陳命男

上?？睖y(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司

1 前言

三峽集團(tuán)公司借助“一帶一路”倡議的歷史契機(jī)聯(lián)合世界銀行及亞投行等資本體聯(lián)合開發(fā)巴基斯坦等南亞國(guó)家的水電等清潔能源市場(chǎng)，我司參與了卡洛特水電站項(xiàng)目及瑪爾水電站項(xiàng)目的社會(huì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告（ESIA）的編制及審批過(guò)程。本文對(duì)以巴基斯坦為代表的國(guó)際市場(chǎng)水電項(xiàng)目的社會(huì)環(huán)保法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范、通用的國(guó)際慣例，以及世界銀行和國(guó)際金融集團(tuán)為代表的國(guó)際金融組織社會(huì)環(huán)保相關(guān)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理，明確南亞海外市場(chǎng)清潔能源項(xiàng)目社會(huì)環(huán)保方面的各項(xiàng)要求，從而在后期的開發(fā)活動(dòng)中能更好地規(guī)避海外項(xiàng)目社會(huì)環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)。

2 巴基斯坦國(guó)家層面社會(huì)環(huán)境要求

首先，從巴基斯坦國(guó)家層面法律法規(guī)要求出發(fā)，根據(jù)巴基斯坦《巴基斯坦環(huán)境保護(hù)法》（1997）的規(guī)定，巴基斯坦建設(shè)項(xiàng)目需開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作并通過(guò)環(huán)境保護(hù)主管部門的審批；根據(jù)《初始環(huán)境評(píng)審與環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》（2000）的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目需結(jié)合項(xiàng)目規(guī)模編制相應(yīng)類型的環(huán)評(píng)報(bào)告，并規(guī)定了關(guān)于環(huán)境影響評(píng)估（EIA）和原始環(huán)境檢查報(bào)告（IEE）編制、提交和審核的細(xì)則。對(duì)于水電等能源項(xiàng)目，如果發(fā)電能力超過(guò)50MW，按照?qǐng)?bào)告附錄分類II的要求則需編制環(huán)境影響評(píng)估（EIA）報(bào)告，如發(fā)電規(guī)模較小則只需編制原始環(huán)境檢查報(bào)告（IEE）即可；卡洛特及瑪爾水電站項(xiàng)目發(fā)電能力均超過(guò)了50MW 的要求，所以兩個(gè)水電站項(xiàng)目的開發(fā)均需編制EIA報(bào)告以滿足巴基斯坦國(guó)內(nèi)環(huán)保法律法規(guī)的要求。

EIA 報(bào)告在編制完成后需提交至項(xiàng)目所在省份的環(huán)境保護(hù)主管部門（EPA），若項(xiàng)目所在位置及影響范圍涉及多個(gè)省份，則需將EIA 報(bào)告分別報(bào)批至各省EPA 部門，卡洛特項(xiàng)目所在的吉拉姆河為旁遮普?。≒unjab）及巴屬喀什米爾地區(qū)（AJK）的天然分界線，EIA 報(bào)告需分別提交至上述兩省份的EPA 部門審批。瑪爾水電站項(xiàng)目位于吉拉姆河（即卡洛特水電站的上游），處于旁遮普省（Punjab）、開伯爾-普什圖省（KP）及巴屬喀什米爾地區(qū)（AJK）的分界線，因此EIA報(bào)告需分別提交至三省份的EPA部門審批。

EIA 報(bào)告在遞交至EPA 部門后，需在國(guó)家或項(xiàng)目所影響的省級(jí)層面的報(bào)紙上發(fā)布公眾公告，公告內(nèi)容需涉及項(xiàng)目類型、位置、開發(fā)者聯(lián)系人、聯(lián)系地址和信息反饋途徑。公告發(fā)布時(shí)需同時(shí)確定開展公眾聽證會(huì)的日期、時(shí)間及地點(diǎn)，公眾聽證會(huì)的日期需在聽證會(huì)開展前30天提前告知公眾，同時(shí)EPA部門應(yīng)確保報(bào)告提交至森林保護(hù)、漁業(yè)保護(hù)及文物保護(hù)等相關(guān)部門以征詢部門意見。公眾聽證期間的公眾意見及各政府部門的意見需在EPA出具最終環(huán)評(píng)批復(fù)（NOC）前予以充分考慮。EPA部門需采取一定的措施及手段以保證公眾在報(bào)告編制全過(guò)程中有效參與。

