龔海濤

農(nóng)村生活污水治理是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要內(nèi)容，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措，影響著全面建成小康社會(huì)的質(zhì)量，關(guān)系到5億多農(nóng)村常住人口的生命健康。習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的重要論述，多次對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境整治作出重要指示，強(qiáng)調(diào)要讓廣大農(nóng)民在鄉(xiāng)村振興中有更多獲得感、幸福感。近年來(lái)，國(guó)家大力實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)。通過(guò)建立健全農(nóng)村生活污水治理的政策規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督考核等制度體系，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理。從江蘇情況看，經(jīng)過(guò)多年努力，全省農(nóng)村生活污水治理取得了一定成效，對(duì)改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提升農(nóng)民生活品質(zhì)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，全省農(nóng)村生活污水治理任重道遠(yuǎn)，依然存在諸多亟須關(guān)注和解決的問(wèn)題。

一、江蘇農(nóng)村生活污水治理的現(xiàn)狀

江蘇自2008年全面啟動(dòng)的農(nóng)村生活污水治理工作，大體可分為兩個(gè)階段。一是以項(xiàng)目為載體分散實(shí)施的早期探索階段。太湖藍(lán)藻水污染事件暴發(fā)后，農(nóng)村生活污水治理被納入《江蘇省太湖流域水環(huán)境綜合治理實(shí)施方案》。2009年，省委、省政府將農(nóng)村生活污水治理列入新一輪農(nóng)村六件實(shí)事工程;2011年，省委、省政府啟動(dòng)實(shí)施村莊環(huán)境整治行動(dòng)，將“整治生活污水”作為村莊環(huán)境整治“六整治、六提升”的重要內(nèi)容。二是以縣域?yàn)閱挝徽w的一體化推進(jìn)階段。2016年，省政府辦公廳印發(fā)了《江蘇省村莊生活污水治理工作推進(jìn)方案》，全省分三年選出46個(gè)縣（市、區(qū)）納入農(nóng)村生活污水治理試點(diǎn)縣建設(shè)。此外，根據(jù)國(guó)家生態(tài)環(huán)境部的統(tǒng)一部署，全省于2008—2012年實(shí)施農(nóng)村環(huán)境連片整治，2013—2017年實(shí)施覆蓋拉網(wǎng)式農(nóng)村環(huán)境綜合整治，有力促進(jìn)了農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)。

各地經(jīng)過(guò)不斷探索與實(shí)踐，全省累計(jì)1.2萬(wàn)個(gè)村莊建成生活污水處理設(shè)施，無(wú)錫、蘇州兩市基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃發(fā)展村莊生活污水處理設(shè)施全覆蓋，并涌現(xiàn)出常熟、昆山、丹陽(yáng)等一批生活污水治理先進(jìn)典型。江蘇在農(nóng)村生活污水治理工作方面取得的成績(jī)，受到財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部的充分肯定并兩次通報(bào)表彰;中央電視臺(tái)、新華社、《人民日?qǐng)?bào)》等中央主流媒體給予高度關(guān)注并多次宣傳報(bào)道，《新華日?qǐng)?bào)》《中國(guó)環(huán)境報(bào)》等媒體刊發(fā)專(zhuān)版進(jìn)行宣傳。2020年底，江蘇省推出地方標(biāo)準(zhǔn)《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB32/3462-2020），該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了農(nóng)村生活污水處理設(shè)施水污染物排放的基本要求、技術(shù)要求、其他要求，并對(duì)監(jiān)測(cè)與分析、實(shí)施與監(jiān)督等做出了明確要求。

二、江蘇農(nóng)村生活污水治理存在的問(wèn)題及原因分析

對(duì)照《江蘇省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》的目標(biāo)要求，全省深入推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理工作仍面臨不少困難和問(wèn)題，主要體現(xiàn)在治理主體和治理設(shè)施兩大方面。

