（生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

引言

氣候變化是當今人類面臨的重大全球性挑戰(zhàn)之一[1-4],應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護具有協(xié)同性。20世紀90 年代起，已有學者開展應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同效益研究，研究領(lǐng)域從主要為溫室氣體與大氣污染物治理的協(xié)同效益[5,6]，逐步擴展到溫室氣體與固體廢物[7,8]、水污染物治理[9,10]等的協(xié)同效益研究，以及溫室氣體與生態(tài)保護的協(xié)同效益研究[11-12]。研究內(nèi)容主要以協(xié)同效應(yīng)評估與效益核算等為主，對協(xié)同政策方面的研究較少，協(xié)同政策研究方面主要針對能源政策協(xié)同[13,14]、基于能源轉(zhuǎn)型和交易的協(xié)同機制等[15]。政策協(xié)同是統(tǒng)籌推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的驅(qū)動力，強化氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策研究，構(gòu)建統(tǒng)一的協(xié)同政策框架，對于支撐實現(xiàn)碳達峰目標與碳中和愿景，助力美麗中國建設(shè)十分重要。

1 氣候與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同關(guān)系分析

從應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同機理來看，應(yīng)對氣候變化不僅與污染治理存在協(xié)同性，也與生態(tài)環(huán)境保護存在協(xié)同性（圖1）。當前能源結(jié)構(gòu)以高碳化石能源為主，化石能源燃燒不但是CO2等溫室氣體的主要來源，燃燒產(chǎn)生的顆粒物、SO2、NOx等也是大氣污染物的主要來源，CO2等溫室氣體排放與大氣污染物排放具有同根、同源、同過程的特點[16,17]?；剂显诶眠^程中會產(chǎn)生固體廢物、余熱污染（如用于發(fā)電時）[18,19]，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與使用會排放CO2等溫室氣體和污染物[20,21]，包含化石碳（塑料等）的固體廢物焚燒處置會排放大量CO2等溫室氣體[7,8]，污水處理系統(tǒng)在處理污水污泥過程中會排放CO2、CH4、N2O 等溫室氣體[9,10]。我國70%以上的碳排放來自工業(yè)部門中的鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等高排放行業(yè)[22]。我國的產(chǎn)業(yè)、能源、交通結(jié)構(gòu)都是以化石碳基為主，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)不僅能減少碳排放，也從根源上降低了污染物排放。應(yīng)對氣候變化與生態(tài)保護的協(xié)同主要體現(xiàn)在自然界的植物通過光合作用固定與吸收。生態(tài)系統(tǒng)提供了CO2的固定與吸收、污染物的吸收與降解等服務(wù)功能[11,12]。因此，在提高生態(tài)環(huán)境保護水平方面，吸碳與減污之間產(chǎn)生很好的協(xié)同效應(yīng)。森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)是吸碳的主要來源，中國森林生態(tài)系統(tǒng)貢獻了約80%的固碳量，農(nóng)田和灌叢生態(tài)系統(tǒng)分別貢獻了12%和8%的固碳量，草地生態(tài)系統(tǒng)的碳收支基本處于平衡狀態(tài)[25]，同時可進一步降低污染物的排放和擴散。提高森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的面積和質(zhì)量不僅吸收固定碳，也降低了污染物排放。

圖1 應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同關(guān)系

2 政策進展分析

無論是減碳政策，還是生態(tài)環(huán)境政策，都可劃分為行政規(guī)制、市場經(jīng)濟、社會動員政策等類型，協(xié)同政策仍采用此分類思路。先要針對應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護政策的協(xié)同狀況進行分析，并對協(xié)同政策已有的條件進行研判。

