明度兩個(gè)方面予以改進(jìn)。

首先，現(xiàn)行立法中尚未明確規(guī)定住房保障資金應(yīng)列入法定預(yù)算支出范圍，其列支規(guī)模的設(shè)定也缺乏必要的法律規(guī)范。在目前的預(yù)算管理體制下，政府對預(yù)算項(xiàng)目的規(guī)模與范圍擁有較大自主權(quán)，保障性住房建設(shè)的財(cái)政性支出規(guī)模也不同程度受到行政機(jī)關(guān)政績動(dòng)機(jī)的影響。從發(fā)達(dá)國家住房保障立法中可以看到，通過立法機(jī)關(guān)制定住房法案以保證公共住房建設(shè)擁有持續(xù)的財(cái)政資金來源是較為通行的做法，也是確保公共住房建設(shè)中能夠規(guī)范使用財(cái)政資金的重要手段。我國當(dāng)前的住房保障立法幾乎還停留在部門規(guī)章的層面。早在1983年即已經(jīng)開始擬議的《住宅法》由于種種原因始終未能成為正式立法。如今，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況已經(jīng)發(fā)生翻天覆地的變化，住房與社會(huì)保障需求也逐步成為各階層不得不面對的共同問題，討論并制定一部住房保障方面的基本法律迫在眉睫。筆者認(rèn)為，住房立法的重要內(nèi)容之一是對住房保障的財(cái)政性支出予以剛性約束，且應(yīng)當(dāng)以立法機(jī)關(guān)制定法律的形式予以明確，而不應(yīng)當(dāng)只是在目前正在審議中的《城鎮(zhèn)住房保障條例》中加以規(guī)定。因?yàn)橛尚姓⒎▽︻A(yù)算項(xiàng)目作出剛性規(guī)定缺乏立法上的嚴(yán)謹(jǐn)性，也難以確保住房保障預(yù)算約束的法律權(quán)威。

其次，應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)保障性住房建設(shè)財(cái)政資金的透明度。按照現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)算支出項(xiàng)目有經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出，國家管理費(fèi)用支出，國防支出，各項(xiàng)補(bǔ)貼支出，其他支出等六項(xiàng)，而每項(xiàng)支出的具體劃分由國務(wù)院規(guī)定，并報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。從預(yù)算制度的一般原理看，預(yù)算收支項(xiàng)目是預(yù)算審查的關(guān)鍵，也是立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。然而，預(yù)算項(xiàng)目的劃分由行政機(jī)關(guān)自行擬定，在預(yù)算制度實(shí)際運(yùn)行中幾乎缺乏具體支出事項(xiàng)和范圍的說明，因而立法機(jī)關(guān)審議預(yù)算案不可能具有實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督意義。各級(jí)地方政府向同級(jí)人民代表大會(huì)提交審議的預(yù)算案，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到證券市場公開上市企業(yè)年度報(bào)告的詳盡程度和信息披露水平。預(yù)算執(zhí)行過程中政府的支出信息同樣缺乏必要的信息披露規(guī)范，對其支出情況的信息公開形式、公開內(nèi)容、公開時(shí)間以及公開責(zé)任均沒有強(qiáng)制性的立法規(guī)范。在此基礎(chǔ)上的財(cái)政預(yù)算審議監(jiān)督和預(yù)算透明幾乎只是徒具空文。因此，建議立法機(jī)關(guān)在制定住房保障法案時(shí)，在規(guī)定政府財(cái)政支出范圍和責(zé)任的同時(shí)，規(guī)定政府應(yīng)按年度公開保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的詳細(xì)預(yù)算情況，并將已完成項(xiàng)目的會(huì)計(jì)與審計(jì)信息完整公布，以充分發(fā)揮透明度原則在財(cái)政監(jiān)督中的獨(dú)特作用。

三、以利益平衡為原則，實(shí)現(xiàn)保障性住房財(cái)政收支的合理匹配

法定的預(yù)算收入主要包括稅收收入、依法上繳的國有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入以及其他收入等。其中，稅收收入是現(xiàn)代政府財(cái)政收入的主要形式，其征收的規(guī)范性、法定性與正當(dāng)性是保證政府財(cái)政行為符合現(xiàn)代國家治理要求的基礎(chǔ)。保障性住房建設(shè)中的財(cái)政性資金也應(yīng)以稅收收入作為主要來源，而不應(yīng)當(dāng)將其他收入形式作為其主要收入來源。因?yàn)闊o論是上繳的國有資產(chǎn)收益還是其他專項(xiàng)收入，或者是國有土地出讓收入，都不具有稅收的普遍性和法定性特征，難以承擔(dān)持續(xù)和廣泛的公共支出需求，更難以承擔(dān)稅收所特有的收入轉(zhuǎn)移支付功能?；诔鞘薪?jīng)濟(jì)發(fā)展中利益平衡的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，保障性住房建設(shè)中的財(cái)政性資金來源形式，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)收入再分配的主體差異與時(shí)間差異。