治理主體單一化態(tài)勢(shì)較為突出。一是“大政府、小社會(huì)”的管理模式長(zhǎng)期存在。部分地方政府仍沿用“從上而下、包攬建設(shè)”的工作模式，不同程度地存在著“大包大攬”“政府干、百姓看”等現(xiàn)象;還有一些地方尚未建立項(xiàng)目信息公開(kāi)監(jiān)督制度，在項(xiàng)目規(guī)劃、選址、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)缺乏與社會(huì)公眾的有效互動(dòng)。二是市場(chǎng)機(jī)制不完善。與城鎮(zhèn)污水處理相比，農(nóng)村生活污水處理具有量大、面廣、不穩(wěn)定等特征，現(xiàn)階段處理技術(shù)和市場(chǎng)商業(yè)模式尚不成熟，穩(wěn)定的投資回報(bào)機(jī)制尚不健全，社會(huì)資本參與的積極性整體不高。三是農(nóng)民參與生活污水治理的內(nèi)生動(dòng)力不足。大多數(shù)農(nóng)民對(duì)改善村莊環(huán)境、解決污水問(wèn)題表示支持，但也有一些村民對(duì)該項(xiàng)工作存在誤解，擔(dān)心處理后的污水會(huì)影響身體健康。部分地區(qū)群眾環(huán)保意識(shí)淡薄，加之經(jīng)濟(jì)收入水平較低，對(duì)農(nóng)村生活污水治理的主觀需求不高，參與的自覺(jué)性和主動(dòng)性不夠，對(duì)農(nóng)村生活污水源頭治理造成壓力。

治理污水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯不足。一是農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)不充分。江蘇共有3.5萬(wàn)個(gè)規(guī)劃村莊、19.8萬(wàn)個(gè)自然村莊，但只有1.2萬(wàn)個(gè)村莊建有污水處理設(shè)施，比例偏低且覆蓋面不寬。二是農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)不平衡。蘇南、蘇中、蘇北農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)覆蓋率差異明顯。三是部分已建污水處理設(shè)施運(yùn)行不正常。農(nóng)村生活污水治理設(shè)施屬于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，其建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及監(jiān)管均需要長(zhǎng)期穩(wěn)定的公共財(cái)政資金。但除蘇南地區(qū)外，其余大部分地區(qū)普遍存在“建得起、用不起”現(xiàn)象，目前全省農(nóng)村污水處理廠正常運(yùn)營(yíng)率普遍偏低。

產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因主要包括兩個(gè)方面。一是農(nóng)村生活污水治理實(shí)踐滯后于綠色發(fā)展理念。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)農(nóng)村生活污水治理規(guī)律把握不足，對(duì)治理難度考慮不充分，不注重前期摸底調(diào)查，與村民缺乏有效溝通，導(dǎo)致方案設(shè)計(jì)不科學(xué)。村民多年養(yǎng)成的不良生活習(xí)慣仍未改變，參與環(huán)境保護(hù)的積極性、主動(dòng)性不高。二是由于缺資金、缺人才、缺技術(shù)，沒(méi)有形成運(yùn)營(yíng)管理長(zhǎng)效機(jī)制。蘇南等地經(jīng)濟(jì)條件較好的市縣能夠逐年推進(jìn)治理，但蘇中、蘇北大部分地區(qū)市級(jí)財(cái)政投入很少，縣級(jí)財(cái)政主要保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理，農(nóng)村污水治理投入較少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村負(fù)擔(dān)重，治理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后。

