陳韶齡 石竹云 鄭文雅 黃華月

南京市城市規(guī)劃編制研究中心 江蘇 南京 210029

1 引言

在新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的背景下，國家提出要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質(zhì)生活的空間。為滿足新時代城市發(fā)展的要求，國家出臺了《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）、《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》（TD/T 1062-2021）（以下簡稱《指南》）等相關(guān)規(guī)范，提出了“生活圈”的概念，引導(dǎo)差異化的配套設(shè)施控制，滿足城市居民多元化、多層次的公共服務(wù)需求，重點關(guān)注“一老一小”的生活需求，營建全年齡友好、殘疾人友好的社區(qū)生活圈，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

過去，居住區(qū)規(guī)劃從設(shè)施供給視角出發(fā)，采取“千人指標(biāo)”“服務(wù)半徑”等單一的規(guī)劃方法，快速獲得新建社區(qū)的設(shè)施種類與配置規(guī)模[1]。國內(nèi)城市如武漢、廣州、廈門、南京均先后出臺了“公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)”，以標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)城市不同層級的公共設(shè)施的配置。“公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)”具有指導(dǎo)性、操作性強特點，適應(yīng)于城鎮(zhèn)化發(fā)展初期大規(guī)模編制規(guī)劃的階段。隨著“社區(qū)生活圈”的概念提出，如今的城市公共設(shè)施配給逐漸從粗放的分配逐漸向以人的需求為核心的配給機(jī)制的轉(zhuǎn)變。近年來，國內(nèi)很多城市已經(jīng)嘗試“15分鐘生活圈”相關(guān)的規(guī)劃研究工作，相當(dāng)一部分城市也進(jìn)行了實踐探索，對于南京這樣人口密集的特大城市，公共服務(wù)設(shè)施的高質(zhì)量供給是城市健康發(fā)展的必要保證，因此城市公共服務(wù)設(shè)施的配套要緊緊圍繞城市居民需求出發(fā)，以“完整社區(qū)”為努力方向，優(yōu)化“公共設(shè)施配置標(biāo)準(zhǔn)”中各項公共設(shè)施配套以及近年來新增公共設(shè)施的設(shè)置要求，提出適用于南京地方的“15分鐘社區(qū)生活圈”規(guī)劃策略。

2 社區(qū)生活圈概念及劃定要求

2.1 國家標(biāo)準(zhǔn)中的生活圈劃定要求

2018年，國家出臺《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）（以下簡稱“國標(biāo)”），將社區(qū)生活圈這一理念寫入規(guī)范，用生活圈的分級體系來取代原先“居住區(qū)-小區(qū)-組團(tuán)”的三級控制系統(tǒng)，更加強調(diào)步行可達(dá)。

2.1.1 “生活圈居住區(qū)”的概念

“生活圈”通常不是一個具有明確空間邊界的概念，而國標(biāo)中實際上是對“生活圈居住區(qū)”進(jìn)行了一系列界定、控制和引導(dǎo)。引入了“生活圈居住區(qū)”的概念，是指一定空間范圍內(nèi)，由城市道路或用地邊界線所圍合，住宅建筑相對集中的居住功能區(qū)域；一方面利于落實對接國家基本公共服務(wù)到基層的政策、措施及設(shè)施的實施建設(shè)，另一方面可用于評估舊區(qū)的相關(guān)配套情況，作為舊城“查漏補缺”、逐步完善的依據(jù)。

2.1.2 “生活圈居住區(qū)”的劃定

國標(biāo)中給出了劃定“生活圈居住區(qū)”的指導(dǎo)，提到了將人口規(guī)?；蛎芏取⑿姓芾矸謪^(qū)作為依據(jù)之一：通常根據(jù)居住人口規(guī)模、行政管理分區(qū)等情況可以劃定明確的居住空間邊界，界內(nèi)與居住功能不直接相關(guān)或是服務(wù)范圍遠(yuǎn)大于本居住區(qū)的各類設(shè)施用地不計入居住區(qū)用地。

2.1.3 “生活圈居住區(qū)”的層級

國標(biāo)中指出以“十五分鐘生活圈居住區(qū)——十分鐘生活圈居住區(qū)——五分鐘生活圈居住區(qū)——居住街坊”分級控制規(guī)模（表1），用生活圈的分級體系來取代原先“居住區(qū)-小區(qū)-組團(tuán)”的三級控制系統(tǒng)，更加強調(diào)步行可達(dá)。通常3個～4個居住街坊可組成1個五分鐘生活圈居住區(qū)，可對接社區(qū)服務(wù)。3個～4個五分鐘生活圈居住區(qū)可組成1個十分鐘生活圈居住區(qū)；3個～4個十分鐘生活圈居住區(qū)可組成1個十五分鐘生活圈居住區(qū)；1個～2個十五分鐘生活圈居住區(qū)，可對接1個街道辦事處。

