趙謙 余月

伴隨《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2012年制定，2019年修訂，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《制定條例》)的全面修訂，《制定條例》第三條、第五條從制定主體與規(guī)范體例這兩個(gè)方面就所列之黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限的特有屬性予以進(jìn)一步凝練。將所涉權(quán)力的事項(xiàng)范圍與行為程度作為核心范疇制定權(quán)限命題，逐漸從學(xué)理概念轉(zhuǎn)化為特有屬性較為明晰的實(shí)定法意義之規(guī)范概念，以切實(shí)助推黨內(nèi)法規(guī)邁入“有統(tǒng)籌、重導(dǎo)向、成體系的‘發(fā)展快車(chē)道’”(1)周葉中《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系化的思考》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期，第8頁(yè)。。近年來(lái)，學(xué)界圍繞該命題主要在黨內(nèi)法規(guī)的廣、狹義范疇作命題界分、制度體系建構(gòu)、體系健全完善、體系化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)等宏觀(guān)場(chǎng)域的附帶性研究；也有將其納入黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系闡釋、協(xié)調(diào)銜接進(jìn)路梳理之中，導(dǎo)向立法權(quán)限事項(xiàng)范圍的參照性研究；還有立足于《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)》中相關(guān)規(guī)定所確立的“1+4”框架體系下的組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、監(jiān)督保障這四大板塊，來(lái)展開(kāi)權(quán)限事項(xiàng)范圍的描述性研究或分析性研究。

事實(shí)上，黨內(nèi)法規(guī)的四大板塊劃分雖然初步厘清了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的基本架構(gòu)，但因各個(gè)板塊的不同“組織、結(jié)構(gòu)、程序、人員”(2)張翔《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國(guó)法為中心》，《比較法研究》2018年第3期，第143頁(yè)。之事務(wù)職能定位而突顯的“功能適當(dāng)化”(3)趙謙、陳祥《領(lǐng)導(dǎo)小組功能適當(dāng)化：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)機(jī)構(gòu)建制條款的規(guī)范要義》，《中國(guó)土地科學(xué)》2019年第3期，第10頁(yè)。要義卻較為模糊，故在其相應(yīng)制定權(quán)限事項(xiàng)范圍的“規(guī)范類(lèi)型區(qū)分”(4)王軼《法律規(guī)范類(lèi)型區(qū)分理論的比較與評(píng)析》，《比較法研究》2017年第5期，第1頁(yè)。上往往會(huì)存在一定的規(guī)制對(duì)象交集。因此有必要根據(jù)“黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”(5)劉作翔《當(dāng)代中國(guó)的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第7期,第92頁(yè)。的基本立場(chǎng)，在組織型社會(huì)系統(tǒng)中就相關(guān)規(guī)范設(shè)定的不同功能定位，將黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范界分為“組織系統(tǒng)統(tǒng)一體”維度的體系架構(gòu)規(guī)范、“組織成員自生性”維度的干部人事規(guī)范和“組織風(fēng)險(xiǎn)控制”(6)尼克拉斯·盧曼《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)學(xué)》，孫一洲譯，廣西人民出版社2020年版，第270-272頁(yè)。維度的紀(jì)律檢查規(guī)范這三類(lèi)?；诖?，依循黨內(nèi)法規(guī)制度體系不同板塊的差異化公共事務(wù)管理職能的定位，嘗試完成其趨同性凝練前提下的規(guī)范屬性識(shí)別，進(jìn)而闡明各類(lèi)規(guī)范制定權(quán)限事項(xiàng)的表達(dá)要旨，從政黨組織行為維度來(lái)界分黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限范圍。

一 組織系統(tǒng)行為事項(xiàng)：體系架構(gòu)規(guī)范的制定權(quán)限范圍

執(zhí)政黨作為一類(lèi)有著“規(guī)范秩序、職權(quán)層級(jí)、溝通體系和成員協(xié)調(diào)系統(tǒng)，基于組織目標(biāo)活動(dòng)，為組織成員、組織本身和社會(huì)做出貢獻(xiàn)的組織團(tuán)體”(7)理查德·H.霍爾《組織：結(jié)構(gòu)、過(guò)程及結(jié)果(第8版)》，張友星、劉五一、沈勇譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2003年版，第35頁(yè)。，在社會(huì)組織系統(tǒng)子集中往往涉及“目標(biāo)與價(jià)值子系統(tǒng)、社會(huì)心理子系統(tǒng)、技術(shù)子系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)子系統(tǒng)和管理子系統(tǒng)”(8)弗萊蒙特·E.卡斯特、詹姆斯·E.羅森茨韋克《組織與管理：系統(tǒng)方法與權(quán)變方法》，傅嚴(yán)等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第19-20頁(yè)。等方面。體系架構(gòu)規(guī)范即是從執(zhí)政黨這一組織體的系統(tǒng)功能建構(gòu)角度，圍繞組織章程、組織原則、組織制度、組織機(jī)構(gòu)及其相互關(guān)系等方面，來(lái)設(shè)定執(zhí)政黨“各級(jí)各類(lèi)組織的產(chǎn)生和職責(zé)”(9)張力《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)：功能、問(wèn)題與重構(gòu)》，《政治與法律》2018年第8期，第77頁(yè)。所涉組織系統(tǒng)的行為事項(xiàng)，進(jìn)而置于執(zhí)政黨有序組成、運(yùn)行的整合性規(guī)范體系中，嘗試從“具有根本性、統(tǒng)帥性、最高權(quán)威性”(10)農(nóng)云貴《論法治視域內(nèi)的中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》，《探求》2016年第6期，第39頁(yè)。的引領(lǐng)性組織章程以及“靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制”(11)薛剛凌《黨的組織法基本問(wèn)題研究》，《法學(xué)雜志》2020年第5期，第31頁(yè)。這三個(gè)方面，來(lái)具體闡明該類(lèi)規(guī)范的制定權(quán)限事項(xiàng)的表達(dá)要旨。

(一)引領(lǐng)性組織章程事項(xiàng)范圍

引領(lǐng)性組織章程作為各類(lèi)組織體的成員所必須共同遵守的最高行為準(zhǔn)則，旨在突顯執(zhí)政黨的組織規(guī)程和辦事規(guī)則。其以《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》(2017年修訂，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨章》)為基干、以涉及章程事項(xiàng)的準(zhǔn)則為延伸的規(guī)范載體，來(lái)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨各類(lèi)“總體部署的規(guī)范化與制度設(shè)計(jì)的具體化”(12)李國(guó)梁《論黨內(nèi)法規(guī)制定體制的發(fā)展與完善》，《探索》2019年第1期，第113頁(yè)。。

