◆陳才軍 賀衛(wèi)東

信息化大生態(tài)環(huán)境下政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的應(yīng)對(duì)思考

◆陳才軍 賀衛(wèi)東

（中電長(zhǎng)城網(wǎng)際安全技術(shù)研究院（北京）有限公司 北京 100097）

著眼大數(shù)據(jù)時(shí)代背景，在分析信息化發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化帶來(lái)挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，剖析了實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化變革的核心問(wèn)題，從變革的核心環(huán)節(jié)、執(zhí)行路徑、創(chuàng)新模式、操作視角等方面，提出了推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的工作抓手，并解讀分析了貴州、浙江和云南三地的信息化建設(shè)創(chuàng)新模式實(shí)踐探索。

信息化；大數(shù)據(jù)；治理能力；現(xiàn)代化

隨著信息化的發(fā)展，當(dāng)前社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)將數(shù)據(jù)當(dāng)作核心資產(chǎn)的大數(shù)據(jù)時(shí)代。隨著數(shù)據(jù)作為國(guó)家戰(zhàn)略資產(chǎn)意識(shí)的增強(qiáng)，以及越來(lái)越多的國(guó)家將數(shù)據(jù)管理上升到戰(zhàn)略層面，大數(shù)據(jù)勢(shì)必會(huì)以更加積極的姿態(tài)進(jìn)入到政府治理體系范疇。在這個(gè)新常態(tài)下，如何借PPP模式快速推進(jìn)信息化建設(shè)，跨越式進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，迅速發(fā)掘大數(shù)據(jù)背后的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)安全的信息化，優(yōu)化政府治理體系，是一系列值得深刻思考和研究的課題。

1 信息化帶來(lái)的挑戰(zhàn)

信息化的發(fā)展為實(shí)現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化帶來(lái)挑戰(zhàn)和機(jī)遇。而要實(shí)現(xiàn)政府的現(xiàn)代化，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)治理能力和服務(wù)能力的信息化。治理能力的現(xiàn)代化依賴于組織精干、運(yùn)行高效和科學(xué)決策，服務(wù)能力的現(xiàn)代化需要為民眾提供精準(zhǔn)的服務(wù)，為政府提供科學(xué)的決策支持。這些問(wèn)題的解決，迫切需要建立和完善信息化基礎(chǔ)設(shè)施體系，推進(jìn)數(shù)據(jù)資源開(kāi)放共享。當(dāng)前，“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃、“中國(guó)制造2025”、國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的部署實(shí)施，云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、智慧工程、移動(dòng)互聯(lián)等新技術(shù)的發(fā)展與普及，為政府治理實(shí)現(xiàn)“智能”化提供了技術(shù)支撐，成為政府治理能力現(xiàn)代化組織使命實(shí)現(xiàn)的高效手段和重要推動(dòng)力量。

2 變革中遇到的核心問(wèn)題

就當(dāng)前政府信息化發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，管理問(wèn)題、應(yīng)用問(wèn)題、安全問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題成為制約政府信息化變革推進(jìn)實(shí)施的核心問(wèn)題。管理上，各部門分工交叉、多頭管理的局面尚未從根源上解決；應(yīng)用上，各部門基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)分裂，制約應(yīng)用大面積推廣的廣度和深度；安全上，出于安全方面的擔(dān)憂，部門間不愿意推進(jìn)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，有價(jià)值的數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)有效聚集；經(jīng)濟(jì)上，各部門重復(fù)投入，財(cái)政壓力不斷加大，信息化投入尚未形成平臺(tái)化的規(guī)模效應(yīng)。

3 變革的核心環(huán)節(jié)

從政策執(zhí)行機(jī)制來(lái)看，國(guó)家信息化建設(shè)相關(guān)政策的落地需要地方政策的配合，其中，完善基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)施重點(diǎn)工程、搭建創(chuàng)新平臺(tái)，開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)是變革前提；如何適應(yīng)信息化的集約化、平面化結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，深化組織改革是變革核心；既要滿足政府管理目標(biāo)的達(dá)成——組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)模式的創(chuàng)新，又要滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成——產(chǎn)業(yè)環(huán)境構(gòu)建模式的創(chuàng)新，創(chuàng)新信息化推進(jìn)模式是變革動(dòng)力；經(jīng)費(fèi)投入模式創(chuàng)新是變革的保障。在此基礎(chǔ)上，才能通過(guò)政府信息化的投入，更好地推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和地方信息化產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。當(dāng)前，中央的方針政策指南已明確，地方政府都積極探索具體落地的操作抓手，并著力從頂層構(gòu)建相應(yīng)的配套體系，有些省市已經(jīng)先行，開(kāi)展了全省“一個(gè)組織”、“一張網(wǎng)”的建設(shè)等創(chuàng)新實(shí)踐行動(dòng)。