2.1 行政規(guī)制政策協(xié)同狀況分析

行政規(guī)制政策主要為依靠政府行政力量實施的強制性政策，政策功能主要為在明確利益相關(guān)方權(quán)責的前提下保障權(quán)益、落實責任等。在我國生態(tài)環(huán)境政策體系中，行政規(guī)制政策手段發(fā)揮著主要作用。相關(guān)政策主要體現(xiàn)在一些涉及能源、大氣、生態(tài)的評價考核、責任落實、空間管控等政策手段上，這些政策設(shè)計之初，雖然沒有明確把降碳作為直接政策目標，但是具有間接降碳效果，為減污降碳協(xié)同提供了較好基礎(chǔ)。隨著生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展，一些相關(guān)政策開始把同步降碳納入政策目標范圍。從政策手段來看，通過壓減過剩產(chǎn)能、實施清潔取暖替代、淘汰燃煤小鍋爐、實施煤炭消費總量控制、淘汰黃標車與老舊車等政策措施，大力推進大氣污染物減排，協(xié)同推動了碳排放強度下降。2011 年，交通部印發(fā)《建設(shè)低碳交通運輸體系指導意見》，實施公路、水路、城市客運節(jié)能減排目標責任評價考核。2014 年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法》，考核重點包括清潔能源使用，煤炭消費總量控制，燃煤小鍋爐整治，淘汰高污染、高能耗的落后產(chǎn)能設(shè)備等。2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》要求實施大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制。2017年，原環(huán)境保護部印發(fā)《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術(shù)指南（試行）》，通過劃定實施省域、市域“三線一單”，落實產(chǎn)業(yè)、治污等空間管控要求。2018 年，國家機構(gòu)改革把應(yīng)對氣候變化職能調(diào)整至新組建的生態(tài)環(huán)境部，從體制上理順了應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護的“生產(chǎn)關(guān)系”，夯實了生態(tài)環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化協(xié)同政策制定與實施的基礎(chǔ)。《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》首次在政策目標中提出了污染物與溫室氣體協(xié)同控制。《重點行業(yè)揮發(fā)性有機物綜合治理方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》等政策也提出大氣污染物防控要協(xié)同溫室氣體排放控制的政策目標。國家林業(yè)和草原局先后印發(fā)了《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動方案（2016—2020）》《林業(yè)應(yīng)對氣候變化“十三五”行動要點》《2019 年林業(yè)和草原應(yīng)對氣候變化重點工作安排與分工方案》等，制定了森林、草原和濕地面積的目標指標，通過評估考核予以落實，并將濕地保護成效等納入領(lǐng)導干部考核體系。全面推行林長制，明確地方黨政領(lǐng)導干部保護發(fā)展森林草原資源的目標責任。推進林業(yè)、草原和濕地等生態(tài)系統(tǒng)保護帶來了一定應(yīng)對氣候變化效果。

2.2 市場經(jīng)濟政策協(xié)同狀況分析

市場經(jīng)濟政策手段一般可以分為利用市場的政策手段和構(gòu)建市場的政策手段，前者主要包括稅收、補貼、金融等政策，后者主要為市場權(quán)益交易類政策。市場經(jīng)濟政策可以為降碳減污提供動力機制和長效激勵。目前實施的主要相關(guān)政策手段為財政補貼、稅收和金融等政策，交易型政策尚未全面推開，生態(tài)補償政策力度較弱。市場經(jīng)濟政策手段在結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護等領(lǐng)域均有相關(guān)政策措施出臺實施。在財政補貼政策方面，財政逐年加大對生態(tài)環(huán)境保護的投入。2016—2018 年，全國財政生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)支出規(guī)模累計安排24 510 億元，年均增長14.8%。工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金支持力度不斷提升，2016—2018 年中央財政累計安排579.43 億元。強化北方地區(qū)清潔取暖試點中央財政獎補資金支持，2019年達152 億元。對可再生能源、新能源汽車、清潔取暖、綠色建筑、生態(tài)保護方面的資金補助政策導向性強，推動污染物和溫室氣體減排的效果明顯。在稅收政策方面，車船稅減免、節(jié)能企業(yè)所得稅優(yōu)惠、煤炭高效利用稅收優(yōu)惠等稅收減免政策激勵了能源節(jié)約、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。環(huán)境保護稅全年收入221 億元，為企業(yè)減排提供了調(diào)節(jié)激勵，特別是涉及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策，降碳效果明顯。在綠色金融政策方面，以信貸政策為主，2019 年末，本外幣綠色貸款余額10.22 萬億元。通過加大對循環(huán)經(jīng)濟、可再生能源、綠色交通等綠色環(huán)保項目的信貸支持，為降碳減污項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要支撐。在生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易政策方面，碳排放權(quán)開始從試點走向全面推開，全國性碳市場逐步展開，截至2019 年6 月底，全國碳排放權(quán)交易市場成交量突破3.3 億噸，累計成交金額約71 億元。用能權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益市場也在深入探索，雖然政策目標和手段措施上尚未實現(xiàn)協(xié)同，但是產(chǎn)生了降碳減污協(xié)同效果。因此，尚需進一步提高政策協(xié)同水平，提高降碳減污實施效果。生態(tài)補償機制不斷完善、力度不斷加大，促進了生態(tài)修復與保護，具有一定的降碳效果。

