楊彥明

(水利部發(fā)展研究中心 北京 100038)

2019年3月，水利部、財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案的通知》(水規(guī)計(jì)[2019]33號)[1]，加快推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理。實(shí)施河湖生態(tài)補(bǔ)水是華北地區(qū)地下水超采綜合治理取得成效的關(guān)鍵措施之一。按照《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，南水北調(diào)工程中線和東線實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水，是這一生態(tài)補(bǔ)水任務(wù)的關(guān)鍵部分。南水北調(diào)生態(tài)供水價(jià)格問題亟待開展深入研究，以此支撐南水北調(diào)工程生態(tài)補(bǔ)水順利實(shí)施。

1 南水北調(diào)生態(tài)供水必須制定合理價(jià)格

南水北調(diào)工程生態(tài)供水的價(jià)格問題，就其屬于生態(tài)供水定價(jià)范疇而言，涉及生態(tài)供水公益性、生態(tài)價(jià)值核算、供水定價(jià)方法、水利工程供水成本核算等理論和政策問題，仍存在諸多爭議[2-5]，對生態(tài)供水定價(jià)造成困擾。但從公益補(bǔ)償、成本定價(jià)的角度出發(fā)，著眼南水北調(diào)工程生態(tài)供水的長期持續(xù)性，仍可明確幾個關(guān)鍵前提，即生態(tài)供水必須定價(jià)，價(jià)格補(bǔ)償成本，政府財(cái)政資金和社會用水戶分擔(dān)水價(jià)。

a.南水北調(diào)工程生態(tài)供水應(yīng)當(dāng)制定價(jià)格、有償供水?；仡櫧陙砦覈饕纳鷳B(tài)補(bǔ)水項(xiàng)目[6-8]，均未制定單獨(dú)的生態(tài)水價(jià)，發(fā)生成本均由供水企業(yè)性質(zhì)的水管單位承擔(dān)，或由其上級主管部門(流域機(jī)構(gòu)等)負(fù)擔(dān)。讓供水企業(yè)免費(fèi)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水，是將其當(dāng)作全額撥款的事業(yè)單位，有悖于我國企事業(yè)單位改革的方向和現(xiàn)實(shí)。由政府出面采用非市場經(jīng)濟(jì)的手段，越位強(qiáng)迫供水企業(yè)無償供水，容易影響政府形象，破壞市場秩序[9]。即使最終成本由其上級主管部門通過財(cái)政經(jīng)費(fèi)承擔(dān)，也有悖于受益方負(fù)擔(dān)的基本交換原則。相比已有個案項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)水，通過南水北調(diào)工程長期實(shí)施大規(guī)模生態(tài)補(bǔ)水，其成本費(fèi)用更加高昂，水管單位難以承擔(dān)。此前生態(tài)補(bǔ)水項(xiàng)目中相關(guān)水管單位雖暫時(shí)承擔(dān)供水成本，但這是以長期內(nèi)政府或上級主管單位仍會以財(cái)政資金補(bǔ)償相關(guān)成本、保障水管單位持續(xù)運(yùn)行的隱性擔(dān)保為前提，而南水北調(diào)工程生態(tài)補(bǔ)水長期實(shí)施，在成本費(fèi)用方面顯然無法采用此類權(quán)宜措施來跨期置換。南水北調(diào)工程投資巨大，已經(jīng)實(shí)施的規(guī)范水價(jià)制度對于正常還貸和工程持續(xù)運(yùn)行意義重大，不應(yīng)因?yàn)樯鷳B(tài)供水的價(jià)格制度缺失而破壞整體的南水北調(diào)供用水水價(jià)制度。特別是生態(tài)供水量巨大，而且未來還會繼續(xù)增加，在南水北調(diào)工程全部供水中占比顯著。因此，南水北調(diào)工程生態(tài)供水必須定價(jià)，實(shí)行有償供水。

