文宗瑜 莫一帆

【摘要】自2008年以來， 我國經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)回落， 政府的收入增長壓力也在逐年加大。 在此背景下， 政府一方面要保證以民生為代表的重點(diǎn)領(lǐng)域的剛性支出， 另一方面還要擴(kuò)大投資刺激經(jīng)濟(jì)增長， 這勢必會進(jìn)一步加劇其收支壓力和償債風(fēng)險。 面對這一形勢， 落實(shí)政府過緊日子的要求已經(jīng)刻不容緩。 為從源頭上避免政府過度支出并防范財政風(fēng)險， 要以預(yù)算環(huán)節(jié)為突破口， 從各方面加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督， 將政府過緊日子的要求落到實(shí)處。 在具體的監(jiān)督思路上應(yīng)有更廣的戰(zhàn)略視野， 不能僅局限于以嚴(yán)控一般性支出來減輕支出壓力， 而應(yīng)著眼于控制政府債券尤其是專項(xiàng)債券的發(fā)行額度、杜絕重大項(xiàng)目建設(shè)的支出分解、完善四本預(yù)算收入之間的劃轉(zhuǎn)方式以及嚴(yán)審過度民生的預(yù)算支出安排， 以此促進(jìn)財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和支出績效的提升， 進(jìn)而為財政可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟(jì)下行;政府債券;過緊日子;預(yù)算監(jiān)督

【中圖分類號】F812.3? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2021）02-0066-6

在經(jīng)過三十余年經(jīng)濟(jì)中高速增長以后， 我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入了下行通道。 2007 ～ 2019年， 我國經(jīng)濟(jì)增速已從14.2%回落到6.1%。 2020年突發(fā)的疫情則直接打斷了已有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡， 一季度經(jīng)濟(jì)增速墜落而使上半年呈現(xiàn)負(fù)增長態(tài)勢[1] 。 經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)回落， 會帶來一系列影響， 其中之一就是政府收入增速大幅回落甚至是斷崖式回落。

面對未來一段時間政府收入增速低于經(jīng)濟(jì)增速成為常態(tài)的現(xiàn)實(shí)， 政府過緊日子一定要落到實(shí)處。 要從預(yù)算著手， 從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對政府過緊日子的監(jiān)督。 政府預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社?；痤A(yù)算。 每本預(yù)算編制原則雖不同， 但四本預(yù)算之間可以貫通。 從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對政府過緊日子的監(jiān)督， 既要關(guān)注重點(diǎn)， 又要避免疏漏。 從近五年預(yù)算約束各級各地政府花錢的教訓(xùn)看， 要從政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行、分解到幾本預(yù)算中的重大項(xiàng)目支出建設(shè)、不同預(yù)算收入在幾本預(yù)算之間的劃轉(zhuǎn)、以民生為名支出大幅增長的預(yù)算安排等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督。

一、加強(qiáng)對政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行的監(jiān)督

政府發(fā)行債券可以彌補(bǔ)政府收入缺口， 政府專項(xiàng)債券可以促進(jìn)政府投資而加大逆周期調(diào)節(jié)力度。 但是， 政府一般債券及專項(xiàng)債券的償還依賴財政信用及收入， 面對政府債券發(fā)行從緊而政府專項(xiàng)債券發(fā)行力度加大的政策導(dǎo)向， 為了有效防范財政風(fēng)險， 必須從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行的監(jiān)督。

1. 政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行應(yīng)受到預(yù)算的嚴(yán)格約束。 隨著經(jīng)濟(jì)增速的持續(xù)回落， 政府收入壓力逐年加大。 2015年第一季度 ～ 2020年第二季度地方一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入情況見圖1。 從政府預(yù)算的角度看， 一般公共預(yù)算收入增長壓力更大， 以2019年作為分界線， 前五年一般公共預(yù)算收入增速與GDP增速越來越接近， 后五年極有可能是一般公共預(yù)算收入增速低于GDP增速成為常態(tài)。 面對政府收入壓力的逐年加大， 政府一方面要保支出， 另一方面要通過加大投資保GDP增長， 因此， 發(fā)行政府債券成為地方政府增加收入的重要措施。 在政府債券發(fā)行中， 一般債券在一般公共預(yù)算中列支， 由一般公共預(yù)算收入償還; 專項(xiàng)債券原則上納入政府性基金預(yù)算管理， 但涉及民生的部分也可以放在一般公共預(yù)算中并由其償還。 此外， 如果專項(xiàng)債券項(xiàng)目到期時政府性基金預(yù)算不能足額償付本息， 地方政府則會動用一般公共預(yù)算代償。 面對政府收入壓力的加大， 應(yīng)加強(qiáng)對政府債券尤其是專項(xiàng)債券的預(yù)算約束。