4 變革的執(zhí)行路徑

各地信息化建設(shè)在具體執(zhí)行路徑上，都是圍繞大應(yīng)用帶動(dòng)大數(shù)據(jù)，推進(jìn)大產(chǎn)業(yè)發(fā)力，著重把握幾個(gè)關(guān)鍵要素：一是找出一個(gè)適合本地的、覆蓋范圍廣、又是政府核心職能的面向老百姓的大應(yīng)用。二是通過(guò)大應(yīng)用，打通數(shù)據(jù)共享和基礎(chǔ)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的構(gòu)造，挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)治理與服務(wù)能力的提升。三是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，采用“賽馬不相馬”的策略，通過(guò)構(gòu)建相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，如大數(shù)據(jù)公共開(kāi)放分析服務(wù)平臺(tái)，帶動(dòng)地方大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。結(jié)合地方產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，形成地方產(chǎn)業(yè)體系。四是采用系統(tǒng)化、工程化方式，以基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)建設(shè)、完善為重點(diǎn)，創(chuàng)新實(shí)踐城市信息化建設(shè)模式。五是以安全為抓手，推進(jìn)信息化的安全發(fā)展。六是選擇合適的商業(yè)主體，采用不同的PPP模式，形成“四兩撥千斤”的建設(shè)效果。

5 變革的創(chuàng)新模式

IT技術(shù)自身存在技術(shù)性強(qiáng)、更新周期快、與政府管理模式應(yīng)用與技術(shù)平臺(tái)的融合度高的特點(diǎn)，技術(shù)發(fā)展異構(gòu)多態(tài)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)必然結(jié)果。在信息化建設(shè)的過(guò)程中，信息內(nèi)容既涉及國(guó)家意識(shí)形態(tài)安全，又涉及個(gè)人隱私保護(hù)，導(dǎo)致IT行業(yè)的PPP模式與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的PPP建設(shè)存在重大區(qū)別，需要政府參與并加強(qiáng)監(jiān)管與控制。

5.1 推動(dòng)實(shí)現(xiàn)五個(gè)轉(zhuǎn)變

從傳統(tǒng)管理模式上升到頂層管理模式，由經(jīng)費(fèi)分散管理上升到統(tǒng)一管理，產(chǎn)業(yè)發(fā)展從推進(jìn)項(xiàng)目到構(gòu)造創(chuàng)新環(huán)境轉(zhuǎn)變；原有的政府信息化機(jī)構(gòu)和人員從網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)應(yīng)用建設(shè)的模式，向數(shù)據(jù)交換、數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變；改革從單一的 “縫縫補(bǔ)補(bǔ)”的改革模式向體系化、綜合全面的改革模式轉(zhuǎn)變，包括制度、組織、法規(guī)保障的依法改革；投入從自我財(cái)政投入向“四兩撥千斤”的PPP模式轉(zhuǎn)變；技術(shù)從傳統(tǒng)IT向云計(jì)算轉(zhuǎn)變。

5.2 推動(dòng)形成六個(gè)統(tǒng)一

統(tǒng)一宏觀管控，實(shí)現(xiàn)一個(gè)頂層設(shè)計(jì)支撐；統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)一張網(wǎng)支撐；統(tǒng)一建設(shè)主體，實(shí)現(xiàn)一個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)公司支撐；統(tǒng)一運(yùn)維支撐，實(shí)現(xiàn)在平臺(tái)公司基礎(chǔ)下設(shè)立若干專業(yè)性的混合所有制公司進(jìn)行業(yè)務(wù)支撐；統(tǒng)一應(yīng)用入口，既引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，又保持服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)便民服務(wù)的各種應(yīng)用統(tǒng)一建設(shè)在幾大入口之上，提升用戶的體驗(yàn)效果；統(tǒng)一開(kāi)放服務(wù)平臺(tái)，政府部門專注自己的應(yīng)用系統(tǒng)的規(guī)范和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分析，并通過(guò)平臺(tái)服務(wù)開(kāi)放第三方分析，既提升自己的服務(wù)能力，又促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.3 推動(dòng)創(chuàng)新四個(gè)模式