b.南水北調(diào)工程生態(tài)供水價(jià)格最終應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償成本。補(bǔ)償成本是基本的定價(jià)原則。生態(tài)補(bǔ)水當(dāng)然具有特殊的公益屬性，但是這種公益屬性并非體現(xiàn)在供需兩方的交換關(guān)系，而是體現(xiàn)在政府為需求方代言，并以財(cái)政資金購買這種需求；在有些情況下，社會用水戶以提高生產(chǎn)生活水價(jià)的方式間接分擔(dān)部分生態(tài)補(bǔ)水成本。名義的生態(tài)供水水價(jià)可以低于成本，但是供水必有成本，成本必有補(bǔ)償，補(bǔ)償必有主體，作為整體的生態(tài)供水價(jià)格政策體系，還是要最終實(shí)現(xiàn)政府和社會用水戶對生態(tài)供水的全部成本實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償[10]?！赌纤闭{(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，“水費(fèi)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、足額繳納，專項(xiàng)用于南水北調(diào)工程運(yùn)行維護(hù)和償還貸款”。

c.政府財(cái)政資金和社會用水戶分擔(dān)水價(jià)。南水北調(diào)工程生態(tài)補(bǔ)水的受益方是特定地方的水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，體現(xiàn)為一種公共利益，應(yīng)由當(dāng)?shù)卣疄橹饕匀藖沓袚?dān)生態(tài)補(bǔ)水的成本費(fèi)用，并以地方納稅人支持的財(cái)政資金支付購買。項(xiàng)目同時(shí)具有重大的國家戰(zhàn)略意義，為此中央政府財(cái)政可以分擔(dān)部分成本費(fèi)用。在具備共識、現(xiàn)實(shí)可行的前提下，可以采取地方財(cái)政和社會用水戶分擔(dān)的方式，其中社會用水戶作為普遍受益(生態(tài)環(huán)境利益和供水方面的直接經(jīng)濟(jì)利益)的群體，通過支付更高的生產(chǎn)生活水價(jià)來承擔(dān)部分生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用[10]。

2 在南水北調(diào)供水價(jià)格制度框架內(nèi)協(xié)商制定生態(tài)供水價(jià)格

南水北調(diào)工程已經(jīng)形成基本完善的供水價(jià)格制度框架。從南水北調(diào)工程長期持續(xù)運(yùn)行的要求出發(fā)，從生態(tài)供水與其他供水在工程運(yùn)用上的一致性或緊密聯(lián)系出發(fā)，南水北調(diào)工程生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格制度不應(yīng)打破既成的價(jià)格制度，而只能基于現(xiàn)有制度框架并在其下發(fā)展形成。

a.區(qū)分中、東線定價(jià)。分別制定南水北調(diào)中線和東線(包括東線北延工程)生態(tài)供水價(jià)格。二者的供水體系和受水區(qū)基本獨(dú)立，因此按照兩個不同的生態(tài)供水價(jià)格體系分別獨(dú)立設(shè)計(jì)。

b.實(shí)行兩部制水價(jià)并針對分水口門定價(jià)?！赌纤闭{(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》第十三條規(guī)定，“南水北調(diào)工程供水實(shí)行由基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)構(gòu)成的兩部制水價(jià)，具體供水價(jià)格由國務(wù)院價(jià)格主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。”《國家發(fā)展改革委關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程運(yùn)行初期供水價(jià)格政策的通知》(發(fā)改價(jià)格[2014]2959號)[11]規(guī)定，分區(qū)段制定口門價(jià)格，實(shí)行兩部制水價(jià)，并在此基礎(chǔ)上制定了各口門的基本水價(jià)、計(jì)量水價(jià)和綜合水價(jià)。在現(xiàn)有南水北調(diào)工程水價(jià)制度框架下納入生態(tài)供水價(jià)格，意味著區(qū)分基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)相應(yīng)制定生態(tài)供水價(jià)格；同時(shí)，按照分區(qū)段的分水口門制定價(jià)格，不同河湖所在地區(qū)不同，其生態(tài)補(bǔ)水的供水價(jià)格基準(zhǔn)也隨之不同。