為什么要加強(qiáng)對政府債券尤其是專項(xiàng)債券的預(yù)算約束？ 一是因?yàn)檎畟陌l(fā)行已持續(xù)多年， 截至2020年7月， 累計形成高達(dá)239701億元的債務(wù)余額， 目前該數(shù)額仍在不斷增大。 隨著2020年及后幾年已發(fā)行債券償債高峰期的到來， 地方政府的預(yù)算安排難度和支出壓力正急劇加大。 二是因?yàn)榈胤秸谥醒胝闹С窒抡诓粩嗉哟笳畬ｍ?xiàng)債券發(fā)行的力度和規(guī)模， 近兩年專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)?？赡艹霈F(xiàn)爆發(fā)式增長。 2020年1月 ～ 2020年7月地方政府債券累計發(fā)行額及債務(wù)余額見圖2。 政府債券的發(fā)行應(yīng)與財力相匹配， 如果不加強(qiáng)對政府債券尤其是專項(xiàng)債券發(fā)行的預(yù)算約束， 在一般公共預(yù)算收入低于GDP增速的常態(tài)下， 財政風(fēng)險會急劇加大。

將政府債券的發(fā)行納入預(yù)算已是通識。 但是， 加強(qiáng)對政府債券發(fā)行的監(jiān)督， 不僅僅是把當(dāng)年要發(fā)行的政府一般債券及專項(xiàng)債券納入預(yù)算， 而是經(jīng)過科學(xué)合理的審核后才能納入預(yù)算。 具體而言， 首先應(yīng)審核當(dāng)年（2020年）要償還的政府一般債券及專項(xiàng)債券本息是否已全額納入預(yù)算支出， 以保證政府短期內(nèi)的償債資金安排。 然后， 要審核已發(fā)行政府一般債券及專項(xiàng)債券在償還期的債券本息以及對應(yīng)年度的財政收入， 評估已發(fā)行政府一般債券及專項(xiàng)債券所形成的未來不同年度償債壓力。 最后， 還要關(guān)注當(dāng)年要發(fā)行的新增政府一般債券和專項(xiàng)債券額度及期限， 并對償還期的政府財力進(jìn)行預(yù)測分析， 判斷債務(wù)規(guī)模是否與財政可支付能力相匹配， 防止超出政府財力可承受范圍的預(yù)算支出。 需要強(qiáng)調(diào)指出的是， 對政府一般債券及專項(xiàng)債券發(fā)行進(jìn)行預(yù)算約束的目的不是實(shí)現(xiàn)當(dāng)年的收支平衡， 而是通過對今后一段時間一般債券及專項(xiàng)債券發(fā)行量的統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)現(xiàn)財政可支付能力和償債能力的可持續(xù)， 進(jìn)而防范財政風(fēng)險。

2. 應(yīng)通過3 ～ 10年的政府財力測算確定政府債券尤其是專項(xiàng)債券的發(fā)行額度。 從預(yù)算環(huán)節(jié)強(qiáng)化對政府債券的約束， 要強(qiáng)調(diào)并重視政府一般債券及專項(xiàng)債券的發(fā)行額度與對應(yīng)償債期政府財力的匹配。 就已發(fā)行債券的期限結(jié)構(gòu)來看， 近幾年來地方政府發(fā)行的政府債券大多是5年期、7年期和10年期， 有長期化趨勢。 在經(jīng)濟(jì)增速逐年下行的背景下， 中央政府允許地方政府將一些公益性更強(qiáng)且運(yùn)營期限更長的項(xiàng)目作為募投項(xiàng)目， 考慮債券期限與項(xiàng)目周期相匹配的原則， 未來期限為10年甚至更長的專項(xiàng)債券占比會繼續(xù)提高。 除此以外， 就已發(fā)行的政府一般債券及專項(xiàng)債券的結(jié)構(gòu)看， 3年后政府債券進(jìn)入償還高峰期， 必須對3年后的財政可償債能力進(jìn)行測算。 因此， 要通過3 ～ 10年的政府財力測算， 在評估未來一段時間政府財力狀況及償債能力的基礎(chǔ)上， 確定本年度一般債券及專項(xiàng)債券的發(fā)行額度。 政府財力主要體現(xiàn)為一般公共預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算收入之和。 由于國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模較小， 目前劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例較低， 而社會保險基金預(yù)算相對獨(dú)立， 所以在進(jìn)行政府財力估算時， 可以不考慮國有資本經(jīng)營預(yù)算收入與社?；痤A(yù)算收入。

