陳 堅

從新中國成立到奮進新時代，中國學前教育事業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。2020年我國學前三年毛入園率已經(jīng)達到85.2%(1)《2020年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結(jié)果》，中華人民共和國教育部網(wǎng)站，2021年3月1日發(fā)布，2021年3月25日訪問，http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202103/t20210301_516062.html。，但是“區(qū)域教育資源配置不夠均衡，城鄉(xiāng)教育差距亟待縮小”(2)陳寶生《建設(shè)高質(zhì)量教育體系》，《光明日報》2020年11月10日，第13版。，仍是改革路上面臨的瓶頸問題?！皩W前教育仍是我國教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展不平衡不充分的矛盾在學前教育領(lǐng)域表現(xiàn)還比較突出”(3)陳寶生《國務(wù)院關(guān)于學前教育事業(yè)改革和發(fā)展情況的報告——2019年8月22日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2019年第5期，第870頁。。尤其是農(nóng)村學前教育一直負重前行，在辦學條件、保教水平等方面，城鄉(xiāng)差距仍然顯著。

農(nóng)村教育落后是事實，但不能將農(nóng)村教育永遠定格為落后。城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展不均衡背后固然有一定的自然原因，但很大程度上是制度性安排的結(jié)果，主要是特定時期公共政策制定中的城鄉(xiāng)不同取向和意向性傾斜所致。均衡發(fā)展本身的復雜性決定了從理論到實踐，我們必須依托多學科來探尋化解這一問題的現(xiàn)實路徑。20世紀90年代興起的新制度經(jīng)濟學流派“比較制度分析”(Comparative Institutional Analysis，簡稱CIA)為我們提供了一個極富解釋力的分析視角，從認識論和方法論上拓展了新時代城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展問題研究的思維理路。

一 跨學科研究范式：比較制度分析

青木昌彥為代表的比較制度分析流派致力于“將不同時間和空間中的制度納入同一視野進行解釋性比較研究，尤其關(guān)注哪種制度在什么條件下才變得可行，以及制度關(guān)聯(lián)的方式，其突出的實踐價值在于制度比較基礎(chǔ)上的制度優(yōu)選效應(yīng)”(4)陳堅《“比較制度分析”視角下的農(nóng)民工隨遷子女教育問題研究》，《教育科學研究》2017第2期，第54頁。。它以嶄新的視域構(gòu)建了制度分析的理論框架。

(一)“歷時關(guān)聯(lián)”分析：強調(diào)制度演進的路徑依賴

“現(xiàn)存制度的演化是基于歷史的”(5)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經(jīng)濟研究參考》2017年第64期，第7頁。。制度的發(fā)展是歷史過程的不斷積淀，現(xiàn)有的制度和歷史上已有的制度是相互關(guān)聯(lián)的。比較制度分析傾向于用歷史演化和相互比較的觀點對制度差異性出現(xiàn)的根源進行深入探討，通過“不同時間階段的制度的縱向比較”對某一制度的形成進行歷史和動態(tài)的探究，著力揭示現(xiàn)存制度發(fā)生、存在及其穩(wěn)定運作的原因，解釋制度變遷的多樣性和趨同性矛盾。

(二)“共時關(guān)聯(lián)”分析：強調(diào)制度結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略互補

一個國家的各項制度安排，具有戰(zhàn)略上的互補性，“只有相互一致和相互支持的制度安排才是富有生命力和可維系的，否則精心設(shè)計的制度很可能是高度不穩(wěn)定的”(6)榮敬本《比較經(jīng)濟學》，甘肅人民出版社2002年版，第56頁。。比較制度分析強調(diào)通過體制內(nèi)部各種制度的橫向比較對某一制度功能的有效發(fā)揮進行共時結(jié)構(gòu)的分析，試圖解釋不同域的制度聯(lián)結(jié)、制度安排下的潛在動機以及變遷所需的轉(zhuǎn)換成本，在復雜而多重的關(guān)系中闡明制度變遷的因果關(guān)系，揭示整體系統(tǒng)性制度安排的重要性。

(三)“博弈均衡”分析：強調(diào)制度主體的有限理性

制度系統(tǒng)非常復雜，是產(chǎn)生穩(wěn)定均衡的參與者的共同理念，無論制度的起源還是實施都建立在博弈均衡的基礎(chǔ)上，它必須通過包括實施者在內(nèi)的博弈參與人之間的策略互動才能得以推行和實現(xiàn)。參與人必將追求自身利益的最大化，其有限理性是政策法規(guī)不能夠如期發(fā)揮既定作用的重要原因。政府不可能隨心所欲創(chuàng)造秩序，比較制度分析強調(diào)要關(guān)注制度參與主體的有限理性及其長期博弈過程中形成的共同理念，注重正式制度與非正式制度的和諧一致。

二 城鄉(xiāng)學前教育非均衡發(fā)展的比較制度分析

城鄉(xiāng)學前教育境況緣何呈現(xiàn)出明顯的差異性？在歷史的時空維度上，以“比較制度分析”范式的多重框架對中國學前教育制度變遷進行學理分析，深度探究其發(fā)展的內(nèi)在邏輯，是精準施策、實現(xiàn)新時代城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展目標的有效路徑。

