王 鋒,嚴(yán)嘉歡

(1.湖州師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院,浙江 湖州 313000；2.浙江理工大學(xué) 法政學(xué)院,浙江 杭州 310018)

社區(qū)營(yíng)造是20世紀(jì)60年代從日本興起的一種社區(qū)實(shí)踐活動(dòng)和社區(qū)改造方式。具體而言，社區(qū)營(yíng)造是指基于不同社區(qū)的區(qū)位環(huán)境、發(fā)展階段、歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)特征，營(yíng)造居民廣泛認(rèn)同和關(guān)切的社區(qū)公共議題，通過居民的有序參與和志愿協(xié)作完成社區(qū)自決和自治的過程[1]24-29。臺(tái)灣地區(qū)于1994年開始提出“社區(qū)總體營(yíng)造”計(jì)劃，掀起了長(zhǎng)達(dá)20多年的社區(qū)改造運(yùn)動(dòng)[2]13-17。我國(guó)自改革開放以來(lái)經(jīng)歷了快速城鎮(zhèn)化過程，房地產(chǎn)行業(yè)也隨之于20世紀(jì)八九十年代開始得以迅猛發(fā)展，目前幾乎所有大中城市的老舊小區(qū)都進(jìn)入需要更新改造的階段。2017年12月召開的全國(guó)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)工作座談會(huì)強(qiáng)調(diào)，要充分利用共同締造理念，在部分城市開展老舊小區(qū)改造試點(diǎn)，探索老舊小區(qū)改造新模式。2018年3月召開的全國(guó)老舊小區(qū)改造工作座談會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要抓好“共同締造”，發(fā)動(dòng)群眾共謀、共建、共管、共評(píng)、共享，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制。2018年，“老舊小區(qū)改造”首次寫入《政府工作報(bào)告》，報(bào)告強(qiáng)調(diào)有序改造老舊小區(qū)、“城中村”，鼓勵(lì)和支持加裝電梯，完善各種配套設(shè)施。2019年、2020年的《政府工作報(bào)告》，都再次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步推進(jìn)老舊小區(qū)改造和更新。

在此背景下，運(yùn)用城市更新與社區(qū)營(yíng)造的理論方法來(lái)改造城市老舊小區(qū)，全面提升城市發(fā)展質(zhì)量和市民生活品質(zhì)，已成為現(xiàn)代城市建設(shè)的新趨勢(shì)和新潮流。在北上廣等一線城市社區(qū)層面，借助專業(yè)力量制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，積極動(dòng)員廣大社區(qū)居民參與社區(qū)治理，投入各種資源改善社區(qū)居住環(huán)境，鼓勵(lì)孵化各類志愿社團(tuán)，共同營(yíng)造諸如“美好家園”“社區(qū)花園”“繽紛社區(qū)”“睦鄰社區(qū)”“美麗樓道”等社區(qū)共治形態(tài)，已成為推進(jìn)社區(qū)營(yíng)造和城市更新的普遍做法[3]3-4。本文在對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行簡(jiǎn)要回顧的基礎(chǔ)上，梳理了北京、上海和廣州的社區(qū)營(yíng)造實(shí)踐，特別剖析了北京清河街道的“新清河實(shí)驗(yàn)”、上海周家渡街道的“標(biāo)準(zhǔn)化樣板居民區(qū)建設(shè)”和廣州的舊城微改造等成功實(shí)踐模式，以及這些實(shí)踐案例中所采用的協(xié)商治理具體做法。最后，結(jié)合北上廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)城市社區(qū)營(yíng)造提出具體啟示與建議。

一、相關(guān)文獻(xiàn)簡(jiǎn)要回顧

當(dāng)前國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市社區(qū)營(yíng)造和社區(qū)治理的文獻(xiàn)較多，但直接涉及社區(qū)營(yíng)造和微改造民主協(xié)商的研究文獻(xiàn)并不多。比較典型的研究視角主要集中在以下幾個(gè)方面。

一是,從社區(qū)自組織視角探討社區(qū)營(yíng)造中的民主協(xié)商。曹飛廉、萬(wàn)怡、曾凡木通過兩個(gè)社區(qū)營(yíng)造實(shí)驗(yàn)點(diǎn)的自組織參與社區(qū)議事協(xié)商過程的實(shí)證研究，認(rèn)為社區(qū)協(xié)商的本質(zhì)在于行動(dòng)，自組織的執(zhí)行力是社區(qū)協(xié)商的關(guān)鍵[4]121-131。余華以杭州良渚文化村為例，考察了社區(qū)營(yíng)造中的協(xié)商空間構(gòu)建及地方歸屬感的形成問題，并從房地產(chǎn)商的公共空間規(guī)劃到業(yè)主用行動(dòng)營(yíng)造的社區(qū)公共性的過程探討中，提出商品房社區(qū)營(yíng)造與發(fā)展需要充分發(fā)揮業(yè)主的積極性、主體性與參與性，需要包容與理解社區(qū)協(xié)商空間中人們的抱怨、諷刺與批評(píng)，將嘲諷化為積極思變的動(dòng)力，充分尊重大多數(shù)業(yè)主的意愿與需求[5]19-26。