c.貫徹協(xié)商定價(jià)的原則。在《國家發(fā)展改革委關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程供水價(jià)格有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2019〕634號)(以下簡稱“634號文”)[12]中，針對生態(tài)供水價(jià)格制定作出“參照現(xiàn)行供水價(jià)格政策”和“協(xié)商確定”的原則規(guī)定：“在上游來水充裕、正常生產(chǎn)生活供水得以保障的前提下，在受水區(qū)足額交納基本水費(fèi)的基礎(chǔ)上，中線工程生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格由供需雙方參照現(xiàn)行供水價(jià)格政策協(xié)商確定”。南水北調(diào)生態(tài)供水價(jià)格在本質(zhì)上和長期內(nèi)都只能是一種協(xié)商價(jià)格。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)水的公益屬性決定了并不存在嚴(yán)格意義上對生態(tài)補(bǔ)水的市場需求方，價(jià)格無法通過市場主體之間的供需平衡自發(fā)形成。生態(tài)需水的界定和度量在理論和實(shí)踐上都還未發(fā)展成熟。生態(tài)補(bǔ)水實(shí)踐中制定生態(tài)水價(jià)少有先例?？缌饔蛘{(diào)水實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水，涉及的管理和決策主體包括中央政府、地方政府不同層次，其他外部關(guān)聯(lián)因素眾多，影響彼此交錯，非常復(fù)雜。以協(xié)商定價(jià)定位南水北調(diào)工程生態(tài)供水，使其更為靈活，不必以正式制度建立為前提，也不會全面影響現(xiàn)有水價(jià)制度的實(shí)施。在成本核算、定價(jià)程序和定價(jià)水平等方面，都可以基于其協(xié)商性質(zhì)加以特殊變通處理。

3 構(gòu)建具有激勵-約束機(jī)制的生態(tài)供水兩部制水價(jià)

南水北調(diào)工程采用兩部制水價(jià)，具有扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。兩部制水價(jià)的水價(jià)形式最有利于確保水利工程設(shè)施成本的回收，在保障用水方權(quán)利的同時(shí)有效約束其充分用水，內(nèi)在包含了對合理用水的激勵-約束機(jī)制。就南水北調(diào)生態(tài)供水而言，生態(tài)用水的公益性和非經(jīng)營性，更有賴于靈活把握兩部制水價(jià)當(dāng)中基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)的關(guān)系，以最大限度激勵充分實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水，并高效利用這部分水量達(dá)成生態(tài)效益。按照《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》近期和遠(yuǎn)期補(bǔ)水計(jì)劃，可以分別制定針對近期的低水價(jià)和針對遠(yuǎn)期的高水價(jià)兩個水價(jià)方案。

3.1 只包含計(jì)量水價(jià)的低水價(jià)方案

根據(jù)《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，2022年前，南水北調(diào)中線一期沿線退水閘相機(jī)補(bǔ)水年均10億～13億m3，南水北調(diào)東線一期北延補(bǔ)水年均2億～4億m3。在2022年前生態(tài)補(bǔ)水量相對有限的前提下，在原則上遵循現(xiàn)行南水北調(diào)兩部制供水價(jià)格制度的前提下，南水北調(diào)生態(tài)供水價(jià)格主要應(yīng)反映于計(jì)量水價(jià)，而基本水價(jià)出于特定原因，保留名義，但免除具體數(shù)額，實(shí)際上是合并計(jì)入原有其他供水的基本水價(jià)。

a.按照《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，在2022年之前的近期，生態(tài)補(bǔ)水量相對有限，可認(rèn)為足以在各口門基本水量范圍內(nèi)，通過利用生產(chǎn)生活供水量之外的余量來滿足，即通過嚴(yán)格意義上的“相機(jī)補(bǔ)水”來滿足。在確定基本水費(fèi)之后，因?yàn)橄鄼C(jī)性質(zhì)的生態(tài)供水不增加總供水量，總供水量也不會超出規(guī)劃分配的分水口門凈水量上限(基本水量)，南水北調(diào)生態(tài)供水水價(jià)已經(jīng)在這個基本水費(fèi)之中“預(yù)繳”，生態(tài)供水就可以無償利用基本水費(fèi)所對應(yīng)供水容量的剩余部分，生態(tài)供水的實(shí)施價(jià)格就不必單列基本水價(jià)，實(shí)際上是合并計(jì)入原有的生產(chǎn)生活供水基本水價(jià)之中。