三、加強(qiáng)全省農(nóng)村生活污水治理的對(duì)策與建議

牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，強(qiáng)化農(nóng)村生活污水治理領(lǐng)域改革的頂層設(shè)計(jì)。一是明確基本路徑。要以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念，按照實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村人居環(huán)境整治的總體要求，立足農(nóng)村實(shí)際，以構(gòu)建以黨委政府為主導(dǎo)、以農(nóng)民主體并爭(zhēng)取企業(yè)支持的現(xiàn)代農(nóng)村生活污水治理體系為目標(biāo)，完善體制機(jī)制，推進(jìn)協(xié)同治理，為推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村提供制度保障。二是提升格局意識(shí)。農(nóng)村生活污水治理與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活息息相關(guān)，需要將其融入農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的“大格局”中，牢固樹(shù)立“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念，以污水減量化、分類(lèi)就地處理、循環(huán)利用為導(dǎo)向，加強(qiáng)污水治理與農(nóng)田灌溉回用、生態(tài)修復(fù)、景觀綠化等的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村水資源和有機(jī)廢棄物的良性循環(huán)。三是強(qiáng)化目標(biāo)考評(píng)。建議以縣區(qū)為單位，研究出臺(tái)農(nóng)村生活污水治理考核辦法及評(píng)價(jià)指標(biāo)、農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理考核辦法等，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果應(yīng)用，落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)束縛，提高對(duì)農(nóng)村生活污水治理重要性的認(rèn)識(shí)。四是提高公眾科學(xué)素養(yǎng)。充分利用電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，大力開(kāi)展農(nóng)村生活污水治理知識(shí)和典型案例宣傳，提升領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)民群眾對(duì)農(nóng)村生活污水治理規(guī)律的認(rèn)知能力。完善村規(guī)民約，倡導(dǎo)節(jié)約用水，引導(dǎo)農(nóng)民群眾形成良好的用水習(xí)慣，從源頭減少污水亂潑亂倒的現(xiàn)象。

明晰主體權(quán)責(zé)，形成多元參與、協(xié)商共治的良好格局。一是堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)。完善中央部署、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的農(nóng)村生活污水治理機(jī)制，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，明確中央和地方財(cái)政支出責(zé)任。完善財(cái)政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水利、住建等農(nóng)村生活污水治理跨部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，做好農(nóng)村生活污水治理的摸底調(diào)查、規(guī)劃編制、資金保障、組織實(shí)施、技術(shù)指導(dǎo)、考核評(píng)估等工作，解決單靠一家一戶(hù)、一村一鎮(zhèn)難以解決的問(wèn)題。二是堅(jiān)持以農(nóng)民為主體。明確農(nóng)民維護(hù)公共環(huán)境的責(zé)任，庭院內(nèi)部、房前屋后環(huán)境衛(wèi)生由農(nóng)戶(hù)自己負(fù)責(zé)，村內(nèi)公共空間環(huán)境由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。在農(nóng)村生活污水治理的摸底調(diào)查、方案編制、初步設(shè)計(jì)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)，要多征求和聽(tīng)取農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。三是鼓勵(lì)社會(huì)廣泛參與。完善政府和社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)參與農(nóng)村生活污水治理。引導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織以及個(gè)人，通過(guò)捐資捐物、結(jié)對(duì)幫扶等形式支持農(nóng)村生活污水治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)。倡導(dǎo)新鄉(xiāng)賢文化，以鄉(xiāng)情、鄉(xiāng)愁為紐帶，吸引各方人士支持農(nóng)村生活污水治理工作。