《制定條例》第五條第二款從廣度與深度兩方面就組織章程規(guī)范的專(zhuān)屬權(quán)限事項(xiàng)表達(dá)要旨予以概括性列明(13)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第五條第二款：“黨章對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線(xiàn)和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀(jì)律等作出根本性規(guī)定?！?。就廣度而言，涉及到執(zhí)政黨的“黨代表大會(huì)制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)法規(guī)制定制度、黨旗黨徽”(14)李忠《構(gòu)建依規(guī)治黨法規(guī)制度體系研究》，《西北大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期，第24頁(yè)。等各方面事務(wù)，并將其具體概括為性質(zhì)宗旨、路線(xiàn)綱領(lǐng)、思想目標(biāo)、組織、黨員、紀(jì)律這六類(lèi)。就深度而言，即對(duì)各類(lèi)事務(wù)作出根本性規(guī)定，通過(guò)該類(lèi)有關(guān)黨的政治建設(shè)的基礎(chǔ)性、本質(zhì)性規(guī)范設(shè)定，來(lái)引領(lǐng)黨的建設(shè)方向并確保相應(yīng)的建設(shè)成效。

此外，《黨章》等組織章程規(guī)范的修改往往表征著執(zhí)政黨路線(xiàn)、方針、政策的重大調(diào)整，進(jìn)而“憲法序言及憲法‘總綱’內(nèi)容的修改，大規(guī)模的立法活動(dòng)和法律修改運(yùn)動(dòng)”(15)強(qiáng)世功《黨章與憲法：多元一體法治共和國(guó)的建構(gòu)》，《文化縱橫》2015年第4期，第29頁(yè)。也會(huì)相伴而生，組織章程規(guī)范的制定權(quán)限事項(xiàng)亦在一定程度上彰顯了執(zhí)政黨與人民意志、黨規(guī)與國(guó)法的事務(wù)交錯(cuò)溢出效應(yīng)?，F(xiàn)行有效的三件準(zhǔn)則(16)三件準(zhǔn)則指1980年《中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。皆不同程度地涉及組織章程事項(xiàng)，其中兩件黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則分別就不同時(shí)期執(zhí)政黨的工作重心變化和全方位整頓、建設(shè)事項(xiàng)提出了較為系統(tǒng)的任務(wù)要求，廉潔自律準(zhǔn)則即是《黨章》相關(guān)規(guī)定的具體化表達(dá)，就廉潔自律工作設(shè)定了明確的標(biāo)準(zhǔn)指引。

(二)靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)范圍

依循《黨章》第十條所列之黨的民主集中制基本原則，靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)主要圍繞《制定條例》第九條第一款第二項(xiàng)所設(shè)定的“組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)職責(zé)”事項(xiàng)而具體展開(kāi)?！饵h章》第三章“黨的中央組織”、第四章“黨的地方組織”、第五章“黨的基層組織”和第九章“黨組”針對(duì)該類(lèi)事項(xiàng)確立了較為完備的基礎(chǔ)性體系架構(gòu)，并從三級(jí)黨組織的組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)和黨組的組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)這兩方面來(lái)具體列明。

一方面，就三級(jí)黨組織的組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)而言，《制定條例》第九條第二項(xiàng)將該類(lèi)事項(xiàng)明確設(shè)定為中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項(xiàng)范圍?；诖?，分別圍繞《黨章》第三章設(shè)定了規(guī)制黨的中央組織產(chǎn)生及其各自的職權(quán)等事項(xiàng)的中央組織黨內(nèi)法規(guī)(17)如2017年《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》等。，圍繞《黨章》第四章設(shè)定了規(guī)制黨的地方各級(jí)代表大會(huì)會(huì)議、會(huì)期、職權(quán)等事項(xiàng)的地方組織黨內(nèi)法規(guī)(18)如1994年《中國(guó)共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》(2020年修訂)、2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》等。，圍繞《黨章》第五章設(shè)定了規(guī)制黨的各個(gè)基層組織制度、基本任務(wù)等事項(xiàng)的基層組織黨內(nèi)法規(guī)(19)如《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(1999年制定，2019年修訂)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》(1998年制定，2010年、2019年修訂)等。。該類(lèi)規(guī)范設(shè)定模式雖然大體上確立了較為完備的分散型三級(jí)組織結(jié)構(gòu)規(guī)范體系，但“基礎(chǔ)主干黨規(guī)缺位、權(quán)責(zé)規(guī)定不清、統(tǒng)籌配置失調(diào)”(20)胡明《用中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論引領(lǐng)法治體系建設(shè)》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第3期，第24頁(yè)。等仍然存在，并可能進(jìn)一步衍生出黨組織與相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)邊界不清、部分黨組織權(quán)責(zé)依據(jù)模糊等問(wèn)題。例如，2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨政法工作條例》的相關(guān)規(guī)定涉及到黨中央、地方黨委、黨委政法委員會(huì)以及政法單位黨組(黨委)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)配置等組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)，并將相關(guān)規(guī)定的解釋權(quán)概括性地賦予給了中共中央政法委員會(huì)，從而在一定程度上可能誘發(fā)中共中央組織部與中共中央政法委員會(huì)這兩個(gè)平級(jí)的黨中央部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)責(zé)重疊、交叉問(wèn)題。因此，有必要基于“機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)決定職權(quán)歸屬”(21)張翔《我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置原則的功能主義解釋》，《中外法學(xué)》2018年第2期，第298頁(yè)。的功能主義立場(chǎng)，明確中共中央組織部在該類(lèi)事項(xiàng)規(guī)范設(shè)定中作為起草主體、制定主體和解釋主體的主導(dǎo)地位，進(jìn)而通過(guò)該部門(mén)主導(dǎo)制定準(zhǔn)則層面之組織結(jié)構(gòu)的基本規(guī)定，來(lái)完成對(duì)既有分散型規(guī)范體系的統(tǒng)合。

另一方面，就黨組織批準(zhǔn)設(shè)立的黨組的組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)而言，“各種非黨組織中保證實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”(22)陳玲、趙靜、薛瀾《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)解釋框架和共識(shí)決策模型》，《管理世界》2010年第8期，第62頁(yè)。的黨組設(shè)置，當(dāng)然屬于《制定條例》第九條第二項(xiàng)的“黨的各級(jí)各類(lèi)組織”范疇，亦列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項(xiàng)范圍?！饵h章》第四十八條、第五十條具體明晰了在“非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”和“實(shí)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家工作部門(mén)”分別設(shè)立黨組與黨組性質(zhì)黨委的兩種基本類(lèi)型?；诖?，2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》圍繞黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、工作方式、監(jiān)督保障等事項(xiàng)予以了具體規(guī)定，并與前述三級(jí)黨組織的組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)保持大體一致。但是黨組的組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)與三級(jí)黨組織的組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)在所涉治理范疇上略有不同，其不僅僅涉及黨的自身建設(shè)之黨務(wù)工作的內(nèi)部治理范疇，還從三級(jí)黨組織職權(quán)任務(wù)所涉“黨的重大問(wèn)題”、“本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問(wèn)題”、“密切聯(lián)系群眾”的宏觀(guān)國(guó)家治理、社會(huì)治理層面，進(jìn)入到黨組職權(quán)任務(wù)所涉“本單位的重大問(wèn)題”、“干部管理”等相對(duì)具體的微觀(guān)基層治理層面。2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》的第十七條更進(jìn)一步將“制定擬訂法律法規(guī)規(guī)章和重要規(guī)范性文件中的重大事項(xiàng)”列為黨組討論和決定的事項(xiàng)范圍。所涉黨組討論和決定的黨政關(guān)系規(guī)范化命題亦在該類(lèi)靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)事項(xiàng)中有所顯現(xiàn)，需更多地將其置于政治體制改革“試點(diǎn)”模式選擇的視域中，立足于堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升黨的執(zhí)政能力，尊重組織機(jī)構(gòu)建設(shè)和組織管理的客觀(guān)規(guī)律，依循法治思維和法治方式來(lái)予以全面規(guī)范和有效規(guī)制。