政策與組織模式，以地方立法和法規(guī)的方式進(jìn)行組織改革，以集中統(tǒng)一的管理為實(shí)施保障，通過(guò)事權(quán)集中、組織統(tǒng)一，形成黨政兼顧、合一的組織保障體系。規(guī)劃與實(shí)施模式，以工程化模式開(kāi)展信息化建設(shè)規(guī)劃，重點(diǎn)推進(jìn)城市信息化基礎(chǔ)設(shè)施的完善和信息化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的構(gòu)建。建設(shè)與投資模式，以政府自組自建或采取“投資+運(yùn)營(yíng)+服務(wù)”（PPP）模式進(jìn)行建設(shè)。運(yùn)營(yíng)與監(jiān)管模式，由企業(yè)負(fù)責(zé)政府信息化建設(shè)的運(yùn)維與安全，而政府部門以負(fù)責(zé)監(jiān)管為主，工作重心轉(zhuǎn)移到促進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)的形成、共享和交易。

6 變革的多維度操作視角

從相關(guān)省市信息化建設(shè)實(shí)踐和調(diào)研成果來(lái)看，各地政府圍繞公民的價(jià)值鏈，圍繞IT技術(shù)的價(jià)值鏈、圍繞數(shù)據(jù)的價(jià)值鏈，從大數(shù)據(jù)視角、組織管理視角、商業(yè)視角和保障視角等不同視角入手，形成了具體探索抓手。

6.1 數(shù)據(jù)視角

數(shù)據(jù)是政府的資產(chǎn)，政府需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，聚集有價(jià)值的數(shù)據(jù)資源，打破信息壁壘實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集中，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)式辦公，以平臺(tái)化模式支撐應(yīng)用實(shí)現(xiàn)更多可能性，挖掘數(shù)據(jù)深層次的價(jià)值，推進(jìn)智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)治理和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)政、興業(yè)、惠民。數(shù)據(jù)聚集上，需聚集政府多個(gè)職能部門直接產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、政府可調(diào)用的數(shù)據(jù)、商業(yè)化的數(shù)據(jù)，以及系統(tǒng)集中帶來(lái)的數(shù)據(jù)交換數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)上，成立信息化平臺(tái)公司，幫助政府實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)保護(hù)、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)建模，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。

6.2 組織視角

信息化建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、宏觀管控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，由地方政府采取事權(quán)集中的模式，將原信息中心改為大數(shù)據(jù)交換與經(jīng)營(yíng)中心進(jìn)行運(yùn)行操作，改變過(guò)去各委辦廳局都有信息化人員編制、分別建設(shè)信息化系統(tǒng)、分別進(jìn)行信息化預(yù)算投資的情況，實(shí)現(xiàn)人員編制統(tǒng)一管理（派駐制）、信息系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)一管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算統(tǒng)一管理，形成地方“一張網(wǎng)”。

6.3 商業(yè)視角

由政府城投資金（信息化基金）參股，中央企業(yè)等國(guó)有資本、IT企業(yè)、通訊企業(yè)融資，成立合資信息化平臺(tái)公司，采取“投資+運(yùn)營(yíng)+服務(wù)”（PPP）模式，負(fù)責(zé)云平臺(tái)業(yè)務(wù)、大數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、安全運(yùn)維業(yè)務(wù)。其中，云平臺(tái)業(yè)務(wù)可采取政府購(gòu)買服務(wù)的模式進(jìn)行建設(shè)，重點(diǎn)開(kāi)展大數(shù)據(jù)收集、清洗、脫敏、安全、存儲(chǔ)、災(zāi)備、交換等業(yè)務(wù)；大數(shù)據(jù)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)可開(kāi)放給專業(yè)公司開(kāi)發(fā)，如信息化平臺(tái)公司或由其組建的下屬公司，與其他省市、國(guó)外進(jìn)行數(shù)據(jù)交易，為政府提供分析結(jié)果和科學(xué)決策支持，為政府提供公益服務(wù)，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行招商引資，獲取廣告等收入；安全運(yùn)維業(yè)務(wù)由安全專業(yè)公司負(fù)責(zé)，或由安全公司與信息化平臺(tái)公司組建的專業(yè)公司負(fù)責(zé)。

6.4 保障視角

為有效、順利推進(jìn)信息化建設(shè)，需從法律保障、組織保障、商業(yè)利益保障等三個(gè)方面建立完備的政策保障體系。法律保障上，就需要決策部門結(jié)合本地實(shí)際，完善地方立法，制定管理辦法，以保障信息化建設(shè)的事權(quán)集中。組織保障上，經(jīng)信委、財(cái)政局作為執(zhí)行部門，需推進(jìn)信息化建設(shè)和投資的組織統(tǒng)一，以政府采購(gòu)服務(wù)的方式，授權(quán)合資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)信息化建設(shè)和運(yùn)維，監(jiān)督信息化建設(shè)進(jìn)程和信息化資金的使用。商業(yè)利益保障上，政府部門和合資平臺(tái)公司共同面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的挑戰(zhàn)，共同開(kāi)展大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、平臺(tái)集約化經(jīng)營(yíng)，共同拓展市場(chǎng)，利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作。