政府債券的發(fā)行， 有利于在經(jīng)濟(jì)下行情況下穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。 但是， 政府一般債券及專項(xiàng)債券發(fā)行額度不斷擴(kuò)大， 會加劇財政風(fēng)險。 通過3 ～ 10年的政府財力測算確定政府一般債券及專項(xiàng)債券的發(fā)行額度， 一方面， 可以強(qiáng)化政府的償債能力和償債風(fēng)險意識， 發(fā)揮預(yù)算對政府舉債行為的約束作用; 另一方面， 可以抑制政府投資的無限擴(kuò)張， 有助于實(shí)現(xiàn)各年度債券規(guī)模與財政實(shí)力相匹配。 在某種意義上， 引入3 ～ 10年的政府財力測算， 把政府一般債券及專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模放在一個中長期的宏觀經(jīng)濟(jì)視角來考慮， 可以在中長期提升整個財政支出的績效水平， 達(dá)到控制政府債務(wù)規(guī)模的目的。 這在經(jīng)濟(jì)下行的現(xiàn)狀下顯得格外重要。

3. 應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行及GDP增速回落的專項(xiàng)債券發(fā)行額度更要充分評估風(fēng)險。 經(jīng)濟(jì)下行已經(jīng)持續(xù)10年， 就2007 ～ 2019年的GDP增速回落看， 從2007年的14.2%下行到2019年的6.1%; 再就2020年一季度的GDP增速墜落看， 突發(fā)的疫情打斷了已有的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌跡， 2020年上半年我國經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)負(fù)增長態(tài)勢， 是近28年來的最低區(qū)間。 經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行， 使政府收入增長、規(guī)模企業(yè)利潤增長、居民收入增長等的壓力不斷加大。 為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長， 逆周期調(diào)節(jié)力度日漸加大， 圍繞穩(wěn)定基建投資及拉動投資增長， 中央政府在一定程度上允許地方政府不斷加大專項(xiàng)債券發(fā)行的力度和速度。 然而， 在這一積極財政政策發(fā)揮作用的同時， 也要看到其暗藏的巨大風(fēng)險。 一方面， 如果為抑制經(jīng)濟(jì)下行和GDP增速回落而盲目通過增加債券發(fā)行來支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 建設(shè)項(xiàng)目大多都無投資收益， 不僅會變?yōu)闊o效投資， 還會增大未來年度的財政風(fēng)險。 另一方面， 地方政府在發(fā)行專項(xiàng)債券的同時也發(fā)行一般債券， 無疑會進(jìn)一步加劇財政的償債壓力及風(fēng)險。

面對專項(xiàng)債券發(fā)行力度不斷加大和發(fā)行速度不斷加快的現(xiàn)狀， 必須在預(yù)算編制環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督并加大審核力度， 從而保證財政支出績效的提高并將政府過緊日子落實(shí)到政府投資環(huán)節(jié)。 就專項(xiàng)債發(fā)行額度的預(yù)算審核而言， 要充分評估專項(xiàng)債券資金所投資項(xiàng)目的投資風(fēng)險， 系統(tǒng)及定量分析利用專項(xiàng)債券資金投資建設(shè)的項(xiàng)目能否產(chǎn)生效益以及項(xiàng)目披露的投資收益率是否虛高。 此外， 還要評估財政可償債能力的風(fēng)險， 也就是審查專項(xiàng)債券償債期的政府財力與債務(wù)規(guī)模是否匹配。 具體而言， 通過對5 ～ 10年后地方可支配財力以及可支配政府性基金收入做出預(yù)估， 判斷專項(xiàng)債券到期后地方可支配財力及可支配政府性基金收入能否償還債券本息。 可以說， 加強(qiáng)對專項(xiàng)債券發(fā)行的風(fēng)險評估， 有利于專項(xiàng)債券預(yù)算約束的加強(qiáng)。