2.3 社會參與政策協(xié)同狀況分析

社會參與政策在綠色低碳發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護中具有重要作用。1999 年，國家發(fā)展改革委便頒布《中國節(jié)能產(chǎn)品認證管理辦法》，在全社會推行節(jié)能標志。2010 年，推廣節(jié)能減排家庭社區(qū)行動等社會動員政策。這些節(jié)能減排政策雖然在政策目標中不包含降碳，但產(chǎn)生了降碳效果。社會參與政策主要有信息公開、公眾參與、社會監(jiān)督等。2014 年，原環(huán)境保護部實施《關(guān)于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》，針對公眾參與環(huán)境法規(guī)和政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評價、環(huán)境宣傳教育等進行了明確和規(guī)范，主要針對環(huán)境保護中的公眾參與行為。2018 年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合中央文明辦等出臺了《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，就公民綠色消費、低碳出行、分類投放垃圾、參與監(jiān)督舉報等進行了規(guī)范，在一定程度上促進了公民踐行低碳行為。2019 年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境部政府信息公開實施辦法》，明確環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息公布等。2020 年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》，鼓勵與獎勵舉報生態(tài)環(huán)境違法行為。同年，發(fā)布《中國公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)》，引導綠色低碳出行、義務(wù)植樹、保護旅游地的自然生態(tài)系統(tǒng)等。總體上看，直接針對低碳或者降碳的社會參與政策手段較少，針對節(jié)能領(lǐng)域的社會政策一般具有降碳效果，社會參與政策較少協(xié)同考慮生態(tài)環(huán)境保護和降碳雙目標，但在保障公眾生態(tài)環(huán)境權(quán)益、引導社會公眾踐行綠色生活與綠色消費方面發(fā)揮了重要作用，也為降碳減污協(xié)同政策的制定和實施提供了很好的基礎(chǔ)。

3 存在的主要問題

從行政規(guī)制政策來看，總量控制、排污許可證、環(huán)保督察、考核評價、“三線一單”、產(chǎn)業(yè)調(diào)整目錄等主要政策手段，基本上未將應(yīng)對氣候變化考慮在政策目標范圍內(nèi)。目前的碳交易設(shè)計與排污許可證的制度架構(gòu)、監(jiān)管思路、核算方法等方面存在差異，協(xié)同推進存在難度[26]。地方推進協(xié)同控制的組織能力不足，省級相關(guān)部門設(shè)立單獨的應(yīng)對氣候變化處室很少，一般與國際合作、大氣污染治理等合屬在一個業(yè)務(wù)處室。退耕還林還草政策落實不到位，難以對造林地實行有效管護，退耕還林成果難鞏固[27]。濕地保護修復相關(guān)政策不完善，濕地損毀、破壞等問題得不到及時糾正和懲處，影響固碳降碳效果。此外，廢水“零排放”、超低排放等政策在一定程度上增加了溫室氣體排放，協(xié)同功能需要優(yōu)化。

從市場經(jīng)濟政策來看，財政補貼、價格、稅費、交易、補償、金融等政策基本還未從協(xié)同角度推進生態(tài)環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化。財政補貼政策對應(yīng)對氣候變化有所考慮，主要是針對清潔取暖等能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。價格政策基本未有考慮應(yīng)對氣候變化因素。稅費政策主要針對節(jié)能減排行為，具有間接的氣候治理效果，但是缺乏直接針對氣候變化的政策考慮。交易政策正在從探索走向推開，制度建設(shè)還不健全，大氣污染物與碳排放同根同源，在交易政策上未有協(xié)同設(shè)計與推進。生態(tài)補償政策力度較小，政策目標主要還是針對生態(tài)環(huán)境保護，尚未考慮氣候因素。碳金融正在進入綠色金融范疇，政策尚待完善。

從社會參與政策來看，引導群眾踐行綠色生活與消費的政策實施效果弱，環(huán)保產(chǎn)品標志和能效標志對氣候因素考慮不足，未形成統(tǒng)一的綠色低碳行為準則與消費參考。環(huán)境污染與碳排放相關(guān)信息公開的內(nèi)容、范圍等不夠明確，缺乏信息公開的負面清單以及依申請公開向主動公開轉(zhuǎn)化機制。上市公司環(huán)境信息強制性披露制度不完善，碳排放與碳減排成效沒有列入強制披露范圍。公眾參與污染治理與碳減排的力度不夠，參與決策過程通常較為間接、滯后。社會監(jiān)督保障機制不完善。社會力量對于碳減排無監(jiān)督依據(jù)、無監(jiān)督標準、無監(jiān)督反饋平臺，并且由于碳減排與污染減排情況不同，社會公眾往往難以確認企業(yè)行為是否符合碳減排要求，因此難以像環(huán)境污染監(jiān)督一樣落在實處。

4 協(xié)同政策的推進思路與框架

4.1 協(xié)同政策的推進思路

推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策的改革與創(chuàng)新需要全面貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，以碳達峰目標與碳中和愿景為牽引，以構(gòu)建應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，以打通應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護管理界面、實現(xiàn)政策系統(tǒng)調(diào)控協(xié)同增效為主線，以改革創(chuàng)新為動力，以行政規(guī)制政策、市場經(jīng)濟政策、社會動員政策協(xié)同為重點，基于問題導向和需求導向，構(gòu)建和完善相關(guān)政策，夯實政策實施保障，為實現(xiàn)碳達峰目標與碳中和愿景提供支撐保障，助力生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。