(一)“歷時關(guān)聯(lián)”分析

1.溯本探源：歷史緣起與制度變遷

國家一直從戰(zhàn)略高度規(guī)劃城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展，制度變遷大致經(jīng)歷了三個階段。

第一階段：城鄉(xiāng)學前教育分割發(fā)展期(1949-1977年)

新中國第一個關(guān)涉學前教育發(fā)展的重要文件《政務(wù)院關(guān)于改革學制的決定》(1951年)明確提出，“幼兒園應(yīng)在有條件的城市中首先設(shè)立”，凸顯了“城市優(yōu)先發(fā)展”的效率導向，城鄉(xiāng)二元發(fā)展的戰(zhàn)略意圖非常明顯?？陀^地講，這是當時教育資源匱乏且農(nóng)村經(jīng)濟狀況相對落后的特定歷史條件下，政府做出的一種成本相對較小的次優(yōu)發(fā)展戰(zhàn)略選擇，但也構(gòu)筑了城鄉(xiāng)學前教育分割發(fā)展的制度藩籬。1956年《教育部、衛(wèi)生部、內(nèi)務(wù)部關(guān)于托兒所、幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》提出，“根據(jù)需要和可能的條件積極發(fā)展托兒所和幼兒園。在城市中由廠礦、企業(yè)、機關(guān)、團體、群眾舉辦。在農(nóng)村中提倡農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社舉辦(主要是季節(jié)性托兒所和幼兒園)”。20世紀六七十年代，為了完成建立社會主義現(xiàn)代化工業(yè)體系的目標，國家再次強調(diào)，“在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村主要由集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民自己投入，城市則由公共財政投入”(7)國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來走向》，《管理世界》2014年第9期，第2頁。，在管理機制以及資源供給上，進一步固化了城鄉(xiāng)學前教育的二元標準。

第二階段：城鄉(xiāng)學前教育有別發(fā)展期(1978-1999年)

黨的十一屆三中全會以后，國家愈發(fā)關(guān)注農(nóng)村教育在實現(xiàn)中國現(xiàn)代化中的重要作用，因此對政策進行調(diào)整，確立了“兼顧農(nóng)村、縮小差距”的發(fā)展理念。1986年《國家教育委員會關(guān)于進一步辦好幼兒學前班的意見》提出，“大部分地區(qū)幼兒教育發(fā)展尚不夠發(fā)達的情況下，舉辦學前班是現(xiàn)階段發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的一條重要途徑”。這一闡述折射出政府在正視城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展差距的基礎(chǔ)上開始更多地關(guān)注農(nóng)村學前教育的發(fā)展。但由于資源有限，國家暫時無力均衡支持城鄉(xiāng)學前教育，依舊呈現(xiàn)出“城鄉(xiāng)有別”的制度安排。1988年《國家教委、國家計委、財政部……關(guān)于加強幼兒教育工作的意見》指出，“我國發(fā)展幼兒教育事業(yè)必須按照因地制宜……把重點放在城市以及經(jīng)濟發(fā)展快、教育基礎(chǔ)比較好的農(nóng)村地區(qū)。在城市，要逐步滿足群眾送子女入園(班)的要求；在農(nóng)村，可先發(fā)展學前一年教育，有條件的地方要發(fā)展農(nóng)村幼兒園以及辦好鄉(xiāng)中心幼兒園?！背青l(xiāng)學前教育差距在某種程度上再度被強化。改革開放后的二十余年既是滯后的農(nóng)村學前教育逐步受到關(guān)注的過渡期，也是城市學前教育發(fā)展的提速期。

第三階段：城鄉(xiāng)學前教育并舉發(fā)展期(2000年至今)

進入新世紀，政府高度重視社會公平，長期困擾中國發(fā)展的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)失衡問題備受關(guān)注，這為學前教育政策從“差別對待”到“城鄉(xiāng)并舉”提供了良好的時代基礎(chǔ)。2001年《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》提出，“努力使城鄉(xiāng)兒童在入小學前能夠接受多種形式的學前教育”。2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》強調(diào)，要“積極扶持農(nóng)村及老少邊窮地區(qū)的幼兒教育工作；促進幼兒教育事業(yè)均衡發(fā)展”。2007年《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》“以協(xié)調(diào)發(fā)展為主線”，確定了“分區(qū)規(guī)劃、分類指導”的發(fā)展思路，提出了“城鄉(xiāng)、區(qū)域教育更加協(xié)調(diào)”的工作目標，堅持“公共教育資源向農(nóng)村、中西部地區(qū)、貧困地區(qū)、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)傾斜……逐步縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域教育發(fā)展差距，推動公共教育協(xié)調(diào)發(fā)展”。2010年相繼出臺的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》和《國務(wù)院關(guān)于當前發(fā)展學前教育的若干意見》，要求各級政府要加大對農(nóng)村學前教育的投入，以縣為單位編制學前教育三年行動計劃。2011年財政部、教育部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加大財政投入支持學前教育發(fā)展的通知》，強調(diào)“中央財政重點支持各地特別是中西部地區(qū)農(nóng)村學前教育發(fā)展”。2016年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導意見》再次強調(diào)要“逐步提高農(nóng)村入園率，基本普及學前教育”。這一時期國家對農(nóng)村學前教育大幅度的傾斜支持政策，使得城鄉(xiāng)學前教育差距繼續(xù)擴大的勢頭有所緩解。2018年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》指出，“到2035年，全面普及學前三年教育，建成覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學前教育公共服務(wù)體系，形成完善的學前教育管理體制、辦園體制和政策保障體系，為幼兒提供更加充裕、更加普惠、更加優(yōu)質(zhì)的學前教育”，為新時代學前教育發(fā)展規(guī)劃了宏偉的藍圖。