二是從社區(qū)文化建設(shè)視角探討社區(qū)營(yíng)造和微改造的公民參與。黃詞捷認(rèn)為成都崇州通過優(yōu)先挖掘在地文化故事“喚醒”社區(qū)鄉(xiāng)愁記憶、選拔在地鄉(xiāng)賢領(lǐng)袖“引導(dǎo)”社區(qū)文明風(fēng)尚、孵化社區(qū)志愿組織“激發(fā)”社區(qū)集體行動(dòng)等舉措，有效實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理[6]86-91。閔學(xué)勤主張如果從空間更新和美化、地緣文創(chuàng)和再造以及居民參與和行動(dòng)等方面持續(xù)推進(jìn)社區(qū)營(yíng)造，不僅可以創(chuàng)建社區(qū)的公共美好生活，同時(shí)也會(huì)為所謂移動(dòng)互聯(lián)時(shí)代“公共人的衰落”提供反面佐證[7]55-62。

三是具體介紹公民參與社區(qū)營(yíng)造和微改造的經(jīng)驗(yàn)做法。如蔡楊基于諏訪市“社區(qū)營(yíng)造”活動(dòng)的考察，總結(jié)了日本社區(qū)參與式治理的經(jīng)驗(yàn)及啟示[8]41-45。王本壯以臺(tái)北市新竹縣竹東鎮(zhèn)社區(qū)為例，概括出民眾參與式社區(qū)規(guī)劃中沖突管理的五項(xiàng)技巧[9]42-47。于海利分析了臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)營(yíng)造中多元主體的互動(dòng)機(jī)制，總結(jié)了臺(tái)灣地區(qū)社區(qū)營(yíng)造中社區(qū)組織的發(fā)展和參與的成功經(jīng)驗(yàn)，肯定了社區(qū)組織對(duì)提升社區(qū)居民的積極參與意識(shí)和共同體意識(shí)的覺醒具有重要作用[10]58-64。

綜上所述，已有相關(guān)文獻(xiàn)側(cè)重從社區(qū)自組織、社區(qū)文化、社會(huì)組織(志愿組織)和公民參與等維度研究社區(qū)營(yíng)造的協(xié)商參與主題，但未充分重視專家學(xué)者參與、基層黨組織引領(lǐng)等因素在社區(qū)營(yíng)造協(xié)商中的重要作用，以及多元主體之間的協(xié)商制度、方式與流程，也較少涉及北上廣等一線城市社區(qū)營(yíng)造中協(xié)商民主實(shí)踐模式與經(jīng)驗(yàn)分析，而這正是本文所要著重探討的問題。對(duì)社區(qū)營(yíng)造成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和提煉，有助于將其在更廣的范圍進(jìn)行推廣和借鑒。此外，基于北上廣一線城市有效實(shí)踐的協(xié)商民主模式研究，亦能進(jìn)一步豐富現(xiàn)有的協(xié)商民主理論內(nèi)容。

二、北京社區(qū)營(yíng)造的協(xié)商治理實(shí)踐：以新清河實(shí)驗(yàn)為例

2012年，北京出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)〈北京市老舊小區(qū)綜合整治工作實(shí)施意見〉的通知》，啟動(dòng)1990年之前建成的老舊小區(qū)綜合整治和改造工作。2016年北京又在中心城區(qū)和通州區(qū)選取了10個(gè)小區(qū)，啟動(dòng)了新一輪老舊小區(qū)綜合整治試點(diǎn)工作，整治內(nèi)容主要包括加裝電梯和架空線規(guī)范梳理及入地、增設(shè)停車位、節(jié)能改造、上下水更新等。2018年北京出臺(tái)《老舊小區(qū)綜合整治工作方案(2018—2020年)》明確要求建立健全老舊小區(qū)治理體系。2020年發(fā)布的《關(guān)于開展危舊樓房改建試點(diǎn)工作的意見》明確了危舊樓房改建被納入老舊小區(qū)綜合整治范圍[11]。在此期間，北京社區(qū)改造和社區(qū)營(yíng)造取得了明顯成效。下面以“新清河實(shí)驗(yàn)”為例，闡述北京市社區(qū)營(yíng)造的協(xié)商治理實(shí)踐模式。

(一)新清河實(shí)驗(yàn)的概況

清河街道位于北京市海淀區(qū)東北部，下轄29個(gè)社區(qū)，占地面積約9.37km2，常住人口約14.5萬(wàn)，屬于典型的城郊型地帶。新清河實(shí)驗(yàn)始于2014年2月。清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院李強(qiáng)教授領(lǐng)銜，組建了涵蓋社會(huì)學(xué)、建筑學(xué)、城市規(guī)劃等學(xué)科的跨學(xué)科課題組，在清河街道所轄社區(qū)開展基層治理創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)。為了與1928年由燕京大學(xué)社會(huì)學(xué)家楊開道、許世廉主持開展的清河實(shí)驗(yàn)區(qū)別開來(lái)，本次實(shí)驗(yàn)被稱之為“新清河實(shí)驗(yàn)”。該實(shí)驗(yàn)至今已持續(xù)開展六年多，目標(biāo)在于激發(fā)社區(qū)活力，促進(jìn)公眾參與，強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)商治理和居民的自我治理，實(shí)現(xiàn)街區(qū)在公共服務(wù)、公共空間和環(huán)境整治等方面的全面改進(jìn)和提升。新清河實(shí)驗(yàn)包括兩方面內(nèi)容：一是社會(huì)再組織系列實(shí)驗(yàn)，具體包括居委會(huì)議事委員實(shí)驗(yàn)、物業(yè)管理實(shí)驗(yàn)與社會(huì)組織實(shí)驗(yàn)；二是社區(qū)提升系列實(shí)驗(yàn)，具體包括社區(qū)空間改造實(shí)驗(yàn)和社區(qū)民生實(shí)驗(yàn)。課題組主要圍繞商品房社區(qū)、混合型社區(qū)和老舊社區(qū)三類三區(qū)分別選取典型社區(qū)開展上述實(shí)驗(yàn)的試點(diǎn)工作。