4.2 協(xié)同政策框架

應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策框架構(gòu)建立足于政策目標的統(tǒng)一、范圍的延展、手段的完善、功能的協(xié)同，行政規(guī)制政策重點是完善責任考核、實施統(tǒng)一監(jiān)管、加強生態(tài)減碳協(xié)同。市場經(jīng)濟政策重點是強化結(jié)構(gòu)調(diào)整激勵、創(chuàng)新運用經(jīng)濟政策。社會動員政策重點是推進綠色低碳消費、完善信息公開、深化公眾參與。要從法治保障、能力支撐、試點示范、技術(shù)創(chuàng)新等方面做好政策實施保障，夯實協(xié)同政策實施配套能力，為實現(xiàn)碳達峰和碳中和提供動力和支撐，見圖2。

5 協(xié)同政策創(chuàng)新的重點方向

5.1 健全行政規(guī)制政策

5.1.1 構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護與減碳責任考核政策

圖2 應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策框架

評估考核是落實相關(guān)方應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護責任，加強行為激勵的有效政策手段。首要的是考慮構(gòu)建統(tǒng)一考核政策，將應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的責任要求，包括目標指標和重點任務(wù)措施要求等，通過評估考核落實下來。針對生態(tài)環(huán)境保護工作已經(jīng)有了一套考核機制，氣候變化也有了相關(guān)考核要求，要從緊跟形勢、統(tǒng)一推進、實現(xiàn)融合、效果優(yōu)化角度進一步完善目標責任考核機制。一是完善應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護考核目標責任制。推進地方實施溫室氣體控制與大氣污染物減排協(xié)同目標制定，地方政府編制省、市級碳達峰方案，制定碳達峰目標時，要協(xié)同研究制定大氣環(huán)境質(zhì)量目標、溫室氣體強度下降目標和碳排放總量控制目標，并將目標放進達峰方案中，落實到相關(guān)責任部門，特別是發(fā)展改革委等經(jīng)濟部門。推動將應(yīng)對氣候變化相關(guān)工作存在的突出問題、碳達峰目標任務(wù)落實情況等納入生態(tài)環(huán)境保護督察、黨政領(lǐng)導綜合考核內(nèi)容等，構(gòu)建并不斷完善激勵與約束并舉的考核制度，強化考核結(jié)果應(yīng)用。對應(yīng)對氣候變化工作要求落實好的地方政府以及黨政領(lǐng)導加大財政資金傾斜等激勵，以及針對領(lǐng)導個人給予榮譽獎勵等。二是探索建立能源消耗和碳排放控制“雙控”目標責任考核。在大氣污染防治重點地區(qū)和部分重點行業(yè)探索開展CO2排放總量管理，可考慮在京津冀、長三角區(qū)域的重點省份，探索將碳排放總量和萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）碳排放量納入約束性指標考核，納入經(jīng)濟社會發(fā)展目標考核體系和生態(tài)文明建設(shè)目標考核體系，并分解落實到地方政府、有關(guān)部門和重點用能單位。三是完善項目庫資金考核機制。持續(xù)加大中央生態(tài)環(huán)境保護資金投入，拓寬中央生態(tài)環(huán)境資金項目庫范圍，將碳達峰和碳中和項目納入項目庫，強化中央生態(tài)環(huán)境資金項目庫資金分配與生態(tài)保護與修復、大氣污染治理、降碳減污等生態(tài)環(huán)境保護重大工程任務(wù)的銜接，建立項目評估技術(shù)篩選機制，將降碳減污協(xié)同水平高的項目作為優(yōu)先推進項目。

