李勇堅(jiān)

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院，北京 100028)

0 引言

數(shù)字經(jīng)濟(jì)已成為了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。中?guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第46次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示[1]，截至2020年6月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.40 億，較2020年3月增長(zhǎng)3625 萬(wàn)，互聯(lián)網(wǎng)普及率為67.0%，超過(guò)全球平均水平(51.7%)4.1個(gè)百分點(diǎn)，互聯(lián)網(wǎng)已滲透至經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面?！吨袊?guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展白皮書(shū)(2020年)》顯示[2]，2019年，我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)增加值規(guī)模達(dá)到35.8 萬(wàn)億元，占GDP比重達(dá)到36.2%，占比同比提升1.4個(gè)百分點(diǎn)，按照可比口徑計(jì)算，2019年我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)名義增長(zhǎng)15.6%，高于同期GDP名義增速約7.85個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)埃森哲咨詢公司報(bào)告分析[3]，數(shù)字化程度每提高10%，人均GDP增長(zhǎng)0.5%～0.62%。我國(guó)高度重視數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》提出，要堅(jiān)定不移建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、數(shù)字中國(guó)，加快數(shù)字化發(fā)展。

1 數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的新治理難題

數(shù)字技術(shù)迅速普及，數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速崛起，帶來(lái)了新的治理問(wèn)題。

1.1 既有規(guī)則的非適用性

數(shù)字經(jīng)濟(jì)因其動(dòng)態(tài)性和復(fù)雜性而使大量問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，其對(duì)治理的訴求也會(huì)不斷變更。面對(duì)動(dòng)態(tài)的、變化的問(wèn)題環(huán)境，任何預(yù)設(shè)的制度規(guī)則和既有的治理技術(shù)都可能是無(wú)效的。例如，在數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)下，共享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等模式快速興起，對(duì)這些模式進(jìn)行更進(jìn)一步的監(jiān)管，需要新的邏輯、新的規(guī)則、新的技術(shù)與新的工具。

1.2 治理主體的復(fù)雜性

數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了一批超級(jí)平臺(tái)，這些平臺(tái)本質(zhì)上其實(shí)是市場(chǎng)的巨化，是一種虛擬或真實(shí)的交易場(chǎng)所，平臺(tái)自身并非產(chǎn)品的生產(chǎn)者，而是為市場(chǎng)主體雙方或多方之間的合作或供求交易提供場(chǎng)所或環(huán)境，從而通過(guò)收取相應(yīng)的費(fèi)用或差價(jià)而獲得收益。很多互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)本身創(chuàng)建了一個(gè)巨大的虛擬空間，需要制訂規(guī)則對(duì)平臺(tái)內(nèi)的交易進(jìn)行治理，在某種意義上有監(jiān)管者的身份與管理者的身份?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)在本質(zhì)上是企業(yè)，具有市場(chǎng)屬性和謀利需求，但在外延上已經(jīng)成為一個(gè)承擔(dān)重要社會(huì)責(zé)任，類似于公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，其制定的平臺(tái)規(guī)則(包括注冊(cè)規(guī)則、交易規(guī)則、信譽(yù)規(guī)則、廣告規(guī)則等)會(huì)對(duì)市場(chǎng)參與方產(chǎn)生巨大影響。這種治理主體的復(fù)雜性，使政府部門(mén)作為監(jiān)管主體與平臺(tái)之間的關(guān)系更為復(fù)雜。一方面，大量的治理資源(如數(shù)據(jù)、技術(shù)、算力等)掌握在平臺(tái)企業(yè)手中，是政府需要依賴的治理資源；另一方面，政府主管部門(mén)以及其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)又需要站在社會(huì)公共利益、消費(fèi)者福利、隱私保護(hù)等多維立場(chǎng)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管。這種雙重性，本身帶來(lái)了監(jiān)管的復(fù)雜性。

