吳 勇，扶 婷

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411100)

一、問題的提出

2018年1月1日，由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)正式實(shí)施，標(biāo)志著生態(tài)損害賠償制度在我國(guó)全面鋪開，其中生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為生態(tài)損害賠償制度的重要內(nèi)容，體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的司法保障，各地紛紛依據(jù)《方案》并結(jié)合實(shí)際情況制定了生態(tài)損害賠償案件審理的相關(guān)規(guī)定。比如，江蘇省高級(jí)人民法院發(fā)布了《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南》、浙江省制定了《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實(shí)施方案》，上述規(guī)定也推動(dòng)了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法實(shí)踐。截至2019年5月，各級(jí)人民法院共受理省級(jí)、市地級(jí)人民政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件30件，其中受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件14件，審結(jié)9件；受理生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件16件，審結(jié)16件[1]。結(jié)合已有的法律和司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2019年6月5日，最高人民法院進(jìn)一步發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)，2020年5月頒布的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)也對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟做出了規(guī)定，這些法律、法規(guī)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的開展提供了有力的法律依據(jù)和更加細(xì)化、具體的指引。

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為一項(xiàng)具有探索性和創(chuàng)新性的訴訟制度，相關(guān)理論尚有爭(zhēng)議，相關(guān)規(guī)定尚不完善，訴訟開展中存在諸多的質(zhì)疑，而調(diào)解作為訴訟程序的重要內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟如何適用調(diào)解也面臨著爭(zhēng)議和不確定性?！度舾梢?guī)定》沒有關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解的專門條款，僅規(guī)定了人民法院審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，對(duì)《若干規(guī)定》沒有規(guī)定的，則參照適用《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《民事公益訴訟案件解釋》)、《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等相關(guān)司法解釋的規(guī)定。《民事公益訴訟案件解釋》第二十五條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。據(jù)此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟可以參照環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定進(jìn)行調(diào)解，但即使是參照《民事公益訴訟案件解釋》，具體規(guī)則也不完善。另外，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有自身的特殊性，能否適用調(diào)解的一般規(guī)則，抑或是應(yīng)根據(jù)特殊性建立不同的調(diào)解規(guī)則，這些問題直接影響了調(diào)解的適用。因此，需要對(duì)調(diào)解在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的適用進(jìn)行研究，分析訴訟調(diào)解適用的妥當(dāng)性與特殊性，尋求適合于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的調(diào)解之道。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之調(diào)解適用的妥當(dāng)性

1.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體和內(nèi)容使訴訟具有可調(diào)性

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是政府作為原告向生態(tài)環(huán)境損害主體提起損害賠償?shù)脑V訟模式，由于政府身份和訴訟模式的特殊性，理論界對(duì)于訴訟性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在爭(zhēng)議。當(dāng)前，《若干規(guī)定》的制定依據(jù)是《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《民事訴訟法》)，《民法典》也對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟做出了規(guī)定，因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的民事訴訟定位已然清晰。在這種定位下，政府作為民事主體可以參與調(diào)解，訴訟的標(biāo)的和實(shí)體請(qǐng)求體現(xiàn)為一種私法上的利益，具有可調(diào)性。

(1)政府作為民事訴訟主體可以參與調(diào)解

在實(shí)踐中，環(huán)境保護(hù)大多通過政府履行行政管理職責(zé)采取行政強(qiáng)制措施實(shí)現(xiàn)，但生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的政府不是行政管理主體，而是民事訴訟的當(dāng)事人。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟圍繞生態(tài)環(huán)境損害開展，生態(tài)環(huán)境與自然資源是系統(tǒng)和要素的關(guān)系，《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定國(guó)家享有自然資源的所有權(quán)，國(guó)家自然資源所有權(quán)自然就成了政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)，但訴訟中的這種權(quán)力基礎(chǔ)并非是一種行政管理權(quán)力，而是政府保護(hù)環(huán)境行為在私法領(lǐng)域的規(guī)范和調(diào)整。比如，《民法典》都對(duì)國(guó)家自然資源所有權(quán)做出了規(guī)定，為國(guó)家自然資源所有權(quán)賦予了私法上的意義。在所有現(xiàn)代法律秩序中，國(guó)家和任何其他法人一樣，可以具有對(duì)物權(quán)和對(duì)人權(quán)，具有私法所規(guī)定的任何權(quán)利和義務(wù)[2]。因此，政府提起訴訟正是對(duì)這種私法權(quán)力的運(yùn)用，繼而成為民事訴訟的一方當(dāng)事人。根據(jù)《民事訴訟法》第九條規(guī)定，人民法院審理民事案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)自愿和合法的原則進(jìn)行調(diào)解；調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決。因此，法院調(diào)解原則是《民事訴訟法》的基本原則，政府作為民事訴訟主體也應(yīng)當(dāng)遵循這一原則，并具有當(dāng)然參與調(diào)解的權(quán)利。

(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟內(nèi)容具有可調(diào)性

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟內(nèi)容包括了訴訟標(biāo)的和訴訟請(qǐng)求。訴訟標(biāo)的是當(dāng)事人之間發(fā)生爭(zhēng)議，并要求人民法院做出裁判的民事法律關(guān)系[3]。訴訟標(biāo)的貫穿于訴訟始終，對(duì)訴訟性質(zhì)具有決定性的判斷作用?！睹穹ǖ洹非謾?quán)責(zé)任編在環(huán)境污染和生態(tài)破壞責(zé)任一章中對(duì)訴訟做出了規(guī)定，明確了國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)可以對(duì)生態(tài)環(huán)境損害主張權(quán)利。由此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟呈現(xiàn)的是民事侵權(quán)損害賠償法律關(guān)系，侵權(quán)法律關(guān)系作為一種私法調(diào)整的范疇，雙方可以對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)內(nèi)容、實(shí)現(xiàn)方式等進(jìn)行協(xié)商調(diào)解。另外，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的請(qǐng)求是基于訴訟標(biāo)的提出的具體實(shí)體請(qǐng)求。根據(jù)《民法典》規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境能夠修復(fù)的，國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人在合理期限內(nèi)承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，有權(quán)請(qǐng)求侵權(quán)人賠償損失和費(fèi)用，由此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的具體請(qǐng)求通常包括生態(tài)修復(fù)和賠償損失。對(duì)于生態(tài)修復(fù)，雙方可以就生態(tài)修復(fù)方式、時(shí)間等進(jìn)行協(xié)商，賠償損失涉及具體的金額，在不損害社會(huì)公共利益的情形下同樣可以就賠償形式、賠償時(shí)間等進(jìn)行協(xié)商調(diào)解。