(三)動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制事項(xiàng)范圍

依循《黨章》第十條所列之黨的民主集中制基本原則，動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制事項(xiàng)主要圍繞《制定條例》第九條第二項(xiàng)所設(shè)定的“黨的各級(jí)各類(lèi)組織”關(guān)系事項(xiàng)而具體展開(kāi)?！饵h章》第二章“黨的組織制度”、第十章“黨和共產(chǎn)主義青年團(tuán)的關(guān)系”和2016年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的相關(guān)規(guī)定，則從各級(jí)各類(lèi)組織的組織關(guān)系基本原則與組織活動(dòng)要旨這兩方面來(lái)予以厘清。

一方面，就組織關(guān)系基本原則而言，應(yīng)以維護(hù)黨中央權(quán)威、貫徹民主集中制作為各級(jí)各類(lèi)組織關(guān)系的基本原則，從而“依托科學(xué)有效和操作性強(qiáng)的機(jī)制路徑，使得領(lǐng)導(dǎo)的‘原則’向‘現(xiàn)實(shí)’績(jī)效轉(zhuǎn)化”(23)王浦劬、湯彬《當(dāng)代中國(guó)治理的黨政結(jié)構(gòu)與功能機(jī)制分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2019年第9期，第11頁(yè)。?！饵h章》第十條就民主集中制基本原則予以了六項(xiàng)列舉(24)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第十條規(guī)定：“黨是根據(jù)自己的綱領(lǐng)和章程，按照民主集中制組織起來(lái)的統(tǒng)一整體。黨的民主集中制的基本原則是：(一)黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。(二)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生。(三)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國(guó)代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。黨的地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的地方各級(jí)代表大會(huì)和它們所產(chǎn)生的委員會(huì)。黨的各級(jí)委員會(huì)向同級(jí)的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。(四)黨的上級(jí)組織要經(jīng)常聽(tīng)取下級(jí)組織和黨員群眾的意見(jiàn)，及時(shí)解決他們提出的問(wèn)題。黨的下級(jí)組織既要向上級(jí)組織請(qǐng)示和報(bào)告工作，又要獨(dú)立負(fù)責(zé)地解決自己職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)題。上下級(jí)組織之間要互通情報(bào)、互相支持和互相監(jiān)督。黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開(kāi)，使黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與。(五)黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定；委員會(huì)成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實(shí)履行自己的職責(zé)。(六)黨禁止任何形式的個(gè)人崇拜。要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動(dòng)處于黨和人民的監(jiān)督之下，同時(shí)維護(hù)一切代表黨和人民利益的領(lǐng)導(dǎo)人的威信?！?，確立了在下級(jí)服從上級(jí)的前提下，各級(jí)各類(lèi)組織以及組織領(lǐng)導(dǎo)人、黨員個(gè)人與組織之間的體系化集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》則在第三部分“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威”中，進(jìn)一步突顯了作為“加強(qiáng)和規(guī)范黨內(nèi)政治生活重要目的”的具體要求(25)2016年中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在第三部分“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威”中規(guī)定：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先是堅(jiān)持黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。”“涉及全黨全國(guó)性的重大方針政策問(wèn)題，只有黨中央有權(quán)作出決定和解釋?！薄叭h必須自覺(jué)服從黨中央領(lǐng)導(dǎo)。全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度?！薄叭h必須自覺(jué)防止和反對(duì)個(gè)人主義、分散主義、自由主義、本位主義?！?，從領(lǐng)導(dǎo)核心、決斷權(quán)力配置、自覺(jué)服從、請(qǐng)示報(bào)告到自覺(jué)防范這五個(gè)方面予以了系統(tǒng)規(guī)定。此外，中國(guó)共產(chǎn)主義青年團(tuán)作為黨領(lǐng)導(dǎo)的先進(jìn)青年的群團(tuán)組織，是各級(jí)各類(lèi)組織“后備軍”的延伸，《黨章》在第五十一條、第五十二條分別明晰了黨的各級(jí)各類(lèi)組織與共青團(tuán)組織之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)原則，以及領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)系活動(dòng)方式。

另一方面，就組織活動(dòng)要旨而言，應(yīng)以作為“執(zhí)行民主集中制的有效工作機(jī)制”(26)新華社《中共中央印發(fā)〈中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例〉》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng),2019年2月28日發(fā)布，2020年8月16日訪(fǎng)問(wèn)，http://www.gov.cn/zhengce/2019-02/28/content_5369363.htm。的請(qǐng)示報(bào)告制度作為各級(jí)各類(lèi)組織的活動(dòng)要旨，并推動(dòng)其在實(shí)踐工作中“不斷細(xì)化和完善，逐步實(shí)現(xiàn)常態(tài)化”(27)田橋《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組制度的沿革、結(jié)構(gòu)與功能》，《社會(huì)主義研究》2019年第6期，第89頁(yè)。。《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》在第三部分“堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威”中就請(qǐng)示報(bào)告主體、事項(xiàng)及方式予以了原則性規(guī)定，2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》則從請(qǐng)示報(bào)告主體、事項(xiàng)、程序、方式、個(gè)體類(lèi)型與監(jiān)督追責(zé)等方面予以了系統(tǒng)規(guī)定。此外，在其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)中亦有圍繞其主體規(guī)制事務(wù)就請(qǐng)示報(bào)告制度予以附帶性規(guī)定。例如，2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》第十條、第十五條和2017年《中國(guó)共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》第十八條、第二十三條分別就相關(guān)事務(wù)中的請(qǐng)示報(bào)告職責(zé)、事項(xiàng)和方式等問(wèn)題予以了具體規(guī)定?？傮w而言，請(qǐng)示報(bào)告的結(jié)構(gòu)要素與運(yùn)行機(jī)理已初步實(shí)現(xiàn)制度化與規(guī)范化。未來(lái)既應(yīng)在突顯問(wèn)題導(dǎo)向前提下進(jìn)一步明確請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)清單、細(xì)化請(qǐng)示報(bào)告的程序環(huán)節(jié)，特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告方面，還應(yīng)著重強(qiáng)化請(qǐng)示報(bào)告的執(zhí)行績(jī)效評(píng)估，并落實(shí)相關(guān)監(jiān)督保障措施。