b.南水北調(diào)生態(tài)供水對專用配套工程的要求不高(生態(tài)補(bǔ)水以現(xiàn)有河道和農(nóng)業(yè)灌溉渠道為主，簡單整修后即可投入使用)。除了運(yùn)用已經(jīng)建成的南水北調(diào)及其配套工程，在邊際上分享建設(shè)和基本運(yùn)行維護(hù)投入，生態(tài)補(bǔ)水帶來的專用性的增量建設(shè)成本很小。因此，對應(yīng)于工程建設(shè)貸款本息、工程基本運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用的基本水費(fèi)可不計(jì)入。

c.帶有公益性的用水(如農(nóng)業(yè)用水)的價(jià)格可以不承擔(dān)或較少承擔(dān)供水工程建設(shè)成本，基于生態(tài)補(bǔ)水的公益屬性，南水北調(diào)工程生態(tài)供水的理論價(jià)格，也可以在補(bǔ)償建設(shè)成本方面有所優(yōu)惠，省去基本水費(fèi)部分，而主要對應(yīng)兩部制水價(jià)中反映運(yùn)行成本的計(jì)量水價(jià)部分。此外顯而易見的是，基于生態(tài)補(bǔ)水的明顯公益屬性，聯(lián)系于政府財(cái)政和公益用途的水資源費(fèi)(稅)、對應(yīng)于經(jīng)營性的供水工程利潤，都應(yīng)當(dāng)在水價(jià)中予以完全免除。

前述634號文關(guān)于協(xié)商定價(jià)的規(guī)定，事實(shí)上也意味著南水北調(diào)生態(tài)供水是一種正常生產(chǎn)生活供水基礎(chǔ)上的“邊際”供水，因基本水費(fèi)已經(jīng)足額繳納、生產(chǎn)生活和生態(tài)供水總量不超出規(guī)劃分配的分水口門凈水量上限，生態(tài)供水可以“搭便車”，不再重復(fù)承擔(dān)基本水價(jià)這部分價(jià)格。相機(jī)實(shí)施、數(shù)量不定的生態(tài)供水本應(yīng)承擔(dān)的那部分基本水價(jià)，實(shí)際由生產(chǎn)生活用水戶以隱含方式承擔(dān)。

對生態(tài)供水水價(jià)是否應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)、以何種標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)計(jì)量水價(jià)的部分，634號文不設(shè)明確條件，以協(xié)商確定。鑒于生態(tài)供水的公益性，以及生態(tài)供水專用性的增量工程很少、運(yùn)行成本較小，可以理解為對生態(tài)供水水價(jià)還可有所讓步，在計(jì)量水價(jià)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)以下來協(xié)商合適的水價(jià)。

只包含計(jì)量水價(jià)的低水價(jià)方案的生態(tài)供水價(jià)格可能達(dá)到最低。由于生態(tài)供水價(jià)格只表現(xiàn)為計(jì)量水價(jià)，如果全部由受水區(qū)地方政府承擔(dān)費(fèi)用，由于失去先期支付的基本水費(fèi)的制約，又需要按照計(jì)量水價(jià)對補(bǔ)水量按量計(jì)費(fèi)，在來水充足、有大量富余供水量可用于生態(tài)補(bǔ)水的年份，可能不利于地方積極增加生態(tài)補(bǔ)水量；而在來水不足年份，無水可用，免除基本水費(fèi)部分原本視作為一種政策優(yōu)惠，此時(shí)則有名無實(shí)，最終可能造成年平均生態(tài)補(bǔ)水量不能達(dá)標(biāo)。另一方面，計(jì)量水價(jià)本身則有利于對實(shí)際的補(bǔ)水量進(jìn)行計(jì)量和監(jiān)督，為行政手段促進(jìn)落實(shí)生態(tài)補(bǔ)水任務(wù)提供支持。