1.3 平臺(tái)壟斷地位的問(wèn)題

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，使互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)能夠通過(guò)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、雙邊市場(chǎng)效應(yīng)、用戶鎖定效應(yīng)等，形成市場(chǎng)支配地位?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)的壟斷地位形成，其過(guò)程不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的壟斷地位形成，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者大多具有成本遞減與報(bào)酬遞增的現(xiàn)象，因此傳統(tǒng)的反壟斷規(guī)則、手段和方法將面臨諸多挑戰(zhàn)。這需要引入新的監(jiān)管模式和方法。對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷的根源以及治理方法，在理論上也存在著爭(zhēng)議。以數(shù)據(jù)壟斷為例，有學(xué)者認(rèn)為[4]，數(shù)據(jù)壟斷是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)壟斷的基礎(chǔ)，要解決互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者集中問(wèn)題，需要從對(duì)數(shù)據(jù)壟斷的治理開(kāi)始。但也有學(xué)者提出[5]，數(shù)據(jù)是創(chuàng)新的來(lái)源，數(shù)據(jù)的使用是非競(jìng)爭(zhēng)性的，因此無(wú)需僅僅因?yàn)楣疽揽繑?shù)據(jù)開(kāi)展業(yè)務(wù)就進(jìn)行額外的反托拉斯審查。

1.4 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理涉及到線上線下關(guān)系、線上平臺(tái)大企業(yè)和中小微企業(yè)之間的關(guān)系等問(wèn)題

數(shù)字經(jīng)濟(jì)既有對(duì)線下經(jīng)濟(jì)的改造，也產(chǎn)生了新的商業(yè)模式，往往會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的商業(yè)邏輯與商業(yè)關(guān)系產(chǎn)生影響。很多傳統(tǒng)的中小微企業(yè)，對(duì)線上商業(yè)模式以及新商業(yè)模式難以適應(yīng)，從而會(huì)受到損害，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、就業(yè)等。

1.5 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理和數(shù)據(jù)安全、個(gè)人隱私、基本人權(quán)等各個(gè)方面聯(lián)系在一起

數(shù)字空間給人類提供了全新的生存空間及相對(duì)以往完全不同的生活體驗(yàn)，整個(gè)社會(huì)的基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)都因此被打破和重構(gòu)，人類的生存和生活方式在發(fā)生著翻天覆地的變化。在這個(gè)空間里，一方面映射著實(shí)體社會(huì)的各種問(wèn)題，使各種社會(huì)問(wèn)題在虛擬空間中表現(xiàn)得更為突出；另一方面，更為重要的是，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的過(guò)程中，涉及到數(shù)據(jù)安全等問(wèn)題，這些問(wèn)題有可能涉及到國(guó)家安全。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)匯聚了大量可流動(dòng)的個(gè)人數(shù)據(jù)，這必然會(huì)對(duì)個(gè)人隱私、基本人權(quán)帶來(lái)挑戰(zhàn)。在推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的過(guò)程中，如何協(xié)調(diào)這些關(guān)系與問(wèn)題，都需要新的治理工具和模式。

2 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理碎片化的基本表現(xiàn)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的復(fù)雜性，必然會(huì)帶來(lái)新的治理命題。然而，從現(xiàn)有的架構(gòu)來(lái)看，治理目標(biāo)不一致、治理資源分散等問(wèn)題仍然存在，這帶來(lái)了碎片化的問(wèn)題。

2.1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理目標(biāo)的碎片化

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理方面，政府本身是有多元目標(biāo)。

首先，要發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，使數(shù)字技術(shù)更好地造福于人民，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展為人民，這是政府部門(mén)治理互聯(lián)網(wǎng)空間的基本出發(fā)點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上指出，網(wǎng)信事業(yè)的發(fā)展“必須貫徹以人民為中心的發(fā)展思想”“讓億萬(wàn)人民在共享互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展成果上有更多獲得感”。“以人民為中心”“人民的獲得感”具體到公共治理法治化的語(yǔ)境下，就是如何更好地實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利。

其次，要發(fā)揮公共輿論引導(dǎo)功能。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的過(guò)程中，要確保人民群眾在網(wǎng)絡(luò)空間的意見(jiàn)表達(dá)權(quán)利，要將各種聲音嵌入網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中，并非一味地審查、禁言，而是轉(zhuǎn)向于獲取網(wǎng)絡(luò)空間中的發(fā)言權(quán)。正如習(xí)近平主席指出的，“要?jiǎng)?chuàng)新改進(jìn)網(wǎng)上宣傳，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)傳播規(guī)律，弘揚(yáng)主旋律，激發(fā)正能量，大力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”。