1.社會(huì)再組織系列實(shí)驗(yàn)

該系列實(shí)驗(yàn)首先針對(duì)居委會(huì)議事委員展開，通過民主選舉議事委員，并將議事委員納入居委會(huì)，增加居委會(huì)組成人員的數(shù)量，以擴(kuò)大社區(qū)居委會(huì)的代表性。2014年底至2015年初，在清河街道的三個(gè)社區(qū)試行差額選舉議事委員，從55名社區(qū)骨干居民候選人中選出34名議事委員，定期圍繞社區(qū)公共事務(wù)開會(huì)討論。目前，已在六個(gè)社區(qū)建立了居委會(huì)議事委員制度。物業(yè)管理實(shí)驗(yàn)，主要是指由街道相關(guān)科室負(fù)責(zé)轄區(qū)物業(yè)管理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),指導(dǎo)業(yè)委會(huì),監(jiān)督物業(yè)服務(wù)等事項(xiàng)，試行“社區(qū)治理指導(dǎo)中心+物業(yè)服務(wù)企業(yè)圓桌會(huì)+業(yè)主委員會(huì)聯(lián)席會(huì)”制度。在社區(qū)層面，通過試行“社區(qū)議事委員會(huì)議+業(yè)主委員會(huì)+環(huán)境和物業(yè)管理委員會(huì)”制度，厘清和協(xié)調(diào)議事委員、業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司三者關(guān)系。社會(huì)組織實(shí)驗(yàn)主要是指成立“社區(qū)提升與社會(huì)工作發(fā)展中心”這一社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織，主要負(fù)責(zé)“新清河實(shí)驗(yàn)”日常工作的推進(jìn)[12]175-182。

2.社區(qū)提升系列實(shí)驗(yàn)

該系列實(shí)驗(yàn)主要包括社區(qū)空間改造實(shí)驗(yàn)和社區(qū)民生實(shí)驗(yàn)。實(shí)驗(yàn)試圖通過議事委員帶領(lǐng)居民圍繞社區(qū)提升議題進(jìn)行民主協(xié)商議事和決策，初步擬定以居民需求為導(dǎo)向的社區(qū)提升議案，再經(jīng)由課題組整合相關(guān)專業(yè)的專家、設(shè)計(jì)師等技術(shù)資源，進(jìn)一步完善議案并付諸實(shí)施，并要求居民參與監(jiān)督，由此實(shí)現(xiàn)社區(qū)改造和提升[13]99-101。社區(qū)空間改造實(shí)驗(yàn)主要是試行社區(qū)規(guī)劃師制度，努力將社區(qū)改造的專業(yè)性和社會(huì)性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，發(fā)動(dòng)居民參與社區(qū)改造規(guī)劃決策及規(guī)劃成果管理與維護(hù)。目前已完成毛紡南小區(qū)中心廣場(chǎng)改造、陽(yáng)光社區(qū)三角地空間改造、社區(qū)花園建設(shè)、清河街道生活館建設(shè)和社區(qū)地下空間改造等項(xiàng)目。社區(qū)民生實(shí)驗(yàn)主要是指推進(jìn)提高社區(qū)民生服務(wù)水平的項(xiàng)目，包括增加老年服務(wù)驛站、老舊小區(qū)樓房加裝電梯、增設(shè)機(jī)械立體停車設(shè)施等[12]175-182。

(二)新清河實(shí)驗(yàn)中的協(xié)商治理實(shí)踐

在新清河實(shí)驗(yàn)中社區(qū)居民被組織和動(dòng)員起來(lái),積極參與社區(qū)治理的協(xié)商與決策，這得益于議事委員制度的有效實(shí)施、相關(guān)協(xié)商議事機(jī)制和協(xié)商議事方法的靈活運(yùn)用。

1.議事委員制度

議事委員制度通過在居委會(huì)層面新增議事委員，定期開會(huì)(一般每半月召開一次，也可臨時(shí)召開)，討論社區(qū)公共事務(wù)，集中反映居民意愿，主動(dòng)參與社區(qū)集體決策。議事會(huì)一般由社區(qū)居委會(huì)主任主持召開，議事議題通常經(jīng)由事前的居民需求調(diào)查予以確定。議事委員在調(diào)查摸底基礎(chǔ)上提出方案和意見，并參與議題最終表決。表決時(shí)，如果意見出現(xiàn)較大分歧，會(huì)上未能做出決定的，會(huì)后要繼續(xù)調(diào)查分析和商討，并再次舉行復(fù)議。根據(jù)會(huì)議內(nèi)容需要列席會(huì)議的其他成員由社區(qū)居委會(huì)主任決定，通常還要做好會(huì)議記錄[13]99-101。

2.協(xié)商議事機(jī)制

議事委員制度確定后，新組建的居委會(huì)開展的首個(gè)議題為“社區(qū)公益金的使用”。該議題的討論和實(shí)施均在街道職能科室指導(dǎo)下完成。新組建的居委會(huì)具體負(fù)責(zé)培訓(xùn)及組織居民開展協(xié)商議事，構(gòu)建程序化、規(guī)范化的參與式協(xié)商機(jī)制，并以此議題的協(xié)商討論為契機(jī)，構(gòu)建和完善社區(qū)日常的議事協(xié)商機(jī)制。街道對(duì)社區(qū)的協(xié)商議事活動(dòng)給予大力支持和資金激勵(lì)。對(duì)那些經(jīng)過居民充分討論協(xié)商，且居民認(rèn)可度高的項(xiàng)目，街道將給予更多資金的支持。當(dāng)前，社區(qū)日常的議事協(xié)商機(jī)制已基本成熟，具體協(xié)商機(jī)制流程如圖1所示。