2.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特點(diǎn)與現(xiàn)代調(diào)解模式具有契合性

調(diào)解是我國(guó)糾紛解決的一項(xiàng)重要制度，調(diào)解所倡導(dǎo)的“和為貴”的理念也為人們認(rèn)同，現(xiàn)代調(diào)解是一種解決案件壓力、快速化解矛盾的替代性糾紛解決方式，現(xiàn)代調(diào)解所追求的是通過當(dāng)事人的平等對(duì)話、保障當(dāng)事人的自主表達(dá)以實(shí)現(xiàn)雙方當(dāng)事人的互利共贏。主要表現(xiàn)為：第一，現(xiàn)代調(diào)解模式認(rèn)可糾紛存在的合理性和雙方利益的正當(dāng)性。現(xiàn)代調(diào)解不同于法庭審理，法庭審理以原告的權(quán)利為中心，根據(jù)原告的訴訟主張而開展，不會(huì)考慮被告的利益，而現(xiàn)代調(diào)解則認(rèn)可糾紛存在的合理性[4]，認(rèn)可雙方利益的正當(dāng)性。即認(rèn)為糾紛發(fā)生是合理的，當(dāng)事人雙方均有正當(dāng)利益訴求，應(yīng)當(dāng)從雙方的利益出發(fā)展開調(diào)解。這種現(xiàn)代調(diào)解模式能夠更好地尋求雙方的利益焦點(diǎn)，并以此作為調(diào)解員的斡旋基點(diǎn)，進(jìn)而創(chuàng)造平和的溝通氛圍、和諧的當(dāng)事人關(guān)系，促成調(diào)解協(xié)議達(dá)成。第二，現(xiàn)代調(diào)解的過程具有自主性。例如，哈貝馬斯所提出的商議理論認(rèn)為：協(xié)商是排除外在強(qiáng)制的，對(duì)參與者的約束僅僅是交往的預(yù)設(shè)和論辯的規(guī)則；商議是排除任何可能有損于參與者之平等的內(nèi)在強(qiáng)制[5]?，F(xiàn)代調(diào)解是一種在第三方參與下的當(dāng)事人雙方商議，是在沒有任何強(qiáng)制因素的干預(yù)下，當(dāng)事人根據(jù)自己的意志自主做出的選擇，表現(xiàn)了調(diào)解的平等性。第三，調(diào)解的結(jié)果體現(xiàn)了互利性。在傳統(tǒng)訴訟模式中，訴訟結(jié)果是一種非此即彼的評(píng)判，有勝訴方就會(huì)有敗訴方，不會(huì)出現(xiàn)當(dāng)事人共贏的局面。如前所述，現(xiàn)代調(diào)解認(rèn)可各方利益的正當(dāng)性，從各方的訴求出發(fā)，自然會(huì)尋求一種能平衡各方利益的調(diào)解方案，以此實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人之間的互利。

首先，生態(tài)環(huán)境損害糾紛的發(fā)生具有歷史必然性，其中包含原被告雙方的利益，其與現(xiàn)代調(diào)解所認(rèn)可的糾紛存在的合理性和雙方利益的正當(dāng)性是契合的。一般而言，生態(tài)環(huán)境損害不是一蹴而就的，而是日積月累造成的。長(zhǎng)期以來，只注重追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值、忽視生態(tài)價(jià)值的行為沒有得到法律的規(guī)范和否定，在一定時(shí)期內(nèi)，因?yàn)閲?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要甚至是被許可的，直到自然資源無法承載、環(huán)境危機(jī)爆發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害才進(jìn)入法律的視野。因此，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是從無到有的過程，生態(tài)環(huán)境損害的存在具有一定的必然性和合理性，生態(tài)損害者并非是自始違法者，他們甚至是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功臣，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也應(yīng)當(dāng)認(rèn)可這一現(xiàn)實(shí)，并在此基礎(chǔ)上尋求原被告的利益邊界，確定責(zé)任主體、劃分責(zé)任范圍。

其次，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟能夠體現(xiàn)訴訟主體的自主性。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告一方為政府，如果被告作為政府環(huán)境行政管理的相對(duì)人是處于弱勢(shì)的，但在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟上，政府作為平等的民事主體參與訴訟，不能以強(qiáng)權(quán)干涉司法，被告獲得了與原告平等對(duì)話的平臺(tái)，這也契合了調(diào)解所需要的自主性。

再次，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟旨在呈現(xiàn)互利共贏的局面。一方面，在我國(guó)倡導(dǎo)的政府主導(dǎo)、公眾參與、第三方治理的環(huán)境保護(hù)原則指導(dǎo)下，原告和被告同為環(huán)境保護(hù)法律關(guān)系的主體，都應(yīng)享有環(huán)境權(quán)利、履行環(huán)境義務(wù)，雙方利益交織、同生共進(jìn)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并非要尋求有你無我的局面，環(huán)境糾紛的當(dāng)事人真正需要的是一個(gè)有創(chuàng)造性的合意，這能使雙方各取所需[6]。另一方面，生態(tài)損害賠償?shù)臄?shù)額大，生態(tài)修復(fù)時(shí)間長(zhǎng)，被告往往無法在短時(shí)間內(nèi)承受巨額的訴訟賠償，在日后長(zhǎng)期的修復(fù)過程中雙方就修復(fù)問題仍需不斷協(xié)商，因此，維護(hù)雙方和諧關(guān)系促進(jìn)互利共贏實(shí)屬必要。

