張震 黃鑫

一 國家治理現(xiàn)代化視閾下監(jiān)察權(quán)的再認(rèn)知

從2016年開啟局部試點到2018年全面推開，國家監(jiān)察體制的改革以及《監(jiān)察法》的頒布，開啟了在國家治理現(xiàn)代化視閾下依法全面反腐的重大體制機(jī)制改革和創(chuàng)新，建立起了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察制度。如有學(xué)者所言，國家監(jiān)察體制改革是我國國家機(jī)關(guān)改革的重要組成部分，監(jiān)察委員會是反腐敗的專門機(jī)關(guān)，其地位與一府兩院平行(1)秦前紅《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》，《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第21頁。。國家監(jiān)察體制改革是中華人民共和國成立70年以來的一項“事關(guān)全局，影響深遠(yuǎn)”的重大政治體制改革，解決了反腐敗力量分散的不足，重塑了國家權(quán)力組織形態(tài)，實現(xiàn)了反腐力量、資源的有機(jī)整合和效能發(fā)揮，形成了權(quán)力監(jiān)督制約的新格局(2)馬懷德《再論國家監(jiān)察立法的主要問題》,《行政法學(xué)研究》2018年第1期,第3頁。。這一重大變革推動著監(jiān)察制度的深刻變遷與國家權(quán)力架構(gòu)的深度調(diào)整。在此共識下，監(jiān)察權(quán)在國家體制中究竟承載了何種使命以及擔(dān)當(dāng)何種角色，成為社會各界關(guān)注的焦點話題和學(xué)術(shù)界研究的熱點課題。習(xí)近平明確指出：“深化國家監(jiān)察體制改革是貫徹黨的十九大精神、健全黨和國家監(jiān)督體系的重要部署，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要改革。”(3)《持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革 推進(jìn)反腐敗工作法治化規(guī)范化——習(xí)近平在中共中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)》，《人民日報》2018年12月15日，第1版。這一表述自然引發(fā)了這樣的思考：監(jiān)察權(quán)作為新時代構(gòu)建中國特色監(jiān)察制度的元命題在國家治理現(xiàn)代化中應(yīng)當(dāng)如何展現(xiàn)？筆者認(rèn)為，有必要通過立足于監(jiān)察體制改革后的具體實踐，提煉出我國監(jiān)察制度發(fā)展的基本邏輯和一般規(guī)律，進(jìn)一步將國家監(jiān)察中“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，回應(yīng)國家監(jiān)察體制深化進(jìn)程中的新挑戰(zhàn)、新關(guān)切，進(jìn)而在新的歷史起點完善中國特色社會主義國家監(jiān)督制度和法律制度，為推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化提供更廣闊的思路。

事實上，對監(jiān)察權(quán)基礎(chǔ)理論的學(xué)理探討并未達(dá)成共識。尤其是受到《刑事訴訟法》中“偵查”概念的長期影響，對整合后監(jiān)察權(quán)的理解呈現(xiàn)出不同的觀點，如準(zhǔn)司法權(quán)力說(4)朱福惠《國家監(jiān)察體制之憲法史觀察——兼論監(jiān)察委員會制度的時代特征》,《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第3期，第25頁。、整合權(quán)力說(5)吳建雄《國家監(jiān)察體制改革的前瞻性思考》,《中國社會科學(xué)報》2017年2月15日,第5版。、復(fù)合權(quán)力說(6)徐漢明《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》,《法學(xué)評論》2018年第1期,第10頁。、反腐敗特別權(quán)力說(7)魏昌東《國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正:屬性、職能與職責(zé)定位》,《法學(xué)》2017年第3期,第3頁。、道德權(quán)力說(8)黃美玲《監(jiān)察模式及其權(quán)力本質(zhì)的歷史解釋》,《中外法學(xué)》2019年第4期,第984頁。，等等。上述幾類主要學(xué)術(shù)觀點都基于不同的視閾，合理地揭示出了監(jiān)察權(quán)的基本屬性及其模式的某一方面特質(zhì)，卻在脫離應(yīng)有的監(jiān)察法學(xué)學(xué)科范式中缺乏系統(tǒng)的學(xué)理思考。在監(jiān)察法基礎(chǔ)理論未充分釋放前提下，監(jiān)察權(quán)基本屬性的應(yīng)然定位與實際運(yùn)行之間的關(guān)系被多元化理論所遮蔽，導(dǎo)致對監(jiān)察權(quán)基本屬性、監(jiān)察權(quán)運(yùn)行體制機(jī)制研究的阻礙。此外，《監(jiān)察法》作為國家監(jiān)察領(lǐng)域的基本法，其法條語義上的概括性、抽象性、模糊性與監(jiān)察法治實踐之間存在一定的張力，不能足恰地提供翔實的制度規(guī)范。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以法學(xué)學(xué)科背景下合法性原則、民主正當(dāng)性原則、功能優(yōu)化原則和人權(quán)保障原則融入監(jiān)察法治基本原理之中，構(gòu)建以監(jiān)察權(quán)為軸心的基礎(chǔ)理論、法律制度、實踐應(yīng)用體系(9)秦前紅、石澤華《新時代監(jiān)察法學(xué)理論體系的科學(xué)建構(gòu)》,《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第5期,第35-37頁。。另外有學(xué)者認(rèn)為，以我國本土資源為基礎(chǔ)將監(jiān)察權(quán)定位為反腐敗權(quán)力，圍繞反腐敗權(quán)力系統(tǒng)配置各類立法要素，以立法為起點，圍繞職權(quán)、法理構(gòu)建基礎(chǔ)理論，并與法律制度、監(jiān)察實踐形成符合監(jiān)察規(guī)律的開放、融貫、發(fā)展的監(jiān)察法體系(10)李曉明、苪國強(qiáng)主編《國家監(jiān)察學(xué)原理》,法律出版社2019年版,第3-4頁。。誠然，監(jiān)察法理論發(fā)展滯后于監(jiān)察法治實踐是客觀存在的時代課題。監(jiān)察法理論與實踐之間存在眺望法治遠(yuǎn)景的“鴻溝”(11)金承光《〈監(jiān)察法〉施行后的理論、實務(wù)與人才培養(yǎng)探索——“2019年監(jiān)察法理論與實踐暨監(jiān)察人才培養(yǎng)”學(xué)術(shù)研討會綜述》,《西南政法大學(xué)學(xué)報》2019年第3期,第122-129頁。。監(jiān)察法基礎(chǔ)理論發(fā)展的滯后性，不能及時地對立法及適用進(jìn)行有效指導(dǎo)，直接影響監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的效能。第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議審議通過的《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》明確了“國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)”。然而，我國監(jiān)察法律制度屬于一種嶄新的法律規(guī)范，還不具有像行政法律規(guī)范、民事法律規(guī)范那樣成熟、完備的法律規(guī)范體系。因此，從監(jiān)察法律、法規(guī)的制定到監(jiān)察法律規(guī)范體系的形成與完備需要實踐不斷“試錯”和理論提煉。