圖1 清河街道社區(qū)協(xié)商議事流程圖

首先，由議事委員收集樓棟居民的各種訴求和意見，形成樓棟決議；其次，由居委會(huì)議事會(huì)例會(huì)討論樓棟決議，并厘清所涉問題歸屬職責(zé)，厘清其到底是居委會(huì)的職責(zé)，還是居民的責(zé)任，抑或物業(yè)或其他職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)；再次，如果是物業(yè)或其他職能機(jī)構(gòu)的職責(zé)，需要召開聯(lián)席會(huì)議，邀請(qǐng)多方一起開會(huì)協(xié)商討論；最后，議事會(huì)例會(huì)和聯(lián)席會(huì)議協(xié)商、決議的信息要及時(shí)反饋給居民。通過協(xié)商議事機(jī)制，社區(qū)解決了規(guī)范停車、環(huán)境整治、公共空間改造等五十多件日常管理問題[14]106-113。

3.協(xié)商議事方法

在新清河實(shí)驗(yàn)中，課題組針對(duì)不同的議題，靈活運(yùn)用不同的議事方法進(jìn)行協(xié)商。如在陽(yáng)光社區(qū)的改造和整治方面，課題組采用了哈里森·歐文教授創(chuàng)立的“開放空間”技術(shù)，由社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、課題組共同組織召開了兩期“開放空間”協(xié)商會(huì)，包括議事委員、原有的居委會(huì)成員及其他70余名熱心居民共同參與?！伴_放空間”技術(shù)強(qiáng)調(diào)，每位與會(huì)者可以在主題范圍內(nèi)提出自己關(guān)心的問題或需求，并在不同參與者之間形成關(guān)注并致力于解決同一問題或需求的小組，在既定規(guī)則下開展小組討論，最后應(yīng)用民主參與方法選出大部分參與者共同關(guān)心的話題組建實(shí)施小組，并制定行動(dòng)計(jì)劃。該協(xié)商議事方法在促進(jìn)公民的參與度、確保參與的平等性、實(shí)現(xiàn)需求的可訴性以及協(xié)商共識(shí)的可達(dá)性等方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)[15]55-71。兩期“開放空間”協(xié)商會(huì)共征集到74個(gè)社區(qū)提升事項(xiàng)，經(jīng)過參會(huì)居民的民主投票表決，選出其中5件最迫切需要改造的事項(xiàng)，分別是南里活動(dòng)室建造、自行車棚建造、北里垃圾樓建設(shè)、改善社區(qū)綠化環(huán)境、文明養(yǎng)犬。經(jīng)過小組協(xié)商最終得出五組解決方案[16]56-63。此外，在清河街道公共空間改善項(xiàng)目中，采用了主題沙龍研討會(huì)、網(wǎng)絡(luò)“有獎(jiǎng)?wù)骷钡染€上線下多種協(xié)商方法，廣泛征求公眾意見并借鑒專家觀點(diǎn)，最終確定改善方案[17]65-70。

三、上海社區(qū)營(yíng)造的協(xié)商治理實(shí)踐：以周家渡“標(biāo)準(zhǔn)化樣板居民區(qū)建設(shè)”為例

周家渡街道地處浦東新區(qū)西南部，北鄰世博園區(qū)，轄區(qū)面積5.52km2，下轄32個(gè)居委會(huì)、76個(gè)居住小區(qū)，其中老舊小區(qū)占比高達(dá)73%，亟待更新改造。2017年底，周家渡街道決定全面實(shí)施“美好周家渡街道”小區(qū)改造戰(zhàn)略計(jì)劃。街道從各社區(qū)申報(bào)的改造方案中評(píng)選出2個(gè)綜合性樣板居民區(qū)試點(diǎn)單位和14個(gè)專項(xiàng)試點(diǎn)單位，并將其確定為2018年度的中心工作來(lái)推進(jìn)。但隨后創(chuàng)建綜合性樣板居民區(qū)試點(diǎn)工作遇到了瓶頸，街道和社區(qū)均不知應(yīng)如何具體操作實(shí)施。2018年5月，周家渡街道與復(fù)旦大學(xué)唐亞林教授領(lǐng)銜的涵蓋公共管理、城市規(guī)劃等多學(xué)科團(tuán)隊(duì)開展合作，實(shí)施街區(qū)的整體治理試驗(yàn)建設(shè)。之后，街道召集試點(diǎn)單位的云臺(tái)社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和社區(qū)居民,與復(fù)旦專家團(tuán)隊(duì)舉行多次協(xié)商會(huì)議，最終擬定了各方均滿意的實(shí)施方案和操作計(jì)劃。