二、重視對支出分解到幾本預(yù)算中的重大項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督

政府過緊日子包括了重大項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)算安排。 在某種意義上， 只有從重大項(xiàng)目建設(shè)支出的預(yù)算安排下決心下重手， 才能真正落實(shí)政府過緊日子的要求。 預(yù)算監(jiān)督極易疏忽的往往是把重大項(xiàng)目建設(shè)支出分解到幾本預(yù)算中的情況， 因此， 要重視對支出分解到幾本預(yù)算中的重大項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督， 對一般公共預(yù)算中涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的分解支出實(shí)行一票否決。

1. 政府過緊日子的預(yù)算安排也要覆蓋重大項(xiàng)目建設(shè)。 近10年我國各城市的粗放擴(kuò)張以及攤大餅式建設(shè)， 主要依賴重大項(xiàng)目建設(shè)作支撐。 重大項(xiàng)目建設(shè)除了受政績思維的主導(dǎo)， 有時也會打著民生旗號進(jìn)行非民生項(xiàng)目的立項(xiàng)。 因此， 重大項(xiàng)目建設(shè)在預(yù)算支出中往往被優(yōu)先安排、優(yōu)先保證。 在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增速的條件下， 重大項(xiàng)目建設(shè)往往還發(fā)揮著擴(kuò)大投資、托底經(jīng)濟(jì)增長的作用。 但是， 由于這些項(xiàng)目支出巨大， 其支出預(yù)算安排和投資收益影響著地方政府的財政支出績效， 甚至?xí)拐^緊日子的要求落空。

從預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)對政府過緊日子的監(jiān)督， 應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督重大項(xiàng)目建設(shè)。 一方面， 要評估重大項(xiàng)目建設(shè)支出是否與地方政府財力狀況相匹配。 具體而言， 要開展財政可承受能力評估， 防范和控制財政風(fēng)險， 考慮到大多數(shù)重大項(xiàng)目為跨年度項(xiàng)目， 需要對其進(jìn)行分年度的資金需求測算， 同時預(yù)估各年度的一般公共預(yù)算收入和政府性基金預(yù)算收入， 確保未來年度的政府財力可支撐。 另一方面， 如果是經(jīng)營性的重大項(xiàng)目建設(shè)， 應(yīng)通過投資回報率測算判斷項(xiàng)目的投資收益， 避免低效甚至無效投資， 防止“大水漫灌”。 加強(qiáng)對重大項(xiàng)目建設(shè)的預(yù)算監(jiān)督， 既有利于發(fā)揮重大項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、惠及民生的作用， 也有利于防范地方政府的償債風(fēng)險， 還有助于實(shí)現(xiàn)財政支出績效的提升。

2. 重大項(xiàng)目建設(shè)支出的預(yù)算分解會擠占其他支出。 重大項(xiàng)目建設(shè)支出的預(yù)算分解， 是指地方政府把數(shù)額大的重大項(xiàng)目建設(shè)支出分解到幾本預(yù)算支出上。 具體表現(xiàn)為以下兩種情況：一是和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的重大項(xiàng)目建設(shè)支出在一般公共預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出中同時安排; 二是與民生相關(guān)甚至是以民生為名的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支出同時分解在一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算上， 主要表現(xiàn)為地方政府既通過政府性基金預(yù)算中的新增政府專項(xiàng)債券安排支出， 又在一般公共預(yù)算相應(yīng)項(xiàng)目中安排支出。

在目前財政收入增速持續(xù)趨緩、預(yù)算安排難度日益加大的情況下， 重大項(xiàng)目建設(shè)支出的預(yù)算分解不單單會弱化預(yù)算約束力度， 還會導(dǎo)致其他項(xiàng)目的支出安排無法得到保障， 如果被影響的項(xiàng)目涉及民生等剛性支出領(lǐng)域， 后果將更為嚴(yán)重。 在某種意義上， 通過支出分解到幾本預(yù)算中的重大項(xiàng)目建設(shè)而擠占其他項(xiàng)目的預(yù)算支出， 不僅會拖累財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化， 而且會抑制公共資源配置效率的提高。

