劉 學(xué) 偉

(濰坊工程職業(yè)學(xué)院，山東 青州 262500)

2020年底，我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下832個貧困縣和12.8萬個貧困村全部摘帽，實(shí)現(xiàn)了貧困地區(qū)全部脫貧摘帽的目標(biāo)，這標(biāo)志著我國進(jìn)入了“后扶貧時代”。國家針對新的發(fā)展形勢，提出了五年的過渡期，要求在這期間保持政策總體穩(wěn)定，發(fā)展方向由集中資源支持脫貧攻堅(jiān)向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興轉(zhuǎn)變。扶貧工程雖然已經(jīng)收官，但是扶貧是一項(xiàng)長期的工作，在新的歷史背景下需要不斷深化，工作的重點(diǎn)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)向了優(yōu)化扶貧結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)扶貧，以及建立扶貧長效機(jī)制方面。職業(yè)教育是促進(jìn)脫貧的根本舉措，未來建設(shè)扶貧長效機(jī)制離不開職業(yè)教育的參與。對以往職業(yè)教育扶貧實(shí)踐中存在的問題進(jìn)行分析，能為未來職教扶貧體系建設(shè)提供參考。

一、職教扶貧的發(fā)展與問題

職業(yè)教育助力精準(zhǔn)脫貧是我國促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的重要政策抉擇。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》都把消除貧困作為職業(yè)教育的功能定位之一。2016年，中國教育學(xué)會會長鐘秉林提出，教育扶貧是最有效、最直接的精準(zhǔn)扶貧，要圍繞貧困地區(qū)的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和基本公共服務(wù)需求大力發(fā)展職業(yè)教育?！秶鴦?wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》指出對擴(kuò)大面向中西部地區(qū)招生規(guī)模，與西部地區(qū)職業(yè)院校在專業(yè)建設(shè)、課程開發(fā)、資源共享、學(xué)校管理等領(lǐng)域進(jìn)行廣泛合作的東部地區(qū)職業(yè)院校、國家將通過獎補(bǔ)機(jī)制予以支持。鼓勵各地區(qū)職業(yè)院校整合資源、創(chuàng)造條件，以各種方式落實(shí)職業(yè)教育扶貧計(jì)劃。在國家的東西部協(xié)作行動中，職業(yè)教育扶貧也是一項(xiàng)重要的內(nèi)容。2016年教育部發(fā)布《職業(yè)教育東西協(xié)作行動計(jì)劃(2016-2020)》，職業(yè)教育助力脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃開始實(shí)施，計(jì)劃對完善職業(yè)教育扶貧工作機(jī)制，更好地發(fā)揮職業(yè)教育助力脫貧攻堅(jiān)的重要作用作出了部署。 2015 年《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出通過技能培訓(xùn)掌握致富技能，實(shí)現(xiàn)技能脫貧的要求。2020年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》提出“深化扶志扶智，激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力”，提高人員素質(zhì)成為政策目標(biāo)。在國家扶貧政策中，職業(yè)教育的作用主要是兩個方面，一方面是技能扶貧，另一方面是要在東西部合作中發(fā)揮作用。職業(yè)院校在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮了重要作用，但是仍然存在著一些現(xiàn)實(shí)問題。

首先，職業(yè)院校扶貧的能力不足，平臺建設(shè)薄弱。職業(yè)院校的扶貧能力不足主要是指不能適應(yīng)低技能勞動者需求，不能從技術(shù)、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等方面提供完整的幫扶。另一方面是軟硬件建設(shè)存在不足，實(shí)訓(xùn)場地和設(shè)備不足以為參加培訓(xùn)者提供完整的服務(wù)，缺少專門的實(shí)訓(xùn)基地，影響了培訓(xùn)的效果；在師資條件方面，職業(yè)院校不能配備最合適的師資為受培訓(xùn)者提供指導(dǎo)。職業(yè)院校參與扶貧的平臺建設(shè)依然薄弱，主要參與途徑依然是社會培訓(xùn)方面，在其它如技術(shù)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持等方面缺少協(xié)作平臺，職業(yè)院校參與扶貧的途徑較少。

其次，缺少對西部貧困地區(qū)支持的體系。跨區(qū)域東西部合作扶貧是國家層面的規(guī)劃，職業(yè)院校參與的主要方式主要是對口招生，針對民族地區(qū)農(nóng)民工開展技能培訓(xùn)，助力西部教育發(fā)展，開展師資培訓(xùn)。職業(yè)院校參與西部貧困地區(qū)扶貧主要是政治任務(wù)，缺少內(nèi)生動力，另外，這種跨區(qū)域的扶貧面臨著一些制度和機(jī)制上的障礙。

二、跨界治理理論對職教扶貧的啟發(fā)