創(chuàng)新體制機(jī)制，激活多方共治的內(nèi)生動(dòng)力。一是強(qiáng)化科技支撐。國(guó)家和地區(qū)重大科研項(xiàng)目要聚焦農(nóng)村欠發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)有技術(shù)和設(shè)備適應(yīng)性差的瓶頸，研發(fā)并推廣適合不同類(lèi)型村莊生活污水處理的技術(shù)和裝備。農(nóng)村自然環(huán)境是一個(gè)“生命共同體”，要尊重生態(tài)系統(tǒng)的完整性，創(chuàng)新農(nóng)村生活污水處理設(shè)計(jì)模式，充分利用坑塘溝渠、濕地、農(nóng)田等自然處理系統(tǒng)，讓污水自然凈化、循環(huán)利用、變廢為寶，形成一批生態(tài)化、資源化的農(nóng)村生活污水處理模式和技術(shù)方案。二是健全監(jiān)管體系。按照“行業(yè)監(jiān)管、分類(lèi)監(jiān)測(cè)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、村民監(jiān)督”的基本思路，建立農(nóng)村生活污水治理監(jiān)管制度。生態(tài)環(huán)境部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，推動(dòng)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法向農(nóng)村延伸。采取自動(dòng)監(jiān)測(cè)與手動(dòng)監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式，分類(lèi)開(kāi)展農(nóng)村生活污水處理設(shè)施出水水質(zhì)監(jiān)測(cè)：對(duì)規(guī)模較大、環(huán)境敏感的地區(qū)，要安裝視頻監(jiān)控和在線監(jiān)測(cè)設(shè)施;對(duì)規(guī)模較小或分散處理的地區(qū)，要定期開(kāi)展手動(dòng)監(jiān)測(cè)。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式，委托有資質(zhì)的單位開(kāi)展監(jiān)測(cè)工作。建立村民和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立群眾舉報(bào)平臺(tái)和舉報(bào)電話，動(dòng)員社會(huì)力量參與監(jiān)督。鼓勵(lì)有條件的地區(qū)運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”“大數(shù)據(jù)”等方式，搭建環(huán)保智慧云平臺(tái)，整合監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)和臺(tái)賬，及時(shí)掌握設(shè)施的水量、水質(zhì)等狀況。三是加大投入力度。農(nóng)村生活污水治理屬于純公益性事業(yè)，農(nóng)村生活污水治理設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)及監(jiān)管需要長(zhǎng)期、持續(xù)地投入大量資金。據(jù)初步測(cè)算，以目前戶(hù)均2.5萬(wàn)元的建設(shè)成本計(jì)算，全省1100多萬(wàn)農(nóng)戶(hù)全部治理，需要資金超過(guò)2750億元。為此，需要建立和完善以政府為主導(dǎo)的資金籌措機(jī)制，多渠道擴(kuò)展運(yùn)維資金來(lái)源。在充分調(diào)研、尊重民意的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立污水處理農(nóng)戶(hù)收費(fèi)制度。鼓勵(lì)通過(guò)整縣整鄉(xiāng)打包、與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目捆綁等方式，積極吸納社會(huì)資本參與農(nóng)村生活污水治理的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理。四是推進(jìn)體制改革。完善農(nóng)村生活污水治理管理體制。建議將農(nóng)村改廁、農(nóng)村生活污水治理、農(nóng)村供水等職能統(tǒng)一由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理;建議整合現(xiàn)有農(nóng)村改廁、農(nóng)村環(huán)境整治等中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金，新增設(shè)立農(nóng)村生活污水治理專(zhuān)項(xiàng)資金;開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍調(diào)研，研究出臺(tái)加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)。對(duì)于符合國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行支持范圍的農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目，要積極協(xié)助爭(zhēng)取支持。在稅收方面，能提供污水治理勞務(wù)合同且符合規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)條件的給予稅收優(yōu)惠政策。在降成本方面，要落實(shí)農(nóng)村生活污水處理用電、用地支持政策。五是完善長(zhǎng)效機(jī)制。推進(jìn)農(nóng)村生活污水處理設(shè)施建設(shè)，要與縣域總體規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃相協(xié)調(diào)，合理確定目標(biāo)任務(wù)、治理方式、建設(shè)時(shí)序，確保與城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)、農(nóng)村改廁、蘇北農(nóng)房改造等工作緊密銜接。制定縣域農(nóng)村生活污水處理設(shè)施運(yùn)維管理辦法，明確各方職責(zé)、資金渠道、監(jiān)管制度、獎(jiǎng)懲機(jī)制等。建立以縣級(jí)政府為責(zé)任主體、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為管理主體、以村級(jí)組織為落實(shí)主體、以農(nóng)戶(hù)為受益主體、以運(yùn)維機(jī)構(gòu)為服務(wù)主體的“五位一體”農(nóng)村生活污水治理設(shè)施運(yùn)維管理體系。通過(guò)站長(zhǎng)制、村民監(jiān)理、村民監(jiān)督等方式，增強(qiáng)村民的參與意識(shí)。

（作者系中共江蘇省委黨校第35期縣處級(jí)干部進(jìn)修班學(xué)員，江蘇省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)境應(yīng)急與事故調(diào)查中心主任）

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