再次，要發(fā)揮數(shù)字經(jīng)濟(jì)作為群眾意見(jiàn)表達(dá)空間的作用，要維護(hù)政府部門(mén)在互聯(lián)網(wǎng)空間的權(quán)威。習(xí)近平總書(shū)記指出，“網(wǎng)絡(luò)空間同現(xiàn)實(shí)社會(huì)一樣，既要提倡自由，也要保持秩序”，這一戰(zhàn)略判斷以及黨和政府相應(yīng)的戰(zhàn)略部署，表明黨和國(guó)家把互聯(lián)網(wǎng)擺在了一個(gè)前所未有的戰(zhàn)略新高度。同時(shí)，也反映出在“互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為輿論斗爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)”的當(dāng)下，黨和國(guó)家權(quán)威的高調(diào)回歸。當(dāng)然，這里的回歸既不是一種簡(jiǎn)單的存在性回歸(實(shí)際上也一直存在)，也不是一種全控型回歸(那種曾經(jīng)存在于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家包辦一切的狀態(tài))，而是回歸網(wǎng)絡(luò)空間思想陣地制高點(diǎn)，是作為意識(shí)形態(tài)和社會(huì)秩序主導(dǎo)力量的回歸。網(wǎng)絡(luò)空間維系國(guó)家權(quán)威主導(dǎo)地位，也意味著對(duì)既有多元權(quán)威格局的重塑。當(dāng)然，重塑并不意味著對(duì)其他治理權(quán)威的一刀切式的排斥，而是基于治理原則上的調(diào)整和優(yōu)化。

第四，要維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全。習(xí)近平總書(shū)記在第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)和網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上反復(fù)強(qiáng)調(diào)要正確處理安全和發(fā)展的關(guān)系，指出安全是發(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，安全和發(fā)展要同步推進(jìn)。

第五，要促進(jìn)數(shù)字技術(shù)相關(guān)的各種合法交易?；ヂ?lián)網(wǎng)的興起，促進(jìn)了信息的跨時(shí)空快速流動(dòng)，這種信息的流動(dòng)，對(duì)促進(jìn)交易、降低交易成本具有重要意義。但是，互聯(lián)網(wǎng)空間的信息量過(guò)于龐大，魚(yú)龍混雜，需要建立良好的信息甄別機(jī)制。而數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理，需要通過(guò)建立信息甄別機(jī)制，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)空間內(nèi)的各種合法交易。

2.2 政策手段的碎片化

數(shù)字技術(shù)全面滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策、數(shù)據(jù)統(tǒng)一使用、平臺(tái)治理等提出了很多新的挑戰(zhàn)。政府部門(mén)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管與促進(jìn)方面過(guò)于碎片化，嚴(yán)重影響了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。以網(wǎng)約車為例，其監(jiān)管部門(mén)或相關(guān)部門(mén)(包括國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部及交通運(yùn)輸部等部門(mén))對(duì)新業(yè)態(tài)的態(tài)度往往存在著差別，使企業(yè)無(wú)所適從。以智慧城市建設(shè)為例，幾乎涉及到政府的每一個(gè)部門(mén)，而每個(gè)部門(mén)都會(huì)有自己的數(shù)據(jù)、信息乃至于技術(shù)，如何融合也是一個(gè)巨大的問(wèn)題。