表1 《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（GB50180-2018）中居住區(qū)生活圈規(guī)模

依據(jù)步行距離、人口規(guī)模、居住用地規(guī)模等對居住區(qū)生活圈的規(guī)模作了分級控制：

其中十五鐘、十分鐘生活圈居住區(qū)配套有公共管理和服務(wù)設(shè)施、商業(yè)市政設(shè)施及交通場站，五分鐘生活圈居住區(qū)要求配套社服務(wù)設(shè)施。居住街坊要求配套便民服務(wù)設(shè)施。

從實現(xiàn)方式來說，耗材信息化建設(shè)的本質(zhì)是信息技術(shù)與醫(yī)療行業(yè)的有機(jī)融合，其主導(dǎo)因素是信息技術(shù)的運用。但隨著醫(yī)院管理需求的變化，其對應(yīng)的應(yīng)用需求也要進(jìn)行適時調(diào)整，這就決定了在信息化過程中，信息技術(shù)與信息管理是既獨立又密切相連的特殊關(guān)系，充分保障信息化技術(shù)手段平穩(wěn)發(fā)揮作用是醫(yī)院管理部門的重要職責(zé)，通過技術(shù)手段實現(xiàn)醫(yī)院運營管理一體化，能更好地發(fā)揮信息資源的高效利用［3］。

2.2 國家指南中的生活圈劃定指引

2021年，自然資源部發(fā)布《社區(qū)生活圈規(guī)劃技術(shù)指南》(TD/T 1062-2021)（以下簡稱“國家指南”），文件確立了社區(qū)生活圈規(guī)劃工作的總體原則和要求，并規(guī)定了城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈和鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈的配置層級、服務(wù)要素、布局指引、環(huán)境提升，以及差異引導(dǎo)和實施要求等技術(shù)指引內(nèi)容。

2.2.1 “社區(qū)生活圈”的概念

國家指南中“社區(qū)生活圈”的定義：在適宜的日常步行范圍內(nèi)，滿足城鄉(xiāng)居民全生命周期工作與生活等各類需求的基本單元，融合“宜業(yè)、宜居、宜游、宜養(yǎng)、宜學(xué)”多元功能，引領(lǐng)面向未來、健康低碳的美好生活方式，對就業(yè)和居住給予了更多的關(guān)注。社區(qū)生活圈由城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈與鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈兩種類型構(gòu)成。

2.2.2 “社區(qū)生活圈”的劃定

社區(qū)生活圈規(guī)劃宜遵循的五項原則，即堅持以人民為中心的思想、貫徹新發(fā)展理念、突出問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向、強化系統(tǒng)治理、因地制宜塑造特色生活圈。國家指南中提到了城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈劃定要求：宜基于街道社區(qū)、鎮(zhèn)行政管理邊界，結(jié)合居民生活出行特點和實際需要確定社區(qū)生活圈范圍，并按照出行安全和便利的原則，盡量避免城市主干路、河流、山體、鐵路等對其造成分割。配置面向全體城鎮(zhèn)居民、內(nèi)容豐富、規(guī)模適宜的各類服務(wù)要素。

2.2.3 “社區(qū)生活圈”的層級

國家指南中城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈劃分為“15分鐘、5-10分鐘”兩個層級，15分鐘層級結(jié)合街道、鎮(zhèn)行政管理單元，內(nèi)配置面向全體城鎮(zhèn)居民、內(nèi)容豐富、規(guī)模適宜的各類服務(wù)要素。5分鐘層級宜結(jié)合城鎮(zhèn)居委社區(qū)服務(wù)范圍，配置城鎮(zhèn)居民日常使用，特別是面向老人、兒童的基本服務(wù)要素。

國標(biāo)和國家指南的劃定要求中，均提到將行政管理分區(qū)作為依據(jù)之一，順應(yīng)了國土空間規(guī)劃的傳導(dǎo)要求，為城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈的在規(guī)劃編制實施層面的落實傳導(dǎo)預(yù)留了接口。國家指南中對城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈的層級劃分與國標(biāo)略有差異，將城鎮(zhèn)社區(qū)生活圈劃分為“15分鐘、5-10分鐘”兩個層級，將國標(biāo)中的“10分鐘”層級與“5分鐘”層級合并設(shè)置。