對于南水北調(diào)工程東線而言，由于生態(tài)供水與東線北延工程建設(shè)掛鉤，北延工程建設(shè)成本無法回避，是否可以采取此處所說不含基本水費(fèi)的低水價(jià)方案，尚需相關(guān)部門進(jìn)一步研究。

3.2 包含基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)的高水價(jià)方案

根據(jù)《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，2023—2035年，利用南水北調(diào)東線、中線后續(xù)工程，進(jìn)一步加大河道生態(tài)補(bǔ)水力度，河道補(bǔ)水量在之前中線每年10億～13億m3、東線每年2億～4億m3的水平上，再增加每年約10億m3。如果生態(tài)供水規(guī)模增長，生產(chǎn)生活供水量也逐步增加，就會導(dǎo)致生產(chǎn)生活供水與生態(tài)供水在總體上超出之前規(guī)劃分配的分水口門凈水量，生態(tài)供水將不再是嚴(yán)格意義的“邊際供水”。而634號文未明確在此情況下是否根據(jù)各口門的基本水價(jià)和超出部分水量，增加口門的基本水費(fèi)。

在2023—2035年期間大規(guī)模開展生態(tài)供水時(shí)，或者因南水北調(diào)工程后續(xù)建設(shè)(如東線北延工程建設(shè)等)的原因增加供水能力之后，之前南水北調(diào)供水價(jià)格體系中各口門的規(guī)劃分配凈水量需要重新核算，以此確定包括生態(tài)供水量在內(nèi)的新的基本水量指標(biāo)，并相應(yīng)及時(shí)增加口門基本水費(fèi)。在現(xiàn)有各口門基本水量之上，按照治理行動遠(yuǎn)期要求的新增生態(tài)供水量年均值的某個系數(shù)(該系數(shù)基于來水量的年際變化核定，從小于1到大于1)，估算特定年份最大的生態(tài)供水量，將這一供水量加入基本水量，并以此確定生態(tài)供水價(jià)格中的基本水費(fèi)。這部分增量的基本水費(fèi)的一部分，反映2022年之后增加的生態(tài)供水帶來固定成本增量，由2022年后增加的生態(tài)供水直接導(dǎo)致，為此生態(tài)供水水價(jià)就應(yīng)當(dāng)反映這部分增量基本水費(fèi)，生態(tài)水價(jià)中就必須包含基本水價(jià)。具體指標(biāo)仍可以協(xié)商確定。在提高基本水價(jià)同時(shí)，可以協(xié)商適當(dāng)降低前一方案中計(jì)量水價(jià)的部分。

這一方案就是生態(tài)供水價(jià)格包含基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)，實(shí)際價(jià)格水平經(jīng)協(xié)商后可以總體控制，而特意不免除兩部制的任何一部分。它有一個重要好處，就是可以更好適應(yīng)南水北調(diào)工程來水不穩(wěn)定、生態(tài)供水量年際變化的特點(diǎn)，且更加有利于激勵-約束受水區(qū)積極充分地實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水。還可以進(jìn)一步區(qū)分以基本水價(jià)為主和以計(jì)量水價(jià)為主兩種細(xì)分方案，以最大限度激勵和約束受水區(qū)充分實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水。一般而言，將基本水價(jià)作為生態(tài)供水價(jià)格的主體部分，而盡可能降低計(jì)量水費(fèi)，對于缺乏生態(tài)補(bǔ)水內(nèi)生動力的地方政府，具有更大的激勵。但計(jì)量水價(jià)部分不應(yīng)太低，因?yàn)橐欢ㄋ降挠?jì)量水價(jià)本身有助于促進(jìn)生態(tài)供水的計(jì)量和監(jiān)督，也會約束地方政府高效、經(jīng)濟(jì)、合理的實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水。