3. 對一般公共預(yù)算中涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的分解支出實(shí)行一票否決。 由于政府性基金預(yù)算以收定支， 不編制赤字預(yù)算， 而一般公共預(yù)算允許赤字預(yù)算。 在當(dāng)年的政府性基金預(yù)算支出無法全部保障重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目所需資金時， 地方政府會將其支出分解一部分到一般公共預(yù)算中， 這將進(jìn)一步提升赤字率或加大政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。 除此以外， 在政府預(yù)算收入完成難度不斷增大、財政支出壓力日益加劇的現(xiàn)狀下， 一般公共預(yù)算支出主要是保民生及政府運(yùn)轉(zhuǎn)， 把重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的部分支出分解到一般公共預(yù)算會擠占一般公共預(yù)算對真正意義上民生項(xiàng)目的支出安排。 此外， 由于重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目支出巨大且周期較長， 一旦未來年度政府財力無法支撐， 勢必帶來巨大的償債風(fēng)險和財政支出壓力。

為了防止把重大項(xiàng)目建設(shè)支出分解到幾本預(yù)算中而擠占民生支出問題的發(fā)生， 在對重大項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行一般性常規(guī)審核的同時， 還要嚴(yán)格審查這些項(xiàng)目支出是否存在分解到幾本預(yù)算中的情況， 并重點(diǎn)關(guān)注其中以民生為名的分解支出。 具體而言， 可通過對比每本預(yù)算支出中的具體支出項(xiàng)目來判斷是否存在同一項(xiàng)目在不同預(yù)算中列支的情況， 并對列支在一般公共預(yù)算中的民生工程項(xiàng)目建設(shè)開展論證， 分析其是否屬于民生工程， 對一般公共預(yù)算中涉及重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的分解支出予以一票否決。

三、完善政府預(yù)算安排的不同預(yù)算收入之間劃轉(zhuǎn)的監(jiān)督

對于由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社?；痤A(yù)算構(gòu)成的政府預(yù)算， 允許不同預(yù)算收入之間的劃轉(zhuǎn)。 政府預(yù)算安排的不同預(yù)算收入之間的劃轉(zhuǎn)， 要統(tǒng)籌民生政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 優(yōu)先保障民生投入， 協(xié)調(diào)四本預(yù)算中的財政存量資金， 優(yōu)化財政資源配置， 保障民生政策執(zhí)行的資金安排。 應(yīng)著眼于加強(qiáng)對政府性基金預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算、一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)社?；痤A(yù)算的監(jiān)督， 并進(jìn)行相關(guān)劃轉(zhuǎn)方式的調(diào)整及完善。

1. 政府性基金預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算應(yīng)按上限執(zhí)行。 政府性基金預(yù)算收入不僅保持了多年的高增長， 而且其增速往往高于一般公共預(yù)算收入。 因此， 政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度不斷加大。 除了土地出讓收入可按一定比例劃入一般公共預(yù)算， “政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分， 應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。 政府性基金預(yù)算連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年仍未用完的資金， 應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金， 可以調(diào)入一般公共預(yù)算， 并應(yīng)當(dāng)用于補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金”（2018年3月財政部出臺的《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》第六條）。 將政府性基金收入的一部分劃入一般公共預(yù)算， 在一定程度上緩解了政府的財政減收壓力。 但值得注意的是， 對政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金未超過基金當(dāng)年收入30%的部分沒有做出說明， 并且對結(jié)余資金調(diào)入一般公共預(yù)算的比例及額度也尚未作出明確規(guī)定。 數(shù)據(jù)顯示， 自2015年以來， 隨著地方專項(xiàng)債券納入政府性基金預(yù)算， 地方政府性基金收入大于支出且結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)逐年增大， 這為增大其調(diào)入一般公共預(yù)算的額度提供了有力的支持。 目前， 政府性基金預(yù)算收入的80%以上來自收益可觀的土地使用權(quán)出讓收入， 這也使其成為彌補(bǔ)一般公共預(yù)算收支缺口可以挖潛的領(lǐng)域。