二 組織成員行為事項(xiàng)：干部人事規(guī)范的制定權(quán)限范圍

執(zhí)政黨的黨員干部作為所涉社會(huì)組織“有機(jī)整體的目的性結(jié)構(gòu)功能要素”(28)雷志柱《知識(shí)網(wǎng)絡(luò)組織構(gòu)建與管理研究》，北京理工大學(xué)出版社2012年版，第57頁(yè)。，需滿(mǎn)足“承認(rèn)所屬組織的組織目標(biāo)并決心為其實(shí)現(xiàn)而奮斗”(29)吳鐸《簡(jiǎn)明社會(huì)學(xué)》，華東師范大學(xué)出版社1986年版，第119頁(yè)。的基本要件，方能成為“承認(rèn)和實(shí)踐組織目標(biāo)、宗旨、章程的相對(duì)固定的成員”(30)邱偉光《公共關(guān)系學(xué)原理》，華東師范大學(xué)出版社1994年版，第66頁(yè)。。干部人事規(guī)范即是從執(zhí)政黨成員資格的自生性維護(hù)角度，圍繞黨員干部的吸收發(fā)展、資格認(rèn)定、考核選拔、權(quán)利義務(wù)等方面，來(lái)設(shè)定執(zhí)政黨“發(fā)展黨員標(biāo)準(zhǔn)、合格黨員標(biāo)準(zhǔn)、好干部標(biāo)準(zhǔn)、黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、教育實(shí)踐活動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)”(31)趙付科《習(xí)近平關(guān)于黨的建設(shè)質(zhì)量重要論述的理論特質(zhì)》，《思想理論教育導(dǎo)刊》2019年第9期，第51頁(yè)。等所涉組織成員的行為事項(xiàng)。進(jìn)而置于確?！霸鰪?qiáng)黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力”(32)《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見(jiàn)〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年6月26日,第1、6版。以實(shí)現(xiàn)組織肌體健康發(fā)展的具象化規(guī)范體系中，依循《黨章》第一章“黨員”和第六章“黨的干部”之界分，從黨員規(guī)范與黨的干部規(guī)范這兩個(gè)方面，來(lái)具體闡明該類(lèi)規(guī)范的制定權(quán)限事項(xiàng)表達(dá)要旨。

(一)黨員規(guī)范事項(xiàng)范圍

黨員規(guī)范事項(xiàng)主要圍繞《黨章》第一章相關(guān)規(guī)定的設(shè)定，制定黨員行為標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)規(guī)范?！吨贫l例》第九條第一款第三項(xiàng)、第四項(xiàng)亦將相關(guān)基本制度設(shè)定列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項(xiàng)范圍，并從黨員發(fā)展管理和黨員義務(wù)權(quán)利這兩方面來(lái)具體列明。

一方面，就黨員發(fā)展管理而言,該類(lèi)事項(xiàng)作為“健全黨員能進(jìn)能出機(jī)制，優(yōu)化黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)”(33)胡錦濤《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日，第1版。的基礎(chǔ)規(guī)范，主要涉及組織發(fā)展黨員和黨員日常教育管理這兩個(gè)方面?！饵h章》第一條、第二條和第五條、第六條、第七條分別設(shè)定了發(fā)展黨員的資格條件與基本程序，《黨章》第八條、第九條分別就黨員日常教育管理的方式予以了原則性規(guī)定?；诖耍?014年《中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》圍繞入黨積極分子、發(fā)展對(duì)象、預(yù)備黨員的確定、培養(yǎng)、考察、接收、教育、轉(zhuǎn)正等程序環(huán)節(jié)事項(xiàng)以及相關(guān)工作的組織紀(jì)律事項(xiàng)予以了系統(tǒng)規(guī)定，2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員教育管理工作條例》則圍繞教育內(nèi)容與任務(wù)、教育管理方式、黨籍和組織關(guān)系管理、黨員監(jiān)督管理以及相應(yīng)保障措施事項(xiàng)予以系統(tǒng)規(guī)定。通過(guò)“對(duì)加強(qiáng)黨支部建設(shè)、強(qiáng)化黨員教育管理等作出基本規(guī)范”(34)宋功德《堅(jiān)持依規(guī)治黨》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期，第17頁(yè)。的體系化設(shè)定，來(lái)“增強(qiáng)黨員教育管理針對(duì)性和有效性”(35)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第1版。，并進(jìn)一步結(jié)合在農(nóng)村、普通高校、黨和國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)基層組織工作的不同特點(diǎn)，分別予以了具體化、差異化設(shè)定(36)例如：《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(1999年制定，2019年修訂)、《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》(1996年制定，2010年修訂)、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨和國(guó)家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》(1998年制定，2010年、2019年修訂)、2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例(試行)》。。

另一方面，就黨員義務(wù)權(quán)利而言?！饵h章》第三條、第四條分別就黨員的義務(wù)與權(quán)利予以八項(xiàng)列舉，從而在事項(xiàng)設(shè)定上形成了黨員義務(wù)權(quán)利大體一致的均衡結(jié)構(gòu)。但由于《黨章》在歷史變遷進(jìn)程中將黨員義務(wù)置于黨員權(quán)利之前的規(guī)定，導(dǎo)致在一定程度上確立了黨員義務(wù)本位觀(guān)，并基于此初步確立了以“黨章規(guī)定義務(wù)為基本義務(wù)、一般黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定義務(wù)為一般義務(wù)”(37)伍華軍《論黨內(nèi)法規(guī)的基本范疇》，《法學(xué)雜志》2018年第2期，第62頁(yè)。，且在相關(guān)準(zhǔn)則(38)如2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》。、條例(39)如2013年《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》、2015年《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)工作條例(試行)》、2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》((2003年制定，2015年、2018年修訂))、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》(2016年制定，2019年修訂)等。、規(guī)則(40)如2005年《浙江省村級(jí)組織工作規(guī)則(試行)》。、規(guī)定(41)如2008年《中共中央組織部關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨費(fèi)收繳、使用和管理的規(guī)定》、2016年《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范廣東省領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女及其配偶經(jīng)商辦企業(yè)行為的規(guī)定(試行)》、2018年《中共北京市體育局黨組關(guān)于禁止公務(wù)活動(dòng)和工作時(shí)間飲酒的規(guī)定》等。、辦法(42)如2019年《公務(wù)員平時(shí)考核辦法(試行)》。、細(xì)則(43)如1994年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》。中皆有所規(guī)定的黨員義務(wù)規(guī)范體系。伴隨1994年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例(試行)》和2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》的先后出臺(tái)，特別是在前者的第五條和后者的第四條中皆明確規(guī)定了“堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一”的原則，使得“黨內(nèi)法規(guī)由義務(wù)性規(guī)范向義務(wù)與權(quán)利平衡性規(guī)范轉(zhuǎn)變”(44)曾鈺誠(chéng)《新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)：目標(biāo)、問(wèn)題與路徑》，《中州學(xué)刊》2019年第11期，第28頁(yè)。的態(tài)勢(shì)亦有所顯現(xiàn)。雖然2004年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》從權(quán)利事項(xiàng)、保障措施與責(zé)任追究這三個(gè)方面，就充分發(fā)揮黨員積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性前提下的黨員權(quán)利保障予以了系統(tǒng)規(guī)定，但黨員權(quán)利的種類(lèi)與范圍略顯偏狹，更多地局限于訴愿表達(dá)與申訴救濟(jì)等派生性權(quán)利，確保黨員主體地位的實(shí)質(zhì)性“知情權(quán)、選舉權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)”(45)肖金明《論通過(guò)黨內(nèi)法治推進(jìn)黨內(nèi)治理——兼論黨內(nèi)法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化的邏輯關(guān)聯(lián)》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期，第16頁(yè)。等原發(fā)性權(quán)利設(shè)定較為單薄，且缺失必要的程序性保障措施設(shè)定，“黨員權(quán)利的制度性保障”(46)周葉中《關(guān)于中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的思考》，《法學(xué)論壇》2011年第4期，第43頁(yè)。機(jī)制仍有待健全完善。