綜上可知，學(xué)術(shù)界、實務(wù)界已從對監(jiān)察權(quán)基礎(chǔ)理論的“零星”研究轉(zhuǎn)向關(guān)注系統(tǒng)性、應(yīng)然性研究，以期建構(gòu)監(jiān)察法學(xué)的理論體系和實施體系。習(xí)近平總書記在黨的十九屆中央委員會第四次全體會議上強(qiáng)調(diào)：“黨和國家監(jiān)督體系是黨在長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障?！?12)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》第十四部分“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”,中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2019年11月5日發(fā)布，2021年2月7日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。監(jiān)察權(quán)作為黨和國家監(jiān)察體系中的基礎(chǔ)命題，既要關(guān)照改革前后的理論和實踐經(jīng)驗，更要從國家治理現(xiàn)代化的大背景下將其納入體系化、法治化的廣闊視野中加以考察。

二 監(jiān)察權(quán)認(rèn)知的理論邏輯

國家監(jiān)督制度是中國特色社會主義政治體制的重要組成部分，監(jiān)察權(quán)是國家監(jiān)督制度中的核心權(quán)力單元。隨著國家監(jiān)察體制改革的不斷深化，“完善黨和國家監(jiān)督體系，涉及各級各類監(jiān)督主體、監(jiān)督制度，是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程”(13)楊曉渡《堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系》,《人民日報》2019年11月29日,第6版。。監(jiān)察權(quán)作為“治官之權(quán)”和“治權(quán)之權(quán)”，在國家監(jiān)督制度中發(fā)揮著重要的功能。從監(jiān)督權(quán)的發(fā)生學(xué)原理來講，它是以馬克思主義經(jīng)典作家國家權(quán)力監(jiān)督觀為基礎(chǔ)，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分工合作而形成的中國特色權(quán)力制約監(jiān)督體系。

(一)中國特色的權(quán)力監(jiān)督與制約體系構(gòu)成監(jiān)察權(quán)的理論根基

我國國家政治體制是以馬克思主義經(jīng)典作家“人民主權(quán)”觀為理論基礎(chǔ)，以人民代表大會制度為制度基礎(chǔ)的“授權(quán)與監(jiān)督”的政治體制。在人民代表大會制度下，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民代表大會代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力，并集中反映人民的意志，進(jìn)而作出立法、重大事項決定等決策。同時，人大又監(jiān)督其所作出的決策，保證其得到貫徹實施，國家的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)由人大產(chǎn)生，并通過人大監(jiān)督權(quán)對其產(chǎn)生的具體國家權(quán)力進(jìn)行縱向監(jiān)督。因此，我國國家權(quán)力監(jiān)督制衡的結(jié)構(gòu)在于“分”，制衡功能發(fā)揮在于“合”，強(qiáng)調(diào)各項權(quán)力之間行使的銜接協(xié)調(diào)。馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是國家主權(quán)者或者執(zhí)政黨所要履行的基本職能，其首要的作用是防止公權(quán)力的異化，其次是維護(hù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會等諸多秩序的重要方式，監(jiān)督制度在政治體制和國家現(xiàn)代化治理中是平衡國家各項權(quán)力及鞏固政權(quán)的重要“工具”(14)陶百川《比較監(jiān)察制度》,三民書局1978年版,第1頁。。率先進(jìn)行監(jiān)察制度研究的老一輩學(xué)者王連昌很早就洞察到，“在社會主義國家里，監(jiān)察權(quán)則是鞏固和加強(qiáng)無產(chǎn)階級專政事業(yè)不可缺少的武器”(15)王連昌《建議重建國家監(jiān)察機(jī)關(guān)》,《現(xiàn)代法學(xué)》1981年第3期,第22頁。，并提議重建國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。在新時代，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)順應(yīng)時代變遷需要創(chuàng)設(shè)了國家監(jiān)察權(quán)，并根據(jù)分工負(fù)責(zé)、功能適當(dāng)?shù)仍瓌t將該權(quán)力重組并配置給了新設(shè)立的監(jiān)察委員會(16)秦前紅《我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位以國家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》,《中外法學(xué)》2018年第3期,第555頁。。作為國家權(quán)力譜系中的新型國家監(jiān)督權(quán)力，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行以監(jiān)察機(jī)構(gòu)為載體，在監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置與監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行中引入黨政體制，以執(zhí)政黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)為監(jiān)察權(quán)行權(quán)的出發(fā)點，以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的基本保障(17)吳建雄、李春陽《健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)研究》,《湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期,第37頁。。

(二)新時代監(jiān)察權(quán)與黨的紀(jì)律檢查權(quán)相融合實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的功能再造