5.1.2 強化生態(tài)環(huán)境與碳排放監(jiān)管和激勵協(xié)同政策

一是推進排污許可證與碳排放管控協(xié)同[28]。將溫室氣體管控納入現(xiàn)行排污許可制度框架，建立碳排放管控名錄，為工業(yè)污染源設(shè)立碳強度上限，確定納入管理的溫室氣體種類、行業(yè)范圍以及重點排放單位界定條件[29]。組織開展重點行業(yè)溫室氣體排放與排污許可管理相關(guān)試點研究。加強排污許可證與排污權(quán)交易和碳交易的銜接。二是加強名錄等政策的協(xié)同。針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品調(diào)控的名錄清單制是經(jīng)濟部門開展政策工作的一項有效手段，現(xiàn)有的名錄政策對碳排放控制考慮較少，可在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄中增加碳排放控制要求，研究制定高碳/低碳產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品名錄，將碳排放水平納入環(huán)境保護綜合名錄等相關(guān)名錄制定實施工作中。三是完善節(jié)能低碳監(jiān)管與激勵政策，將碳排放控制納入清潔生產(chǎn)審核，健全能效“領(lǐng)跑者”制度，定期發(fā)布領(lǐng)跑者目錄清單等。完善可再生能源電力消納監(jiān)管機制。四是健全應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境空間管控協(xié)同政策。以降碳減污為關(guān)鍵抓手，進一步強化相關(guān)部門戰(zhàn)略層面政策制定方向的協(xié)同，在“多規(guī)合一”的空間管控及生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃中將應(yīng)對氣候變化作為重要管控及影響因素，將應(yīng)對氣候變化要求納入“三線一單”生態(tài)環(huán)境政策體系，推動將氣候變化影響納入環(huán)境影響評價。強化應(yīng)對氣候變化措施在“三線一單”和環(huán)境影響評價中的落地實施?？臻g管控向科學化、精細化、差異化調(diào)整，從空間屬性管理的協(xié)同政策來看，關(guān)鍵是實施以分區(qū)管控為抓手，將環(huán)境影響評價、排污許可、生態(tài)補償、污染物排放標準、碳排放總量控制等管理制度實現(xiàn)有機融合，加強相關(guān)數(shù)據(jù)系統(tǒng)共享。五是在生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，重點是出臺利好政策鼓勵加強畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染治理和綜合利用，強化污水、垃圾等集中處置設(shè)施環(huán)境管理，協(xié)同控制甲烷、氧化亞氮等溫室氣體。

5.1.3 推動應(yīng)對氣候變化與生態(tài)保護修復協(xié)同政策

增強草原、綠地、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)固碳能力，加強應(yīng)對氣候變化與生態(tài)保護修復協(xié)同增效的政策能力，推進陸地生態(tài)系統(tǒng)、水資源、海洋及海岸帶等重點領(lǐng)域生態(tài)保護修復與適應(yīng)氣候變化協(xié)同增效。一是實施基于自然的解決方案（Nature Based Solutions，NBS）的管理。重視運用基于NBS 減緩和適應(yīng)氣候變化，制訂出臺促進NBS 實踐的管理政策，積極探索NBS 實踐案例，不斷擴展NBS 應(yīng)用范圍，構(gòu)建NBS 中國案例庫，推動NBS 在我國的本地化、規(guī)范化和標準化，總結(jié)NBS 應(yīng)用場景與經(jīng)驗教訓，出臺NBS 實踐的技術(shù)手冊和應(yīng)用指南。二是加強退耕還林還草工程的后期管護機制和能力建設(shè)，嚴格實行禁牧封育保護政策，將退耕林地管護納入績效考核指標范圍，建立管護定期督查工作制度，與退耕戶簽訂管護合同，明確具體權(quán)責，將相關(guān)責任人的管護責任真正落到實處。三是將生態(tài)環(huán)境風險管控范圍進一步拓展到氣候變化風險，加強應(yīng)對氣候變化風險評估與管理，推動農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等領(lǐng)域以及城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)開展氣候變化影響風險評估。

5.2 強化市場經(jīng)濟政策創(chuàng)新

5.2.1 加大結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟政策激勵力度

產(chǎn)業(yè)、能源與交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整有利于促進降碳減污。結(jié)構(gòu)調(diào)整是微觀行業(yè)企業(yè)綠色發(fā)展調(diào)整的宏觀政策效應(yīng)，經(jīng)濟政策手段可以為促進高碳產(chǎn)業(yè)向低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和交通運輸結(jié)構(gòu)提供驅(qū)動力[30]。一是綜合運用財政補貼、稅收等政策發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)、低碳或零碳產(chǎn)業(yè)，鼓勵綠色設(shè)計。深化鋼鐵、化工等重點行業(yè)差別（階梯）電價、水價政策，針對高碳、低碳行業(yè)實施差異性電水價政策，針對不同碳績效的企業(yè)實施不同的電水價政策，實現(xiàn)促降碳目的。對降碳減污綜合效果顯著的企業(yè)，可給予企業(yè)增值稅、所得稅稅收優(yōu)惠政策。鼓勵擴大從事污染防治的第三方企業(yè)的所得稅優(yōu)惠范圍，將降碳第三方服務(wù)也納入政策優(yōu)惠范圍。針對火電行業(yè)以及鋼鐵、水泥、化工等非電行業(yè)，鼓勵低污染、低碳排放技術(shù)研發(fā)和運用，加強降碳減污的綜合技術(shù)經(jīng)濟分析，通過補貼等政策支持實施超低排放改造和低碳減排協(xié)同。對低碳產(chǎn)品在稅收方面給予激勵。二是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整需要提供充足的政策動力和巨大的資金支持，要重視加強綜合運用財政、稅收、補貼、金融等政策，支持光、電等新能源的開發(fā)與推廣應(yīng)用，加快散煤使用替代等。通過稅收優(yōu)惠和減免等措施鼓勵煤炭等清潔和高效利用。建立清潔供暖政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）項目合理回報機制，吸引民間資本支持清潔供暖項目建設(shè)運營。推動清潔供暖PPP 項目資產(chǎn)證券化，有效降低融資成本。加強政策引導陸上風電、光伏電站、工商業(yè)分布式光伏盡快實現(xiàn)平價上網(wǎng)。通過財政、稅收、補貼等政策支持海上風能、頁巖氣、地熱能等新能源的勘探和開發(fā)。通過稅收、以獎代補等方式推動智能電網(wǎng)、儲能等能源新基建領(lǐng)域創(chuàng)新。三是綜合運用財稅、價格、基金等政策手段，創(chuàng)新綠色交通建設(shè)運營融資模式，支持交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整[31]?？煽紤]加大對新能源貨車的財稅支持，提高新能源貨車補貼標準，對新能源貨車免征或少征消費稅，對重型柴油貨車多征消費稅，拉開汽油和柴油的消費稅稅率差距。加大財政投入和綠色金融政策支持，創(chuàng)新融資和商業(yè)運行模式，鼓勵社會資本參與到電動車基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營。