因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中損害存在的必然性和合理性、訴訟主體的自主性和訴訟追求的互利共贏結(jié)果與現(xiàn)代調(diào)解模式具有高度的契合性，通過調(diào)解認(rèn)可各方利益，緩和雙方關(guān)系，促進(jìn)糾紛解決，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目的。

3.生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的現(xiàn)實(shí)決定了調(diào)解適用具有優(yōu)越性

從生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的現(xiàn)實(shí)層面考察，探究調(diào)解適用的優(yōu)越性，對(duì)調(diào)解適用的妥當(dāng)性分析具有重大價(jià)值。

(1)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解能立足于現(xiàn)有立法狀況

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟2018年才得以在全國(guó)鋪開，訴訟的依據(jù)主要是《方案》《若干規(guī)則》和各地發(fā)布的各類審理指南，立法尚處于探索階段，法律規(guī)定模糊，但司法裁決必須以剛性的法律條文為依據(jù)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在裁決指引不完善的情況下，由法官貿(mào)然裁決，裁判文書難免有失公允，裁判內(nèi)容經(jīng)不起歷史的檢驗(yàn)，法官也面臨較大的裁決風(fēng)險(xiǎn)，司法的公正和權(quán)威也將受到挑戰(zhàn)。調(diào)解將能妥善解決這一難題，即使法律規(guī)定沒有完善，根據(jù)雙方的合意做出的調(diào)解，相對(duì)于司法判決具有彈性，也能很好地化解矛盾。

(2)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解能破解訴訟實(shí)踐的困境

生態(tài)環(huán)境損害形成時(shí)間長(zhǎng)、涉及主體多、形成原因復(fù)雜、修復(fù)方案確定困難、修復(fù)金額難以計(jì)算，也使得訴訟技術(shù)要求高、程序復(fù)雜、時(shí)間較長(zhǎng)、成本高昂，由于生態(tài)環(huán)境損害行為造成的影響具有不可逆轉(zhuǎn)性，故在發(fā)現(xiàn)損害行為后的及時(shí)制止對(duì)于減小損害后果具有積極意義[7]，而訴訟調(diào)解能夠在調(diào)解員的主持下達(dá)成調(diào)解協(xié)議，既保障調(diào)解的公正性又能避免冗長(zhǎng)的訴訟程序，大大提升效率。

(3)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解具有發(fā)揮優(yōu)勢(shì)的良好背景

孔子說：“禮之用、和為貴”，一直以來，我國(guó)人民和諧思想根深蒂固，遇到糾紛，人們更愿意選擇調(diào)解這樣的解決機(jī)制。我國(guó)也制定了一系列的法律法規(guī)促成調(diào)解在訴訟程序中的適用，如《民事訴訟法》《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》等。另外，環(huán)境糾紛解決機(jī)制中的調(diào)解制度在西方得到了蓬勃發(fā)展，在美國(guó)20世紀(jì)80年代，調(diào)解被廣泛運(yùn)用于涉及公共政策方面的糾紛，調(diào)解開始制度化、正式地運(yùn)用到處理產(chǎn)業(yè)公害糾紛[8]。就我國(guó)而言，與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具有相似性的環(huán)境公益訴訟中，調(diào)解結(jié)案的案件占有較大比重。比如，環(huán)境公益訴訟結(jié)案方式包括調(diào)解、判決、裁定、撤訴四種，2015年的51件已結(jié)案件中，調(diào)解結(jié)案19件；2016年的31件已結(jié)案件中，調(diào)解案件為6件[9]。2015年的調(diào)解率為37%，2016年調(diào)解率為19.3%，兩年的綜合調(diào)解率為28.15%，調(diào)解率超過了結(jié)案方式的平均數(shù)。因此，環(huán)境糾紛的訴訟調(diào)解具備良好的社會(huì)、制度背景和實(shí)踐基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為環(huán)境糾紛訴訟的類型之一，當(dāng)然也不例外。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之調(diào)解適用的特殊性

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟具備調(diào)解適用的妥當(dāng)性也有調(diào)解適用的特殊性，這些特殊性也決定著調(diào)解適用的路徑和規(guī)則。

1.政府作為唯一原告決定了調(diào)解適用于官告民的訴訟格局中

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟又稱政府提起的訴訟，訴訟的原告只能是政府一方。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主要在于“要求環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者承擔(dān)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任”[7]，也就是說政府通過生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟將企業(yè)污染政府買單的模式轉(zhuǎn)變成損害者自行擔(dān)責(zé)的環(huán)境治理模式，由此訴訟的被告也只可能是政府之外的民事主體，否則訴訟將變得沒有意義。因此，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是一種官告民的訴訟格局，在這樣的訴訟格局中適用調(diào)解制度有其特殊性。

(1)政府身份的特殊性對(duì)訴訟調(diào)解公平的干擾

在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度上，政府的身份具有雙重性特征。一方面，環(huán)境保護(hù)作為一種公益性很強(qiáng)的事業(yè)，特別需要“國(guó)家”這個(gè)擁有特殊公共職能的主體發(fā)揮作用[10]13，在環(huán)境保護(hù)方面采取強(qiáng)制性措施就是國(guó)家的天然職能[10]13，政府在環(huán)境保護(hù)方面具有強(qiáng)權(quán)性。另一方面，政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告，基于國(guó)家自然資源所有權(quán)提起訴訟，從這個(gè)意義上看，國(guó)家這一帶有強(qiáng)烈公權(quán)力色彩的暴力機(jī)器與政治權(quán)力組織在所有權(quán)的維度里仍然應(yīng)當(dāng)回歸私法意義上的民事主體身份[11]，就是要求政府在訴訟中的平等性。這種身份的雙重性，勢(shì)必會(huì)給被告帶來無形的壓力，政府如果發(fā)生身份錯(cuò)亂，將生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為政府行政執(zhí)法的衍生或延伸，官強(qiáng)民弱的現(xiàn)實(shí)會(huì)顯而易見，特別是具有強(qiáng)權(quán)的政府與司法一旦合謀，作為弱勢(shì)的被告完全不可能有訴訟調(diào)解的話語權(quán)，訴訟調(diào)解將變成政府行使行政權(quán)力的另一種表現(xiàn)。因此，如何實(shí)現(xiàn)政府與普通民事主體之間的實(shí)質(zhì)平等成了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解不得不考慮的問題。