(二)黨的干部規(guī)范事項(xiàng)范圍

黨的干部規(guī)范事項(xiàng)主要圍繞《黨章》第六章相關(guān)規(guī)定所設(shè)定的干部教育、培訓(xùn)、選拔、考核和監(jiān)督等事項(xiàng)而具體展開(kāi)。該類(lèi)事項(xiàng)作為黨的建設(shè)的基本任務(wù)，所涉基本制度設(shè)定亦被《制定條例》第九條第一款第四項(xiàng)列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項(xiàng)范圍，并基于大體形成的教育培訓(xùn)(47)如2011年《中共中央組織部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)基層干部教育培訓(xùn)工作的意見(jiàn)》、2013年《中共中央組織部關(guān)于在干部教育培訓(xùn)中進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)員管理的規(guī)定》、2015年《干部教育培訓(xùn)工作條例》。、選拔任用(48)如2004年《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、2010年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告辦法(試行)》、2010年《市縣黨委書(shū)記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法(試行)》、2010年《地方黨委常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告干部選拔任用工作并接受民主評(píng)議辦法(試行)》、2014年《中共中央組織部關(guān)于加強(qiáng)干部選拔任用工作監(jiān)督的意見(jiàn)》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2002年制定，2014年、2019年修訂)、2019年《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》。、監(jiān)督考核(49)如1979年《中共中央組織部關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》、2005年《中央紀(jì)委、中央組織部關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉的暫行規(guī)定》、2009年《中共中央辦公廳關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》、2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》。這三類(lèi)規(guī)范體系來(lái)予以厘清。

其一，就黨的干部教育培訓(xùn)而言，該類(lèi)事項(xiàng)作為《黨章》第三十五條規(guī)定之“革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化”干部隊(duì)伍建設(shè)目標(biāo)的具體表達(dá)，旨在“提高各級(jí)干部的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)”(50)朱光磊《全面深化改革進(jìn)程中的中國(guó)新治理觀(guān)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第4期，第28頁(yè)。，主要涉及干部教育培訓(xùn)整體制度安排和干部教育培訓(xùn)具體機(jī)構(gòu)建設(shè)這兩個(gè)方面。2015年《干部教育培訓(xùn)工作條例》基于第二條“建設(shè)高素質(zhì)干部隊(duì)伍的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程”的定位，從第一條規(guī)定的“推進(jìn)干部教育培訓(xùn)工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化”目標(biāo)出發(fā)，依循第五條規(guī)定的“分級(jí)管理體制”，就對(duì)象、內(nèi)容、方式方法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、師資、課程、教材、經(jīng)費(fèi)、考核與評(píng)估等教育培訓(xùn)具體事項(xiàng)予以了系統(tǒng)而全面的規(guī)定。2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨校(行政學(xué)院)工作條例》則就黨校(行政學(xué)院)的管理體制、運(yùn)營(yíng)事項(xiàng)、工作規(guī)程和保障監(jiān)督等事項(xiàng)予以頗具可操作性的細(xì)化規(guī)定，從而為干部教育培訓(xùn)具體機(jī)構(gòu)建設(shè)設(shè)定了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和參照依據(jù)。2018年印發(fā)的《2018-2022年全國(guó)干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》則進(jìn)一步明確了當(dāng)前干部教育培訓(xùn)工作的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、重要指標(biāo)與關(guān)鍵事項(xiàng)，并從培訓(xùn)內(nèi)容體系、培訓(xùn)組織架構(gòu)體系、培訓(xùn)保障制度體系等方面設(shè)定了具體的發(fā)展完善方向與量化指標(biāo)要求。特別是應(yīng)加強(qiáng)基層干部教育培訓(xùn)力度，有效遏制“干部教育培訓(xùn)工作自上而下遞減”(51)王同昌《基層黨組織組織力提升面臨的挑戰(zhàn)及路徑選擇》，《中州學(xué)刊》2018年第8期，第19頁(yè)?，F(xiàn)象的發(fā)生，將《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》(1999年制定，2018年修訂)第二十三條所明確的“縣級(jí)黨委每年至少對(duì)村黨組織書(shū)記培訓(xùn)1次”等類(lèi)似規(guī)定落到實(shí)處。并在“以理論教育和黨性教育統(tǒng)領(lǐng)干部教育培訓(xùn)內(nèi)容”(52)習(xí)近平干部教育培訓(xùn)思想研究課題組《習(xí)近平干部教育培訓(xùn)思想對(duì)黨的干部教育培訓(xùn)理論的繼承和創(chuàng)新》，《求實(shí)》2015年第7期，第18頁(yè)。的宗旨引領(lǐng)下，推動(dòng)干部教育培訓(xùn)工作從任務(wù)型、規(guī)?；?qū)嵭?、?zhuān)業(yè)化轉(zhuǎn)變。