在我國政治實踐中，“基于我國的政治傳統(tǒng)及執(zhí)政黨在國家政治生活中的重要影響，執(zhí)政黨權(quán)力是國家權(quán)力制約體系中最為重要且不可被取代的力量”(18)劉素梅《國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約體制研究》,《學(xué)術(shù)界》2019年第1期,第114頁。。權(quán)力監(jiān)督模式是在人民代表大會制度下形成行政權(quán)、司法權(quán)的分工、配合與監(jiān)督。同時，基于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)各自派生出紀(jì)檢監(jiān)督權(quán)、人大監(jiān)督權(quán)、行政監(jiān)察權(quán)、法律監(jiān)督權(quán)這四項監(jiān)督權(quán)力，采取分置設(shè)立。在實際運(yùn)行中存在以下弊端。首先，各項監(jiān)督權(quán)的獨立性難以有效保障，常陷入同體性、低效性監(jiān)督之中(19)劉艷紅、夏偉《法治反腐視域下國家監(jiān)察體制改革的新路徑》,《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2018年第1期,第91頁。。其次，各項監(jiān)督力量分散，監(jiān)督主體多元化，沒有一個可以統(tǒng)合各項監(jiān)督力量的行權(quán)主體(20)秦前紅《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》,《環(huán)球法律評論》2017年第2期,第19頁。，不可避免地形成權(quán)力監(jiān)督“真空”(21)陳光中、邵俊《我國監(jiān)察體制改革若干問題思考》,《中國法學(xué)》2017年第4期,第23-36頁。。例如，改革之前，檢察機(jī)關(guān)有法定的公訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)、自偵權(quán)，在職務(wù)犯罪案件中，檢察機(jī)關(guān)既自行偵查案件，又自行對該案件審查起訴，與“偵查-起訴-審判”各司其職、相互制約的刑事程序構(gòu)造相沖突，理論上飽受既當(dāng)“運(yùn)動員”又當(dāng)“裁判員”的詬病，反腐敗實效并不明顯且有滑向法治背面的風(fēng)險，一定程度上減損了司法公信力(22)吳建雄、李春陽《健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)研究》,《湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第1期,第38頁。。改革后，監(jiān)察權(quán)與黨的紀(jì)律檢查權(quán)相融合，共同構(gòu)成以反腐敗實效為導(dǎo)向的黨和國家監(jiān)督體系中的重要部分。于邏輯上而言，監(jiān)察體制改革的必要性是原國家監(jiān)督體制自身存在的結(jié)構(gòu)性癥結(jié)，必須通過對原監(jiān)督體制進(jìn)行再造重構(gòu)，方能實現(xiàn)其預(yù)期功效(23)秦前紅《監(jiān)察體制改革的邏輯與方法》,《環(huán)球法律評論》2017年第2期,第18頁。。而此次改革的一個重要特點則是實現(xiàn)了對不同監(jiān)督部門中監(jiān)督職權(quán)的整合(24)張春玲《監(jiān)察權(quán)的憲法性質(zhì)、職權(quán)配置與實踐展開》,《學(xué)習(xí)月刊》2018年第8期,第50頁。，通過重新將各項剝離的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行“回爐”重新融合，實現(xiàn)新監(jiān)察權(quán)的整體性、系統(tǒng)性功能。此外，監(jiān)察權(quán)最終來源于人民的賦權(quán)，同時又要堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)這一根本政治宗旨。監(jiān)察權(quán)基于“社會關(guān)系雙方主體的調(diào)整，既制約他人也制約自身”(25)羅豪才《為了權(quán)利與權(quán)力的平衡:法治中國建設(shè)與軟法之治》,五洲傳播出版社2016年版,第184頁。，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公模式使得監(jiān)察機(jī)關(guān)同時具有政治與法律雙重屬性，既體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨的監(jiān)督，又體現(xiàn)人大監(jiān)督(即對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作)下的國家監(jiān)察，兩者銜接協(xié)調(diào)，實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。

三 新時代監(jiān)察權(quán)變革中的實踐邏輯

推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革的完善和深化，需要透過監(jiān)察權(quán)發(fā)展、變革中的實踐邏輯精細(xì)化提煉，探尋其發(fā)展、變革中的基本邏輯與一般規(guī)律，從而通過監(jiān)察法治實踐反向推動監(jiān)察法基礎(chǔ)理論的完善。

(一)發(fā)揮統(tǒng)一、獨立的監(jiān)察權(quán)全覆蓋的能效優(yōu)勢

國家有意識地將監(jiān)督體系進(jìn)行重塑、改組，重造權(quán)力結(jié)構(gòu)。需要注意的是，權(quán)力架構(gòu)的調(diào)整，并不會在實質(zhì)上影響國家權(quán)力架構(gòu)中各權(quán)力單元的地位。盡管改革引發(fā)了監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的調(diào)整，但這并未改變檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的基本屬性，相反檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督屬性的憲法定位更加精準(zhǔn)和彰顯(26)苗生明《新時代檢察權(quán)的定位、特征與發(fā)展趨向》,《中國法學(xué)》2019年第6期,第224頁。。同時，監(jiān)察權(quán)的實踐外延及獨立行權(quán)方式的變革增強(qiáng)了監(jiān)察機(jī)關(guān)憲法定位與監(jiān)督權(quán)法定化。改革以后，黨領(lǐng)導(dǎo)下的權(quán)力監(jiān)督形態(tài)呈現(xiàn)出兩條線索：一是黨領(lǐng)導(dǎo)下的黨內(nèi)監(jiān)督；二是黨領(lǐng)導(dǎo)下的以人民主權(quán)理論為基礎(chǔ)，人大監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、法律監(jiān)督三者制度的能效合一。兩個線索合力共同建構(gòu)黨領(lǐng)導(dǎo)下的二元權(quán)力監(jiān)督體系。