4 明確生態(tài)供水價(jià)格對應(yīng)的資金分擔(dān)方案

因?yàn)樯鷳B(tài)供水價(jià)格受制于公益性，無論是因?yàn)楹雎赃€是低估基本水價(jià)，還是因?yàn)閷τ?jì)量水價(jià)讓步，都會造成名義價(jià)格偏低，由此帶來的成本缺口需要分擔(dān)和補(bǔ)償。分擔(dān)補(bǔ)償是在不同主體之間劃分財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任或采取交叉補(bǔ)貼方式。計(jì)量水價(jià)經(jīng)協(xié)商確定后的變數(shù)較小，而基本水價(jià)的變化和選項(xiàng)較多?；舅畠r(jià)部分的缺口和計(jì)量水價(jià)部分的缺口，如何確定承擔(dān)方，需充分考慮提高生態(tài)補(bǔ)水積極性的激勵-約束原則。一般而言，基本水價(jià)主要由地方政府承擔(dān)，基本水價(jià)的缺口由地方社會用水戶承擔(dān)，計(jì)量水價(jià)的缺口由中央財(cái)政承擔(dān)。

a.對應(yīng)于低水價(jià)方案，針對近期(2022年前)生態(tài)補(bǔ)水的成本缺口分擔(dān)方式。被忽略的基本運(yùn)行維護(hù)成本增量，不作為基本水價(jià)計(jì)入生態(tài)供水價(jià)格，由南水北調(diào)工程管理單位實(shí)際承擔(dān)，以支持生態(tài)補(bǔ)水任務(wù)。這種做法僅適用于基本運(yùn)行維護(hù)成本增長有限，南水北調(diào)工程管理部門可以負(fù)擔(dān)的情況。

協(xié)商后制定的較低計(jì)量水價(jià)，其成本缺口部分由中央財(cái)政承擔(dān)。這是因?yàn)?，由地方政府承?dān)計(jì)量水價(jià)的補(bǔ)貼，會影響來水充足時(shí)地方政府增加補(bǔ)水量的積極性。此外，由于已經(jīng)盡可能降低生態(tài)供水價(jià)格，為了減少對供水市場及其價(jià)格的擾動，不建議同時(shí)提高受水區(qū)生產(chǎn)生活用水價(jià)格、以交叉補(bǔ)貼方式分擔(dān)生態(tài)補(bǔ)水的部分成本。地方政府通過地方財(cái)政承擔(dān)生態(tài)供水的全部名義價(jià)格。

b.對應(yīng)于高水價(jià)方案，針對遠(yuǎn)期(2023—2035年)生態(tài)補(bǔ)水的成本缺口分擔(dān)方式。按照《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》，2022—2035年期間，后續(xù)上調(diào)各分水口門基本水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由此增加的基本水費(fèi)，在計(jì)入生態(tài)供水價(jià)格后，就需要由地方生產(chǎn)生活供水價(jià)格來轉(zhuǎn)移分擔(dān)其中部分，即實(shí)際上通過提高生產(chǎn)生活供水的基本水價(jià)(而不是計(jì)量水價(jià))，對生態(tài)供水進(jìn)行間接的交叉補(bǔ)貼?？紤]到提高南水北調(diào)生活供水水價(jià)的社會政治影響，也許單方面提高特定用水部門生產(chǎn)用水的基本水價(jià)更為可行。計(jì)量水價(jià)協(xié)商造成的成本缺口仍由中央政府財(cái)政資金補(bǔ)償。

5 全面構(gòu)建協(xié)商定價(jià)機(jī)制

在原則性的水價(jià)制定方案之外，協(xié)商機(jī)制仍然是南水北調(diào)生態(tài)供水價(jià)格的核心和本質(zhì)。對于如此空前規(guī)模的生態(tài)補(bǔ)水行動制定供水價(jià)格而言，協(xié)商機(jī)制無疑有利于更好規(guī)避各種制度空白和制度沖突造成的困難。協(xié)商機(jī)制應(yīng)當(dāng)基于現(xiàn)有南水北調(diào)工程管理體制，在中央政府和受水區(qū)各級地方政府之間開展，并根據(jù)華北地下水超采綜合治理行動需要，納入《華北地區(qū)地下水超采綜合治理行動方案》涉及的其他供水管理部門如引灤、引黃、再生水、相關(guān)水庫等的管理部門，并協(xié)調(diào)水行政主管部門和價(jià)格管理部門。