其二，就黨的干部選拔任用而言，在作為“黨的組織領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)”(53)朱景文《論法治評(píng)估的類(lèi)型化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第7期，第121頁(yè)。之“堅(jiān)持黨管干部”(54)習(xí)近平《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月28日，第1版。這一根本原則指引下，圍繞《黨章》第三十五條確立的“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取敝x拔原則，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(2002年制定，2014年、2019年修訂)就選拔任用條件、程序，以及交流、回避、職務(wù)變動(dòng)與紀(jì)律監(jiān)督等具體事項(xiàng)予以了系統(tǒng)而全面的規(guī)定。其中第四十一條列明了選任制、委任制和聘任制這三種類(lèi)型，雖然就聘任制的專(zhuān)業(yè)性適用要求予以了較為明確的規(guī)定，但就選任制與委任制的適用要求則沒(méi)有清晰設(shè)定。事實(shí)上，選任制與委任制因其分別“體現(xiàn)以民意為主，體現(xiàn)遵從上級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)人的意旨”(55)羅中樞《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的分類(lèi)選用、考核和管理探析》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2012年第1期，第126-126頁(yè)。之不同導(dǎo)向，易在實(shí)踐中誘發(fā)一定的模糊適用情形，往往為了維護(hù)上級(jí)權(quán)威使得“委任制成為當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的現(xiàn)實(shí)選擇”(56)程波輝、彭向剛《委任制：當(dāng)代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的現(xiàn)實(shí)選擇》，《公共管理與政策評(píng)論》2015年第2期，第63頁(yè)。，從而在一定程度上弱化了干部選拔任用過(guò)程中的民主、監(jiān)督要素。因此，有必要厘清這兩種類(lèi)型的不同適用對(duì)象、實(shí)施要件與操作程序，通過(guò)更為細(xì)致、清晰的可操作性規(guī)定，來(lái)推動(dòng)黨的干部選拔任用工作進(jìn)一步的科學(xué)化、制度化與規(guī)范化。此外，圍繞選拔任用過(guò)程中的紀(jì)律監(jiān)督事項(xiàng)，2019年《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》則從五類(lèi)監(jiān)督檢查重點(diǎn)內(nèi)容事項(xiàng)，上下、內(nèi)外、聯(lián)動(dòng)監(jiān)督檢查工作機(jī)制，以及全過(guò)程報(bào)告、評(píng)議、檢查、核查、追責(zé)制度這三個(gè)方面予以了實(shí)施性規(guī)定?？傮w而言，所涉黨委(黨組)領(lǐng)導(dǎo)班子、組織(人事)部門(mén)的“自己監(jiān)督自己”(57)林學(xué)啟《完善反腐倡廉法規(guī)制度體系建設(shè)研究》，《理論探討》2011年第1期，第134頁(yè)。式自體監(jiān)督機(jī)制已頗為完備，未來(lái)應(yīng)進(jìn)一步突顯來(lái)自紀(jì)檢監(jiān)察等黨內(nèi)外部門(mén)和人民群眾的異體監(jiān)督效應(yīng)與相應(yīng)制度完善。

其三，就黨的干部考核監(jiān)督而言,為了切實(shí)“貫徹執(zhí)政黨的執(zhí)政意圖和主張”(58)石泰峰、張恒山《論中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第1期,第23頁(yè)。，該類(lèi)事項(xiàng)在“保持黨的純潔性，關(guān)鍵在黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”(59)習(xí)近平《扎實(shí)做好保持黨的純潔性各項(xiàng)工作》，《求是》2012年第6期,第3頁(yè)。之重要論斷引領(lǐng)下，圍繞《黨章》第三十六條設(shè)定的六項(xiàng)基本條件，主要涉及干部考核評(píng)價(jià)體系和干部監(jiān)督機(jī)制這兩個(gè)方面。1979年《中共中央組織部關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》在創(chuàng)立干部考核制度的同時(shí)，初步設(shè)定了“德、能、勤、績(jī)”四個(gè)方面的考核標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容。1998年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》(已失效)首次從考核的方式、內(nèi)容、程序、結(jié)果，以及考核機(jī)關(guān)、考核紀(jì)律與監(jiān)督等方面，就干部考核事項(xiàng)予以了系統(tǒng)、全面規(guī)定。2009年《中共中央辦公廳關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》進(jìn)一步明晰了促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)等事項(xiàng)?；诖耍Y(jié)合其他相關(guān)規(guī)范性文件(60)例如：2000年《中共中央組織部、中共中央宣傳部關(guān)于建立縣級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部理論學(xué)習(xí)考核制度的若干意見(jiàn)》、2009年《中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)人員綜合考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》、2013年《中共中央組織部關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》等。的實(shí)施性規(guī)定，黨的干部考核評(píng)價(jià)體系雖已初具規(guī)模，但在“制度化、規(guī)范化、程序化”(61)韓強(qiáng)《對(duì)建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的若干思考》，《政治學(xué)研究》2003年第4期,第37頁(yè)。等方面仍有待進(jìn)一步完善。2019年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》旨在落實(shí)新時(shí)代黨的建設(shè)總要求與組織路線(xiàn)，從考核內(nèi)容、考核方式、考核結(jié)果、組織實(shí)施和紀(jì)律監(jiān)督等方面，就做好新時(shí)代干部考核工作設(shè)定了更為清晰、明確的行為指引。特別是通過(guò)第四十七條“創(chuàng)新考核方法”、第四十八條“考核工作信息化建設(shè)”的規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)“干部考核評(píng)價(jià)主體建構(gòu)多元?jiǎng)?chuàng)新”(62)胡洪彬《習(xí)近平新時(shí)代干部考核評(píng)價(jià)觀(guān)的創(chuàng)新》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2019年第2期,第12頁(yè)。提供了必要的規(guī)范依據(jù)。此外，2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》從黨的中央組織、黨委(黨組)、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、黨的基層組織和黨員這五個(gè)層面的建立健全，以及與外部監(jiān)督的銜接機(jī)制等方面，明晰了干部黨內(nèi)同體監(jiān)督機(jī)制的主要內(nèi)容。在《黨章》第三十六條之“自覺(jué)地接受黨和群眾的批評(píng)和監(jiān)督”的原則性規(guī)定引領(lǐng)下，伴隨“群眾監(jiān)督是最主要、最有效的干部監(jiān)督”(63)程波輝《轉(zhuǎn)型期中國(guó)政治認(rèn)同重構(gòu)的研究》，《求實(shí)》2008年第2期,第63頁(yè)。的逐步確立和“信訪(fǎng)制度是接受群眾監(jiān)督的重要政治制度”(64)舒曉琴《開(kāi)創(chuàng)新時(shí)代人民信訪(fǎng)工作新局面》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月3日，第7版。的有序突顯，干部黨外異體監(jiān)督機(jī)制亦初具規(guī)模。最終通過(guò)干部同體、異體監(jiān)督機(jī)制的協(xié)同整合，來(lái)切實(shí)加強(qiáng)“干部協(xié)同監(jiān)督機(jī)制的復(fù)合化、規(guī)范化、實(shí)效化建設(shè)”(65)趙謙《執(zhí)政不作為治理研究》，《法學(xué)雜志》2018年第12期,第46頁(yè)。。