所謂黨的監(jiān)督(27)按照馬克思主義經(jīng)典作家設(shè)定的黨的監(jiān)督理論，黨的監(jiān)督分為黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督是指各級黨組織和廣大黨員依據(jù)黨章、黨規(guī)黨紀(jì)和國家法律法規(guī)，對黨員干部進(jìn)行的監(jiān)督，主要包括黨組織的監(jiān)督和黨員相互間的監(jiān)督。黨外監(jiān)督是相對黨內(nèi)監(jiān)督而言，按其地位作用可分為兩大類：一是國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，屬于權(quán)力監(jiān)督，即擁有國家法定監(jiān)督權(quán)力部門的監(jiān)督，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督等；二是社會的監(jiān)督，屬于權(quán)利監(jiān)督，是指來自人民群眾個人或群眾團(tuán)體、社會組織、新聞媒體等非國家性專設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，包括民主黨派監(jiān)督、群眾團(tuán)體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等。參見:李毅弘、張?zhí)K《列寧黨內(nèi)監(jiān)督思想及啟示》,《理論探討》2011年第3期,第143-145頁；王進(jìn)芬《列寧加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的理論邏輯、現(xiàn)實考量和制度設(shè)計》,《南京師大學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第3期,第80-86頁。本質(zhì)上是政治監(jiān)督，包括黨內(nèi)活動監(jiān)督(黨組織與黨員)與廣泛的黨外活動監(jiān)督(國家機(jī)關(guān)、社會組織及個人)；所謂人大監(jiān)督則是在人民代表大會制度“議行合一”制度下對其產(chǎn)生的權(quán)力實施的保障性監(jiān)督權(quán)(28)蔡定劍《中國人民代表大會制度》,法律出版社1998年版,第373頁。，又稱作“監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督”(29)陳國權(quán)、毛益民等《權(quán)力法治與廉政治理》,中國社會科學(xué)出版社2018年版,第337頁。，屬于事后監(jiān)督、間接性監(jiān)督，以提出問題、建議為主(30)譚宗澤、張震、褚宸舸主編《監(jiān)察法學(xué)》,高等教育出版社2020年版,第61頁。，主要包括聽取和審議工作報告、審查和批準(zhǔn)預(yù)算、檢查法律法規(guī)的執(zhí)行情況、規(guī)范性文件的備案審查、提出詢問和質(zhì)詢、審議和決定罷免或撤職案、組織特定問題調(diào)查委員會等七項監(jiān)督職能(31)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第二章至第八章。；所謂監(jiān)察監(jiān)督是監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對所有行使公權(quán)力的公職人員從違紀(jì)到違法犯罪的全面監(jiān)督，屬于對“人”的監(jiān)督；所謂法律監(jiān)督則是對司法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)在訴訟和相關(guān)執(zhí)法過程中的違法行為進(jìn)行的監(jiān)督和糾正，法律監(jiān)督的方式和手段通常與司法案件的辦理密切相關(guān)，主要是監(jiān)督相應(yīng)國家機(jī)關(guān)行權(quán)依據(jù)的合法性、合理性，屬于對“事項”監(jiān)督范疇。

因應(yīng)國家權(quán)力架構(gòu)的深度調(diào)整，監(jiān)察權(quán)的創(chuàng)制拓寬了監(jiān)督權(quán)力的空間，基于監(jiān)督的外部性和獨立性，監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中實際效能前所未有地突顯，彌補(bǔ)了人大監(jiān)督范圍抽象、模式單一等問題，將紙面上抽象化、分散化的監(jiān)督權(quán)加以整合，并轉(zhuǎn)化為具象化可操作的監(jiān)督效能。同時，通過法定方式固定了監(jiān)察權(quán)的基本職責(zé)。其一，紀(jì)檢監(jiān)察一體化機(jī)制提升了權(quán)力監(jiān)督的全面性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，形成了紀(jì)檢監(jiān)督與國家監(jiān)察的有效銜接，實現(xiàn)了黨和國家監(jiān)督的全覆蓋、全流程輻射所有行使公權(quán)力的公職人員。一方面，將監(jiān)察制度中的“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為反腐敗治理效能，實現(xiàn)了黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的融合貫通(32)龔舉文《紀(jì)檢監(jiān)察體制改革下的紀(jì)法貫通、法法銜接》,《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2020年第1期,第1-21頁。；另一方面，紀(jì)檢監(jiān)察一體化機(jī)制借鑒偵查一體化機(jī)制，在案件管轄、干部管理權(quán)限、調(diào)查措施及調(diào)查力量與資源配置等方面全面升級。其二，原則與例外、一般與特殊兼具。外部監(jiān)督為原則一般，同體監(jiān)督為例外特殊，破除同體監(jiān)督模式的固有難題。在2018年新修訂的《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中重新規(guī)定了職權(quán)中根據(jù)《刑法》相關(guān)法律，檢察機(jī)關(guān)具有對14個管轄罪名的自偵權(quán)。立法者審慎考慮后作出如此規(guī)定，乃是基于檢察機(jī)關(guān)為法律監(jiān)督職能的目標(biāo)定位，以實現(xiàn)維護(hù)司法公正和保障訴訟有序進(jìn)行(33)李壽偉主編《中華人民共和國刑事訴訟法解讀》,中國法制出版社2018年版,第269頁。。修訂后的《刑事訴訟法》第十九條第二款規(guī)定為：“人民檢察院在對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查?！痹摲l意指，監(jiān)察機(jī)關(guān)對司法人員的職務(wù)犯罪也可進(jìn)行立案調(diào)查?？梢钥闯觯⒎ㄕ咦鞒鲞@樣的安排，目的是劃定監(jiān)察權(quán)運(yùn)作中的職能界限，通過“國家監(jiān)察+檢察機(jī)關(guān)保留14項偵查權(quán)”模式可以發(fā)揮兩者優(yōu)勢，規(guī)避監(jiān)察權(quán)運(yùn)行絕對化處置對不同領(lǐng)域帶來的沖擊，降低監(jiān)察權(quán)監(jiān)督實效的問題。