3 國內(nèi)相關(guān)城市生活圈導(dǎo)則制定情況

從全國相關(guān)城市生活圈導(dǎo)則的編制情況看，上海在2016年發(fā)布了《上海15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》，是國內(nèi)較早提出“社區(qū)生活圈”概念的城市，隨著國標(biāo)的正式施行，濟(jì)南、寧波、蘭州等城市陸續(xù)推出適用本城的15分鐘社區(qū)生活圈建設(shè)導(dǎo)則?？傮w上看來，各城市制定的導(dǎo)則各具特色與側(cè)重點，《上海15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》（2016年）是國內(nèi)第一部城市15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則，首次提出品質(zhì)提升類公共設(shè)施要素，對行動指引非常重視，更偏向于對生活圈建設(shè)實踐的指導(dǎo)。《濟(jì)南15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》（2018年）和上海導(dǎo)則相比，劃定了街道級生活圈并分類，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行差異化引導(dǎo)，指導(dǎo)規(guī)劃編制的內(nèi)容明顯增加?！秾幉?5分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃導(dǎo)則》（2020年）整體以文字和表為主，與寧波城市特色有所結(jié)合，并對規(guī)劃成果提出要求。

從生活圈層級劃分上來看，國家指南中并未提及“十分鐘生活圈”的概念，上海、寧波則與國標(biāo)較為一致，劃分了“15分鐘—10分鐘—5分鐘”三個層次，而濟(jì)南、蘭州為了更好地銜接當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行社區(qū)管理體系采用了“10-15分鐘、5-10分鐘”的區(qū)間概念來劃分層級，蘭州在名稱上采用了“街道-社區(qū)”，便于與行政管理體系結(jié)合，保障了實施規(guī)劃和實施層面的貫通，但以上城市導(dǎo)則中均未明確“街坊”層級的控制要求。

4 南京15分鐘社區(qū)生活圈初探

4.1 社區(qū)生活圈劃定方法

社區(qū)生活圈劃定本身不是目的，劃定社區(qū)生活圈是為了在適宜范圍進(jìn)行公共設(shè)施等資源配置。結(jié)合國家及國內(nèi)相關(guān)城市的指標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、導(dǎo)則，對于社區(qū)生活圈的劃定方法基本相似，均是在確定服務(wù)半徑、人口規(guī)模、范圍面積的關(guān)聯(lián)指標(biāo)基礎(chǔ)上，考慮干道、鐵路和自然邊界等分隔要素，盡量對接行政管理邊界?？傮w來看，“居住社區(qū)——基層社區(qū)生活圈”更易與“街道-居委會”的管理范圍對應(yīng)。

南京社區(qū)生活圈可參照上述方法進(jìn)行劃定，基層社區(qū)生活圈大致對應(yīng)社區(qū)居委會管轄范圍，規(guī)模較大的居委會轄區(qū)會有2個基層社區(qū)。居住社區(qū)生活圈應(yīng)對接街道行政管理單元管轄范圍，根據(jù)人口密度、人口規(guī)模、面積關(guān)聯(lián)指標(biāo)，一個街道轄區(qū)，可能對應(yīng)多個居住社區(qū)生活圈，考慮快速路、干道、鐵路、自然邊界等分隔要素，促進(jìn)適宜步行距離或時間范圍內(nèi)可達(dá)各類公共資源。居住社區(qū)生活圈劃定過程中加強對街道特征指標(biāo)的考慮：包括既有設(shè)施布局特征、道路網(wǎng)密度差異、公交站點影響差異、與城市功能關(guān)系、流動人口、衰敗情況、老齡化等社會屬性。

4.2 社區(qū)生活圈層級與規(guī)模確定

在社區(qū)生活圈層級劃分上，各地城市基本是在原本街鎮(zhèn)劃分的基礎(chǔ)上因地制宜地設(shè)置15-10-5分鐘生活圈體系，南京可采取參照國標(biāo)，結(jié)合南京城市特點，關(guān)聯(lián)步行時間、人口密度、人口規(guī)模和面積范圍，從而達(dá)到對層級的適應(yīng)性調(diào)適的目的。