三 組織風(fēng)險(xiǎn)控制行為事項(xiàng)：紀(jì)律檢查規(guī)范的制定權(quán)限范圍

執(zhí)政黨的組織風(fēng)險(xiǎn)往往伴隨組織體中的“決策、行為與治理機(jī)制”(66)楊雪冬《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論述評(píng)》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期，第87頁(yè)。而產(chǎn)生，表現(xiàn)為“規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)失靈所形成的制度化風(fēng)險(xiǎn)”(67)吳漢東《人工智能時(shí)代的制度安排與法律規(guī)制》，《法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào))》2017年第5期，第130頁(yè)。。在執(zhí)政黨以“組織建設(shè)和組織網(wǎng)絡(luò)滲透為主要形式的組織化調(diào)控”(68)唐皇鳳《新中國(guó)60年國(guó)家治理體系的變遷及理性審視》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2009年第5期，第32頁(yè)。過(guò)程中，控制、應(yīng)對(duì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)腐化、功能發(fā)揮失靈等“黨面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)”(69)習(xí)近平《在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年12月19日，第2版。時(shí)，當(dāng)置于“主權(quán)國(guó)家治國(guó)理政制度體系”(70)應(yīng)松年《加快法治建設(shè)促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第6期，第43頁(yè)。下，通過(guò)對(duì)執(zhí)政黨“執(zhí)政機(jī)制要素的理論、制度、組織機(jī)構(gòu)和人員”(71)翟國(guó)強(qiáng)《中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制》，《法學(xué)研究》2014年第3期，第86頁(yè)。所涉監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的規(guī)范化，來(lái)積極“提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平”(72)姚建宗《中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代法治建設(shè)的實(shí)踐行動(dòng)綱領(lǐng)——中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告的法學(xué)解讀》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第6期，第16頁(yè)。。紀(jì)律檢查規(guī)范即是從執(zhí)政黨這一組織體及其成員的任務(wù)、行為的監(jiān)控角度，圍繞必須遵守的黨的行為規(guī)則和相應(yīng)的黨內(nèi)監(jiān)督專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)建設(shè)、運(yùn)行等命題，從“制度保障、能力要件、信息條件和動(dòng)力機(jī)制”(73)王希鵬《紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任具體化的路徑分析》，《中國(guó)監(jiān)察》2014年第12期，第38頁(yè)。具體化的角度，來(lái)設(shè)定執(zhí)政黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)維護(hù)黨紀(jì)活動(dòng)所涉組織風(fēng)險(xiǎn)控制行為事項(xiàng)。進(jìn)而置于“圍繞‘四種形態(tài)’強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)”(74)張居峰《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的內(nèi)涵解讀與推進(jìn)路徑》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2017年第5期，第142頁(yè)。的懲戒性規(guī)范體系中，依循《黨章》第七章“黨的紀(jì)律”和第八章“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”之界分，從黨的紀(jì)律規(guī)范和黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)規(guī)范這兩個(gè)方面，來(lái)具體闡明該類(lèi)規(guī)范的制定權(quán)限事項(xiàng)。

(一)黨的紀(jì)律規(guī)范事項(xiàng)范圍

黨的紀(jì)律規(guī)范事項(xiàng)主要圍繞《黨章》第七章相關(guān)規(guī)定所設(shè)定的“政治、組織、廉潔、群眾、工作、生活紀(jì)律之行為規(guī)則”(75)王偉國(guó)《國(guó)家治理體系視角下黨內(nèi)法規(guī)研究的基礎(chǔ)概念辨析》，《中國(guó)法學(xué)》2018年第2期，第284頁(yè)。而具體展開(kāi)?！吨贫l例》第九條第一款第六項(xiàng)亦將相關(guān)基本制度設(shè)定列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項(xiàng)范圍，并從紀(jì)律處分和問(wèn)責(zé)處理這兩方面來(lái)具體列明。

一方面，就紀(jì)律處分事項(xiàng)而言，該類(lèi)事項(xiàng)主要指向《黨章》第四十條所列的六類(lèi)違紀(jì)行為與相應(yīng)違紀(jì)后果，具體適用于各級(jí)組織和全體黨員?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2003年制定，2015年、2018年修訂,以下簡(jiǎn)稱(chēng)《紀(jì)律處分條例》)基于《黨章》相關(guān)規(guī)定，從違紀(jì)行為的認(rèn)定、紀(jì)律處分的類(lèi)型與運(yùn)用規(guī)則、違法犯罪行為的紀(jì)律處分銜接等總體原則性事項(xiàng)，到違反六類(lèi)紀(jì)律行為的處分適用等具體實(shí)施性事項(xiàng)，皆予以了較為全面的規(guī)定。其中圍繞違紀(jì)行為的屬性界分，主要通過(guò)《紀(jì)律處分條例》第七條(76)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第七條規(guī)定：“黨組織和黨員違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，違反國(guó)家法律法規(guī)，違反黨和國(guó)家政策，違反社會(huì)主義道德，危害黨、國(guó)家和人民利益的行為，依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的，都必須受到追究。”列明了違反黨規(guī)、國(guó)法、政策、道德、利益的概括性規(guī)定，以及“依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予”紀(jì)律處分的引致條款設(shè)定，明晰了嚴(yán)明紀(jì)律、依規(guī)從嚴(yán)治黨的廣延面向標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)行效率標(biāo)準(zhǔn)。相應(yīng)違紀(jì)結(jié)果則基于《黨章》第四十一條(77)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十一條規(guī)定：“對(duì)黨員的紀(jì)律處分有五種：警告、嚴(yán)重警告、撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍。”、《紀(jì)律處分條例》第八條(78)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》(2003年制定，2015年、2018年修訂)第八條規(guī)定：“對(duì)黨員的紀(jì)律處分種類(lèi)：(一)警告；(二)嚴(yán)重警告；(三)撤銷(xiāo)黨內(nèi)職務(wù)；(四)留黨察看；(五)開(kāi)除黨籍?！贬槍?duì)黨員設(shè)定的五種紀(jì)律處分，《黨章》第四十四條(79)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第四十四條規(guī)定：“對(duì)于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，上一級(jí)黨的委員會(huì)在查明核實(shí)后，應(yīng)根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重的程度，作出進(jìn)行改組或予以解散的決定，并報(bào)再上一級(jí)黨的委員會(huì)審查批準(zhǔn)，正式宣布執(zhí)行?！?、《紀(jì)律處分條例》第九條(80)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第九條規(guī)定：“對(duì)于違犯黨的紀(jì)律的黨組織，上級(jí)黨組織應(yīng)當(dāng)責(zé)令其作出檢查或者進(jìn)行通報(bào)批評(píng)。對(duì)于嚴(yán)重違犯黨的紀(jì)律、本身又不能糾正的黨組織，上一級(jí)黨的委員會(huì)在查明核實(shí)后，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重的程度，可以予以：(一)改組；(二)解散。”針對(duì)黨組織設(shè)定的兩類(lèi)紀(jì)律處分，通過(guò)《紀(jì)律處分條例》第二章、第三章的相關(guān)規(guī)定具體明晰了各類(lèi)紀(jì)律處分的結(jié)構(gòu)要素、影響結(jié)果與從輕或減輕、從重或加重之運(yùn)用規(guī)則。