在經(jīng)濟(jì)下行、政府收支矛盾不斷加劇的形勢下， 為進(jìn)一步深化預(yù)算管理改革并提高政府支出績效， 應(yīng)轉(zhuǎn)變以往政府性基金預(yù)算“取之于地， 還之于地”的收支方式， 提高向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)的比例， 體現(xiàn)其公益性職能， 把更多的政府性基金向一般公共預(yù)算傾斜， 統(tǒng)籌用于保障和改善民生。 在具體的政策導(dǎo)向上， 應(yīng)逐步明確并落實(shí)政府性基金超收的部分， 用作債務(wù)還本后全部調(diào)出以補(bǔ)充一般公共預(yù)算支持基本公共服務(wù)及民生事業(yè)的發(fā)展。 這樣既有利于提高政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用效率， 又有利于化解財政收支矛盾， 還有助于完善預(yù)算管理制度， 從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。

2. 可以嘗試將國有資本經(jīng)營預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例突破30%。 國有資產(chǎn)和國有資本歸全民所有， 國有資產(chǎn)及國有資本依法投資運(yùn)營所產(chǎn)生的收益可用作民生支出， 也可用作全民支出， 全民支出中最重要的也是民生支出。 在四本預(yù)算中， 民生支出占比最大的是一般公共預(yù)算支出和社?；痤A(yù)算支出。 與此相適應(yīng)， 中共中央十八屆三中全會明確提出要在2020年將國有資本收益上繳公共財政的比例提高到30%， 更多地用于保障和改善民生。 但是， 鑒于目前經(jīng)濟(jì)下行對政府收入尤其是一般公共預(yù)算收入影響較大的形勢， 為更好地改善和保障民生， 應(yīng)要求各級政府預(yù)算中的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入向一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)盡快達(dá)到30%， 同時具備條件的中央本級或某些地方政府可嘗試在2020年后將劃轉(zhuǎn)比例突破30%。 主張上調(diào)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算的比例， 主要是出于以下三點(diǎn)考慮：第一， 隨著國有企業(yè)改革成效不斷凸顯， 以及國有資本經(jīng)營預(yù)算紅利征收比例逐年提高、范圍日漸擴(kuò)大， 國有資本經(jīng)營預(yù)算收入持續(xù)增長。 第二， 一般公共預(yù)算要充分發(fā)揮保障和改善民生等重要職能， 必須有充足的預(yù)算收入作保障。 第三， 最近幾年， 一方面是國有企業(yè)利潤總額和資產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大， 另一方面是多類產(chǎn)品價格不斷上漲導(dǎo)致民生成本逐年加大， 社會輿論呼吁并強(qiáng)烈要求將國有資本收益更多地用于改善民生[2] 。

國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的中長期目標(biāo)， 除了要實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值， 還要充分強(qiáng)調(diào)其政府宏觀調(diào)控衍生手段的職能履行， 也就是將國有資本收益用做民生改善。 進(jìn)一步加大國有資本經(jīng)營預(yù)算資金調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生的力度， 讓更多的國有資本經(jīng)營預(yù)算收入來彌補(bǔ)一般公共預(yù)算、解決與人民根本利益密切相關(guān)的社會問題、服務(wù)于公共財政職能， 有助于實(shí)現(xiàn)政府過緊日子與保民生的統(tǒng)籌兼顧， 并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3. 一般公共預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)社保基金預(yù)算要進(jìn)行短中長期規(guī)劃。 隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)入下行通道及人口老齡化的加劇， 社?；鹬С鰤毫χ鹉暝龃?， 多地社保基金預(yù)算都出現(xiàn)了支出缺口。 與此同時， 社保體制改革不斷深化， 要求社保基金預(yù)算承擔(dān)擴(kuò)大社保覆蓋范圍和提高保障質(zhì)量的責(zé)任， 這無疑會進(jìn)一步擴(kuò)大該支出缺口。 政府作為社會保障的責(zé)任承擔(dān)主體， 承擔(dān)著彌補(bǔ)社?；鹑笨诘呢?zé)任， 目前主要從一般公共預(yù)算收入中調(diào)出資金來彌補(bǔ)這一缺口， 并且劃轉(zhuǎn)的金額逐年加大。 值得注意的是， 目前一般公共預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)社?；痤A(yù)算尚無明確的比例及額度規(guī)定， 隨著一般公共預(yù)算收入的持續(xù)下滑， 其劃轉(zhuǎn)社保的資金將難以長期保持高增長， 這勢必會影響未來年度社保基金預(yù)算的支出安排。