2.演進邏輯：路徑依賴與制度內(nèi)卷

回眸歷史，不是為過去辯護，也不是為當下托詞，而是幫助我們?nèi)ザ醋R現(xiàn)在的一切。將城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展制度的失衡、緩和、重塑嵌入到社會的宏觀背景之中，可以看出，中國城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展差異的歷史邏輯起點——“城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”，一直影響著制度的演進。受制于城鄉(xiāng)利益格局的發(fā)展，農(nóng)村學前教育經(jīng)歷了從“邊緣化”逐步向“中心圈”位移的過程。新時代在政府主導下，新舊制度之間的轉(zhuǎn)換銜接過渡過程比較平穩(wěn)，制度發(fā)展態(tài)勢清晰明朗：從“效率優(yōu)先”到“均衡發(fā)展”，制度價值取向日趨公正；從通知到意見、從計劃到綱要，制度類型不斷拓展；從學制改革到經(jīng)費投入，制度內(nèi)容逐漸豐富；從“城市偏向”到“農(nóng)村傾斜”，制度補償機制日益完善。但必須正視的是歷史慣性給改革與發(fā)展帶來的頑固阻力。

新時代，國家為破除城鄉(xiāng)學前教育二元體制不懈努力。一系列農(nóng)村學前教育專項支持政策，對縮小城鄉(xiāng)學前教育差距具有重大的意義。但是制度繁榮背后，仍可洞見復雜的“內(nèi)卷化”痕跡，呈現(xiàn)出一種非理想型變革形態(tài)。雖然學前教育改革邁出了一大步，對原有的制度框架進行了修正和調(diào)整，但究其實質(zhì)，制度創(chuàng)新和突破程度是有限的。制度雖然高密度出臺，但多為漸進式微調(diào)，執(zhí)行效能也難盡如人意。首先，在政策目標的定位上，推動發(fā)達城市率先實現(xiàn)發(fā)展依然如故，即根本上還是依賴于地區(qū)經(jīng)濟實力推進學前教育發(fā)展，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提出，到2020年，“不同區(qū)域、不同類型城市分類解決學前教育發(fā)展問題，大型、特大型城市率先實現(xiàn)發(fā)展目標”。這可以說是符合“因地制宜”的治理方略，但也大有讓各級地方政府各顯其能之意，呈現(xiàn)明顯的工具理性色彩.這樣以先賦性因素為基礎(chǔ)的差別性目標規(guī)劃，無益于從根本上扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展格局。另外，在政策文本的表述上，仍顯粗略模糊，即國家非常重視對制度的方向性把握，偏向于整體規(guī)劃而缺乏細化舉措，在細節(jié)上存在很多真空地帶，為制度參與人的行為邊界提供了一個充滿彈性的自主選擇空間，極易造成制度執(zhí)行錯位。政策給予農(nóng)村學前教育發(fā)展的是一種帶缺憾的支持，譬如充分的資金投入、優(yōu)秀的師資隊伍等問題，仍未有效解決。還有，在政策內(nèi)容的重點上，偏向于在普及率、園所數(shù)量等方面展開，對質(zhì)量的要求和監(jiān)督體系強調(diào)較少?！拔覈聲r代社會基本矛盾的變化，要求教育公平是‘有質(zhì)量的教育公平’”(8)褚宏啟《新時代需要什么樣的教育公平:研究問題域與政策工具箱》，《教育研究》2020年第2期，第6頁。。優(yōu)質(zhì)均衡才是城鄉(xiāng)學前教育的終極發(fā)展目標。歷史的烙印不會輕易抹去，城鄉(xiāng)壁壘很難輕易沖破，甚至鮮明如初，基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自我強化的路徑依賴是我們在改革中需要警惕的。