在云臺(tái)社區(qū)的整體治理試驗(yàn)區(qū)建設(shè)中，專家團(tuán)隊(duì)嘗試將協(xié)商治理貫徹到建設(shè)全過程。如在動(dòng)員準(zhǔn)備階段，主要運(yùn)用居民代表大會(huì)、聽證會(huì)、座談會(huì)、議事廳等多種協(xié)商議事方式開展深入宣傳和廣泛動(dòng)員。在擬訂方案階段，通過運(yùn)用“居民推選+隨機(jī)抽樣+社區(qū)協(xié)商”的綜合方法從社區(qū)居民中選出40名議事員，同時(shí)運(yùn)用羅伯特議事規(guī)則，讓議事員在會(huì)議上充分發(fā)表意見、協(xié)商討論進(jìn)而達(dá)成共識(shí)?；谧h事員協(xié)商后的共識(shí)意見，專家團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)出具體營(yíng)造規(guī)劃方案，并再次召集議事員代表對(duì)該營(yíng)造規(guī)劃方案進(jìn)行投票表決，以確定最終方案，并提交街道決策。在施工建設(shè)階段，組成聯(lián)合監(jiān)督委員會(huì)(由居民代表、居委會(huì)、街道方、專家團(tuán)隊(duì)、施工方等組成)，負(fù)責(zé)調(diào)解施工過程中居民與施工方的矛盾、監(jiān)督施工進(jìn)展和質(zhì)量、收集匯總居民意見及營(yíng)造規(guī)劃方案的調(diào)整等事項(xiàng)。在后期維護(hù)階段，監(jiān)督委員會(huì)轉(zhuǎn)化為長(zhǎng)效維護(hù)小組，具體負(fù)責(zé)社區(qū)新建基礎(chǔ)設(shè)施的日常管理和長(zhǎng)效維護(hù)[18]84-96。

經(jīng)過近1年時(shí)間，周家渡街道社區(qū)營(yíng)造取得顯著成效，社區(qū)面貌煥然一新，廣大居民的參與度、認(rèn)同感和滿意度得到極大提升，其“標(biāo)準(zhǔn)化樣板居民區(qū)建設(shè)”入選“2018中國(guó)(上海)社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐十佳案例”。其成功經(jīng)驗(yàn)主要在于聯(lián)合試驗(yàn)團(tuán)隊(duì)形成了社區(qū)營(yíng)造“六階三十條”總體方案，即將整個(gè)社區(qū)的營(yíng)造過程分成黨建引領(lǐng)、專家咨詢介入、居民參與、社區(qū)協(xié)商、小區(qū)營(yíng)造、績(jī)效評(píng)估六個(gè)階段，每個(gè)階段都按照一定的步驟和程序逐次推進(jìn)，并在實(shí)踐中嚴(yán)格遵循、有效檢驗(yàn)，形成可復(fù)制可推廣的社區(qū)營(yíng)造模式[3]66。

該總體方案堅(jiān)持黨建導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、參與導(dǎo)向、協(xié)商導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向六大發(fā)展導(dǎo)向，努力構(gòu)建街道黨工委領(lǐng)導(dǎo)、街道辦事處負(fù)責(zé)，專家咨詢、居民參與、社區(qū)單位協(xié)同、標(biāo)準(zhǔn)化智能化制度化保證的社區(qū)治理體制。該總體方案較好地將專家的專業(yè)知識(shí)與社區(qū)居民的本土知識(shí)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，同時(shí)也將羅伯特議事規(guī)則這一協(xié)商方法運(yùn)用到社區(qū)營(yíng)造之中，取得較好的協(xié)商結(jié)果。本文主要列出了專家咨詢、居民參與、社區(qū)協(xié)商、小區(qū)營(yíng)造這四個(gè)階段的主要任務(wù)和工作流程，從中可以看出，在專家的指導(dǎo)下社區(qū)居民有效地參與社區(qū)營(yíng)造的規(guī)劃、決策，以及營(yíng)造成果的長(zhǎng)效管理與維護(hù)等公共事務(wù)。

一是專家咨詢的主要任務(wù)和工作流程。具體包括：(1)收集小區(qū)基本情況(行政區(qū)劃、建立情況、面積、樓組、戶數(shù)、人口、年齡、黨支部、物業(yè)、業(yè)委會(huì)、居民老齡化狀況等)；(2)整理小區(qū)以往來(lái)自各條線以及轄區(qū)內(nèi)各單位的資源、平臺(tái)、項(xiàng)目、基金，以及各類社會(huì)組織活動(dòng)情況；(3)準(zhǔn)備小區(qū)地圖(專業(yè)測(cè)繪圖)；(4)標(biāo)出小區(qū)公共區(qū)域(自然開放交往場(chǎng)所)、公共設(shè)施(生活服務(wù)場(chǎng)所、水電煤電子基站等)與公共單位(幼兒園、中小學(xué)、其他單位)，從小區(qū)主進(jìn)口開始，按照順時(shí)針方向，編號(hào)排序；(5)形成重要生活服務(wù)設(shè)施布局圖。

二是居民參與的主要任務(wù)和工作流程。具體包括：(1)確定主辦方和參與人員(隨機(jī)選定或自我推選或協(xié)商制定參加人員，以樓組為單位隨機(jī)選定)；(2)制定發(fā)言規(guī)則(確定主持人，確定發(fā)言時(shí)間、做好時(shí)間控制，初始發(fā)言三分鐘，不重復(fù)表述，不講套話，不插話，不跑題，主持人可以打斷跑題者)；(3)協(xié)商討論事項(xiàng)(動(dòng)議提出、議題確定)；(4)發(fā)表討論意見；(5)追加動(dòng)議(屬于全新建議，得到主持人允許后再站立闡述新的理由)；(6)投票(可記名亦可無(wú)記名)；(7)公布投票結(jié)果；(8)將討論結(jié)果由參會(huì)人員帶回家再思考(征求家人意見與鄰居意見)。