在公眾公告發(fā)布后90日內(nèi)，EPA部門需組織專家評(píng)審會(huì)，對(duì)于影響較大的項(xiàng)目也可組織成立行業(yè)專家咨詢委員會(huì)，對(duì)EIA報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行審查。對(duì)于環(huán)境影響較大的項(xiàng)目，EPA 部門可以組織行業(yè)專家咨詢委員會(huì)開展現(xiàn)場(chǎng)踏勘工作。最終EPA部門根據(jù)報(bào)告編制質(zhì)量、開發(fā)者提供資料及公眾及政府部門的意見等出具針對(duì)報(bào)告的審查意見，并反饋審查意見至項(xiàng)目開發(fā)者以進(jìn)行報(bào)告修改完善工作。報(bào)告修改完畢且符合審批要求后，如按照正常審批流程，應(yīng)由EPA 部門在四個(gè)月的審查期限內(nèi)出具環(huán)評(píng)最終批復(fù)（NOC）文件。批復(fù)文件有效期為從環(huán)評(píng)批復(fù)出具的日期開始計(jì)算的3年內(nèi)有效。

3 巴基斯坦省級(jí)層面社會(huì)環(huán)境要求

2010年第18次憲法修正案進(jìn)行權(quán)力下放后，巴基斯坦各省有權(quán)力和責(zé)任制定“環(huán)境和生態(tài)”法律，如《旁遮普環(huán)境保護(hù)法》（2012）、《開伯爾-普什圖省環(huán)境保護(hù)法》（2014）和《巴屬喀什米爾地區(qū)環(huán)境保護(hù)法》（2000），開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)的項(xiàng)目需在滿足巴基斯坦國(guó)家層面的法律法規(guī)要求基礎(chǔ)上，還應(yīng)符合各地方省份相關(guān)的環(huán)保法律法規(guī)的要求。對(duì)于環(huán)評(píng)報(bào)告中應(yīng)用的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，除各項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)符合《巴基斯坦國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（NEQS）外，還應(yīng)符合各省份自行發(fā)布的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如旁遮普省發(fā)布的《旁遮普環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（PEQS）等地方質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)文件。

4 國(guó)際慣例層級(jí)社會(huì)環(huán)境要求

因卡洛特及瑪爾水電站項(xiàng)目開發(fā)位于巴基斯坦，因此項(xiàng)目在開展環(huán)保工作時(shí)還需遵守巴基斯坦所簽署或遵照的各項(xiàng)國(guó)際公約，尤其是涉及生物多樣性、瀕危野生動(dòng)植物保護(hù)、濕地保護(hù)、自然遺產(chǎn)保護(hù)等生態(tài)敏感性保護(hù)的公約，如《關(guān)于生物多樣性的公約》、《瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約》、《關(guān)于水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》等相關(guān)國(guó)際公約的內(nèi)容。

5 國(guó)際金融組織（IFC）社會(huì)環(huán)境要求

與中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)比較來(lái)看，世行環(huán)評(píng)框架基本與中國(guó)類似，但世行更注重全過(guò)程的公眾咨詢和信息公開、環(huán)境管理計(jì)劃的實(shí)施、工程替代方案研究、公眾利益及權(quán)利保護(hù)等內(nèi)容。

IFC 的《環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》的八個(gè)方面內(nèi)容實(shí)際上就是通過(guò)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)和社會(huì)影響評(píng)價(jià)（含移民安置）工作，識(shí)別主要的環(huán)境影響、社會(huì)影響以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，并針對(duì)各方面的不利影響認(rèn)真實(shí)施各項(xiàng)污染治理和生態(tài)修復(fù)措施、環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃、公眾參與和信息公開計(jì)劃、社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃等方面的工作，以保障工程實(shí)施后當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境發(fā)展的可持續(xù)性。

IFC績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)是基于歐美國(guó)家發(fā)展情況而制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，該績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)在部分基礎(chǔ)設(shè)施落后及環(huán)保理念落伍的發(fā)展中國(guó)家中難以落實(shí)，如卡洛特水電站能夠嚴(yán)格落實(shí)EIA報(bào)告、兩地區(qū)的環(huán)保批復(fù)要求，基本能夠滿足IFC 的環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，但從目前工程建設(shè)的實(shí)際操作來(lái)看，各項(xiàng)污染治理措施效果、勞工權(quán)益保障等要完全滿足《環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)》的要求還存在一定的困難。