(二)“共時關(guān)聯(lián)”分析

學前教育制度與同時期內(nèi)其他域的制度相互促進、相互制約，共同構(gòu)成完整協(xié)調(diào)的社會制度體系?！皬恼w上來看，制度之中存在的關(guān)聯(lián)性以及互補性依然會促使制度安排呈現(xiàn)出多樣性和耐久性的色彩，即使制度的外部環(huán)境促使其出現(xiàn)各類變化以適應(yīng)環(huán)境的變化，這些變化也會呈現(xiàn)出路徑依賴性的色彩”(9)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經(jīng)濟研究參考》2017年第64期，第7頁。。建國后一序列穩(wěn)固而連貫、并行不悖的制度安排最終導致了城鄉(xiāng)學前教育失衡發(fā)展的局面，并在一定程度上成為新時代推進學前教育均衡發(fā)展的阻礙。

戶籍制度作為我國社會管理的一項基本制度，承載著大量公共服務(wù)和社會保障的附加值，更是城鄉(xiāng)阻隔的原生障礙。只有真正理解了以戶籍制度為依托的中國城鄉(xiāng)二元發(fā)展的歷史機制與道路，才能更深刻地理解城鄉(xiāng)學前教育為何呈現(xiàn)失衡的境況。建國后戶籍制度經(jīng)歷了一系列變遷，依附在戶籍上的各項公共服務(wù)受到了直接影響。從1958年《中華人民共和國戶口登記條例》確立城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，到逐步放松流動限制，再到降低戶口遷移條件，直至2014年《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口，實行居住證制度，戶籍制度改革不斷取得新突破。雖然制度變革需要較高的成本，但新時代為了消解二元結(jié)構(gòu)的局限性，國家一直努力在戶籍制度改革上有大舉措?！靶滦统擎?zhèn)化”和“鄉(xiāng)村振興”兩大戰(zhàn)略的實施，更是對傳統(tǒng)城鄉(xiāng)發(fā)展模式深刻反思后的創(chuàng)新與超越。2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》中提出了到2022年實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制初步建立的目標?？梢姡趹艏贫戎鲗碌摹俺青l(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”這一基本屬性已然在慢慢松動。但是我們必須客觀清醒地認識到，在同一歷史空間內(nèi)，戶籍制度的共時存在，不僅直接左右了城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展政策的變遷歷程，更對農(nóng)村學前教育的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了深遠而難以短期磨滅的負面影響。即便在新時代，國家戰(zhàn)略上重視、政策上傾斜，對農(nóng)村學前教育極為關(guān)照，但短時期內(nèi)終將還是會呈現(xiàn)出一種痼疾難返的境況。全面審視支撐中國學前教育發(fā)展長達70余年的制度框架，清晰可見制度間共時存在的必然性及其所帶來的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，以及國家戰(zhàn)略的不斷調(diào)整，與戶籍制度的變遷歷程一樣，學前教育領(lǐng)域的相關(guān)制度如經(jīng)費投入制度、轉(zhuǎn)移支付和補償制度、教師培訓制度等也在不斷完善，在改革方向、力度、范圍和策略選擇上，也經(jīng)歷了由城鄉(xiāng)二元對待到統(tǒng)籌發(fā)展的轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)了同一時期不同域制度體系的動態(tài)平衡。正如青木昌彥所言：“新啟用的決策集形成的決策或某種變異性決策，單獨看來不合算，但如果另外的域已經(jīng)有了一種互補性制度，或是參數(shù)發(fā)生了變化，兩種域的相互支持會使得新決策獲得強大的推動力?！?10)青木昌彥《比較制度分析》，周黎安譯，上海遠東出版社2016年第2版，第250頁。

(三)“博弈均衡”分析

比較制度分析理論認為制度不是簡單的技術(shù)層面的規(guī)則或條例。一個制度的形成是所有參與主體通過多次博弈，在不斷的融合、沖突、妥協(xié)中尋求個體利益最大化的過程。多元參與主體存在不同的利益訴求，其習慣立場和理性選擇不盡相同，博弈能力也有所不同，呈現(xiàn)出或強或弱的狀態(tài)。政府、學前教育機構(gòu)管理者和教師、城鄉(xiāng)幼兒家長，構(gòu)成了城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展進程中的核心參與主體。城鄉(xiāng)學前教育非均衡發(fā)展的境況是以上主體間紛繁復雜的博弈互動的最終結(jié)果。將城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展嵌入到不同時期各級政府、教育機構(gòu)以及家庭等不同博弈域中，以教育資源配置和權(quán)責分配為剖析核心，從政策文本和實際執(zhí)行兩個層面，對城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的制度變遷進行解析，得以窺見改革背后多方主體的利益博弈，進一步明晰新時代城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展必須重視的問題。

