文/楊銘舲

一、研究背景

（一）城市地下空間管理進(jìn)一步規(guī)范化法制化

隨著現(xiàn)代城市的飛速發(fā)展，為緩解城市土地資源緊張，合理開發(fā)利用城市地下空間，對優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局、推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變、提升城市綜合承載能力，都具有重要的意義。

2016年住建部編制了《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》，明確提出：“要建立和完善城市地下空間規(guī)劃體系；推進(jìn)城市地下空間綜合管理信息系統(tǒng)建設(shè)；健全地下空間開發(fā)利用各項(xiàng)管理制度，完善有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定?！?/p>

各地相繼研究或頒布地下空間開發(fā)利用管理實(shí)施辦法。2014年，上海施行《上海市地下空間規(guī)劃建設(shè)條例》，2019年，廣州頒布《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》，2020年，杭州頒布《杭州市地下空間開發(fā)利用管理實(shí)施辦法》。

（二）世博B片區(qū)的“統(tǒng)一管理”尚未完成

世博B片區(qū)地下空間建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)”，在地下空間建設(shè)階段有很多創(chuàng)新，在法制層面也有一定的突破，但也遇到了一些問題，如產(chǎn)權(quán)分屬各家企業(yè)，所有權(quán)、使用權(quán)、運(yùn)營權(quán)不一致，運(yùn)營模式也不明確，導(dǎo)致通道和出入口無法共享，缺乏智能化管理，引導(dǎo)標(biāo)識各自為陣。

2018年,《關(guān)于浦東世博園B片區(qū)建筑物及地下空間辦理不動產(chǎn)登記的實(shí)施方案（暫行）》出臺。2019年，中國寶武、中國商飛等15家企業(yè)在平等、自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上同意簽訂《世博園區(qū)B片區(qū)央企總部基地地役權(quán)合同》，為B片區(qū)各業(yè)主的產(chǎn)證辦理掃清了障礙。然而，地下空間的連通以及統(tǒng)一運(yùn)營并沒有得到實(shí)質(zhì)性的支撐，區(qū)域內(nèi)地下空間割據(jù)的問題依然存在。

二、當(dāng)前推動世博B片區(qū)地下空間連通和統(tǒng)一管理的意義

世博B片區(qū)央企總部集聚區(qū)位于世博園區(qū)的核心位置，完成B片區(qū)地下空間的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”，對實(shí)現(xiàn)“世博特質(zhì)的市級中央活動區(qū)和卓越城市的核心承載區(qū)”具有積極意義。

（一）這是世博園區(qū)“地下空間大連通”的關(guān)鍵一環(huán)

世博B片區(qū)東連新開發(fā)銀行、綠谷等重大項(xiàng)目的國際商務(wù)區(qū)，西接世博文化公園，是連接A、C片區(qū)的重要紐帶。隨著人流與車流的導(dǎo)入，世博園區(qū)將面臨停車難及交通壓力大等實(shí)際問題。因此，在總體部署上應(yīng)明確園區(qū)地下空間大連通的戰(zhàn)略重要性。世博B片區(qū)的地下空間大連通與統(tǒng)一智慧管理可以成為世博園區(qū)精細(xì)化管理的示范，在智慧工具的支持下，為今后拓展整個世博園區(qū)交通資源的綜合調(diào)度及統(tǒng)籌管理提供借鑒。世博B片區(qū)央企總部地下空間實(shí)現(xiàn)連通，是世博園區(qū)地下空間大連通的基礎(chǔ)，是世博園區(qū)在地下空間綜合開發(fā)利用方面“四統(tǒng)一”創(chuàng)新開發(fā)模式得以真正落地的關(guān)鍵一環(huán)，不僅是世博園區(qū)后續(xù)開發(fā)中眾多創(chuàng)新手段的真正落地，也能夠?yàn)锳片區(qū)破解“堵點(diǎn)”提振信心?！敖y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)”所追求的高品質(zhì)能否實(shí)現(xiàn)，最終是要通過“統(tǒng)一管理”來實(shí)現(xiàn)。

（二）這是優(yōu)化園區(qū)營商環(huán)境、實(shí)現(xiàn)“人民城市為人民”的有力支撐

隨著2020年市委、市政府專門研究制定了上海營商環(huán)境改革3.0版方案和加強(qiáng)投資促進(jìn)的32條舉措，營商環(huán)境建設(shè)進(jìn)一步得到了各重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)主體的重視。交通配套是園區(qū)環(huán)境品質(zhì)的重要指標(biāo)，也是園區(qū)綜合配套服務(wù)的基本內(nèi)容，而高品質(zhì)的地下空間也成為高品質(zhì)區(qū)域開發(fā)的標(biāo)志之一，如徐匯濱江的西岸傳媒港項(xiàng)目、北外灘星港國際中心項(xiàng)目等。

同時，根據(jù)上海市黃浦江兩岸綜合開發(fā)浦東新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作專報上的領(lǐng)導(dǎo)批示以及專報精神，停車管理是精細(xì)化管理的重要內(nèi)容，也是提高市民滿意度、濱江舒適度、便利度的重要方面。目前，高峰時段、重點(diǎn)區(qū)段停車矛盾較為突出，要“統(tǒng)籌開放周邊商務(wù)樓宇或地塊停車資源”，解決B片區(qū)地下公共停車場與周邊區(qū)域、地鐵出入口不連通的問題。為此，世博B片區(qū)地下空間連通和統(tǒng)一乃至智慧化運(yùn)營，一方面可為入駐企業(yè)日常辦公、市民游客的出行提供便利，另一方面也有助于提升世博園區(qū)配套服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、精細(xì)化水平。