IFC績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)更注重從生物多樣性保護(hù)角度出發(fā)，更全面的考慮全流域的生物多樣性管理與保護(hù)，因吉拉姆河規(guī)劃有5個(gè)梯級(jí)變電站，分別為科哈拉水電站、瑪爾水電站、阿扎德帕坦水電站、卡洛特水電站及曼格拉水電站，其中瑪爾水電站位于第2梯級(jí)，卡洛特位于第4 梯級(jí)，IFC 更關(guān)注整個(gè)吉拉姆河流域?qū)用?。基于多梯?jí)水電站建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，在瑪爾水電站和卡洛特水電站均提出了流域管理計(jì)劃，該管理計(jì)劃要求成立河流生態(tài)研究機(jī)構(gòu)（IRRE）開展長(zhǎng)期全流域的魚類研究工作，進(jìn)行魚類的人工繁育及增殖放流工作。流域管理計(jì)劃需各項(xiàng)目開發(fā)商、相關(guān)政府部門和科研機(jī)構(gòu)都參與其中，實(shí)施過(guò)程中費(fèi)用比例劃分及責(zé)任歸屬會(huì)存在一定的分歧，實(shí)施難度較大。

IFC績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)在執(zhí)行時(shí)存在一定的靈活性，具體實(shí)施階段需充分與IFC進(jìn)行溝通，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況采取合理的環(huán)境保護(hù)措施，并充分考慮IFC績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目所在國(guó)家的實(shí)際環(huán)保執(zhí)行能力、環(huán)保執(zhí)行要求和環(huán)保認(rèn)知度相匹配，制定切實(shí)可行的社會(huì)環(huán)保措施（見表1）。

6 小結(jié)

對(duì)于海外項(xiàng)目，尤其是海外水電項(xiàng)目，環(huán)保工作與社會(huì)工作密不可分的。項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)與社會(huì)保護(hù)工作相融合，是對(duì)項(xiàng)目所在地文化、民族和宗教的尊重，對(duì)勞工權(quán)益的保護(hù)，和對(duì)社區(qū)就業(yè)教育提升等，并最終實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、環(huán)境和社區(qū)（社會(huì)）的協(xié)調(diào)發(fā)展，項(xiàng)目自身經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)的“雙贏”。

國(guó)際上對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理的規(guī)范種類繁多，被廣泛接受和應(yīng)用的多來(lái)自重要的國(guó)際組織。對(duì)于海外水電項(xiàng)目，世界銀行集團(tuán)下屬國(guó)際金融公司的環(huán)境和社會(huì)可持續(xù)績(jī)效標(biāo)注及配套指南可作為指導(dǎo)海外水電項(xiàng)目勘測(cè)設(shè)計(jì)及前期管理的指導(dǎo)規(guī)范性文件。同時(shí)國(guó)際水電協(xié)會(huì)制定的《水電可持續(xù)性評(píng)估規(guī)范》作為一個(gè)貫穿項(xiàng)目全生命周期、全球適應(yīng)的可持續(xù)性評(píng)價(jià)規(guī)則體系，也可對(duì)海外水電開發(fā)的環(huán)境管理工作起到參考指導(dǎo)作用。

相較于國(guó)內(nèi)項(xiàng)目，海外水電開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作更加關(guān)注對(duì)項(xiàng)目信息的公開與公示。應(yīng)將項(xiàng)目前期的環(huán)境評(píng)估結(jié)果，針對(duì)各項(xiàng)社會(huì)環(huán)境影響制定的各類環(huán)境管理計(jì)劃向社區(qū)、利益相關(guān)方、相關(guān)政府部分及承包商進(jìn)行公示，用以提高項(xiàng)目決策的透明度與社區(qū)接受度。同時(shí)作為對(duì)負(fù)面環(huán)境影響的積極響應(yīng)，在不同項(xiàng)目階段應(yīng)制定針對(duì)性的環(huán)境管理計(jì)劃、應(yīng)急行動(dòng)方案、公眾參與措施機(jī)制及環(huán)境跟蹤監(jiān)測(cè)計(jì)劃等，以保證各類環(huán)境影響的可防可控及事后可追溯。

總的來(lái)說(shuō)，將環(huán)境管理作為企業(yè)管理的必備手段，在日常管理中，不斷探索環(huán)境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理這個(gè)全新的管理模式，建立和完善企業(yè)的管理理念、制度和方法，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、避免社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，可以起到為海外投資保駕護(hù)航的作用，并在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中獲得項(xiàng)目所在國(guó)的社會(huì)支持。

表1 相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)匯總