(2)政府的政績(jī)考量成為影響訴訟調(diào)解啟動(dòng)和成功的重要因素

政府是一個(gè)政治組織和權(quán)力組織，對(duì)生態(tài)環(huán)境的感受遠(yuǎn)沒有自然人體會(huì)深刻，政府雖有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但政績(jī)是推動(dòng)政府作為的基本動(dòng)力，政府對(duì)訴訟調(diào)解的選擇并不一定完全考慮生態(tài)環(huán)境利益有效實(shí)現(xiàn)，更多出于政績(jī)的評(píng)價(jià)，這樣使得訴訟調(diào)解啟動(dòng)具有不穩(wěn)定性。2018年以來，隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的全面推行，國(guó)家大力推行生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商，強(qiáng)調(diào)磋商先行，大量的生態(tài)環(huán)境損害案件通過磋商程序得到解決。在訴訟調(diào)解領(lǐng)域同樣如此，當(dāng)調(diào)解成為糾紛解決的主力而被國(guó)家所倡導(dǎo)時(shí)，那么政府將會(huì)有更大的動(dòng)力通過調(diào)解來解決糾紛，如果沒有政績(jī)的激勵(lì)，政府很可能消極應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解。另外，參與訴訟的政府官員是案件啟動(dòng)的直接執(zhí)行者，也是調(diào)解的直接參與者和決策者，在實(shí)踐中，政府官員一般不愿意在訴訟調(diào)解中做出決策，他們害怕因決策可能帶來的責(zé)任對(duì)自身的政績(jī)?cè)斐捎绊?，更希望法院直接裁決以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，不愿意啟動(dòng)調(diào)解或參與調(diào)解。

對(duì)于被告而言，判決更具有剛性和強(qiáng)制力，一旦判決將不容任何商榷，生態(tài)環(huán)境的損害賠償一般數(shù)額巨大，判決可能會(huì)直接影響到被告(企業(yè))的生死存亡，其當(dāng)然更愿意積極尋求調(diào)解這種更靈活有彈性的方式以保全自身，因此在調(diào)解的啟動(dòng)上被告更具有主動(dòng)性，而原告卻存在任意性，但被告的訴訟弱勢(shì)決定了其很難通過自身的積極應(yīng)對(duì)以推動(dòng)原告的積極參與，因此，如何使原告積極地啟動(dòng)和參與調(diào)解也是調(diào)解適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟面臨的困惑。

2.授權(quán)訴訟模式?jīng)Q定了調(diào)解面臨多元的利益主體和利益訴求

“公害糾紛的存在本身并不是問題，有問題的是既有的糾紛處理體系是否有化解糾紛的能力”[12]，調(diào)解作為生態(tài)環(huán)境損害糾紛化解處理體系的內(nèi)容之一，對(duì)糾紛化解的過程實(shí)際上就是平衡各方利益的過程，正如馬克思所言：“人類所奮斗的一切，都與他們的利益有關(guān)”[13]。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中的利益主體和利益訴求的多元化在原告與被告之間自不用說，但生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的授權(quán)模式?jīng)Q定了原告本身還存在著主體和利益訴求多元化，這也是考驗(yàn)訴訟調(diào)解的重大難題。

《若干規(guī)定》第一條規(guī)定，省級(jí)、市地級(jí)人民政府及其指定的相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)，或者受國(guó)務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門均可以提起訴訟。因國(guó)家自然資源所有權(quán)是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的訴權(quán)來源，其本質(zhì)是全民所有制在法律上的體現(xiàn)[14]，而國(guó)家是全民利益的集中體現(xiàn)和全民的正當(dāng)代表，因此生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟理論上是授權(quán)訴訟，全體人民將自身的環(huán)境權(quán)利信托給國(guó)家，國(guó)家享有自然資源所有權(quán)并由國(guó)務(wù)院代表行使，國(guó)務(wù)院又將權(quán)利授予省、市級(jí)人民政府和委托給行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，各級(jí)人民政府還可以將訴訟的權(quán)利指定給其所轄的部門或行政機(jī)關(guān)行使，授權(quán)模式如下(見圖1)。

圖1 各級(jí)政府授權(quán)訴訟模式

此授權(quán)訴訟模式中，一方面，從政府內(nèi)部看，省、市地級(jí)政府及政府指定的部門、受國(guó)務(wù)院委托的部門均可以作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的適格當(dāng)事人，行使生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán)，但授權(quán)訴訟的實(shí)體權(quán)利人并不會(huì)因授權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，各級(jí)訴訟主體仍然要對(duì)自然資源所有權(quán)人負(fù)責(zé)，當(dāng)實(shí)體權(quán)利人不能直接控制和參與訴訟時(shí)，訴訟實(shí)施人難免不會(huì)在訴訟中夾雜自身利益和部門利益，因此調(diào)解雖然是以原告名義做出，卻不得不考慮原告背后的各種利益主體和利益訴求。另一方面，從國(guó)家與社會(huì)公眾的角度看，公民享有對(duì)環(huán)境要素與自然資源等公共物品特定的權(quán)利[10]15，公民將這部分權(quán)利信托給國(guó)家，國(guó)家就擁有資源利用和環(huán)境管理的權(quán)力，但必須受到公眾所有權(quán)的制約，以確保作為公共物品的環(huán)境資源得到有效保護(hù)[10]15。政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的原告，難免不會(huì)有自己的利益，如果政府為了經(jīng)濟(jì)利益與企業(yè)達(dá)成調(diào)解，讓渡一部分生態(tài)利益，這種政府與企業(yè)的合謀對(duì)社會(huì)公眾來說是致命的，最終不僅達(dá)不到生態(tài)修復(fù)的目的，反而會(huì)造成以生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解之名行生態(tài)環(huán)境破壞之實(shí)。因此，如何協(xié)調(diào)政府內(nèi)部、政府與社會(huì)公眾的利益訴求是訴訟調(diào)解不能忽視的。