三是社區(qū)協(xié)商的主要任務(wù)和工作流程。具體包括：(1)將討論結(jié)果分別提交家庭小黨校、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)黨支部、街道辦事處、街道黨工委、區(qū)域化黨建委員會(huì)等討論，各自提出反饋意見；(2)再次開會(huì)集中討論反饋意見(方法同“居民參與”)；(3)形成二次共識(shí)結(jié)果；(4)將二次公示結(jié)果提交專業(yè)營(yíng)造團(tuán)隊(duì)再次完善，并由街道黨工委進(jìn)行最終方案決策。

四是小區(qū)營(yíng)造的主要任務(wù)和工作流程。具體包括：(1)專業(yè)營(yíng)造團(tuán)隊(duì)提出小區(qū)整體營(yíng)造方案(整體方案、推進(jìn)進(jìn)度、預(yù)算費(fèi)用、預(yù)期效果)；(2)成立由各方參與的小區(qū)營(yíng)造監(jiān)督委員會(huì)；(3)專業(yè)團(tuán)隊(duì)正式開始小區(qū)營(yíng)造；(4)以黨小組為核心，根據(jù)營(yíng)造節(jié)點(diǎn)位置，就近劃片成立監(jiān)督小組，讓居民隨時(shí)參與監(jiān)督，在社區(qū)營(yíng)造任務(wù)完成后，各監(jiān)督小組就地轉(zhuǎn)化為志愿維護(hù)小組，形成志愿維護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制；(5)宣傳小組全程記錄小區(qū)營(yíng)造進(jìn)展情況[3]72-78。

四、廣州社區(qū)營(yíng)造的微改造及其協(xié)商治理實(shí)踐

廣州的城市社區(qū)營(yíng)造始于2009年實(shí)施的“三舊”改造政策。2015年，廣州成立“城市更新局”，專門負(fù)責(zé)城市社區(qū)營(yíng)造和更新業(yè)務(wù)，同時(shí)開始創(chuàng)新改造方式，探索社區(qū)“微改造”(1)微改造是指維持現(xiàn)有建設(shè)格局基本不變，通過局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕等方式，優(yōu)化區(qū)域功能，提升人居環(huán)境,激發(fā)老城活力。模式。隨后《廣州市城市更新辦法》及相關(guān)系列文件陸續(xù)出臺(tái)、實(shí)施。2016年，廣州在全國(guó)率先開展老舊小區(qū)微改造工作，并成為2017年國(guó)家首批老舊小區(qū)改造試點(diǎn)城市。2018年廣州城市更新年度計(jì)劃共包含428個(gè)正式項(xiàng)目，其中，微改造項(xiàng)目422個(gè)。依據(jù)2019年城市更新年度計(jì)劃，全市共有232個(gè)微改造、舊村改造以及舊廠整備項(xiàng)目，總投資約70.05億元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019年3月，廣州全市正在推進(jìn)老舊小區(qū)微改造項(xiàng)目696個(gè)，占比89%，安排市財(cái)政資金16.4億元。

廣州在社區(qū)營(yíng)造的“微改造”過程中，注重積極發(fā)動(dòng)民間力量，采用跨界眾籌等運(yùn)作模式。由于年老破舊的城市街區(qū)或者建筑集聚的大多是弱勢(shì)群體，關(guān)注弱勢(shì)群體的生活需求是城市更新工作不可忽視的一項(xiàng)任務(wù)。在廣州城市更新各類改造項(xiàng)目中，通過社會(huì)各方的資源力量與公益服務(wù)，以社會(huì)跨界合作的方式，發(fā)起人就不同個(gè)案的需求成立工作坊，室內(nèi)設(shè)計(jì)師、心理咨詢師、創(chuàng)意工作者、影像人等各界人士與志愿者均可參與方案討論。在方案制定過程中，注重從當(dāng)事人角度理解其心理需求及空間需求，并保證落地實(shí)施。其改造物資可通過微信平臺(tái)募集，資金主要來(lái)源于工作坊成員、網(wǎng)友及企業(yè)捐助。同時(shí)，搭建多元的公共參與平臺(tái)，充分調(diào)動(dòng)權(quán)屬人的積極性，吸引各種社會(huì)力量廣泛參與[19]。概括而言，廣州市微改造過程中注重協(xié)商治理實(shí)踐，如設(shè)立居民咨詢委員會(huì)，推廣實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)議事會(huì)制度和社區(qū)規(guī)劃師制度等。

(一)居民咨詢委員會(huì)

廣州越秀區(qū)仰忠社區(qū)屬于老舊小區(qū)，該小區(qū)較早試行居民咨詢委員會(huì)模式。2017年小區(qū)被納入廣州社區(qū)微改造計(jì)劃，改造工程涉及社區(qū)面積50 000m2，惠及居民2 000戶左右。該社區(qū)更新改造工作于2017年底完成，并于2018年1月通過驗(yàn)收。該社區(qū)營(yíng)造的特點(diǎn)之一在于，改造之初成立居民咨詢委員會(huì)，充分吸取居民改造意愿與要求，發(fā)揮居民自主性。該委員會(huì)主要由居民代表、樓組長(zhǎng)、社區(qū)黨員和社區(qū)熱心居民組成。委員會(huì)的主要職責(zé)是宣傳動(dòng)員、收集居民意見并協(xié)調(diào)居民意愿。如在改造中，有些居民在牽涉到個(gè)人利益而對(duì)改造工作產(chǎn)生抵觸情緒時(shí)，咨詢委員會(huì)人員會(huì)通過反復(fù)交談，使項(xiàng)目在征得所有居民同意的基礎(chǔ)上順利推行下去[19]。居民咨詢委員會(huì)的廣泛協(xié)商和溝通，為社區(qū)改造的成功推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