(二)拓展監(jiān)察權(quán)在監(jiān)督體系中的一體化監(jiān)督職能

1.注重監(jiān)察權(quán)在行使中與其他國家權(quán)力職能之間的動態(tài)平衡

監(jiān)察權(quán)伴隨著國家治理任務(wù)的調(diào)整和憲法法律對監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)的進(jìn)一步明確，在監(jiān)察法治規(guī)范和監(jiān)察實務(wù)雙向走向成熟的過程中，明確了機(jī)關(guān)職能和權(quán)力邊界，逐漸呈現(xiàn)出與其他權(quán)力之間動態(tài)平衡的關(guān)系。這一定位與頂層設(shè)計中的重大政治體制改革“宏觀監(jiān)督+微觀監(jiān)督”并舉的目標(biāo)還存在一定差距，需要監(jiān)察實踐不斷探索。一是在微觀監(jiān)督上，按照中央部署及未來監(jiān)察體制改革深化的方向，要實現(xiàn)“紀(jì)律監(jiān)督、國家監(jiān)察、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督”協(xié)調(diào)銜接，構(gòu)建對以“人”為中心的全覆蓋監(jiān)督體系。在具體的制度設(shè)計中就包括紀(jì)檢權(quán)與監(jiān)察權(quán)的復(fù)合性與一體化構(gòu)造以及與其他監(jiān)督方式的融合，實現(xiàn)對“人”監(jiān)督的全覆蓋。二是在宏觀監(jiān)督上，表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)對國家機(jī)關(guān)行權(quán)合法性的監(jiān)督。在我國，人大監(jiān)督主要依靠人大及其常委會來實現(xiàn)，其理論支撐在于人民代表大會是權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民行使國家權(quán)力，也代表人民監(jiān)督國家權(quán)力。但實踐中，各級人大及其常委會的監(jiān)督職能處于空置狀態(tài)，監(jiān)督、制約權(quán)力實效相對較差(34)李紅勃《邁向監(jiān)察委員會：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》,《法學(xué)評論》2017年第3期,第150頁。?！侗O(jiān)察法》第十一條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的處置職責(zé)中還包括“向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議”。監(jiān)察建議是監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用監(jiān)察權(quán)開展宏觀監(jiān)督的突破口，在恪守監(jiān)察權(quán)對“人”監(jiān)察的前提下，通過制度化、規(guī)范化的方式將對“人”監(jiān)察延伸至一定程度的對“事”監(jiān)督(35)譚家超《〈監(jiān)察法〉實施過程中監(jiān)察建議的制度建構(gòu)》,《法學(xué)》2019年第7期,第123頁。是未來監(jiān)察權(quán)職能拓展的方向。

值得注意的是，監(jiān)察權(quán)宏觀監(jiān)督職能的拓展仍須以間接監(jiān)督的方式表現(xiàn)，同時須統(tǒng)攝在人民監(jiān)督的制度安排之下，避免在人大制度下行政權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)察權(quán)間的失衡，導(dǎo)致各項權(quán)力間陷入不同的位階，產(chǎn)生壓倒性“超級”機(jī)構(gòu)及強(qiáng)勢權(quán)力。因此，要明確兩步式程序：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)就所涉監(jiān)督事項需向其所在單位提出監(jiān)察建議的，監(jiān)察建議不應(yīng)以直接強(qiáng)制為約束條件，但須要求相關(guān)單位對監(jiān)察建議所涉事項應(yīng)當(dāng)作出必要性回復(fù)；第二，若相關(guān)單位對監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)察建議所涉事項拒絕回復(fù)或者消極處理時，監(jiān)察機(jī)關(guān)可提請同級人大及其常委會作出處置。

2.強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)運(yùn)行職權(quán)一體化配置

《監(jiān)察法》中關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查活動的規(guī)定體現(xiàn)為“監(jiān)察調(diào)查中的一體化思維”(36)李學(xué)軍、劉靜《監(jiān)察調(diào)查中的一體化研究》,《法律適用》2019年第5期,第44頁。，監(jiān)察調(diào)查一體化思維是查辦職務(wù)違法犯罪案件的特殊性所決定的，監(jiān)察調(diào)查一體化機(jī)制有利于推進(jìn)“集中統(tǒng)一，權(quán)威高效”的反腐敗治理實效。筆者認(rèn)為，監(jiān)察調(diào)查是監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的重要手段，監(jiān)察調(diào)查及辦案一體化是開展監(jiān)察工作，形成合力機(jī)制的基本定理和規(guī)律，可以通過立法在程序上探索不同階段的集分關(guān)系，將不同階段中的法定職權(quán)、正當(dāng)程序及處置方式法定化。另外，黨和國家監(jiān)督制度是自上而下的縱向監(jiān)督，屬于剛性的制度監(jiān)督。而廣義上的政協(xié)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等則是自下而上的反向監(jiān)督，屬于柔性的社會監(jiān)督。監(jiān)察權(quán)一體化的監(jiān)督職能需要把“柔性監(jiān)督”與“剛性監(jiān)督”進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。例如，各地開始探索建立“人民政協(xié)+紀(jì)委監(jiān)委”定期會商機(jī)制、調(diào)研合作機(jī)制、線索移送機(jī)制；“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”等融合機(jī)制，是增強(qiáng)監(jiān)察權(quán)一體化運(yùn)行中的有益探索，也體現(xiàn)監(jiān)察體制改革的“實踐總是地方性的”(37)王建學(xué)《監(jiān)察機(jī)關(guān)立法權(quán)縱向配置研究——基于地方試點的視角》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第5期，第33頁。改革路徑和改革方法。