3.損害賠償磋商前置決定了調(diào)解程序應(yīng)當(dāng)與磋商程序具有銜接性

磋商是提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置程序，磋商也是賠償權(quán)利人和賠償義務(wù)人之間自行談判并促成和解以快速化解糾紛的過程，是所有ADR(非訴訟糾紛解決程序)方式中“最便利、快捷、成本低(甚至無成本)和符合實(shí)際的解決糾紛的方式”[15]。當(dāng)然，磋商雖然是雙方的和解，但與司法程序仍然緊密相關(guān)，一方面，通過磋商達(dá)成的和解因缺乏規(guī)范和第三方的有效制約，不具有強(qiáng)制力，也可能面臨法律風(fēng)險(xiǎn)，需要司法程序賦予磋商結(jié)果以合法性和強(qiáng)制力；另一方面，磋商不成功的案件勢(shì)必會(huì)轉(zhuǎn)入訴訟程序以尋求糾紛的最終解決，訴訟調(diào)解作為司法程序的重要內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)注重與磋商的銜接。

第一，經(jīng)磋商達(dá)成賠償協(xié)議的司法確認(rèn)存在法律上的困境。《若干規(guī)定》規(guī)定經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議可以申請(qǐng)司法確認(rèn)，但根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》第一百九十四條規(guī)定，申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，雙方當(dāng)事人自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》第二十三條規(guī)定，人民法院審理申請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件，參照適用《民事訴訟法》有關(guān)簡(jiǎn)易程序的規(guī)定，案件由審判員一人獨(dú)任審理。由此，司法確認(rèn)的對(duì)象是經(jīng)調(diào)解組織達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，由調(diào)解組織所在的基層人民法院適用簡(jiǎn)易程序?qū)彶椤?019年6月，山東省高院發(fā)布了《關(guān)于辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件的若干意見(試行)》，規(guī)定賠償協(xié)議司法確認(rèn)案件由生態(tài)環(huán)境侵權(quán)行為發(fā)生地或損害結(jié)果發(fā)生地基層人民法院管轄，若賠償協(xié)議由第三方組織主持磋商達(dá)成，也可由主持磋商組織所在地基層人民法院管轄。上述規(guī)定試圖以簡(jiǎn)單直接的方式化解賠償協(xié)議司法確認(rèn)的尷尬，但與當(dāng)前的法律規(guī)定有所不符。一方面，磋商并非有第三方主持，在沒有第三方調(diào)解組織主持下達(dá)成的是和解協(xié)議而非調(diào)解協(xié)議，不是司法確認(rèn)的受理范圍；另一方面，直接規(guī)定為侵權(quán)行為發(fā)生地或損害結(jié)果發(fā)生地基層人民法院管轄，既違背了《民事訴訟法》的規(guī)定，也可能引發(fā)協(xié)議雙方對(duì)管轄地選擇的爭(zhēng)議。因此，生態(tài)環(huán)境損害磋商一般是由當(dāng)事人雙方經(jīng)談判達(dá)成和解協(xié)議，難以成為司法確認(rèn)的對(duì)象；因不一定存在調(diào)解組織，難以確定管轄法院；因生態(tài)損害賠償?shù)膹?fù)雜性和公益性，難以通過簡(jiǎn)易程序?qū)f(xié)議進(jìn)行全面審查。另外，因政府的雙重身份特性，難以分辨磋商程序是政府在履行環(huán)境行政管理職責(zé)還是行使國(guó)家所有權(quán)人的民事請(qǐng)求，例如，有的學(xué)者認(rèn)為磋商協(xié)議是一種行政契約，我國(guó)現(xiàn)有的司法確認(rèn)制度不包含對(duì)行政契約的確認(rèn)[16]。因此，磋商協(xié)議的司法確認(rèn)面臨著實(shí)踐困境和理論爭(zhēng)議，訴訟調(diào)解程序在化解上述問題方面具有優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)在兩者間建立直接銜接機(jī)制。

第二，經(jīng)磋商未達(dá)成一致的，訴訟調(diào)解也有與磋商程序銜接的必要。磋商與調(diào)解的當(dāng)事人、賠償請(qǐng)求等方面是一致的，經(jīng)過磋商程序，雙方的利益訴求、爭(zhēng)議焦點(diǎn)已經(jīng)基本明朗，部分證據(jù)已經(jīng)經(jīng)雙方認(rèn)可，通過訴訟調(diào)解與磋商機(jī)制的有效銜接，更有利于提高調(diào)解的效率和調(diào)解的成功率。

四、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之調(diào)解適用的法律路徑

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟適用調(diào)解的特殊性決定了其應(yīng)做出相應(yīng)的制度安排，才能更有利于調(diào)解程序的推進(jìn)、利益的有效平衡、訴訟目的的快速實(shí)現(xiàn)。

1.合理配置訴訟調(diào)解人員

訴訟調(diào)解人員對(duì)調(diào)解起著至關(guān)重要的作用，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的調(diào)解應(yīng)當(dāng)從調(diào)解人員的組成和產(chǎn)生兩個(gè)方面進(jìn)行合理配置，以保證調(diào)解的公正、公平和專業(yè)。