5.2.2 加大市場經(jīng)濟政策創(chuàng)新與運用

交易、金融、補償?shù)仁袌稣呤侄卧趨f(xié)同降碳減污方面可以發(fā)揮重要作用，包括改進效率、融匯資金、調(diào)節(jié)利益等，實現(xiàn)提高降碳減污協(xié)同的效果。一是推進全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，盡快納入鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等高耗能行業(yè)。建設(shè)并運行全國碳排放權(quán)注冊登記結(jié)算系統(tǒng)和交易系統(tǒng)，將國家核證自愿減排量納入全國碳市場。將全國碳排放權(quán)交易市場重點排放單位數(shù)據(jù)報送、配額清繳履約等實施情況作為企業(yè)環(huán)境信息依法披露內(nèi)容，有關(guān)違法違規(guī)信息記入企業(yè)環(huán)境信用信息。選擇長三角、京津冀等區(qū)域的典型地區(qū)，重點在火電等行業(yè)，開展碳交易、大氣污染物排放權(quán)交易以及用能權(quán)交易協(xié)同共推試點，探索多類別生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易協(xié)同機制與模式。二是引導地方政府、社會機構(gòu)以及銀行等金融機構(gòu)探索設(shè)立市場化的碳基金。鼓勵有條件的地方政府和社會資本共同發(fā)起區(qū)域性綠色發(fā)展基金，探索通過發(fā)行綠色金融債、綠色資產(chǎn)證券化等加大對降碳減污和降碳強生態(tài)項目的信貸投放。積極開發(fā)與碳排放權(quán)相關(guān)的金融產(chǎn)品和服務(wù)，探索運營碳期貨、碳期權(quán)等碳金融工具。擴大氣候投融資渠道。三是研究將碳稅納入環(huán)境保護稅稅種范圍，可選擇京津冀等空氣污染狀況較為嚴峻的城市以及東部環(huán)境效率高的城市先期開展試點，制造業(yè)與建筑業(yè)碳排量之和超過總碳排量50%，可以率先選擇這兩個行業(yè)進行試點。加強企業(yè)的能源消耗等統(tǒng)計工作，提高稅收征管的配套能力。積極參與碳關(guān)稅征收規(guī)則的制訂，并利用世界貿(mào)易組織（WTO）現(xiàn)有法律機制應(yīng)對碳關(guān)稅。四是完善森林、草原、濕地領(lǐng)域生態(tài)補償機制，將碳匯效果作為重點生態(tài)功能區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的重要因素，提高森林、草原、濕地等生態(tài)補償力度，提升碳匯能力。推進不同生態(tài)系統(tǒng)保護領(lǐng)域的碳匯進入碳交易市場，優(yōu)先將具有生態(tài)保護、降碳減污等多種效益的碳匯納入全國碳排放權(quán)交易市場。

5.3 完善社會動員政策機制

5.3.1 加強綠色低碳消費機制建設(shè)