(三)提升監(jiān)察權(quán)在國家治理中的定位與效能

1.強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)在監(jiān)察治理現(xiàn)代化中的監(jiān)督職能

為了實現(xiàn)國家治理腐敗能力現(xiàn)代化，在監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)中，監(jiān)督職責(zé)處于優(yōu)位。2020年《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議公報》中明確指出監(jiān)督乃是紀(jì)檢監(jiān)察的基本職責(zé)、第一職責(zé)，深化紀(jì)檢監(jiān)察體制機(jī)制改革創(chuàng)新，以高質(zhì)量黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察促進(jìn)國家制度和治理體系提質(zhì)增效，是監(jiān)察機(jī)關(guān)聚焦主責(zé)主業(yè)全新的視角和方向。首先，監(jiān)督優(yōu)先原則要求監(jiān)督“挺在前面”。監(jiān)督“挺在前面”避免監(jiān)督的弱化和虛化。在《監(jiān)察法》第十一條中明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員的日常監(jiān)督職責(zé)，這與執(zhí)紀(jì)監(jiān)督中“四種形態(tài)”中的第一種形態(tài)形成銜接，體現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行的事前、事中監(jiān)督，防止“小毛病”向“大問題”轉(zhuǎn)變。其次，監(jiān)督優(yōu)先原則要求監(jiān)督過程全面覆蓋。監(jiān)督全面覆蓋并非狹義上的辦案抑或懲治的全面覆蓋，而是對所有行使公權(quán)力的公職人員行權(quán)全過程的覆蓋，即為從權(quán)力獲得到行使權(quán)力全過程的覆蓋。最后，監(jiān)督優(yōu)先原則要求實現(xiàn)“靶向”監(jiān)督。突出監(jiān)督的重點范圍、環(huán)節(jié)和關(guān)鍵領(lǐng)域，突出“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督與源頭監(jiān)督，有針對性地引導(dǎo)政治生態(tài)的持續(xù)全面向好。

2.通過對其他國家權(quán)力監(jiān)察的全覆蓋實現(xiàn)國家權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的深度調(diào)整

監(jiān)察權(quán)的設(shè)置是基于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，首先針對的是公權(quán)力和公職人員，再逐層將其權(quán)力的正面影響映射到普通公民、市民社會和主權(quán)國家，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力與其他權(quán)力的協(xié)調(diào)發(fā)展(38)譚啟超《國家監(jiān)察權(quán)設(shè)置的功能》,《河南社會科學(xué)》2017年第6期,第16頁。。馬克思主義經(jīng)典作家通過“國家與社會”、“國家與法律”兩個維度對權(quán)力監(jiān)督作出深刻的闡釋。國家權(quán)力是一種組織社會秩序、控制社會和支配社會財富的力量，國家權(quán)力的存在乃是為了調(diào)和社會秩序，現(xiàn)代國家權(quán)力來自人民，人民授權(quán)國家機(jī)關(guān)作為組織社會秩序、控制社會和支配社會財富的力量，調(diào)和社會秩序，在此維度體現(xiàn)人民意志、公共意志。監(jiān)察機(jī)構(gòu)和監(jiān)察權(quán)的產(chǎn)生正是為了控制公權(quán)力從“社會公仆”到“社會主宰”的異化。對公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的實質(zhì)就是避免因權(quán)力過分集中而異化。通過國家創(chuàng)設(shè)法律形式實現(xiàn)公權(quán)力始終代表公共利益。通過修訂憲法法律創(chuàng)設(shè)監(jiān)察權(quán)，以法律的形式固定監(jiān)察權(quán)調(diào)控功能，形成人大制度下各項權(quán)力運(yùn)行的調(diào)控和平衡。

四 深化監(jiān)察體制改革中監(jiān)察權(quán)功能的拓展與創(chuàng)新

(一)堅持監(jiān)察權(quán)是國家監(jiān)督權(quán)力的本質(zhì)屬性

縱觀我國監(jiān)察制度的變遷，2018年國家監(jiān)察體制改革首次將監(jiān)察權(quán)置于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中并定性為獨立的外部監(jiān)督權(quán)，這是發(fā)展我國監(jiān)督體系的根本屬性。尤其是在監(jiān)察體制改革不斷深化的進(jìn)程中，黨和國家監(jiān)督體系的完善需要以監(jiān)察權(quán)作為我國“議行合一”制度下重要的監(jiān)督支點。監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力架構(gòu)中的重要性決定了其權(quán)力監(jiān)督本質(zhì)不能發(fā)生位移。在具體的運(yùn)行過程中，要將監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)有機(jī)統(tǒng)一起來，避免同一事實分別開展調(diào)查導(dǎo)致大量重復(fù)勞動(39)封利強(qiáng)《檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查之檢討——兼論完善監(jiān)檢銜接機(jī)制的另一種思路》,《浙江社會科學(xué)》2020年第9期,第39頁。。既要通過強(qiáng)化對監(jiān)察權(quán)的日常監(jiān)督屬性，又要強(qiáng)化監(jiān)察權(quán)辦案過程的監(jiān)督屬性，突出“雙重把關(guān)者”的角色，強(qiáng)化對監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)這一根本定性的認(rèn)識。