(1)調(diào)解人員的構(gòu)成

我國(guó)《民事訴訟法》第九十四條規(guī)定，人民法院進(jìn)行調(diào)解可以由審判員一人主持，也可以由合議庭主持。《最高人民法院關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》第三條規(guī)定，人民法院可以邀請(qǐng)與當(dāng)事人有特定關(guān)系或者與案件有一定聯(lián)系的企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他組織，和具有專門知識(shí)、特定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、與當(dāng)事人有特定關(guān)系并有利于促成調(diào)解的個(gè)人協(xié)助調(diào)解工作。因此，我國(guó)法律規(guī)定的訴訟調(diào)解人員是審判員，相關(guān)組織和人員可以協(xié)助審判員調(diào)解。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟法律關(guān)系復(fù)雜、技術(shù)要求較高、利益牽涉較廣，將調(diào)解人員局限于審判員難度較大，應(yīng)當(dāng)由審判員、專業(yè)人員、公眾代表共同組成調(diào)解團(tuán)隊(duì)開展調(diào)解。一方面，審判人員能夠理順案件中錯(cuò)綜的法律關(guān)系和法律問題，專業(yè)人員能夠?qū)Π讣鎸I(yè)問題提出合理的專業(yè)建議，公眾代表一般是具有一定社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和調(diào)解能力的公民，能夠客觀分析各方的利益訴求，以此優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成合法、合理的調(diào)解方案并促成調(diào)解各方的相互妥協(xié)和合作；另一方面，因生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)解處于官告民的訴訟格局中，原告本就處于強(qiáng)勢(shì)地位，不容調(diào)解人員與原告有任何的合謀，那么來自不同領(lǐng)域的人員共同組成調(diào)解團(tuán)隊(duì)，能夠互相監(jiān)督，保證調(diào)解的公平、公正。

(2)調(diào)解人員的產(chǎn)生方式

我國(guó)訴訟調(diào)解人員都是由法院指定或法院委托，當(dāng)事人沒有選擇調(diào)解人員的權(quán)利，在原告具有特殊性的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，為了實(shí)現(xiàn)調(diào)解人員的中立、調(diào)解程序的平等，讓當(dāng)事人擁有選擇調(diào)解人員的權(quán)利是非常必要的。比如，在美國(guó)法院附設(shè)調(diào)解中，雙方可以從法院提供的調(diào)解名單中各選擇一名調(diào)解員，再由兩位被選出的調(diào)解員共同選擇一名中立的調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解[17]。我國(guó)在生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟調(diào)解中也可以借鑒美國(guó)的這種調(diào)解人員產(chǎn)生方式，由法院建立調(diào)解員名冊(cè)，由原、被告從名冊(cè)中各選擇一名調(diào)解人員，再讓選擇出的調(diào)解人員從環(huán)境專業(yè)法官名冊(cè)中選擇一名審判員共同組成調(diào)解庭。這樣產(chǎn)生的調(diào)解人員能夠使調(diào)解雙方處于相對(duì)平等的地位，避免出現(xiàn)調(diào)解被政府方強(qiáng)勢(shì)控制的局面，同時(shí)讓當(dāng)事人自己選擇調(diào)解人員也體現(xiàn)了自愿原則，拉近當(dāng)事人與調(diào)解員心理上的親近感，這樣，當(dāng)事人更愿意聽從調(diào)解員的建議，實(shí)現(xiàn)有效溝通，形成和諧調(diào)解關(guān)系，這對(duì)調(diào)解達(dá)成是非常有意義的。另外，為了避免先入為主的想法，保證調(diào)解的中立性，調(diào)解人員與審理案件的審判人員不宜相同，應(yīng)當(dāng)將調(diào)解案件交由專門的調(diào)解法官來辦理。

2.強(qiáng)化訴訟調(diào)解過程的司法能動(dòng)性

一般而言，調(diào)解是在調(diào)解人員的協(xié)助下當(dāng)事人自主協(xié)商糾紛的過程，調(diào)解人沒有權(quán)利對(duì)爭(zhēng)執(zhí)雙方當(dāng)事人施加外部的強(qiáng)制力[18]，但這并非是要求調(diào)解人員對(duì)調(diào)解程序放任不管，特別是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟處于官告民的訴訟格局，訴訟調(diào)解涉及多方利益，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化調(diào)解人員的能動(dòng)性，從調(diào)解的啟動(dòng)、調(diào)解方案的制定和調(diào)解協(xié)議審查等方面主動(dòng)作為、積極參與，以減少調(diào)解的任意性和保障調(diào)解的公平、公正。

(1)允許法院依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解

依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解是相對(duì)于當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解而言的，在訴訟審理啟動(dòng)之前或是審理過程中，審判法官根據(jù)案件情況可以依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解，將案件交由專業(yè)的調(diào)解人員進(jìn)行調(diào)解。生態(tài)環(huán)境損害賠償依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解的必要性在于：一是生態(tài)環(huán)境案件相對(duì)復(fù)雜，取證相對(duì)難、取證要求高，特別是大量事實(shí)需要通過鑒定才能確認(rèn)，影響訴訟時(shí)間和成本，如果雙方通過訴訟對(duì)抗的形式反而會(huì)帶來部分事實(shí)認(rèn)定的困難。反之，通過給雙方營(yíng)造良好的調(diào)解環(huán)境，雙方都從解決問題的角度出發(fā)并全面考慮各方利益，對(duì)于證據(jù)的對(duì)抗意識(shí)將會(huì)大大降低，更容易達(dá)成共識(shí)。二是如前所述，作為原告，政府相對(duì)于自然人而言對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害的感受沒有那么深刻，會(huì)從績(jī)效考量方面來決定是否參與調(diào)解，因此，為了避免調(diào)解的任意性，保持調(diào)解的穩(wěn)定性，由法院依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解是非常必要的。

(2)發(fā)揮調(diào)解人員在調(diào)解方案制定上的能動(dòng)性

調(diào)解方案指引了調(diào)解的方向，對(duì)調(diào)解至關(guān)重要。如果沒有指引的話，雙方的思維可能會(huì)既狹隘又死板，糾紛當(dāng)事雙方可能帶著對(duì)自己要什么已經(jīng)定型的想法展開調(diào)解，不開放考慮其他的選擇方案[19]。生態(tài)環(huán)境損害賠償案件法律關(guān)系復(fù)雜、專業(yè)要求高，如果由當(dāng)事人一方制定調(diào)解方案，會(huì)因相關(guān)知識(shí)的匱乏而有遺漏，會(huì)因自身利益局限而出現(xiàn)不公平、不合理，因此調(diào)解方案應(yīng)當(dāng)由調(diào)解人員制定，有效避免原告方利用行政優(yōu)勢(shì)強(qiáng)勢(shì)調(diào)解引發(fā)調(diào)解的不公平和雙方因?qū)I(yè)知識(shí)匱乏導(dǎo)致的調(diào)解方案不完善。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟涉及利益主體多，任何一方都是環(huán)境社會(huì)關(guān)系的主體，調(diào)解方案的制定應(yīng)當(dāng)根據(jù)各方立場(chǎng)和利益訴求尋求共同點(diǎn)，在責(zé)任承擔(dān)方式、責(zé)任承擔(dān)時(shí)間、責(zé)任者之間的責(zé)任分配等方面全面權(quán)衡，具備可行性和持續(xù)性，既提升當(dāng)事人的認(rèn)可度和接受度，也避免原、被告形成合謀，通過調(diào)解獲得其他利益。