碳達峰和碳中和需要從高碳生活和消費模式向低碳模式轉(zhuǎn)變，需要充分發(fā)揮社會各方力量，實施低碳認證可以給消費者明確的導向信息。綠色積分則可以對綠色消費行為的場景轉(zhuǎn)化給予消費者動力。具體而言：推廣統(tǒng)一的綠色低碳生活行為準則，呼吁百姓踐行綠色低碳生活與消費。健全綠色低碳標識認證，提高相關(guān)認可認證工作力度，加大對綠色低碳標準和標識第三方認證的事中事后監(jiān)管。建立公眾參與綠色積分激勵制度。綠色供應(yīng)鏈建設(shè)不僅考慮生態(tài)環(huán)境因素，將碳作為重要的供應(yīng)鏈要素，推進產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈低碳化。出臺相關(guān)技術(shù)指南，指導和鼓勵企業(yè)開展碳足跡核算?？蛇x擇粵港澳大灣區(qū)、長三角區(qū)域等重點省份開展試點研究。從價格、財稅、信貸、監(jiān)管與市場信用等方面建立經(jīng)濟激勵和市場驅(qū)動制度，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”建立全國統(tǒng)一的綠色消費信息平臺，將公眾綠色消費、綠色出行、節(jié)能環(huán)保、垃圾分類等生態(tài)環(huán)境保護行為轉(zhuǎn)化為綠色積分，采用能源消費折扣、消費券兌換、“志愿者”認證等方式對綠色行為提供直接激勵。

5.3.2 健全政府與企業(yè)生態(tài)環(huán)境與碳排放信息公開制度

實施政府與企業(yè)生態(tài)環(huán)境信息與碳排放信息公開制度，擴大社會各相關(guān)方環(huán)境信息獲取途徑。健全上市公司、發(fā)債企業(yè)環(huán)境信息強制性披露制度，推進將碳排放信息納入信息強制披露范圍，推動將全國碳排放權(quán)交易市場重點排放單位數(shù)據(jù)報送、配額清繳履約等實施情況作為企業(yè)環(huán)境信息依法披露內(nèi)容，有關(guān)違法違規(guī)信息記入企業(yè)環(huán)保信用信息。規(guī)范企業(yè)碳信息披露行為，強化碳信息披露的監(jiān)管職能和審計鑒證。建立政府與企業(yè)碳排放與環(huán)境信息公開名錄，健全信息公開獎懲制度，整合各部門統(tǒng)計和監(jiān)測信息平臺，推動各類行為主體自覺接受社會監(jiān)督。

5.3.3 完善公眾參與與監(jiān)管制度建設(shè)

健全鼓勵公眾參與的體制機制，明確公民在應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、工程、監(jiān)管等事項中的權(quán)利。出臺保障公眾和社會組織參與低碳減排相關(guān)決策的法律法規(guī)，出臺相關(guān)政策鼓勵社會公眾廣泛參與綠色低碳發(fā)展事務(wù)。健全12369 環(huán)境投訴舉報平臺，社會公眾可以投訴不符合綠色低碳發(fā)展規(guī)定的企業(yè)與政府行為。頒布低碳行為監(jiān)督指南，量化監(jiān)督方式，增強監(jiān)督低碳行為的有效性。

5.4 夯實協(xié)同政策實施保障

5.4.1 強化協(xié)同政策實施的法治保障

進一步完善生態(tài)環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化協(xié)同政策的法律法規(guī)體系，推動相關(guān)立法和標準制定工作。一是統(tǒng)籌完善應(yīng)對氣候變化的相關(guān)法制建設(shè)。研究制定適應(yīng)氣候變化相關(guān)條例，推動國家和地區(qū)氣候變化立法進程，構(gòu)建涉及生態(tài)環(huán)境保護、應(yīng)對氣候變化、資源能源利用、循環(huán)經(jīng)濟等多領(lǐng)域相交叉的法律法規(guī)網(wǎng)絡(luò)，形成降碳、減污、強生態(tài)協(xié)同效應(yīng)[32,33]。二是規(guī)范碳市場法律制度保障體系。提高已有碳排放權(quán)交易市場試點法規(guī)的法律層級，推動出臺碳排放權(quán)交易管理條例，將碳排放總量控制納入國家應(yīng)對氣候變化法制體系，推進生態(tài)環(huán)境與氣候變化法治建設(shè)深度融合[34]。三是推動相關(guān)標準體系統(tǒng)籌融合。加強氣候政策和生態(tài)環(huán)境政策在標準體系方面的統(tǒng)籌設(shè)計，加快推進排放、監(jiān)測、管理等領(lǐng)域應(yīng)對氣候變化標準和生態(tài)環(huán)境標準統(tǒng)籌融合，探索開展溫室氣體、污染物及生態(tài)保護協(xié)同管理相關(guān)標準研究。