2.3 政策的碎片化也帶來(lái)了數(shù)據(jù)碎片化

在我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，數(shù)據(jù)碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏數(shù)據(jù)共享的激勵(lì)機(jī)制，阻礙了關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的研發(fā)，除了需要投入傳統(tǒng)的人力、物力、財(cái)力之外，數(shù)據(jù)是一個(gè)非常重要的資源。從現(xiàn)實(shí)看，研發(fā)所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)大多分散在多個(gè)機(jī)構(gòu)、行業(yè)、部門(mén)，在國(guó)家層面缺乏一個(gè)整合這些數(shù)據(jù)的資源共享平臺(tái)，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。尤其是很多商業(yè)機(jī)構(gòu)將數(shù)據(jù)視為戰(zhàn)略資產(chǎn)，專業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)、政府相關(guān)部門(mén)等都無(wú)法使用這些數(shù)據(jù)。例如，在工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、智慧城市、能源互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字醫(yī)療等領(lǐng)域，需要多部門(mén)、多維度的數(shù)據(jù)作為研發(fā)的基礎(chǔ)資源，但現(xiàn)實(shí)的情況是沒(méi)有一個(gè)機(jī)構(gòu)掌握了該領(lǐng)域的所有數(shù)據(jù)，給我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域研發(fā)水平的提升造成了一定阻礙。

2.4 技術(shù)應(yīng)用碎片化情況嚴(yán)重

數(shù)字經(jīng)濟(jì)涉及的范圍非常廣泛，數(shù)字產(chǎn)業(yè)化部分(或核心部分)涉及到工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部、科技部等諸多部門(mén)，這些部門(mén)都對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的某個(gè)部門(mén)或者某個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行管理；產(chǎn)業(yè)數(shù)字化部分更是涉及到國(guó)家的每個(gè)政府部門(mén)。但從現(xiàn)有的政府架構(gòu)來(lái)看，缺乏一個(gè)統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)構(gòu)或部門(mén)，容易使這些新技術(shù)在應(yīng)用過(guò)程中形成碎片化，各個(gè)行業(yè)或環(huán)節(jié)之間數(shù)據(jù)缺乏共享機(jī)制。這種情況在國(guó)外也很普遍，例如英國(guó)上議院在2017年發(fā)布的一份報(bào)告指出[7]，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展涉及到十多個(gè)政府部門(mén)，監(jiān)管零散而重疊；德國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)法4.0”委員會(huì)指出[11]，數(shù)字化正在重新定義市場(chǎng)和行業(yè)邊界，這在不斷突破單一監(jiān)管部門(mén)的能力，因此需要更大范圍的部門(mén)綜合；世界經(jīng)濟(jì)論壇指出[8]，要確保創(chuàng)新不會(huì)被過(guò)去制定的法規(guī)所阻礙，則需要一種更加靈活的監(jiān)管方法。

為了解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所存在的政府資源碎片化的問(wèn)題，應(yīng)設(shè)立一個(gè)國(guó)家級(jí)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)管數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的全球智庫(kù)觀點(diǎn)

對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行專門(mén)的監(jiān)管與治理，并不是一個(gè)新鮮的命題。事實(shí)上，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)興起之初，數(shù)字經(jīng)濟(jì)概念的提出者就曾提出[9]，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將改變社會(huì)架構(gòu)，重塑人們與政府之間的兩種截然不同但相互交織的關(guān)系：一種是政府與公民之間作為公共服務(wù)的消費(fèi)者或消費(fèi)者；另一種是政府與公民之間作為所有者或股東，因此需要在整個(gè)治理架構(gòu)方面進(jìn)行廣泛而深刻的更新。

自2019年以來(lái)，多國(guó)政府機(jī)構(gòu)或者智庫(kù)都意識(shí)到數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的復(fù)雜性，并意識(shí)到數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理相關(guān)政府資源碎片化問(wèn)題，因此全球很多知名的智庫(kù)機(jī)構(gòu)都對(duì)解決這個(gè)問(wèn)題提出了相應(yīng)的政策建議。

2019年3月，英國(guó)競(jìng)爭(zhēng)管理局(CMA)委托以福曼(Furman)為首的工作小組出具了名為“解鎖數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)”(Unlocking Digital Competition)的報(bào)告[13]，該報(bào)告提出，為了解決數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的監(jiān)管問(wèn)題，應(yīng)成立一個(gè)“數(shù)字市場(chǎng)部門(mén)( Digital Markets Unit)”，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制訂數(shù)據(jù)共享開(kāi)放、互操作性、競(jìng)爭(zhēng)行為準(zhǔn)則等方面的法規(guī)政策，并負(fù)責(zé)執(zhí)行。同時(shí)，對(duì)數(shù)字市場(chǎng)部門(mén)的具體職能、工作方式等進(jìn)行了非常具體的描述，認(rèn)為數(shù)字市場(chǎng)部門(mén)具有戰(zhàn)略地位，應(yīng)賦予相應(yīng)的權(quán)力，應(yīng)與廣泛的利益相關(guān)者合作，以履行其職責(zé)，但應(yīng)具有新的權(quán)力來(lái)實(shí)施解決方案并監(jiān)視、調(diào)查和懲處違規(guī)行為。政府應(yīng)確保該部門(mén)擁有成功履行職能所需的專業(yè)技能、能力和資金。