三、存在問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)存在缺位

目前，國家及上海陸續(xù)發(fā)布了針對地下空間規(guī)劃建設(shè)的法規(guī)及條例，但在所有權(quán)、使用權(quán)、運(yùn)營權(quán)不一致的情況下，地下空間的運(yùn)營管理方面存在法律法規(guī)缺位的現(xiàn)象，世博B片區(qū)地下空間大連通及統(tǒng)一運(yùn)營管理缺少法律規(guī)范和政策支撐。

（二）缺乏有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

2019年初，市政府撤銷了世博園區(qū)后續(xù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，世博園區(qū)的開發(fā)運(yùn)營缺少了市級層面的協(xié)調(diào)機(jī)制。同時由于片區(qū)內(nèi)企業(yè)能級很高，運(yùn)營期區(qū)域協(xié)調(diào)難度大，平臺公司雖有意積極推動功能提升并承擔(dān)起綜合運(yùn)營責(zé)任，但孤掌難鳴，缺乏權(quán)威渠道和路徑推動統(tǒng)一運(yùn)營方案的落地實(shí)施。

此外，隨著運(yùn)營期的到來，片區(qū)內(nèi)的企業(yè)管理機(jī)構(gòu)，已經(jīng)由前期準(zhǔn)備、規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)施工部門完全轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)運(yùn)營管理部門，企業(yè)之前所作出的承諾以及達(dá)成的各類協(xié)議，并沒有完全傳遞到資產(chǎn)運(yùn)營管理部門，導(dǎo)致資產(chǎn)運(yùn)營管理部門不了解世博B片區(qū)地下空間的情況，只能按照傳統(tǒng)自持物業(yè)進(jìn)行管理，增加了溝通協(xié)調(diào)的難度。

（三）經(jīng)濟(jì)利益短期無法平衡的問題

統(tǒng)一運(yùn)營管理首先要解決經(jīng)濟(jì)利益平衡問題。統(tǒng)一管理存在前期投入大、項(xiàng)目周期長、收益兌現(xiàn)慢、合作風(fēng)險高等問題，如果短期運(yùn)營，則運(yùn)營管理方無法用運(yùn)營收入覆蓋其運(yùn)營成本。因此，運(yùn)營方需要足夠長的運(yùn)營周期方可實(shí)現(xiàn)贏利。

四、建議

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計，政企合力建立可持續(xù)的運(yùn)營機(jī)制

在提高公共治理水平的大環(huán)境下，推動治理機(jī)制落地實(shí)施，為世博B片區(qū)地下空間大連通進(jìn)行穩(wěn)妥的頂層設(shè)計。地下空間連通及統(tǒng)一管理需要政府與企業(yè)合力推動，建議由政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決世博B片區(qū)內(nèi)各企業(yè)的訴求及申請專項(xiàng)財政資金，運(yùn)營企業(yè)負(fù)責(zé)地下空間連通及統(tǒng)一管理項(xiàng)目的具體實(shí)施工作。

2020年政企簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，共同圍繞世博地區(qū)建設(shè)“世界會客廳”的總目標(biāo)，以加強(qiáng)黨的建設(shè)為引領(lǐng)，持續(xù)打造“世博品牌”，促進(jìn)世博園（浦東部分）高質(zhì)量發(fā)展。世博B片區(qū)的地下空間連通及統(tǒng)一管理項(xiàng)目，需要政企合作，在項(xiàng)目建設(shè)端積極爭取財政資金的支持，在運(yùn)營管理端要研究停車收費(fèi)分?jǐn)偣芾沓杀?，形成可持續(xù)運(yùn)營管理的機(jī)制。

（二）成立項(xiàng)目推進(jìn)小組，做好協(xié)調(diào)及推進(jìn)工作

成立項(xiàng)目推進(jìn)小組，由世博管理局、公安、城管、消防等相關(guān)政府部門及運(yùn)營企業(yè)組成，做好涉及該項(xiàng)目的央企協(xié)調(diào)工作。具體推進(jìn)工作可先易后難：一是全面實(shí)現(xiàn)大連通，即車輛和行人通行的公共通道及所有出入口實(shí)現(xiàn)大連通；二是項(xiàng)目推進(jìn)小組要積極宣傳，鼓勵企業(yè)盡量開放共享停車資源，提高車位的使用效率。

（三）實(shí)行智能化管理，提高運(yùn)營管理效率

實(shí)行智慧管理，提高運(yùn)營管理效率。在大幅提升硬件環(huán)境品質(zhì)和用戶體驗(yàn)的同時，與園區(qū)服務(wù)平臺上的其他業(yè)務(wù)模塊產(chǎn)生聯(lián)動，在智慧工具的支持下，實(shí)現(xiàn)世博園區(qū)整體功能的提升。

（四）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成可推廣復(fù)制的模式

梳理總結(jié)地下空間管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成可推廣復(fù)制的模式，加快提升區(qū)域通行的便利性，進(jìn)一步提升整個世博園區(qū)乃至其他類似區(qū)域的整體功能品質(zhì)。