20世紀(jì)90年代以來，產(chǎn)生了一系列新的管理理論?？缃缰卫砭褪窃谶@種背景下產(chǎn)生的多種管理理論的集合，多年來一直是一個廣受關(guān)注的主題?？缃缰卫硎侵竷蓚€或者兩個以上的治理主體，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程[1]。跨界治理的核心理念是打破固有的權(quán)力或界域界限，以實(shí)現(xiàn)共同合作，增進(jìn)共同價值。

跨界治理是一種系統(tǒng)方法，通過專門知識和框架，來解決現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性和不確定性問題。它通過一系列的決策過程優(yōu)化，更好地利用政府管理的權(quán)力，確保獲得更好的結(jié)果?？缃缰卫肀徽J(rèn)為是一項(xiàng)基本戰(zhàn)略，通過制度優(yōu)化和資源整合，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展一體化。跨界治理的界域指的是地域邊界、部門或公私領(lǐng)域的界限等?？缭降赜蜻吔绲闹卫硎侵缚缭絺鹘y(tǒng)的行政區(qū)劃治理模式，以公共利益為導(dǎo)向，通過系統(tǒng)要素的相互協(xié)作，解決跨地域的公共問題。這種治理模式在合作的界域上建立管理行為方式，整合管理制度，并且把這些整合的制度落實(shí)到不同級別的管理中，并建立一個影響跨境管理者行為和行動方式的環(huán)境，在不同的層面上塑造跨境網(wǎng)絡(luò)。這種管理思想在歐盟一體化發(fā)展過程中得到廣泛應(yīng)用，成為跨境一體化的優(yōu)化方案，解決社會兩極分化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的方法?？绮块T的治理是對傳統(tǒng)的條塊化分割管理出現(xiàn)的管理“碎片化”問題而提出的整體治理理論。它強(qiáng)調(diào)打破部門壁壘，通過部門間的合作解決問題?？绻筋I(lǐng)域的治理是指由政府部門、社會組織和私營企業(yè)者進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。通過這種方式可以調(diào)動各方的積極性，提高服務(wù)效率，減少財政支出壓力[2]。

通過職業(yè)教育來解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)重要策略。運(yùn)用跨界治理理論突破傳統(tǒng)界域觀念，整合職業(yè)教育資源扶貧是一條必有之路。首先，運(yùn)用跨界治理理論打破職教扶貧的行政層級邊界限制。在當(dāng)前的管理體系中，政府上下級之間是層級式的管理，上級掌握資源和制定政策，下級負(fù)責(zé)落實(shí)。在職業(yè)教育扶貧中，運(yùn)用跨界治理，可以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)上下合力規(guī)劃目標(biāo)[3]。其次，實(shí)現(xiàn)跨地理區(qū)域的合作。由于行政區(qū)域劃分，不同的地理區(qū)域由不同的地方政府管轄，為了本地區(qū)的利益,畫地為牢的問題比較突出。引入跨界治理理論，可以建立跨區(qū)域的職業(yè)教育扶貧協(xié)作機(jī)制，發(fā)揮不同發(fā)展水平區(qū)域在人力或教育資源方面的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，克服行政區(qū)劃導(dǎo)致的發(fā)展障礙。 第三，跨橫向職能部門邊界和公私領(lǐng)域邊界。同級政府各職能部門間以及條塊部門間存在著邊界?？缃缰卫硗黄屏丝茖又坡毮芰呀庑耘c機(jī)構(gòu)碎片化的藩籬，將部門間交疊或相近職能進(jìn)行重新整合及流程再造，形成一種基于總體服務(wù)導(dǎo)向而非單一部門導(dǎo)向的跨部門、條塊的整體治理格局，實(shí)現(xiàn)跨部門信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同。

三、構(gòu)建基于跨界治理的職教扶貧體系

(一)建立政府、學(xué)校、企業(yè)和社會組織之間的伙伴關(guān)系

職教扶貧是“挖窮根”，是通過提升勞動力的技能水平，使勞動者掌握一項(xiàng)技能而順利就業(yè)或創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。在服務(wù)的不同階段，需要政府、學(xué)校、企業(yè)和社會組織等多方面共同合作。各方建立一種伙伴關(guān)系，發(fā)揮各自在公私領(lǐng)域內(nèi)的優(yōu)勢，形成資源共享，風(fēng)險共擔(dān)的局面。在這個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，政府無疑是最重要的主體，需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各方，形成合力。社會服務(wù)是職業(yè)院校的職能之一，參與技能扶貧對于職業(yè)院校來說擴(kuò)大了社會服務(wù)的領(lǐng)域，能夠在更大的空間內(nèi)配置資源，提升自身的社會影響力。政府是政策的制定者，職業(yè)院校是政策的具體實(shí)施者，在勞動力、技能培養(yǎng)，就業(yè)和創(chuàng)業(yè)幫扶等方面發(fā)揮重要作用。