(二)城鄉(xiāng)社區(qū)議事會(huì)制度

廣州自2013年啟動(dòng)推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商共治平臺(tái)建設(shè)以來(lái)，已建成城鄉(xiāng)社區(qū)(村)居民議事廳2 424個(gè)，建立了較為完善的城鄉(xiāng)社區(qū)議事會(huì)制度。在城市社區(qū)，議事會(huì)成員包括社區(qū)“兩委”干部、專業(yè)社工、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、物業(yè)公司代表、業(yè)委會(huì)成員等代表。城市社區(qū)微改造過程中，充分發(fā)揮社區(qū)議事廳的協(xié)商議事制度，取得了明顯的社區(qū)改造及治理績(jī)效。依托居民議事廳，通過社區(qū)、樓棟、片區(qū)等分層協(xié)商議事，各社區(qū)就微改造、社區(qū)消防、社區(qū)安全等重大事項(xiàng)，廣泛協(xié)調(diào)群眾意見，解決各類問題6 000多件，有效化解社區(qū)矛盾2 052宗，為外來(lái)人員服務(wù)3 283件，舊樓加裝電梯728部[20]。

(三)社區(qū)規(guī)劃師制度

廣州城市規(guī)劃編制研究中心與市規(guī)劃協(xié)會(huì)合作，于2018年4月發(fā)布了《廣州市社區(qū)規(guī)劃師報(bào)名的通知》，公開征集社區(qū)規(guī)劃師。共收到來(lái)自30余家規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、高校、社會(huì)團(tuán)體的報(bào)名回執(zhí)，在全市范圍內(nèi)征集近200名社區(qū)規(guī)劃師。按照自愿報(bào)名的原則，社區(qū)規(guī)劃師可以依照自身興趣、工作或居住地選擇長(zhǎng)期跟蹤服務(wù)的街道。社區(qū)規(guī)劃師的來(lái)源多元且廣泛，有規(guī)劃管理者、規(guī)劃編制工作者，還有高校師生及熱心城市規(guī)劃工作的市民等。廣州部分區(qū)、街道已經(jīng)開展社區(qū)規(guī)劃師實(shí)踐，全程參與“項(xiàng)目發(fā)起—確定目標(biāo)—基礎(chǔ)調(diào)研—初步方案—協(xié)調(diào)程序—采取行動(dòng)—經(jīng)驗(yàn)與反饋”[21]。社區(qū)規(guī)劃師長(zhǎng)期服務(wù)社區(qū)，收集和吸納社區(qū)居民的意見和建議,并與自己的專業(yè)知識(shí)相結(jié)合，探尋社區(qū)改造的最佳路徑和方法。

五、北上廣社區(qū)營(yíng)造協(xié)商治理實(shí)踐帶來(lái)的啟示

通過對(duì)北京新清河實(shí)驗(yàn)、上海周家渡“標(biāo)準(zhǔn)化樣板居民區(qū)建設(shè)”和廣州微改造模式等典型案例的梳理分析可知，這些城市社區(qū)營(yíng)造的成功離不開有效的協(xié)商治理，雖然協(xié)商治理的形式多樣，但本質(zhì)上都是動(dòng)員多元主體共同參與社區(qū)改造和治理，注重將專家的專業(yè)知識(shí)和公眾的本土知識(shí)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社區(qū)營(yíng)造的科學(xué)性、民主性及和諧性相統(tǒng)一。具體而言，北上廣一線城市社區(qū)營(yíng)造的協(xié)商治理實(shí)踐給我們帶來(lái)以下幾個(gè)方面的啟示。

(一)社區(qū)營(yíng)造最重要的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治

社區(qū)營(yíng)造不僅僅是更新社區(qū)的環(huán)境和公共空間，更重要的是通過基層社區(qū)治理創(chuàng)新，真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民共建、共治和共享。即社區(qū)營(yíng)造以激發(fā)社會(huì)活力、推動(dòng)社區(qū)自治能力建設(shè)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)共建共享共治為目標(biāo)，注重以社區(qū)為主體的意識(shí)培育和能力建設(shè)。新清河實(shí)驗(yàn)和周家渡“標(biāo)準(zhǔn)化樣板居民區(qū)建設(shè)”在設(shè)計(jì)之初，已經(jīng)考慮到了如何激發(fā)和培育社區(qū)居民自治能力的問題，并采取了多種有針對(duì)性的措施，如增設(shè)議事委員和社區(qū)營(yíng)造監(jiān)督委員會(huì)、培育社區(qū)社會(huì)組織等。廣州的社區(qū)微改造則通過實(shí)施城鄉(xiāng)社區(qū)議事會(huì)制度，培育社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)管理和決策的主體意識(shí)和能力。