就監(jiān)察機(jī)關(guān)而言，要堅持監(jiān)察機(jī)關(guān)的正向定位，將監(jiān)察權(quán)是監(jiān)督權(quán)作為監(jiān)察工作的基本理念，并不斷完善相應(yīng)的監(jiān)督體系。監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性的立法發(fā)展有利于確保監(jiān)察機(jī)關(guān)把權(quán)力監(jiān)督作為理念引導(dǎo)和工作宗旨，充分釋放監(jiān)察權(quán)能，實現(xiàn)其在國家治理和權(quán)利保障上的重要作用。在確立監(jiān)察權(quán)獨立行使這一基本理念上，通過創(chuàng)新監(jiān)察權(quán)實踐機(jī)制，精準(zhǔn)處理好監(jiān)察權(quán)與立法權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、行政權(quán)等之間的關(guān)系，形成多環(huán)節(jié)和層次的內(nèi)部制約機(jī)制和以人民檢察院與人民法院對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)制約的主要外部機(jī)制(40)李小勇《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)內(nèi)外制約機(jī)制研究》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第6期，第46-52頁。，其目的是適應(yīng)國家和社會的進(jìn)步發(fā)展，更好地維護(hù)人民主權(quán)下國家權(quán)力集中高效、各項權(quán)力的有序運(yùn)行的價值追求。

就監(jiān)察權(quán)之監(jiān)督而言，如何實現(xiàn)對監(jiān)督者的監(jiān)督，保證監(jiān)察權(quán)在規(guī)范、高效的法治軌道上運(yùn)行，亦是監(jiān)察權(quán)監(jiān)督性質(zhì)發(fā)揮的反向定位，可分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方向進(jìn)行構(gòu)建。一是構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。對內(nèi)監(jiān)督的制度構(gòu)建需要充分考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體的獨立定位?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了內(nèi)部辦案過程中案件管理部門、審查調(diào)查部門及案件審理部門的職能分離，相互之間形成監(jiān)督格局。有學(xué)者作出統(tǒng)計，從獲取線索到立案，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需要經(jīng)過7次審批程序(41)葉青、程衍《關(guān)于獨立監(jiān)察程序的若干問題思考》,《法學(xué)論壇》2019年第1期,第18頁。。目前在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度中僅限于部門之間，對于監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的上層主體的監(jiān)督制約還是不夠。二是構(gòu)建外部監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督機(jī)關(guān)主要包括人大及其常委會和檢察機(jī)關(guān)。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)向人大及其常委會作專項工作報告是對監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督由人大制度下衍生權(quán)力監(jiān)督的主要方式，探索監(jiān)察專項報告的制度化、法治化，不斷完善自身權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系。另一方面，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要聚焦于職務(wù)犯罪調(diào)查案件的訴訟過程中。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪調(diào)查中所涉法律的實體和程序進(jìn)行監(jiān)督，保障職務(wù)犯罪調(diào)查案件實體上嚴(yán)守罪刑法定原則，程序上依法用權(quán)。

(二)拓展監(jiān)察權(quán)監(jiān)督職能的外延及行權(quán)方式

監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督屬性拓展需要以權(quán)力監(jiān)督格局和完善監(jiān)督體系為依托。應(yīng)當(dāng)立足于頂層設(shè)計對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督格局，精準(zhǔn)把握宏觀和微觀監(jiān)督的關(guān)鍵節(jié)點。一是監(jiān)察權(quán)微觀監(jiān)督精準(zhǔn)定位。進(jìn)一步拓展紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的深度，實現(xiàn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督協(xié)調(diào)銜接，充分釋放“監(jiān)察的監(jiān)察，監(jiān)督的監(jiān)督”。在監(jiān)督全面覆蓋的改革背景下，監(jiān)察權(quán)的全面覆蓋頂層設(shè)計與我國監(jiān)督對象的廣泛性仍然存在結(jié)構(gòu)失衡，開展直接監(jiān)督對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行提出挑戰(zhàn)，因此，可以借鑒企業(yè)刑事合規(guī)理論構(gòu)建公權(quán)力合規(guī)制度(42)孫國祥《刑事合規(guī)的理念、機(jī)能和中國的構(gòu)建》,《中國刑事雜志》2019年第2期,第3頁。，通過賦予國家機(jī)關(guān)和黨政一把手風(fēng)險管理的積極義務(wù)，將單位負(fù)責(zé)人承擔(dān)本單位監(jiān)管責(zé)任制度化，將監(jiān)察權(quán)的微觀監(jiān)督職能延伸至公權(quán)力行使的各個領(lǐng)域，形成監(jiān)察權(quán)微觀監(jiān)督權(quán)的伸縮。二是監(jiān)察權(quán)宏觀監(jiān)督實踐定位需進(jìn)一步拓展。首先必須明確的是監(jiān)察權(quán)的宏觀監(jiān)督的方式應(yīng)當(dāng)是間接性監(jiān)督，避免突破人大對國家機(jī)關(guān)監(jiān)督的界限，充分發(fā)揮“監(jiān)察建議”的特性，通過監(jiān)察立法將“監(jiān)察建議”程序化，劃分“監(jiān)察建議”在具體事項中的剛性約束，在對“人”監(jiān)察上，監(jiān)察建議由監(jiān)察法規(guī)定是剛性監(jiān)督。拓展“監(jiān)察建議”在各機(jī)關(guān)權(quán)力運(yùn)行中對“事”的審查屬性，充分釋放人大制度衍生下監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督屬性，避免實踐中監(jiān)察權(quán)宏觀監(jiān)督立法失據(jù)抑或監(jiān)察權(quán)監(jiān)督濫用之可能。