因此， 要實(shí)現(xiàn)社保基金的可持續(xù)性， 就要對一般公共預(yù)算調(diào)入社保的資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排， 相應(yīng)要求對一般公共預(yù)算劃轉(zhuǎn)社?；痤A(yù)算進(jìn)行短中長期規(guī)劃。 在短期內(nèi)， 必須保證一般公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社?；痤A(yù)算之間的協(xié)調(diào)平衡， 尤其是一般公共預(yù)算和社?；痤A(yù)算的協(xié)調(diào)平衡。 在中長期規(guī)劃環(huán)節(jié)， 可嘗試以占比最大的基本養(yǎng)老保險基金和基本醫(yī)療保險基金為突破口， 測算各省市未來5 ～ 10年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金、居民基本醫(yī)療保險基金有無缺口及具體的缺口數(shù)額。 對于有缺口的地區(qū)， 要根據(jù)社?；鸬姆N類以及具體適用人群編制中長期滾動預(yù)算。 在某種意義上， 一般公共預(yù)算收入劃轉(zhuǎn)社保基金預(yù)算的短中長期規(guī)劃可以提升一般公共預(yù)算調(diào)出資金的使用效益， 降低未來年度的財政支出壓力， 實(shí)現(xiàn)社?；痤A(yù)算和一般公共預(yù)算的長期協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、實(shí)現(xiàn)對以民生為名支出大幅增長的預(yù)算安排的全面監(jiān)督

民生支出作為政府剛性支出的重要組成部分， 其支出數(shù)額在很大程度上影響著政府支出規(guī)模， 進(jìn)而關(guān)系到政府過緊日子的落實(shí)。 從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手， 強(qiáng)化對政府支出的約束， 相應(yīng)要求對以民生為名支出大幅增長的預(yù)算安排實(shí)施全面監(jiān)督。 既要對過度承諾民生的預(yù)算安排進(jìn)行嚴(yán)格審查， 也要一票否決以民生為名的重大項(xiàng)目建設(shè)， 還要重點(diǎn)關(guān)注新增且數(shù)額較大的民生支出預(yù)算安排， 通過財政資源在民生領(lǐng)域配置效率的提高、民生支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、民生領(lǐng)域財政存量資金的盤活來實(shí)現(xiàn)保民生和政府過緊日子的統(tǒng)籌兼顧。

1. 過度承諾民生的預(yù)算安排要嚴(yán)格審查。 所謂過度承諾民生的預(yù)算安排， 是指超出了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和財力的可承受范圍， 未得到中央政府支持而率先實(shí)施的民生預(yù)算安排， 其具體表現(xiàn)為地方政府盲目擴(kuò)大政府保障范圍、過度提高財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、超越發(fā)展階段建設(shè)民生工程等。 過度承諾民生支出因其違背了民生改善和經(jīng)濟(jì)自身發(fā)展的規(guī)律， 一方面會導(dǎo)致政府背離“守夜人”本位， 加大其實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的難度， 易使其同時陷入“民生陷阱”和“塔西佗陷阱”; 另一方面會加大政府的財力負(fù)擔(dān)， 影響其支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整， 進(jìn)而成為政府過緊日子的掣肘。

為了從源頭上避免過度承諾民生支出帶來的危害， 相應(yīng)要求在預(yù)算編制環(huán)節(jié)對其進(jìn)行嚴(yán)格審查。 具體而言， 首先要對過度承諾民生增加的財政支出壓力進(jìn)行測算， 判斷其是否在地方財力可承受范圍內(nèi)。 其次， 要對過度承諾民生的預(yù)算安排是否會加劇財政風(fēng)險進(jìn)行評估。 如果是在財力可承受范圍內(nèi)且不會加劇財政風(fēng)險的預(yù)算安排， 可以分階段分步驟實(shí)施， 不能一步到位; 對于馬上就要實(shí)施的以及超出地方財力可承受范圍的預(yù)算安排， 應(yīng)予以一票否決。 從某種意義上說， 對過度承諾民生的預(yù)算安排進(jìn)行嚴(yán)格審查有助于提高財政資源在民生領(lǐng)域的配置效率， 實(shí)現(xiàn)財政在民生投入上的可持續(xù)性， 從而能夠更好地保障和改善民生。