(二)遵循科學(xué)有序的協(xié)商議事規(guī)則和方法

協(xié)商民主的科學(xué)程序有利于保證社會(huì)各群體在協(xié)商中相互理解，從而把社會(huì)民主需求科學(xué)化地表達(dá)出來(lái)，形成最終的決策認(rèn)同。北上廣一線城市在社區(qū)營(yíng)造中非常重視遵循協(xié)商民主的科學(xué)程序和議事規(guī)則，使協(xié)商民主的治理功能得到深度結(jié)合，從而為社區(qū)營(yíng)造和治理提供一個(gè)高效、科學(xué)、民主的呈現(xiàn)載體。如新清河實(shí)驗(yàn)中，事先對(duì)議事委員和部分居民代表開展議事流程及規(guī)則等方面的培訓(xùn)；建立議事委員例會(huì)制度，并在具體實(shí)施的“社區(qū)服務(wù)民主協(xié)商討論會(huì)”中引入美國(guó)專家哈里森·歐文發(fā)明的“開放空間”會(huì)議引導(dǎo)技術(shù)，用于征集居民意見選題，然后經(jīng)過參會(huì)居民的民主投票決定最終改造事項(xiàng)。上海周家渡案例中涉及的協(xié)商治理模式，主要采用的是“羅伯特議事規(guī)則”所界定的協(xié)商會(huì)議，泛指采用“通用議事規(guī)則”來(lái)運(yùn)作的會(huì)議，比較類似中國(guó)當(dāng)下各種形式的座談會(huì)和代表會(huì)。

(三)強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科協(xié)作與協(xié)商

社區(qū)營(yíng)造涉及社區(qū)公共設(shè)施更新、公共空間再造、建筑物重建或翻新，以及社區(qū)公共事務(wù)治理創(chuàng)新等。因此，社區(qū)營(yíng)造不僅需要政府的主導(dǎo)、社區(qū)居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)及全體居民的參與，還需要來(lái)自專業(yè)人士的指導(dǎo)和幫助，特別需要來(lái)自公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、建筑學(xué)和城市規(guī)劃等跨專業(yè)團(tuán)隊(duì)成員的共同協(xié)作。新清河實(shí)驗(yàn)特別注重將空間規(guī)劃與社會(huì)治理相結(jié)合，關(guān)注規(guī)劃干預(yù)和社會(huì)再造兩者的互動(dòng)過程。由清華大學(xué)李強(qiáng)教授領(lǐng)銜的團(tuán)隊(duì)成員，就包含了社會(huì)學(xué)、城市規(guī)劃和建筑學(xué)等不同學(xué)科專業(yè)的教授和博士碩士生；上海周家渡案例同樣得到復(fù)旦大學(xué)專家團(tuán)隊(duì)的設(shè)計(jì)指導(dǎo)，該團(tuán)隊(duì)主要由公共管理學(xué)、城市規(guī)劃和建筑學(xué)等不同學(xué)科教師和學(xué)生組成。廣州的城市微改造也同樣得到了不同學(xué)科組成的專家團(tuán)隊(duì)的指導(dǎo)。

(四)采取長(zhǎng)期專家陪伴式工作方式

不同于一般的項(xiàng)目外包方式，新清河實(shí)驗(yàn)中的專家團(tuán)隊(duì)與街道社區(qū)已結(jié)成長(zhǎng)期的合作伙伴關(guān)系，專家們協(xié)助擬定發(fā)展戰(zhàn)略，提供咨詢建議、專業(yè)支持，幫助推動(dòng)社區(qū)能力建設(shè)、社會(huì)組織孵化和示范項(xiàng)目實(shí)施等，旨在推進(jìn)地方的可持續(xù)健康成長(zhǎng)。新清河實(shí)驗(yàn)中專家參與營(yíng)造的時(shí)間較長(zhǎng)，截至目前已有五年多。上海周家渡案例中復(fù)旦大學(xué)專家組參與指導(dǎo)的時(shí)間也已將近一年的時(shí)間。廣州的城市微改造項(xiàng)目中，專家指導(dǎo)時(shí)間的長(zhǎng)短主要依據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展程度而定，短的半年至一年，長(zhǎng)的則需要二至四年。

(五)普遍運(yùn)用參與式社區(qū)規(guī)劃

社區(qū)營(yíng)造的關(guān)鍵一環(huán)是做好社區(qū)營(yíng)造規(guī)劃。北上廣的共同經(jīng)驗(yàn)表明，成功的社區(qū)營(yíng)造得益于參與式社區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)，因?yàn)閰⑴c式社區(qū)規(guī)劃可以融合個(gè)體化參與的主動(dòng)性、自組織參與的民主性，以及組織化參與的實(shí)施性三方面優(yōu)勢(shì)。參與式社區(qū)規(guī)劃是以參與為核心的社區(qū)規(guī)劃，堅(jiān)持以社區(qū)作為規(guī)劃的主體，以物質(zhì)性公共空間的改造提升為抓手，以人的生活環(huán)境和生活品質(zhì)的提升為核心目標(biāo)，關(guān)注規(guī)劃設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中社會(huì)與空間的相互生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性公共領(lǐng)域的培育和社區(qū)共同體的建設(shè)，切實(shí)推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。主要工作內(nèi)容包括通過多元主體參與協(xié)商，圍繞社區(qū)公共空間功能提升與形式優(yōu)化，包括活動(dòng)廣場(chǎng)改造、綠地整治、樓門美化、地下空間再利用、社區(qū)花園共建等，從議題提出、方案策劃、方案實(shí)施到運(yùn)營(yíng)維護(hù)的全過程均充分吸納社區(qū)相關(guān)利益主體參與，既改善了社區(qū)人居環(huán)境和公共空間品質(zhì)，又促進(jìn)了鄰里聯(lián)結(jié)和社區(qū)歸屬感的增強(qiáng)。