(三)創(chuàng)新進(jìn)一步完善監(jiān)察權(quán)制度及其功能的體制機(jī)制改革

1.補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)察權(quán)在中國政治體制中的地位與功能

作為我國國家機(jī)構(gòu)設(shè)置及其運(yùn)行的基本原則之一的民主集中制，在國家權(quán)力運(yùn)行過程中通過“集中”的方式正向規(guī)范權(quán)力，同時也反向約束權(quán)力。民主集中制的自身脈絡(luò)體現(xiàn)為，以人民主權(quán)為前提，以“誰生誰”、“誰向誰負(fù)責(zé)”的邏輯鏈條中的“監(jiān)督-責(zé)任”關(guān)系為要義。其一，“以權(quán)力制約權(quán)力”的理念正是監(jiān)察權(quán)在現(xiàn)代中國治理所承載的重要功能和使命，監(jiān)督者與被監(jiān)督者，監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督的權(quán)力(利)需要在互動中達(dá)成“平衡”。一方面，權(quán)力越是集中就越是要依賴更高權(quán)威、高效的監(jiān)督制度為保障；另一方面，監(jiān)督權(quán)越是厚重便越是要建立“防止過猶不及”的監(jiān)督機(jī)制(43)張晉藩《中國古代監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力地位與監(jiān)察法》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期，第7頁。。其二，把握好了監(jiān)督權(quán)力與被監(jiān)督的權(quán)力(利)間的動態(tài)平衡，全國人大常委會通過決定授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)限，在制定監(jiān)察法規(guī)中可以設(shè)計同時為監(jiān)督權(quán)和被監(jiān)督的權(quán)力(利)提供了“限制性保護(hù)”的制度框架。以單向的監(jiān)察權(quán)為例，監(jiān)察權(quán)在中國的政治體制和權(quán)力架構(gòu)中具備天然的保護(hù)機(jī)制，其具有政治上的高度權(quán)威和憲法上的合法性，形成前所未有的強(qiáng)制力，在構(gòu)建以監(jiān)察權(quán)為中心的“限制性保護(hù)”制度中，應(yīng)從兩個層次加以審視：第一個層次，要將監(jiān)察權(quán)限定在必要的限度內(nèi)，避免權(quán)力過于集中;第二個層次，也要保護(hù)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的穩(wěn)定性，從而更好發(fā)揮監(jiān)察體制改革的效能。

2.提升監(jiān)察權(quán)在國家治理變革中的合規(guī)律性

監(jiān)察權(quán)的基本特質(zhì)決定了監(jiān)察權(quán)自身發(fā)展具有獨立的權(quán)力產(chǎn)生進(jìn)化規(guī)律可循。其一，增強(qiáng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的獨立性。監(jiān)察權(quán)獨立行使是監(jiān)察權(quán)發(fā)展的基本規(guī)律，需要引入監(jiān)察一體化下的監(jiān)察官的獨立原則。監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行具有中國監(jiān)督模式的特殊性，在堅持政治性作為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的首要原則的同時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)察行政事務(wù)與監(jiān)察業(yè)務(wù)的適當(dāng)分離改革(44)劉練軍《監(jiān)察官立法三問：資格要件、制度設(shè)計與實施空間》,《浙江社會科學(xué)》2019年第3期,第52頁。。其二，提升監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的專業(yè)性。首先，要推進(jìn)監(jiān)察人員專業(yè)化，監(jiān)察業(yè)務(wù)涉及黨紀(jì)黨規(guī)、國法，需要監(jiān)察人員對各項規(guī)范正確運(yùn)用、受到監(jiān)督，專業(yè)化建設(shè)是保障監(jiān)察權(quán)獨立性、權(quán)威性的有力支撐。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)重配置應(yīng)秉持科學(xué)實用的原則根據(jù)其各部門業(yè)務(wù)情況進(jìn)行配置。根據(jù)執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法中監(jiān)察業(yè)務(wù)的不同特點，結(jié)合黨和國家政策變動，設(shè)計符合監(jiān)察業(yè)務(wù)的內(nèi)部權(quán)重配置。其三，補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的有責(zé)性。監(jiān)察權(quán)是外部他向性權(quán)力，對監(jiān)督者而言提出了更高的要求。誰來監(jiān)督監(jiān)督者？目前可以通過兩種路徑加以強(qiáng)化：第一是強(qiáng)化人大及其常委會對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的宏觀監(jiān)督，通過定期檢查、專項報告的形式對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督；第二是增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的法律監(jiān)督作用，探索增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查活動的制度化安排，通過定期會商、檢察建議等形式增強(qiáng)監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的合法性。

五 結(jié)語

國家監(jiān)察體制改革的完成并不意味著理論探索和制度建構(gòu)的終結(jié)。國家監(jiān)察體制改革是在中央作出的重大決策部署和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的時代背景中提出的，既是事關(guān)全局的重大政治體制改革，又是新時代背景下監(jiān)察權(quán)發(fā)展的必由方向。監(jiān)察權(quán)的價值定位應(yīng)在健全黨和國家監(jiān)督體系和憲法制度的整體框架下把握。監(jiān)察權(quán)作為黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督下實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督全覆蓋的國家監(jiān)督權(quán)，在國家治理中扮演著重要的角色。監(jiān)察權(quán)的發(fā)展須要面向制度規(guī)范、法治規(guī)范及實踐場域。在提升監(jiān)察權(quán)監(jiān)督職能外延的同時，又要保持制度設(shè)計與被監(jiān)督的權(quán)力(利)保障的相當(dāng)性，加強(qiáng)對監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程的再監(jiān)督，健全人大及其常委會對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督制衡機(jī)制。以此為前提，拓展監(jiān)察權(quán)監(jiān)督屬性定位、監(jiān)督職權(quán)的延伸，使其符合國家監(jiān)察全覆蓋的目標(biāo)定位和價值期許。未來監(jiān)察權(quán)發(fā)展應(yīng)在堅持權(quán)力監(jiān)督基本屬性不變的前提下，縱向上精準(zhǔn)構(gòu)造監(jiān)察權(quán)服務(wù)于國家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)、反腐敗治理現(xiàn)代化的國家總目標(biāo)，尊重從歷史邏輯、結(jié)構(gòu)邏輯、功能邏輯對監(jiān)察權(quán)基礎(chǔ)理論作出進(jìn)一步提煉；橫向上通過不斷實踐劃定監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中的權(quán)力邊界，從構(gòu)建監(jiān)察權(quán)運(yùn)行實效中的體制機(jī)制入手，從多維度積極互動中協(xié)同推進(jìn)其在國家治理能力現(xiàn)代化中的治理效能。