南京目前執(zhí)行的《南京市公共設(shè)施配套規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中公共服務(wù)分級體系包括市級、地區(qū)及、居住社區(qū)級、基層社區(qū)級。建議社區(qū)生活圈按3級構(gòu)建，即10-15分鐘生活圈、5分鐘生活圈、3分鐘生活圈，并通過交通、設(shè)施以及公共空間的分層級銜接，形成各層次生活圈的有機(jī)關(guān)系[2]。標(biāo)準(zhǔn)中的基層社區(qū)生活圈對應(yīng)5分鐘生活圈，居住社區(qū)生活圈在對應(yīng)10-15分鐘生活圈。基層社區(qū)生活圈重點配置出行距離敏感性要素，即經(jīng)常性使用和面向老人、兒童的服務(wù)設(shè)施要素；居住社區(qū)生活圈重點配置規(guī)模敏感性要素，即需要一定數(shù)量人口支撐、具有一定能級的服務(wù)設(shè)施要素。

在南京市公共設(shè)施體系中新增街坊層級公共服務(wù)設(shè)施的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，對接居住街坊3分鐘生活圈，居住街坊3分鐘生活圈由城市道路或用地邊界線圍合，需要配置物業(yè)管理等相應(yīng)的便民服務(wù)設(shè)施和街坊內(nèi)集中綠地。

4.3 社區(qū)生活圈布局借鑒

社區(qū)生活圈未來的目標(biāo)是向日常生活的活力網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，保障便利的同時，增強城市性、豐富性、凝聚力和特色化。一是在布局理念上，要做到尊重自然、傳統(tǒng)空間延續(xù)，充分認(rèn)識人、自然、市集、文化和社區(qū)群體的共生，利用既有空間布局。根據(jù)社區(qū)現(xiàn)狀配置服務(wù)設(shè)施，用地緊張地區(qū)可對存量進(jìn)行更新挖潛來優(yōu)化補足社區(qū)短板。二是在功能安排上，體現(xiàn)差異化配置，適應(yīng)不同人群和特定社區(qū)的需求 ，體現(xiàn)包容性、適應(yīng)性和靈活性。如為應(yīng)對老齡化趨勢，社區(qū)中心布局進(jìn)行綜合服務(wù)中心和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合中心的引導(dǎo)。三是在布局形態(tài)上，建議形成“網(wǎng)格化+集約混合”的布局模式，耦合人的活動、公共設(shè)施、公園綠地、健康步道，在功能設(shè)置上高度集中復(fù)合配置社區(qū)中心功能，并且需要高效的運營管理支撐。

4.4 社區(qū)生活圈設(shè)施要素類型

社區(qū)生活圈的設(shè)施類型具體項目的信息繁多，對比來看，各地在分類中均考慮了教育、體育、醫(yī)療、文化、社會福利、公共管理、商業(yè)、市政、交通等幾個基本大類，與當(dāng)前南京標(biāo)準(zhǔn)中的十個大類相差不大，南京社區(qū)生活圈中可從順應(yīng)發(fā)展趨勢增加相關(guān)大類和精細(xì)化引導(dǎo)各小類的設(shè)置，進(jìn)一步體現(xiàn)物質(zhì)文化生活水平提高的配套需求和新時期的人文關(guān)懷。

依據(jù)15分鐘生活圈關(guān)聯(lián)的公共資源類型，設(shè)置服務(wù)設(shè)施和支撐設(shè)施兩大類型。服務(wù)設(shè)施：除了公共設(shè)施之外，更加強調(diào)了公共空間要素。包括公共設(shè)施和公共空間，其中，公共設(shè)施包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育、行政管理和社區(qū)服務(wù)、社會福利和保障、商業(yè)服務(wù)、公共安全八類設(shè)施要素；支撐設(shè)施：由與服務(wù)設(shè)施空間布局密切相關(guān)的設(shè)施構(gòu)成，增添將居民和公共設(shè)施、公共空間相連接的慢行體系要素，以及與空間布局相關(guān)的市政設(shè)施要素。

5 南京15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃的未來展望

對于南京城市15分鐘社區(qū)生活圈的規(guī)劃探索除提出生活圈的概念內(nèi)涵、要素構(gòu)成、分級分類以外，同時需要加強在公共設(shè)施空間布局、公共空間、慢行體系、社區(qū)生活圈差異化引導(dǎo)、規(guī)劃編制與實施等方面的研究，為未來南京15分鐘生活圈的規(guī)劃建設(shè)提供的技術(shù)支撐。社區(qū)生活圈的核心是以人的需求為根本導(dǎo)向的空間組織方式，為確保社區(qū)生活圈內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施的均等化，需將15分鐘社區(qū)生活圈的相關(guān)要求落實到地方的公共設(shè)施配套規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)中，從剛性與引導(dǎo)性兩方面推進(jìn)南京15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃建設(shè)。