1.各級政府的權(quán)責博弈與履職差異

中央政府代表國家公共利益，作為政策的設(shè)計和頒布者，其理性選擇根源于對國家整體利益最大化的考量。把學前教育改革放在我國社會政治經(jīng)濟體制變革的宏觀背景下檢視可以發(fā)現(xiàn)各個時期的特點。首先，在城市與農(nóng)村的關(guān)系上，建國初期面對嚴峻國際形勢以及迫切復蘇國民經(jīng)濟的雙重壓力，國家果斷確立了“城鄉(xiāng)二元分割”發(fā)展模式率先推動城市發(fā)展，并人為地在城鄉(xiāng)學前教育之間制造了制度性落差，教育資源嚴重傾向于城市，最終導致城鄉(xiāng)二元公共教育體制的形成。其次，在公平與效率的博弈中，人力、物力、財力資源皆有限的前提下，中央政府做出了“效率優(yōu)先”的選擇，把發(fā)展重點與投資重心放在了義務(wù)教育和高等教育兩個階段上，相比之下，對學前教育的關(guān)注以及投入明顯滯后，致使學前教育成為各級各類教育中的短板。第三，在中央與地方政府的管理權(quán)責上，學前教育從“政府牽頭、各部門共同管理”到“分級辦學、分級管理”，再到“地方負責、分級管理和各有關(guān)部門分工負責”、“國務(wù)院領(lǐng)導、省市統(tǒng)籌、以縣為主”，央地政府分工日益明確，權(quán)力重心逐漸上移。中央政府從最初的垂直控制到不斷退后甚至缺位，將地方政府推向管理主體位置，再到重新歸位統(tǒng)籌領(lǐng)導，充分彰顯了新時期國家大力發(fā)展學前教育事業(yè)的決心。但是，由于中央政府一段時期內(nèi)的“象征性責任多于實質(zhì)性責任”(11)王海英《新中國70年我國學前教育管理變革的回顧與反思》，《南京師大學報(社會科學版)》2019年第4期，第45頁。，以及當下“以縣為主”管理體制的責任重心偏低，導致城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展尚需不斷努力。

中央政府和地方政府構(gòu)成了委托-代理關(guān)系。作為合作博弈方，地方政府會根據(jù)經(jīng)濟實力、政績偏好以及收益判斷等內(nèi)外部因素，選擇如何執(zhí)行以及是否盡力執(zhí)行代理行為。省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府之間的縱向博弈和履職差異，直接決定了城鄉(xiāng)學前教育資源的最終分配結(jié)果?！皩W前教育發(fā)展中政府履職情況的大樣本調(diào)查”顯示：“政府在履職上很難打破原有的城鄉(xiāng)二元思維定勢。調(diào)查結(jié)果顯示，總體上，政府在城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)學前教育上的履職情況要好于鄉(xiāng)村”，如“城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)比鄉(xiāng)村投入了更多的經(jīng)費用于幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)”、“城區(qū)政府在保證基本投入的基礎(chǔ)上對鄉(xiāng)村學前教育發(fā)展的扶持仍顯不足”(12)洪秀敏、馬群《區(qū)域?qū)W前教育公平的權(quán)責博弈——基于城鄉(xiāng)政府履職的差異分析》，《北京師范大學學報(社會科學版)》2015年第6期，第75、71頁。。資源的稀缺性和有限性決定了其分配的選擇性，地方政府一貫的屬地化行動邏輯傾向于把有限的教育資源投入到收效明顯的城區(qū)，常常對國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展政策選擇“象征性執(zhí)行”，中央和地方政府之間的制度墮距，無疑是城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展的阻力。

2.學前教師的供需矛盾與非協(xié)作博弈

我國“學前教師規(guī)模明顯擴大，專任教師數(shù)量從2010年的114.42萬增長到2018年的258.14萬，增幅達125.6%”(13)龐麗娟《多元快速有效擴充我國學前教師隊伍》，《教育研究》2019年第3期，第12頁。。但是“教師城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、學科結(jié)構(gòu)分布不盡合理”(14)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》，人民出版社2018年版，第3頁。，“城鄉(xiāng)幼兒專任教師大專及以上學歷占比依然存在差距”(15)鄔志輝、秦玉友主編《中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2019》，北京師范大學出版社2020年版，第2頁。。國家重點扶持下農(nóng)村普惠性幼兒園的明顯增量與教師隊伍的依舊薄弱之間的矛盾日益凸顯。農(nóng)村幼兒園受困于內(nèi)部資源與外部條件的限制而吸引不到數(shù)量充足且素養(yǎng)優(yōu)秀的師資，客觀上造成了城鄉(xiāng)學前教育在量上與質(zhì)上的持續(xù)失衡。