2. 以民生為名的建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算安排要否決。 與過度承諾民生的預(yù)算安排不同， 以民生為名的建設(shè)項(xiàng)目完全脫離了民生范疇， 在預(yù)算審核環(huán)節(jié)應(yīng)予以否決。 需要強(qiáng)調(diào)的是， 以民生為名的建設(shè)項(xiàng)目并不是民生建設(shè)項(xiàng)目。 保障和改善民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目， 不僅不會拖累經(jīng)濟(jì)， 反而會因其作為公共物品所具有的正外部性而提高資源配置效率， 進(jìn)而夯實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。 但是， 近年來一些地方政府的民生建設(shè)項(xiàng)目， 一度演變成以民生為名的重大建設(shè)項(xiàng)目， 例如形象工程、面子工程、政績工程。 這些脫離經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段、超出財政承受能力的項(xiàng)目偏離了保障和改善民生的初衷， 擠占了民生領(lǐng)域的預(yù)算支出安排， 加大了政府未來年度的償債壓力， 阻礙了對民生的保障和改善。

無論經(jīng)濟(jì)如何下行， 涉及民生的預(yù)算支出都應(yīng)優(yōu)先得到安排和保障， 但是， 打著民生旗號的預(yù)算安排要受到嚴(yán)格審核并否決。 考慮到近年來官員在任期內(nèi)打著民生的旗號大建政績工程、為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力而進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的情況較為突出， 要重點(diǎn)審核政績工程、建設(shè)項(xiàng)目是否屬于民生項(xiàng)目。 具體而言， 應(yīng)審查這些項(xiàng)目是否經(jīng)過立項(xiàng)， 且立的是否為民生項(xiàng)目。 除此之外， 還要就這些項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研并開展討論， 以此分析評估其是否真正為民生項(xiàng)目， 并對以民生為名的建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行一票否決。

3. 新增且數(shù)額較大的民生支出預(yù)算安排要更加慎重。 要實(shí)現(xiàn)政府過緊日子， 就要堅決控制不必要以及不合理的民生支出、嚴(yán)格禁止過度承諾民生和以民生為名的大項(xiàng)目建設(shè)， 也就是要加強(qiáng)對額度大且不合理的民生支出預(yù)算安排的監(jiān)督。 此外， 在政府收入增速不斷下滑的趨勢下， 民生領(lǐng)域財政投入的可持續(xù)性也要求民生支出預(yù)算安排不能出現(xiàn)大幅增長。 因此， 在預(yù)算編制的審核環(huán)節(jié)要對新增且數(shù)額較大的民生支出預(yù)算安排進(jìn)行慎重考慮、理性決策。

需要說明的是， 新增且數(shù)額較大的民生支出主要表現(xiàn)為兩種情況：一是民生大類支出相比上一年增幅較大; 二是具體民生項(xiàng)目支出相比上一年有大幅增長。 對于增幅較大的民生大類支出， 要結(jié)合國家宏觀政策、地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、地方財力可承受能力來判斷其合理性， 若不合理， 應(yīng)予以調(diào)減。 對于增幅較大的具體民生項(xiàng)目支出， 首先要判斷其是否為過度承諾民生或以民生為名的重大項(xiàng)目建設(shè)， 如果屬于這兩種情況， 應(yīng)予以一票否決。 其次， 著眼于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行與下年預(yù)算安排相結(jié)合的機(jī)制， 綜合考慮該項(xiàng)目的本年度預(yù)算執(zhí)行情況、存量資金的規(guī)模、下一年度的發(fā)展規(guī)劃來判斷新增支出的必要性以及具體金額。 在某種意義上， 加強(qiáng)對新增且數(shù)額較大的民生支出的監(jiān)督順應(yīng)了政府過緊日子的要求， 有助于保障和改善民生目標(biāo)的長期落實(shí)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

[1] 文宗瑜.刺激政策要尊重經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律[ J].人民論壇，2020（16）：66 ～ 69.

[2] 文宗瑜.國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革的繼續(xù)深化[ J].地方財政研究，2011（4）：9 ～ 11+23.