5.4.2 夯實協(xié)同政策實施的能力支撐

強化生態(tài)環(huán)境與應(yīng)對氣候變化的統(tǒng)一監(jiān)測評估、統(tǒng)一監(jiān)督執(zhí)法、統(tǒng)一信息共享等能力建設(shè)，進一步提升協(xié)同政策實施的效果、效率和效能，為實現(xiàn)減污降碳協(xié)同效應(yīng)提供能力支撐保障。一是建立完善協(xié)同政策實施的監(jiān)測監(jiān)管與評估機制。逐步建立符合應(yīng)對氣候變化工作特點的溫室氣體監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，納入生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系統(tǒng)籌實施；加強溫室氣體重點排放單位監(jiān)督管理，納入生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作統(tǒng)一組織實施；適時建立協(xié)同政策的定期評估機制，構(gòu)建協(xié)同政策實施與效果反饋的完整政策閉環(huán)。二是建立健全協(xié)同政策實施的協(xié)調(diào)與信息共享機制。加強各相關(guān)部門在協(xié)同政策層面的統(tǒng)籌協(xié)作，建立跨部門、跨區(qū)域協(xié)同治理機構(gòu)和機制建設(shè)，研究制定生態(tài)環(huán)境與應(yīng)對氣候變化協(xié)同政策行動計劃，加強政策信息的整合，開發(fā)建立網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺。三是建立完善協(xié)同政策實施的資金保障機制。各級財政資金加大對綠色低碳的支持，也可考慮整合財政資金投向，對協(xié)同效益高的項目優(yōu)先支持，加大項目庫儲備能力建設(shè)，指導各地優(yōu)化項目實施模式。創(chuàng)新政策拓寬融資渠道，加大綠色信貸等金融支持，探索市場創(chuàng)新型融資手段，鼓勵開展統(tǒng)籌考慮應(yīng)對氣候變化的生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式（Ecology Oriented Development，EOD）項目，引導銀行金融部門支持協(xié)同項目的開發(fā)與運營，為生態(tài)環(huán)境防治和應(yīng)對氣候變化提供充足的資金保障[35]。

5.4.3 加強試點示范融合和技術(shù)創(chuàng)新

通過試點示范融合和技術(shù)創(chuàng)新提升政策實施效能是推進減污降碳協(xié)同工作的重點內(nèi)容。一是積極推進試點示范的融合創(chuàng)新。修訂完善生態(tài)示范創(chuàng)建、低碳試點等有關(guān)建設(shè)規(guī)范、評估標準和配套政策，逐步推進生態(tài)示范創(chuàng)建、低碳試點、適應(yīng)氣候變化試點等試點示范的融合；選擇典型城市和區(qū)域，開展空氣質(zhì)量達標與碳排放達峰“雙達”試點示范，在鋼鐵、建材、有色等行業(yè)，開展大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制試點示范。二是推動工程示范和技術(shù)創(chuàng)新。探索開展污染物與溫室氣體協(xié)同減排相關(guān)技術(shù)研發(fā)、示范和推廣，發(fā)布國家重點推廣的低碳技術(shù)目錄，設(shè)立低碳科技重點專項，大力推進低碳能源、低碳產(chǎn)品、低碳技術(shù)、前沿性適應(yīng)氣候變化技術(shù)、碳排放控制管理等科技創(chuàng)新。有序推動開展規(guī)?；?、全鏈條二氧化碳捕集、利用和封存示范工程建設(shè)，將創(chuàng)新性低碳技術(shù)的長期發(fā)展納入國家關(guān)鍵技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略。加強對企業(yè)低碳、零碳技術(shù)扶持，對新技術(shù)給予稅收抵免，進行政府采購以及技術(shù)授權(quán)等[36]。

6 科學繪制協(xié)同政策實施路線圖

應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策路線圖主要圍繞行政規(guī)制政策、市場經(jīng)濟政策、社會動員政策和實施支撐保障4 個重點方面提出推進路徑（表1），涵蓋生態(tài)環(huán)境保護與減碳責任考核、監(jiān)管與激勵協(xié)同政策、應(yīng)對氣候變化與生態(tài)保護修復協(xié)同政策、結(jié)構(gòu)調(diào)整激勵政策、市場經(jīng)濟手段、綠色低碳消費機制、生態(tài)環(huán)境與碳排放信息公開制度、公眾參與與監(jiān)管制度、法治保障、能力支撐、示范融合和技術(shù)創(chuàng)新等，從有利于推進政策實施進展角度，分為2021—2025年和2026—2030 年兩個階段。

“十四五”期間重點完善優(yōu)化生態(tài)環(huán)境與碳減排協(xié)同政策體系，突出以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和CO2達峰倒逼總量減排、源頭減排、結(jié)構(gòu)減排，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量協(xié)同改善，實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量從注重末端治理向更加注重源頭預防和治理有效傳導，碳排放和主要污染物排放總量持續(xù)減少。到2025 年，應(yīng)對氣候變化政策與生態(tài)環(huán)境政策統(tǒng)籌融合程度顯著提高，協(xié)同優(yōu)化高效的政策體系基本成型。到2030 年前，應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境政策合力充分發(fā)揮，降碳減污的協(xié)同效應(yīng)全面顯現(xiàn)，為推進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善和美麗中國建設(shè)、盡早實現(xiàn)2030 年前碳達峰目標與2060 年前碳中和愿景提供有力支撐。

表1 應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策實施路線圖

續(xù)表