“在教育變革中，矛盾沖突的本質(zhì)在于沒有達到博弈的均衡”(16)張素雅、田友誼《教育變革中教師利益的沖突與協(xié)調(diào)——基于博弈論的視角》，《教育理論與實踐》2014年第16期，第27頁。。學前教師作為博弈參與方，是重要的變革力量，無論從群體范疇還是個體意義上講，其利益訴求都決定了城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展制度實施的復雜性。在與政府的合作博弈中，教師的行為包括“執(zhí)行”和“不執(zhí)行”。在新時代，國家倡導“深入實施鄉(xiāng)村教師支持計劃”，提高鄉(xiāng)村教師待遇，力圖通過行政干預方式解決農(nóng)村教師匱乏和無序流動的雙重危機。但是，農(nóng)村幼兒園“招不到、留不住”教師的窘?jīng)r仍未從根本上改觀，新教師不愿意選擇農(nóng)村幼兒園、優(yōu)質(zhì)師資趨向于“離農(nóng)流動”，這充分體現(xiàn)了教師出于實現(xiàn)自身利益最大化做出的選擇策略。教師的發(fā)展需求與國家的政策期望之間的沖突依然存在。亞當·斯密說過：“在人類社會這個大棋盤上每個棋子都有它自己的行動原則，它完全不同于立法機關(guān)可能選用來指導它的那種行動原則。”(17)亞當·斯密《道德情操論》，蔣自強等譯，商務(wù)印書館1997年版，第302頁?；谏鐣怖妫牟┺囊?guī)則是通過農(nóng)村教師隊伍素質(zhì)迅速提升以促成城鄉(xiāng)學前教育的均衡發(fā)展，而農(nóng)村教師長期處于地域條件限制帶來的比城市教師更大的生存壓力和工作壓力，其博弈規(guī)則突出個人經(jīng)濟利益和自我價值實現(xiàn)需求。博弈規(guī)則的不一致極易引發(fā)教師的非協(xié)作行為，阻礙制度實施之路。

3.城鄉(xiāng)家長的文化慣性與博弈策略

幼兒家長的文化資本，作為一種無形的力量，使改革變得更加復雜。農(nóng)村家長長期處于一個相對封閉保守的場域，文化變遷相對漫長而艱難，他們的育兒觀念、價值偏好和行為準則直接影響其博弈策略選擇，進而決定城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的空間與張力。

城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展是國家意志主導下制度不斷完善的過程，在這場制度變遷過程中，看似是最大受益者的農(nóng)村幼兒家長，選擇的卻并不是簡單的被動合作模式。基于文化慣性，他們在行動層面經(jīng)常表現(xiàn)出非合作博弈的方式。

(1)低預期與弱參與。長期的城鄉(xiāng)教育差距造成許多農(nóng)村家長對農(nóng)村學前教育改革的信心不足，為了規(guī)避改革的不確定性的風險，他們對改革的實際參與度不高，如依舊維持原來的只要條件具備就一定進城入園的選擇。在城鎮(zhèn)化進程中，國家推出了諸多新舉措促進人口流動遷移，在某種程度上加速了學前兒童向城市流動的步伐，引發(fā)城市學前教育資源的超負荷利用，也使得原本薄弱的農(nóng)村幼兒園更加薄弱，優(yōu)勝劣汰之勢愈演愈烈。這種慣性側(cè)面加劇了各種資源在城市的聚集，充當起維護城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)的作用。

(2)不重視與低投入?！稗r(nóng)民教育觀念發(fā)展的惰性使中國農(nóng)村教育形態(tài)本身獲得了一種剛性，陷入內(nèi)卷化的泥潭不得自拔”(18)陳堅《內(nèi)卷化:農(nóng)村教育研究的新視角》，《教育發(fā)展研究》2008年第17期，第34頁。。研究表明，“大部分鄉(xiāng)村家庭仍把幼兒教育當成是幼兒生活的奢侈品而不是必需品”(19)李紅婷《個體化社會下中國鄉(xiāng)村學前教育的發(fā)展趨勢》，《學前教育研究》2013年第3期，第14頁。。對學前教育的重視程度不同直接造成了城鄉(xiāng)家長對于子女在時間、情感、資金的投入上的顯著差異。農(nóng)村家庭隔代養(yǎng)育、留守兒童的現(xiàn)象愈演愈烈，既是社會轉(zhuǎn)型期的弊病，也體現(xiàn)了家長對早期教育的忽視。

(3)偏知識與輕成長。這是中國家長教育觀念中的頑疾，更在農(nóng)村家長群體中代際遺傳并演繹。很多幼兒園及教師難以抵制家長對幼兒園歪曲的教育要求，尤其是一些民辦幼兒園，迫于生存考慮，不得不被迫選擇合作，導致農(nóng)村幼兒園“小學化”傾向嚴重。家長的博弈能力雖然相對較弱，但是當他們操起弱者的韌武器時，卻也具備詆毀正式制度的足夠力量。

三 新時代城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展的推進路徑

中國正在經(jīng)歷一場最大規(guī)模的制度變遷。在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各個領(lǐng)域制度持續(xù)創(chuàng)新，為構(gòu)筑城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的美好未來提供了前所未有的機遇。堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，防范制度內(nèi)卷、消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、彌合制度墮距、全方位協(xié)力促均衡，是新時代城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的內(nèi)在要求和戰(zhàn)略選擇。

(一)防范制度內(nèi)卷，頂層設(shè)計謀均衡

制度“內(nèi)卷化”勢必阻滯城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展的實現(xiàn)。我國學前教育制度變遷，表現(xiàn)為一種以政策為導向的強制性變遷方式，政府的頂層設(shè)計及其行政效能發(fā)揮著重要的作用。從中央到地方，一定要沖破基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自我強化的路徑依賴，避免效率低下的“內(nèi)卷化”忙碌。當然，如果武斷地將建國以來政府所有促進城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的舉措判定為“完全停滯不前”的制度變遷，也是不客觀的。比較制度分析理論強調(diào)制度具有復雜多樣性，不同的制度安排在不同時期的績效表現(xiàn)不同，不能從單一維度對某一制度的優(yōu)劣做出片面的判定?？陀^地講，我國一定時期的城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展戰(zhàn)略，是因時制宜、因地制宜的選擇。在新時代，把握好這個承前啟后、繼往開來的時代拐點，積極探索改革思路，通過教育制度創(chuàng)新促進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展，可以大大降低制度變遷的成本并達到預期的最大效益。