(3)加大對(duì)調(diào)解協(xié)議的審查

雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)恼{(diào)解方案是由調(diào)解人員制定，但調(diào)解方案作為一個(gè)指引的框架，最終的調(diào)解協(xié)議仍需原、被告協(xié)商確定，調(diào)解協(xié)議是利益主體的博弈結(jié)果，是各方利益的集中體現(xiàn)，為了確保調(diào)解協(xié)議的有效、實(shí)用，法院應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查。當(dāng)前，對(duì)于調(diào)解協(xié)議的審查，不論是參照《民事公益訴訟案件解釋》還是地方制定的專門審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的意見，一般是將調(diào)解協(xié)議的審查局限在協(xié)議內(nèi)容合法性方面。比如，上海高院發(fā)布的《關(guān)于審理政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事案件的若干意見(試行)》規(guī)定：經(jīng)人民法院審查，認(rèn)為調(diào)解協(xié)議或和解協(xié)議的內(nèi)容不損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的，應(yīng)當(dāng)出具調(diào)解書?，F(xiàn)實(shí)中，由于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的特殊性，法院僅僅審查調(diào)解協(xié)議的合法性是不夠的，應(yīng)當(dāng)從合法性、合理性、明確性方面進(jìn)行嚴(yán)格審查。一是調(diào)解協(xié)議的合法性包括協(xié)議內(nèi)容的合法性和調(diào)解程序的合法性。協(xié)議內(nèi)容的合法性包括是否有違法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定、是否侵犯了社會(huì)公共利益或第三人合法權(quán)益、是否有違公序良俗原則等，程序的合法性包括在調(diào)解過程中是否一方對(duì)另一方施加了影響、是否將調(diào)解內(nèi)容向社會(huì)公開等可能影響調(diào)解合法性的情形。二是審查調(diào)解協(xié)議的合理性。生態(tài)環(huán)境賠償數(shù)額較大、修復(fù)時(shí)間較長(zhǎng)、責(zé)任承擔(dān)方式多樣化，由此，原告具有較大的處分權(quán)，為了避免原告出于眼前政績(jī)考慮或原、被告合謀讓渡權(quán)利，應(yīng)當(dāng)對(duì)協(xié)議內(nèi)容的合理性進(jìn)行審查。三是審查調(diào)解協(xié)議的明確性。明確調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是據(jù)以履行和執(zhí)行的前提，作為訴訟原告的政府為了追求眼前政績(jī)，難免會(huì)模糊調(diào)解內(nèi)容，只解決眼前問題，將其余問題留給下一任，而調(diào)解協(xié)議一旦出現(xiàn)了含糊不清的表達(dá)，隨著生態(tài)修復(fù)時(shí)間的推移和修復(fù)工作的深入，雙方可能會(huì)因?qū)φ{(diào)解協(xié)議理解不同發(fā)生爭(zhēng)議，產(chǎn)生新的環(huán)境糾紛，這樣與調(diào)解的目的是相悖的。

3.推動(dòng)生態(tài)損害環(huán)境訴訟調(diào)解協(xié)議進(jìn)一步公開

調(diào)解協(xié)議公開能夠保障社會(huì)公眾和有關(guān)政府部門的知情權(quán)，有利于利益主體發(fā)揮監(jiān)督作用，在涉及公共利益的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)崒俦匾?，調(diào)解協(xié)議的公開應(yīng)當(dāng)注意以下幾方面。

第一，調(diào)解協(xié)議應(yīng)全面公開。調(diào)解協(xié)議的公開當(dāng)前已有部分規(guī)定。如《民事公益訴訟案件解釋》第二十五條規(guī)定，環(huán)境民事公益訴訟當(dāng)事人達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者自行達(dá)成和解協(xié)議后，人民法院應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容公告，公告期間不少于三十日。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請(qǐng)求、案件的基本事實(shí)和協(xié)議內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)公開。江蘇省高院發(fā)布的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件的審理指南》之(一)規(guī)定調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請(qǐng)求、訴辯意見及相關(guān)證據(jù)、經(jīng)審理查明的案件基本事實(shí)、協(xié)議內(nèi)容以及人民法院的審查意見等，并應(yīng)當(dāng)公開。據(jù)此，一方面，調(diào)解協(xié)議的全面公開既包括法院出具調(diào)解書前的協(xié)議公開，也包括調(diào)解書的公開；另一方面，調(diào)解協(xié)議的全面公開應(yīng)當(dāng)對(duì)公開的內(nèi)容予以細(xì)化?！睹袷鹿嬖V訟案件解釋》和江蘇省高院發(fā)布的審理指南都對(duì)調(diào)解書的公開進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，特別是江蘇省的審理指南規(guī)定要公開訴訟請(qǐng)求、訴辯意見、證據(jù)、案件基本事實(shí)、協(xié)議內(nèi)容以及人民法院的審查意見。對(duì)于出具調(diào)解書之前的協(xié)議公開沒有詳細(xì)要求，只提出公告三十日。調(diào)解書的公開應(yīng)當(dāng)推廣江蘇省的做法，但調(diào)解書出具之前調(diào)解協(xié)議的公開應(yīng)進(jìn)一步完善。公告調(diào)解協(xié)議實(shí)際上也是在聽取社會(huì)公眾意見的過程，在缺乏對(duì)基本事實(shí)了解的前提下，社會(huì)公眾很難對(duì)案件和協(xié)議有全面的了解和認(rèn)識(shí)，更談不上對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行評(píng)判，公告三十日也將流于形式。因此，在公告調(diào)解書出具之前的調(diào)解協(xié)議時(shí)，也應(yīng)當(dāng)將基本事實(shí)、證據(jù)和協(xié)議內(nèi)容一并公開。