首先，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展是稅收增長的根本源泉，也是居民持續(xù)改善住房條件的基本前提。建設(shè)保障性住房旨在通過實(shí)物性住房補(bǔ)貼滿足低收入群體的基本住房需求，稅收在其中發(fā)揮著關(guān)鍵的收入再分配功能。在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，不同社會(huì)群體因其經(jīng)濟(jì)資源與社會(huì)資源的先天稟賦不同、競爭能力不同以及其所處的經(jīng)濟(jì)地位不同而產(chǎn)生了收入分化，市場機(jī)制與收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制的缺陷也加大了不同社會(huì)群體之間的收入差距。因此，需要通過建設(shè)保障性住房對不同群體的收入差異進(jìn)行調(diào)節(jié)。為實(shí)現(xiàn)上述功能，保障性住房建設(shè)中財(cái)政性資金的來源應(yīng)當(dāng)與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，并且與特定區(qū)域內(nèi)收入分化的狀況相一致。中央政府的稅收收入應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)基本權(quán)利保障的一致性與平等性，以使各地區(qū)住房足以保障中低收入群體的基本住房權(quán)利。而各城市的財(cái)政性住房保障支出，則應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和地方稅收相關(guān)。在稅種特性上主要應(yīng)通過個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅以及不動(dòng)產(chǎn)稅收來實(shí)現(xiàn)收入調(diào)節(jié)。其中，個(gè)人所得稅與城市吸納就業(yè)、創(chuàng)造收入的能力直接相關(guān)，其累進(jìn)稅制也更能體現(xiàn)收入分配上的個(gè)體差異。消費(fèi)稅與不動(dòng)產(chǎn)稅也是與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的地域性相關(guān)較大的稅種，能夠在一定程度上反映特定區(qū)域城市居民收入水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。尤其是不動(dòng)產(chǎn)稅，主要體現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)稅，與特定城市的土地和物業(yè)價(jià)值直接關(guān)聯(lián)。通過不動(dòng)產(chǎn)稅收為保障性住房建設(shè)籌集資金，不僅能夠更有效地反映城市土地資源分配的公平性，還能夠更有效地促使土地產(chǎn)權(quán)所有者以更具效率的方式利用土地。

其次，保障性住房建設(shè)中的財(cái)政性資金投入，具有平衡不同財(cái)政時(shí)期利益的性質(zhì)。由于資本積累與人力資本開發(fā)等因素，政府財(cái)政在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期或中期，往往需要將更多的公共資源投入生產(chǎn)性建設(shè)與投資中，其分享的人口紅利與經(jīng)濟(jì)增量也更多。如果不能通過適當(dāng)機(jī)制對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的收益進(jìn)行調(diào)節(jié)，則受到任期制約束的政府容易產(chǎn)生過度占用居民收入以進(jìn)行生產(chǎn)投資的動(dòng)力，社會(huì)保障責(zé)任讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)是其突出表現(xiàn)之一。所以，必須通過財(cái)稅改革體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中隱含的社會(huì)成本，資源開發(fā)與資本占用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)在事實(shí)上分擔(dān)對應(yīng)的社會(huì)保障義務(wù)。保障性住房建設(shè)所需的財(cái)政性資金應(yīng)該能從時(shí)間維度上對此進(jìn)行調(diào)節(jié)。例如，通過城市的公共性債務(wù)在當(dāng)期體現(xiàn)未來的社會(huì)保障性支出需要，并且應(yīng)以預(yù)算控制與財(cái)政責(zé)任的形式，增強(qiáng)城市公共債務(wù)對公共經(jīng)濟(jì)決策的約束力。

綜上所述，對于保障性住房建設(shè)的資金供給而言，盡管可以通過住房金融手段調(diào)整資金在不同時(shí)期的余缺，但這不足以成為其主要資金來源，財(cái)政性資金才是保障性住房建設(shè)資金的根本保障。畢竟保障性住房建設(shè)主要是政府的公共責(zé)任，這是通過公共機(jī)制對市場競爭結(jié)果的一種修正。所以，一項(xiàng)高效、公正的保障性住房資金供給機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立在基于法治的公共財(cái)政體制之上，必要的財(cái)政與稅收制度改革將有助于保障性住房建設(shè)任務(wù)的順利推行。