防范基于頂層設(shè)計的正式制度的“外源性內(nèi)卷”，一是要堅持新時代五大發(fā)展理念，厘清改革思路，制度創(chuàng)新謀均衡。(1)堅持創(chuàng)新發(fā)展：挖掘城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力，鼓勵特色內(nèi)涵式發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村地域優(yōu)勢，建立現(xiàn)代田園式幼兒園；(2)堅持協(xié)調(diào)發(fā)展：注重城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的整體性，資源公平分配；(3)堅持綠色發(fā)展：強調(diào)城鄉(xiāng)學前教育發(fā)展的可持續(xù)性和生命關(guān)懷；(4)堅持開放發(fā)展：加強城鄉(xiāng)學前教育的交流、互動、合作；(5)堅持共享發(fā)展：落實教育扶貧、推動優(yōu)質(zhì)資源共享。具體地講，要逐漸把教育均衡發(fā)展的任務(wù)重點從義務(wù)教育階段轉(zhuǎn)向?qū)W前教育階段，有效平衡好城市與農(nóng)村、效率與公平、數(shù)量與質(zhì)量、權(quán)力與責任、外力支持與內(nèi)生動力的關(guān)系，關(guān)注供給與執(zhí)行、投入與產(chǎn)出效益。即繼續(xù)以農(nóng)村為重點助推城鄉(xiāng)共生發(fā)展；兼顧公平與效率，彰顯新時代協(xié)調(diào)發(fā)展理念；不能滿足于普及率的不斷升高，更應(yīng)注重保教質(zhì)量的切實提升，從“基本均衡”向“優(yōu)質(zhì)均衡”努力；明確細化各級政府及相關(guān)部門的權(quán)責分配；不僅重視多方外力支持，更要激發(fā)幼兒園自我內(nèi)在驅(qū)動；不能只重視完善制度供給，更要規(guī)避制度執(zhí)行的違規(guī)變異，加強督導體系及反饋機制建設(shè)；不能單純強調(diào)經(jīng)費投入，要加強資源利用效率。二是要堅持共建共治共享，融合社會力量，治理創(chuàng)新推均衡。政府從“管理”走向“治理”，協(xié)同各方社會力量，打造新時代教育治理現(xiàn)代化格局，共同推進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展。一方面，強化政府在學前教育治理中的不可推卸的責任和義務(wù)，繼續(xù)充分發(fā)揮學前教育發(fā)展過程中政府的主導作用，明確各級政府的責任邊界，做好頂層設(shè)計。另一方面，更要清醒地認識到，政府教育職能容量是有限的，“在鄉(xiāng)村教育治理中，不僅需要政府自上而下規(guī)范性制度供給與執(zhí)行，也離不開鄉(xiāng)村社會力量自下而上探索性制度供給與執(zhí)行”(20)李偉、李玲《社會力量參與鄉(xiāng)村教育治理的價值、困境及建議》，《西南大學學報(社會科學版)》2019年第3期，第76頁。。城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展需要政府和社會力量的結(jié)合，從政府主導的外生性規(guī)制走向參與人共生的內(nèi)生性創(chuàng)新變革。政府可以鼓勵社會力量參與到學前教育管理中來，發(fā)動全社會關(guān)注和參與學前教育事業(yè)。英國“教育行動區(qū)計劃”(Education Action Zones)就是通過社會力量的參與和助力，創(chuàng)造性地提高了需要特別支持的農(nóng)村地區(qū)的教育水平，值得吸收借鑒。我國多地悄然興起的學前教育集團制也不乏是推進城鄉(xiāng)學前教育一體化發(fā)展的可推廣經(jīng)驗。通過頂層設(shè)計與實踐空間的探索與擴展，改革將更有能力培育出新的城鄉(xiāng)學前教育秩序，最終促進城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展。

(二)消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全方位協(xié)力保均衡

“由于制度的積累性和互補性特征，即使鎖定發(fā)展目標，從不同的初始條件(歷史和現(xiàn)實的條件)出發(fā)的發(fā)展軌跡呈現(xiàn)出多元化特點，并導致終極目標的不同和現(xiàn)實情況的系統(tǒng)性差異”(21)孫靜、許濤《比較制度分析理論框架》，《經(jīng)濟研究參考》2017年第64期，第9頁。。受地域自然發(fā)展基礎(chǔ)以及城鄉(xiāng)關(guān)系演變的長期影響，擺脫我國城鄉(xiāng)學前教育非均衡發(fā)展的面貌，充滿了艱難性和復雜性。單純依靠教育制度創(chuàng)新去規(guī)劃學前教育發(fā)展，忽視外部制度結(jié)構(gòu)的方向性和操作性，務(wù)必難以實現(xiàn)既定理想。