另一方面，就問(wèn)責(zé)處理事項(xiàng)而言，該類(lèi)事項(xiàng)主要指向《黨章》第四十四條、第四十六條設(shè)定的“問(wèn)責(zé)”要求，具體從問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)情形、問(wèn)責(zé)方式等方面將“失責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)”(81)楊巨帥《失責(zé)必問(wèn) 問(wèn)責(zé)必嚴(yán)》，《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察》2016年第14期，第23頁(yè)。落到實(shí)處。《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》(2016年制定，2019年修訂，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《問(wèn)責(zé)條例》)基于《黨章》相關(guān)規(guī)定，從問(wèn)責(zé)原則、問(wèn)責(zé)對(duì)象、問(wèn)責(zé)情形、問(wèn)責(zé)方式、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)救濟(jì)等方面，皆制定了較為全面的實(shí)施性規(guī)定。其中《問(wèn)責(zé)條例》第五條將“黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部”皆列為問(wèn)責(zé)對(duì)象，從而確立了組織問(wèn)責(zé)與個(gè)人問(wèn)責(zé)相結(jié)合的二元問(wèn)責(zé)處理機(jī)制。第七條則將領(lǐng)導(dǎo)、政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、廉政建設(shè)、主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、利益作為等方面的失職失責(zé)情形列為問(wèn)責(zé)情形。該類(lèi)列舉式規(guī)定雖然涵蓋的事項(xiàng)范圍頗為廣泛，但沒(méi)有結(jié)合兩類(lèi)問(wèn)責(zé)對(duì)象作類(lèi)型化區(qū)分，上述情形中哪些是組織集體行為、哪些是組織個(gè)人行為？應(yīng)以不同事項(xiàng)范圍來(lái)界分，還是以行為方式或結(jié)果影響程度來(lái)界分？此外，在情形設(shè)定方面，多為“不強(qiáng)、不力、不實(shí)、不到位、不嚴(yán)、造成嚴(yán)重后果或者惡劣影響”等模糊彈性表述，有必要充實(shí)可操作性的量化精確表述。第八條就組織問(wèn)責(zé)設(shè)定了檢查、通報(bào)、改組這三種問(wèn)責(zé)方式，就個(gè)人問(wèn)責(zé)設(shè)定了通報(bào)、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分這四種問(wèn)責(zé)方式，以突顯“硬性約束措施下問(wèn)責(zé)方式的嚴(yán)厲性”(82)王立峰、呂永祥《黨內(nèi)問(wèn)責(zé)機(jī)制：推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的有效路徑》，《探索》2017年第1期，第97頁(yè)。。其中在個(gè)人問(wèn)責(zé)的紀(jì)律處分方面，與前述紀(jì)律處分事項(xiàng)形成了必要的條款引致關(guān)系。在干部選拔任用這類(lèi)特殊事項(xiàng)的個(gè)人問(wèn)責(zé)方面，則基于這四種方式在2019年《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》第四十條第一款，設(shè)定了更為具體的“情節(jié)較輕、較重、嚴(yán)重”的三級(jí)進(jìn)階型九種問(wèn)責(zé)方式。

(二)黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)規(guī)范事項(xiàng)范圍

黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)規(guī)范事項(xiàng)主要圍繞《黨章》第八章的相關(guān)規(guī)定所設(shè)定的紀(jì)檢機(jī)關(guān)“規(guī)范內(nèi)部監(jiān)督職能行使、規(guī)范辦案裁量權(quán)范圍界定、明晰具體辦案程序依據(jù)”(83)王立峰、潘博《淺析中共紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制》，《長(zhǎng)白學(xué)刊》2015年第6期，第67-73頁(yè)。事項(xiàng)而具體展開(kāi)?！吨贫l例》第九條第一款第二項(xiàng)、第六項(xiàng)亦將相關(guān)基本制度設(shè)定列入中央黨內(nèi)法規(guī)制定事項(xiàng)范圍，并從強(qiáng)化組織機(jī)能與規(guī)范執(zhí)紀(jì)監(jiān)督這兩方面來(lái)予以厘清。

一方面，就強(qiáng)化組織機(jī)能而言，該類(lèi)事項(xiàng)旨在明晰黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)在“強(qiáng)化合力，規(guī)范執(zhí)紀(jì)監(jiān)督”(84)姚巧華、黃漢恩《政治生態(tài)治理的制度視野》，《中共鄭州市委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期，第51頁(yè)。定位下的功能目標(biāo)，“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)”是該類(lèi)機(jī)關(guān)的職責(zé)所在，但非終極目的。應(yīng)以《黨章》第四十六條的“推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)”之任務(wù)設(shè)定為引領(lǐng)，以2019年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第一條進(jìn)一步明確的“加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨”之監(jiān)督執(zhí)紀(jì)目標(biāo)設(shè)定為導(dǎo)向，圍繞提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平而具體展開(kāi)。

另一方面，就規(guī)范執(zhí)紀(jì)監(jiān)督而言，該類(lèi)事項(xiàng)旨在基于《紀(jì)律處分條例》、《問(wèn)責(zé)條例》等規(guī)范性文件的引領(lǐng)，就黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)履行“監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問(wèn)責(zé)”這三類(lèi)職責(zé)的權(quán)限范圍和權(quán)力行使程序予以規(guī)范化設(shè)定。強(qiáng)調(diào)通過(guò)檢舉控告(85)如1993年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》、1996年《中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》。、案件處理(86)如1987年《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》、1991年《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于審理黨員違紀(jì)案件工作程序的規(guī)定》、1994年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》、1994年《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》。、特殊身份黨員處分(87)如1996年《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反廉潔自律規(guī)定購(gòu)買(mǎi)、更換小汽車(chē)行為的黨紀(jì)處理辦法》、2014年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》等。等程序性規(guī)范，來(lái)推動(dòng)《制定條例》第十條所規(guī)定的“職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)程化與可操作化。此外，在全面從嚴(yán)治黨、國(guó)家監(jiān)察體制改革的大背景下，亦需通過(guò)規(guī)范執(zhí)紀(jì)監(jiān)督來(lái)厘清“黨紀(jì)監(jiān)督與國(guó)法監(jiān)察之間的基本關(guān)系”(88)劉艷紅《〈監(jiān)察法〉與其他規(guī)范銜接的基本問(wèn)題研究》，《法學(xué)論壇》2019年第1期，第5頁(yè)。。特別是注意防范以黨紀(jì)適用替代國(guó)法適用的現(xiàn)象發(fā)生，例如在扶貧領(lǐng)域違紀(jì)(89)《中共浙江省紀(jì)委關(guān)于6起扶貧領(lǐng)域違紀(jì)問(wèn)題的通報(bào)》，浙江省紀(jì)委省監(jiān)委網(wǎng)站，2017年8月11日發(fā)布，2020年6月27日訪(fǎng)問(wèn)，http://www.zjsjw.gov.cn/ch112/system/2017/08/10/030311913.shtml。案例中，涉案人員利用職務(wù)便利侵占低保金、違規(guī)申報(bào)冒領(lǐng)補(bǔ)助金、截留挪用補(bǔ)助金等行為，在違反黨紀(jì)的同時(shí)，亦往往會(huì)觸犯行政法律甚至是刑事法律的規(guī)定。因此有必要厘清在具體責(zé)任追究過(guò)程中的適用標(biāo)準(zhǔn)與銜接機(jī)制，以明晰黨紀(jì)與國(guó)法在不同規(guī)則體系下的功能定位與關(guān)系設(shè)定。