2019年9月，美國(guó)芝加哥大學(xué)的斯蒂格勒委員會(huì)[12]發(fā)布了一份報(bào)告，建議成立一個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，該部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施開(kāi)放標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)制推進(jìn)數(shù)據(jù)的可移植性和可訪問(wèn)性，監(jiān)控暗模式的使用和防范成癮的風(fēng)險(xiǎn)等。該部門(mén)還應(yīng)該為聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)(FTC)和司法部的調(diào)查工作提供補(bǔ)充。當(dāng)然，也提出建立統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，其權(quán)力過(guò)于集中，面臨著監(jiān)管俘獲的風(fēng)險(xiǎn)。因此，數(shù)字管理部門(mén)在所有活動(dòng)中都必須非常透明，而且應(yīng)該建設(shè)一系列的機(jī)制來(lái)防止監(jiān)管俘獲。

德國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)法4.0”委員會(huì)于2019年11月提出[11]，有關(guān)某些數(shù)字市場(chǎng)服務(wù)及其影響的信息(如平臺(tái)、云服務(wù)或AI系統(tǒng))與各個(gè)公共機(jī)構(gòu)的許多責(zé)任領(lǐng)域相關(guān)，監(jiān)管之間容易出現(xiàn)重疊或空白。因此，建議新當(dāng)選的歐洲委員會(huì)應(yīng)與總秘書(shū)處建立一個(gè)數(shù)字市場(chǎng)委員會(huì)，該委員會(huì)具體負(fù)責(zé)數(shù)字經(jīng)濟(jì)各個(gè)政策領(lǐng)域的永久協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，以建立一個(gè)整體而協(xié)調(diào)一致的歐洲數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管。澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)也提出[10]，應(yīng)該成立一個(gè)分支機(jī)構(gòu)來(lái)專注于數(shù)字平臺(tái)監(jiān)管。

在實(shí)踐中，電子商務(wù)出現(xiàn)不久，美國(guó)政府為電子商務(wù)設(shè)立了一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即1996年年底成立的跨部門(mén)的電子商務(wù)管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——美國(guó)政府電子商務(wù)工作組(US Government Working Group on Electronic Commerce)，該機(jī)構(gòu)后來(lái)成為電子商務(wù)發(fā)展政策的一個(gè)主導(dǎo)部門(mén)。同時(shí)，針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的安全、標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，1996年發(fā)布的《克林格-科恩法》(《信息技術(shù)管理改革法》)規(guī)定在政府內(nèi)部設(shè)立首席信息官(CIO)職位。歐盟委員會(huì)于2020年12月15日推出《數(shù)字服務(wù)法》( Digital Service Act，DSA)和《數(shù)字市場(chǎng)法》( Digital Market Act，DMA)提案，新設(shè)立歐洲數(shù)字服務(wù)委員會(huì)(European Board for Digital Services)，該委員會(huì)在監(jiān)管中扮演主要角色。

4 建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的具體建議

根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際智庫(kù)研究成果，建議我國(guó)設(shè)立“國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會(huì)”，作為統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出整體謀劃，對(duì)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)，以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合發(fā)展。該委員會(huì)具體承擔(dān)以下職能。