第二，調(diào)解協(xié)議公開的同時(shí)應(yīng)當(dāng)附上協(xié)議內(nèi)容的說明。由于生態(tài)環(huán)境損害賠償調(diào)解協(xié)議所涉內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)、專業(yè)術(shù)語多，社會(huì)公眾即使看了調(diào)解協(xié)議也不一定能讀懂，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)解協(xié)議的專業(yè)性內(nèi)容進(jìn)行說明，以便社會(huì)公眾和其他利益相關(guān)者能夠充分理解協(xié)議內(nèi)容和調(diào)解的基礎(chǔ)及依據(jù)。

第三，建立調(diào)解協(xié)議建議反饋渠道。知情權(quán)并不僅僅是使權(quán)利人知曉相關(guān)內(nèi)容，更應(yīng)當(dāng)保障權(quán)利人反饋意見的權(quán)利，否則知情權(quán)將會(huì)淪為一紙空文。同樣，環(huán)境生態(tài)損害賠償調(diào)解協(xié)議公開后應(yīng)當(dāng)充分考慮利益相關(guān)者的反饋意見，并由調(diào)解人員對(duì)其進(jìn)行綜合分析，給予答復(fù)，特別是對(duì)于有利于增進(jìn)調(diào)解協(xié)議履行的可行性和合理性的建議，應(yīng)當(dāng)向原、被告及時(shí)反饋，增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的科學(xué)性；對(duì)于調(diào)解協(xié)議侵犯利益相關(guān)者合法權(quán)益的，調(diào)解員應(yīng)當(dāng)審慎對(duì)待，并建議原、被告雙方重新修訂協(xié)議或結(jié)束調(diào)解轉(zhuǎn)入訴訟程序。

4.設(shè)定訴訟調(diào)解與磋商制度的銜接程序

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解與磋商有本質(zhì)的不同但又存在內(nèi)在的聯(lián)系，對(duì)于開展了實(shí)質(zhì)磋商的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，訴訟調(diào)解應(yīng)當(dāng)注重于磋商程序的銜接。首先，對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成賠償協(xié)議的應(yīng)當(dāng)經(jīng)訴訟調(diào)解確認(rèn)以保障協(xié)議的強(qiáng)制力。如前所述，法律規(guī)定司法確認(rèn)以調(diào)解組織所在地作為管轄地，但磋商協(xié)議的達(dá)成通常不一定有調(diào)解組織，因此磋商協(xié)議司法確認(rèn)可能面臨無管轄地的尷尬。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解可以化解這一尷尬，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟調(diào)解依據(jù)訴訟管轄原則，根據(jù)被告所在地或損害發(fā)生地確認(rèn)管轄法院。從協(xié)議審查上看，訴訟調(diào)解由專門的調(diào)解團(tuán)隊(duì)開展，不受司法確認(rèn)中適用簡(jiǎn)易程序的限制，能對(duì)協(xié)議進(jìn)行全面、嚴(yán)格審查。實(shí)際上，協(xié)議審查過程實(shí)質(zhì)上也是案件的調(diào)解過程，磋商協(xié)議已經(jīng)轉(zhuǎn)化為了調(diào)解協(xié)議，如果達(dá)成的協(xié)議符合法律規(guī)定，可以出具調(diào)解書予以確認(rèn)；如果不能予以確認(rèn)的，調(diào)解人員應(yīng)當(dāng)針對(duì)有關(guān)內(nèi)容繼續(xù)進(jìn)行調(diào)解，直至達(dá)成協(xié)議或進(jìn)入審理程序。這樣也避免了磋商協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)審查后不符合法律規(guī)定，需重新向法院提起訴訟，再進(jìn)入訴訟調(diào)解的繁冗程序。其次，對(duì)經(jīng)磋商沒有達(dá)成調(diào)解協(xié)議的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，銜接性主要表現(xiàn)為訴訟調(diào)解可以要求雙方提供磋商階段的筆錄和會(huì)議紀(jì)要，根據(jù)筆錄和會(huì)議紀(jì)要的情況，將在磋商階段已經(jīng)達(dá)成的一致意見和雙方認(rèn)可的證據(jù)作為調(diào)解員查明案件事實(shí)的依據(jù)，并在磋商的基礎(chǔ)上分析雙方的爭(zhēng)議焦點(diǎn)和調(diào)解空間，制定合理的調(diào)解方案，這樣有利于增強(qiáng)雙方的共識(shí)，提升調(diào)解的效率，構(gòu)建和諧的調(diào)解氛圍，提高調(diào)解的成功率。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是生態(tài)文明體制改革的重要舉措，其對(duì)于促進(jìn)“環(huán)境污染者擔(dān)責(zé)”，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理具有重要意義。當(dāng)然，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟也面臨著環(huán)境訴訟共同的問題，即法律關(guān)系復(fù)雜、證據(jù)收集困難、審理時(shí)限較長(zhǎng)，調(diào)解無疑是加快生態(tài)環(huán)境訴訟進(jìn)程、妥善解決環(huán)境問題的重要途徑?；谏鷳B(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的主體和內(nèi)容、訴訟的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)，調(diào)解具有適用于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的妥當(dāng)性。生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟官告民的訴訟格局、授權(quán)訴訟模式和磋商前置程序又決定其適用調(diào)解具有特殊性，我們應(yīng)當(dāng)充分考慮這些特殊性，構(gòu)建切實(shí)可行的調(diào)解規(guī)則，使調(diào)解真正成為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的助力者，在環(huán)境糾紛的快速化解、生態(tài)破壞的及時(shí)修復(fù)、環(huán)境公共利益的有效維護(hù)方面發(fā)揮應(yīng)有作用。