7 典型案例分析

各地政府在充分理解黨中央政策群的邏輯關(guān)系的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，尋找操作落地的抓手，探索推進(jìn)事權(quán)集中、組織統(tǒng)一，以大應(yīng)用為牽引，低投入、體系化推進(jìn)信息化建設(shè)創(chuàng)新工作。

7.1 貴州大數(shù)據(jù)推進(jìn)模式

貴州省委、省政府高度重視信息化建設(shè)工作，加強(qiáng)信息化頂層化設(shè)計(jì)，著力推進(jìn)“一辦（經(jīng)信委下設(shè)大數(shù)據(jù)辦公室）、一中心（省信息中心）、一公司（政府國(guó)資控股，國(guó)有資本、IT企業(yè)、通訊企業(yè)融資，成立云上貴州公司，采用PPP服務(wù)模式，負(fù)責(zé)云上貴州云平臺(tái)的安全、建設(shè)、投資和運(yùn)行）”的大變革，改變過(guò)去各委辦廳局都有信息化人員編制、分別建設(shè)信息化系統(tǒng)、分別進(jìn)行信息化投資預(yù)算，實(shí)現(xiàn)人員編制統(tǒng)一管理、信息系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)一管理、經(jīng)費(fèi)預(yù)算統(tǒng)一管理。

7.2 浙江“四張清單一張網(wǎng)”模式

浙江省通過(guò)構(gòu)建“四張清單一張網(wǎng)”，開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的全方位實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)權(quán)力事項(xiàng)集中進(jìn)駐，網(wǎng)上服務(wù)集中提供，政務(wù)信息集中公開(kāi)，數(shù)據(jù)資源集中共享等“四個(gè)集中”。“一張網(wǎng)”由政府主導(dǎo)，采用購(gòu)買阿里巴巴的云服務(wù)模式（統(tǒng)一系統(tǒng)），構(gòu)建了省市縣三級(jí)一體架構(gòu)、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)平臺(tái)（統(tǒng)一通道），逐步實(shí)現(xiàn)“七統(tǒng)一”（統(tǒng)一應(yīng)用），打造了網(wǎng)上政務(wù)超市，構(gòu)建了“政務(wù)淘寶”，實(shí)現(xiàn)了資源集約共享、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范統(tǒng)一、平臺(tái)安全可控，有力地破除長(zhǎng)期以來(lái)的“信息孤島”（統(tǒng)一數(shù)據(jù)），為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化提供強(qiáng)大的支撐。

7.3 云南“一部手機(jī)辦事通”模式

云南省委、省政府貫徹黨中央和國(guó)務(wù)院“放管服”改革精神，落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”相關(guān)要求，與中國(guó)建設(shè)銀行合作建設(shè)“一部手機(jī)辦事通”，打造了金融科技與社會(huì)治理深度融合的試驗(yàn)田、樣板間。歸納其成功經(jīng)驗(yàn)，主要得益于兩個(gè)方面：一是組建“大企業(yè)”依托市場(chǎng)整合資源。由中國(guó)建設(shè)銀行和云南能投集團(tuán)共同成立建信云能科技有限公司，制定智慧政務(wù)數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)和體系，承接“一部手機(jī)”在社會(huì)治理、公共服務(wù)、跨境貿(mào)易、住房租賃和金融等領(lǐng)域的深度運(yùn)用，通過(guò)金融的洞察和方式主動(dòng)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。二是重大惠民大應(yīng)用形成大數(shù)據(jù)帶動(dòng)智慧城市建設(shè)。以辦理戶口、辦醫(yī)保、考資質(zhì)、出入境、稅務(wù)、婚育等事關(guān)老百姓的大應(yīng)用為抓手，通過(guò)大應(yīng)用，打通數(shù)據(jù)壁壘，從更深層次便民、利民、惠民，改變了政府治理方式和百姓生活方式，提升政府治理與服務(wù)能力。

[1]深化“四張清單一張網(wǎng)”改革，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變[EB/OL].sohu. com，https://www.sohu.com/a/37351010_114882，2015-10-23.

[2]香山讀書會(huì).金融科技助力，建行搶得頭籌：云南省“一部手機(jī)辦事通”APP合作路線及簡(jiǎn)要分析[EB/OL].cn，http://rhd361.cn/special/news?id=c2a117fcd6f74a1e9e945db445cd258c，2019-12-29.