4.1 進(jìn)行監(jiān)管政策協(xié)調(diào)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管分屬各個(gè)部門(mén)主管，很多問(wèn)題又需要多個(gè)部門(mén)協(xié)同管理，“國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會(huì)”負(fù)責(zé)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所涉及的監(jiān)管政策等問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新不但包括技術(shù)創(chuàng)新，還包括業(yè)態(tài)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，因此會(huì)涉及到多個(gè)監(jiān)管部門(mén)。例如，電子商務(wù)會(huì)涉及到商業(yè)營(yíng)銷(商務(wù)部)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)(消費(fèi)者協(xié)會(huì))、市場(chǎng)秩序(國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局)、物流(交通運(yùn)輸部)、信息保護(hù)(工業(yè)和信息化部)等諸多部門(mén)；網(wǎng)約車也涉及到交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部等部門(mén)。

從政策出臺(tái)的角度看，各個(gè)部門(mén)之間對(duì)這些新生業(yè)態(tài)的態(tài)度以及具體的政策都不太一致，這樣容易導(dǎo)致政策之間的不協(xié)調(diào)，并使企業(yè)無(wú)所適從，不利于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?！皣?guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會(huì)”通過(guò)與主管部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與溝通，將有利于政策的協(xié)調(diào)一致，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。設(shè)立咨詢委員會(huì)，吸納部分重要企業(yè)負(fù)責(zé)人、業(yè)內(nèi)專家參加，為業(yè)界提供政策、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等方面的咨詢意見(jiàn)。德國(guó)“競(jìng)爭(zhēng)法4.0”委員會(huì)也提出[11]，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)過(guò)于分散，法律資源重疊交叉，反壟斷法、數(shù)據(jù)保護(hù)法、IT安全法或侵權(quán)責(zé)任法等不同部門(mén)的監(jiān)管問(wèn)題之間有很多重疊的領(lǐng)域，金融、衛(wèi)生和能源供應(yīng)等部門(mén)在數(shù)據(jù)保護(hù)方面各司其職。

4.2 整合各類政策資源，避免政府資源的碎片化

為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)各個(gè)部門(mén)都會(huì)有一些資金資源對(duì)重點(diǎn)行業(yè)或重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行支持。而一個(gè)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)的企業(yè)或項(xiàng)目，有可能從多個(gè)方面獲得資金支持。例如，一個(gè)數(shù)字農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，既可能從國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)獲得資金支持，還可能從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)和信息化部等部門(mén)獲得資金支持。

從企業(yè)的角度看，這種多個(gè)方面的資金支持當(dāng)然有利于其長(zhǎng)期發(fā)展，但從多個(gè)渠道獲得資金，也會(huì)使企業(yè)需要準(zhǔn)備多套資料，并接受各種各樣的評(píng)估與檢查，使企業(yè)疲于奔命。

從政府的角度看，每個(gè)項(xiàng)目支持的資金都有限，不利于集中資源進(jìn)行重點(diǎn)突破。建議由“國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會(huì)”統(tǒng)一對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估以及資金發(fā)放，則有利于將資金集中起來(lái)，用于重點(diǎn)突破，并能夠有效地減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)。政府牽引推進(jìn)智慧城市、實(shí)體產(chǎn)業(yè)上云、金融科技、應(yīng)急監(jiān)測(cè)等數(shù)字化專項(xiàng)，探索應(yīng)用“云量貸”“數(shù)字服務(wù)消費(fèi)券”“技術(shù)補(bǔ)貼”等精細(xì)化財(cái)稅杠桿。

4.3 整合各類研究資源，壯大研究力量

從我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的研究來(lái)看，無(wú)論在技術(shù)方面還是社會(huì)科學(xué)方面，都有不少的研究力量。目前的問(wèn)題是各種研究力量分散在各個(gè)研究機(jī)構(gòu)，這些研究機(jī)構(gòu)各自為戰(zhàn)，很多課題都屬于同一類型，但并沒(méi)有得到很好的整合，研究力量分散，不利于作出高水平的研究成果。因此，應(yīng)由國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會(huì)牽頭，整合中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部等相關(guān)機(jī)構(gòu)的研究力量，成立國(guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)研究院，重點(diǎn)研究數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一些重大戰(zhàn)略問(wèn)題，形成一批高水平的研究成果。例如，數(shù)據(jù)民主化需要新的技術(shù)，如隱私增強(qiáng)技術(shù)等[14]，對(duì)這些技術(shù)，一般民營(yíng)企業(yè)缺乏開(kāi)發(fā)的動(dòng)力和能力，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)可以對(duì)這些技術(shù)進(jìn)行進(jìn)一步的開(kāi)發(fā)。