大體可采取下列輪次開展協(xié)商：①根據(jù)行動方案和調(diào)度計(jì)劃確定的補(bǔ)水量、南水北調(diào)工程管理單位提供的補(bǔ)水成本測算，并與南水北調(diào)工程管理單位開展協(xié)商，確定水費(fèi)和水價(jià)的總體水平。②通過國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部等部委代表中央政府，與受水區(qū)地方政府開展協(xié)商，確定中央政府、各地方政府和社會用水戶分別承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)水成本，并確定生態(tài)水價(jià)及其兩部制形式下基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)的水平。③進(jìn)一步引入引黃、引灤、地方再生水企業(yè)和地方水庫，從南水北調(diào)生態(tài)供水價(jià)格與其他生態(tài)補(bǔ)水水源價(jià)格關(guān)系的角度，通過協(xié)商對價(jià)格進(jìn)一步有所調(diào)整。

在協(xié)商過程中，逐步明確定價(jià)原則和方法、未來影響生態(tài)供水價(jià)格的主要因素，形成協(xié)商組織機(jī)構(gòu)和協(xié)商規(guī)則、章程乃至正式的協(xié)商制度。

6 結(jié) 論

本文對南水北調(diào)工程生態(tài)供水價(jià)格問題從定價(jià)原則，價(jià)格制度框架，近期和遠(yuǎn)期具有激勵-約束機(jī)制的水價(jià)結(jié)構(gòu)設(shè)置和分擔(dān)方式，以及水價(jià)制定主要基于協(xié)商及其協(xié)商方式等，均嘗試提出明確的方案，形成系統(tǒng)的研究結(jié)論。主要創(chuàng)新點(diǎn)為，適應(yīng)生態(tài)供水特殊屬性，靈活運(yùn)用兩部制價(jià)格，確定中央和地方政府及社會用水戶分擔(dān)責(zé)任，以達(dá)成生態(tài)供水激勵性和約束性，促進(jìn)充分實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水。主要研究結(jié)論如下：

a.南水北調(diào)工程生態(tài)供水長期內(nèi)應(yīng)當(dāng)制定價(jià)格并實(shí)行有償供水，以此補(bǔ)償供水成本。鑒于其公益屬性，中央和地方政府是水價(jià)的主要承擔(dān)者，而受水區(qū)社會用水戶特別是其中生產(chǎn)用水戶可以分擔(dān)部分水價(jià)。

b.應(yīng)當(dāng)在南水北調(diào)供水價(jià)格制度框架內(nèi)協(xié)商

制定生態(tài)供水價(jià)格，為此，生態(tài)供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)區(qū)分東線和中線，針對不同分水口門分別制定，并采取南水北調(diào)工程水價(jià)的兩部制水價(jià)形式。

c.從達(dá)成激勵-約束機(jī)制的角度，在近期嚴(yán)格意義上“相機(jī)供水”的情況下，南水北調(diào)工程生態(tài)供水價(jià)格實(shí)行基本水價(jià)虛置，只計(jì)入計(jì)量水價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)最低水價(jià)。在遠(yuǎn)期，隨著生態(tài)供水量顯著增加，需要引入基本水價(jià)，采取真正的兩部制水價(jià)形式，但側(cè)重于基本水價(jià)，盡可能降低計(jì)量水價(jià)，以此促進(jìn)地方政府更積極實(shí)施生態(tài)補(bǔ)水。名義價(jià)格由地方政府以及社會用水戶承擔(dān)，名義價(jià)格與實(shí)際價(jià)格的缺口部分由中央財(cái)政承擔(dān)。

d.具體定價(jià)過程中，引入工程管理單位、地方政府和其他水源的水管單位等相關(guān)利益主體，通過多輪次協(xié)商確定價(jià)格。

目前，南水北調(diào)工程生態(tài)補(bǔ)水已經(jīng)按計(jì)劃實(shí)施，并制定了協(xié)商水價(jià)。本文的分析并不涉及具體的價(jià)格水準(zhǔn)，但力求為制定和調(diào)整水價(jià)方案提供可供參考和進(jìn)一步延伸討論的分析框架。