比較制度分析強調(diào)在制度變遷中，首先要找準最基礎(chǔ)的制度結(jié)構(gòu)，并通過對基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)進行改革，然后再去協(xié)調(diào)相互關(guān)聯(lián)的制度改革。戶籍制度的隱性分配功能，長期以來作為資源配置的壁壘，直接導致了城鄉(xiāng)學前教育差距的產(chǎn)生。以戶籍制度的深入變革為主要切入點，消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，從碎片化局部微調(diào)向整體性制度設(shè)計轉(zhuǎn)變，各個領(lǐng)域協(xié)調(diào)創(chuàng)新，多管齊下，制度間互補互助，才能保障城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展目標的切實推進。首先，要力克城鄉(xiāng)二元戶籍制度的慣性，進一步取消附加在戶籍制度上的一些功能，如養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等，逐步消解城鄉(xiāng)居民的身份差別，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展創(chuàng)造良好的社會基礎(chǔ)。其次，要繼續(xù)推進學前教育立法體系建設(shè)，不僅要明確學前教育的獨立地位，在各項規(guī)范性文件中單列學前教育階段，而不是涵蓋在基礎(chǔ)教育的括號中，而且要盡快審議高位階的學前教育法律，為城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展提供強有力的法理保障。再次，深化教育供給側(cè)改革，進一步加大中央和省級財政在學前教育中的投入比例，強化省級統(tǒng)籌責任，創(chuàng)新資助制度，建立農(nóng)村學前教育專項扶持資金，為構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的學前教育公共服務(wù)體系提供必要的財政支持。復次，逐漸完善學前教育內(nèi)部制度體系建設(shè)，尤其重視教師管理制度、幼兒教師編制核定與管理、農(nóng)村幼師隊伍培訓制度、城鄉(xiāng)幼兒教師流動制度、農(nóng)村幼兒教師特殊津貼制度等，為有效均衡城鄉(xiāng)學前教育質(zhì)量提供專業(yè)化的人力資源。最后，完善教育督導體系建設(shè)，對學前教育的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展進行獨立性督導，為城鄉(xiāng)均衡發(fā)展提供有力的監(jiān)管機制。綜上，通過戶籍制度、法律制度、財政制度、教育制度跨域的相互“嵌入”，形成一種整體、動態(tài)、有效的協(xié)調(diào)機制，全方位協(xié)力實現(xiàn)城鄉(xiāng)學前教育的均衡發(fā)展。

(三)彌合制度墮距，利益調(diào)和促均衡

制度執(zhí)行難以逾越多方參與主體的博弈，教育變革要充分考慮不同博弈策略可能引發(fā)的“制度墮距”問題，即制度的實然狀態(tài)和應(yīng)然狀態(tài)之間巨大的落差。尤其是非正式制度“變遷往往要慢于正式制度。這種制度變遷過程往往會形成‘制度墮距’，從而對制度變遷和制度績效產(chǎn)生影響”(22)饒旭鵬《農(nóng)戶經(jīng)濟行為與農(nóng)村社會治理研究》，光明日報出版社2016年版，第134頁。。

在新時代，國家重新調(diào)整利益格局，從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向一體化發(fā)展，并對教育資源進行再分配，力圖通過傾斜性制度彌補對農(nóng)村學前教育造成的不利影響，這是國家對效率與公平博弈均衡的結(jié)果。然而，制度參與人的博弈規(guī)則與中央政府的既定規(guī)則之間是否存在沖突，讓結(jié)果充滿了不確定性。地方政府的局部利益考量、幼兒教師的自我訴求、農(nóng)村家長的文化認同等非正式制度，是城鄉(xiāng)學前教育變革中直面的挑戰(zhàn)。防范非正式制度的“內(nèi)生性內(nèi)卷”，彌合制度墮距，一是要從思想觀念入手，培育全社會共同的新型城鄉(xiāng)關(guān)系價值體系，即將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的核心理念“城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”深入人心，形成利益相關(guān)者的共識性認知；二是從權(quán)力配置入手，規(guī)范地方政府靈活性邊界，給予其有限度的自由裁量權(quán)，完善制衡機制，增強中央政策和地方制度的耦合性；三是從教師待遇入手，正視農(nóng)村幼兒教師崗位吸引力差的問題，不斷提升農(nóng)村教師特殊待遇，引導城鄉(xiāng)幼兒教師有序流動；四是從文化認同入手，重塑家長教育價值取向，引導家長樹立科學的教育觀念。

綜上所述，新時代，新起點，新征程，通過持續(xù)的制度創(chuàng)新，努力化解農(nóng)村學前教育發(fā)展短板，堅持走城鄉(xiāng)學前教育均衡發(fā)展之路，相信我們一定能夠順利實現(xiàn)到2035年“普及有質(zhì)量的學前教育”這一中國教育現(xiàn)代化的宏偉目標。