4.4 對(duì)各種數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，成立國(guó)家大數(shù)據(jù)中心

數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)最基礎(chǔ)的原料。我國(guó)數(shù)據(jù)量非常大，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了非常好的基礎(chǔ)。但是，數(shù)據(jù)碎片化現(xiàn)象非常嚴(yán)重。在政府部門(mén)內(nèi)部，各種數(shù)據(jù)分散在各個(gè)政府機(jī)構(gòu)，數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)開(kāi)放度不夠、可用性差等問(wèn)題突出。在企業(yè)層面，各個(gè)平臺(tái)企業(yè)將用戶數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)化，視為其私人資產(chǎn)，無(wú)法與其他機(jī)構(gòu)共享，使數(shù)據(jù)的效益無(wú)法完全發(fā)揮出來(lái)。因此，有必要設(shè)立國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，該中心負(fù)責(zé)制訂數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，并向有關(guān)企業(yè)和政府部門(mén)收集基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，將這些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理之后，即開(kāi)放給社會(huì)各界使用，使數(shù)據(jù)的作用充分發(fā)揮出來(lái)?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，建設(shè)國(guó)家數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享開(kāi)放平臺(tái)。落實(shí)這一決議，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一促進(jìn)機(jī)構(gòu)需要努力的一項(xiàng)重要任務(wù)。統(tǒng)一數(shù)據(jù)平臺(tái)還可以實(shí)現(xiàn)在保護(hù)個(gè)人隱私下的數(shù)據(jù)公平開(kāi)放，加強(qiáng)對(duì)金融、健康等大數(shù)據(jù)集中的領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管[12]。

4.5 促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)中小微企業(yè)發(fā)展

從數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展看，大型企業(yè)依托數(shù)字優(yōu)勢(shì)，已建立了遠(yuǎn)勝于中小企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，而且隨著時(shí)間推移，這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)還在擴(kuò)大?？s小中小微企業(yè)在數(shù)據(jù)擁有、使用、利用、分析等方面的差距，是鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的一個(gè)有效措施?！皣?guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會(huì)”針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的特點(diǎn)，為中小微企業(yè)提供更具有價(jià)值與意義的支持。在地方層面，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式，購(gòu)買(mǎi)數(shù)字經(jīng)濟(jì)所必須的基礎(chǔ)軟件、云計(jì)算服務(wù)、3D打印、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)平臺(tái)等支撐手段，以免費(fèi)或優(yōu)惠的價(jià)格提供給數(shù)字經(jīng)濟(jì)中小微企業(yè)(機(jī)構(gòu))使用。例如，可以為中小企業(yè)利用云計(jì)算資源提供各種補(bǔ)貼，降低中小企業(yè)使用云計(jì)算服務(wù)的門(mén)檻與費(fèi)用；又如，為中小企業(yè)的商業(yè)模式創(chuàng)新提供必要的資助等；同時(shí)，還可推動(dòng)政企聯(lián)動(dòng)，共同推動(dòng)中小微企業(yè)數(shù)字化。

4.6 協(xié)調(diào)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)問(wèn)題

數(shù)字化正在重新定義市場(chǎng)和行業(yè)邊界。特別是由于許多數(shù)據(jù)在市場(chǎng)上的相關(guān)性越來(lái)越大，以及作為一種新的跨領(lǐng)域技術(shù)的人工智能的發(fā)展，這導(dǎo)致跨部門(mén)邊界的變化以及不同部門(mén)之間的交互，需要統(tǒng)計(jì)方案進(jìn)行更新以適應(yīng)這種變化。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)方案上，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局制訂了《新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式統(tǒng)計(jì)分類(2018)》《新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新商業(yè)模式增加值核算方法》等統(tǒng)計(jì)，并發(fā)布了相關(guān)數(shù)據(jù)。但從整體上看，該統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系仍局限于現(xiàn)有的國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)框架，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)仍有一定的差距，如對(duì)共享經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)仍未列入到考慮之中、對(duì)互聯(lián)網(wǎng)提供的大量對(duì)居民福利具有重要意義的免費(fèi)服務(wù)也未列入考慮之中?！皣?guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會(huì)”可根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，與各個(gè)政府部門(mén)、企業(yè)、協(xié)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾進(jìn)行協(xié)作，建立更為適合數(shù)字經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的統(tǒng)計(jì)方案，并交給統(tǒng)計(jì)部門(mén)實(shí)施。

4.7 建立數(shù)字經(jīng)濟(jì)信任機(jī)制

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使大量的物理資產(chǎn)數(shù)據(jù)化，大部分交易遠(yuǎn)程化，這要求建立一個(gè)更為誠(chéng)信的社會(huì)環(huán)境。因?yàn)榻灰走^(guò)程的虛擬性，以及數(shù)字商品在交易過(guò)程中的質(zhì)量無(wú)法可見(jiàn)性，都需要一個(gè)非常重要的誠(chéng)信交易環(huán)境進(jìn)行支撐。

從本質(zhì)上看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)就是一種信用經(jīng)濟(jì)。信用的前提是信任，只有各方交易者之間有著基本的信任，基于數(shù)字的交易才有達(dá)成的可能性。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Co-operation and Development，OECD)所指出的，信任在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)互動(dòng)中起著至關(guān)重要的作用；在復(fù)雜的環(huán)境中起著強(qiáng)大的工具的作用，可以減少不確定性，并能夠依賴他人。信任支撐著商業(yè)，機(jī)構(gòu)和個(gè)人關(guān)系在全球網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中尤其重要，數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的機(jī)遇不會(huì)在沒(méi)有信任的情況下實(shí)現(xiàn)。

從我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀看，整個(gè)社會(huì)的信任機(jī)制并沒(méi)有完全確立起來(lái)，很多交易無(wú)法通過(guò)遠(yuǎn)程的方式完成。因此，建立一種基于可視化數(shù)字環(huán)境下的信任機(jī)制，對(duì)我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為重要，這需要社會(huì)各界的共同努力，也需要政府部門(mén)的大力推動(dòng)，包括將與經(jīng)濟(jì)中多種主體的信用相關(guān)的數(shù)據(jù)打通并共享、建立基于大數(shù)據(jù)的信用機(jī)制等。

在政策層面，需要實(shí)現(xiàn)與信用相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行共享，鼓勵(lì)建立基于大數(shù)據(jù)的信用評(píng)估模型。當(dāng)然，在這個(gè)過(guò)程中，對(duì)于數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等方面，也需要建立起相應(yīng)的政策體系?！皣?guó)家數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)委員會(huì)”將協(xié)助政府信用主管部門(mén)，根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，積極推進(jìn)基于數(shù)字技術(shù)的、適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)信任機(jī)制的建設(shè)。

5 結(jié)束語(yǔ)

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，帶來(lái)了新的治理問(wèn)題，現(xiàn)有的政府架構(gòu)、治理規(guī)則以及治理模式，對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理的效率較低、針對(duì)性較差，從而形成了巨大的“治理赤字”[4]。從根本原因看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理難題的出現(xiàn)，主要是數(shù)字技術(shù)的強(qiáng)滲透性，使其應(yīng)用到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)隱私、消費(fèi)者保護(hù)、生產(chǎn)力、就業(yè)、市場(chǎng)集中度和全球貿(mào)易等均帶來(lái)了極大影響。與此同時(shí)，治理架構(gòu)(尤其是治理機(jī)構(gòu))仍局限于各個(gè)部門(mén)就具體問(wèn)題進(jìn)行治理，這使治理出現(xiàn)嚴(yán)重的碎片化，治理的效能大幅度降低，從而使治理問(wèn)題日益凸顯。筆者認(rèn)為，數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理問(wèn)題的一個(gè)核心原因是治理資源的碎片化，而解決這一問(wèn)題的一個(gè)重要舉措是在國(guó)家層面建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)管協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)構(gòu)，通過(guò)該機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理資源的整合，從而為數(shù)字經(jīng)濟(jì)治理提供更豐富的資源。