企業(yè)進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，承擔(dān)了一定的社會責(zé)任。企業(yè)作為私有領(lǐng)域的主體要進(jìn)入公共領(lǐng)域，成為服務(wù)供給的主體，會提升自身影響力。企業(yè)的參與需要符合其自身的利益，需要政府的許可和引導(dǎo)。一方面是制度引導(dǎo)，可以將服務(wù)外包、服務(wù)補(bǔ)貼和特許經(jīng)營等方面引入到扶貧服務(wù)項(xiàng)目中，為企業(yè)參與公共服務(wù)提供有效途徑。另一方面是宣傳引導(dǎo)，政府要通過宣傳，使企業(yè)認(rèn)識到技能扶貧不只是社會責(zé)任，也有利于企業(yè)人力資源建設(shè)，為企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、與政府建立溝通渠道等提供機(jī)會。引導(dǎo)企業(yè)員工參與扶貧幫困志愿服務(wù)、傳授技術(shù)、參與傳幫帶等活動，能建立良好的企業(yè)文化。社會組織在扶貧過程中具有橋梁作用，能夠彌補(bǔ)政府在治理過程中的不足，在制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐中起到一個緩沖作用。社會組織比政府更了解企業(yè)和社會發(fā)展的需求和問題，對于政府決策的可行性和實(shí)踐中的矛盾具有更多的發(fā)言權(quán)，能夠起到智囊團(tuán)的作用。政府要聽取行業(yè)與社會組織的意見，引導(dǎo)行業(yè)組織承擔(dān)扶貧中的部分政府職能。

(二)制定跨行政區(qū)域的協(xié)同治理制度

隨著電子商務(wù)和信息技術(shù)的發(fā)展，跨區(qū)域資源整合，建立新的利益共同體成為可能。打破原有的行政區(qū)域分割限制，基于市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過制度建設(shè)進(jìn)行扶貧是一種新方式?？绲赜蜻吔绶鲐毷侵竷蓚€不同發(fā)展水平的地區(qū)，以幫扶的方式，幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)脫貧。例如，濰坊工程職業(yè)學(xué)院與貴州省民族地區(qū)合作開展扶貧項(xiàng)目。項(xiàng)目在兩地政府的指導(dǎo)下實(shí)施，內(nèi)容包括與貴州省織金縣人民政府、七星關(guān)區(qū)教育局、施秉縣人民政府開展的“一對一”的支持援助項(xiàng)目，聯(lián)合培養(yǎng)學(xué)前教育師資項(xiàng)目、共建標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園項(xiàng)目、基礎(chǔ)教育師資培訓(xùn)項(xiàng)目、電商扶貧和電子商務(wù)人才培養(yǎng)等合作項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域的合作。

這種方式不同于傳統(tǒng)的區(qū)域政府治理模式，它面臨跨區(qū)域所帶來復(fù)雜的協(xié)同問題。職業(yè)院校作為一個主體，要和多個部門合作，涉及多方面的政策法規(guī)和部門條例，要完成各方的協(xié)同，首先需要從法規(guī)、制度和協(xié)議方面提供保障，減少合作成本。制度建設(shè)有兩個方面，分別是國家層面和地方層面。在國家層面，不僅要有政策的支持，更重要的是建立培育協(xié)同治理合作體制。合作體制可以采用“區(qū)域合作委員會”的形式由兩地的政府、教育和行業(yè)部門參與[4]。在地方層面如，通過簽署合作協(xié)議，完成職業(yè)教育對口幫扶要確定合作的內(nèi)容、績效，以及合作協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)。同時建立協(xié)同規(guī)章，來確定在跨地域邊界合作中的權(quán)利與義務(wù)，以及爭端解決機(jī)制。成立由兩地有關(guān)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長的專責(zé)工作小組，明確兩地各部門的工作任務(wù)，建立工作聯(lián)動機(jī)制，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)信息互通，研究解決合作中存在的問題。

區(qū)域間的發(fā)展水平存在著很大的差異，這不僅體現(xiàn)在職業(yè)教育發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)上，也體現(xiàn)在發(fā)展環(huán)境以及發(fā)展目標(biāo)上。在跨區(qū)域職教扶貧合作中，首先需要改善發(fā)展環(huán)境，包括基礎(chǔ)和理念的培育。要想使其具有凝聚力，就需要建立具有職業(yè)教育扶貧專項(xiàng)功能的基金，來解決落后地區(qū)面臨的特殊問題。這些基金可以用于職業(yè)教育資源建設(shè)、人力資源培訓(xùn)和師資培訓(xùn)等。

(三)搭建平臺，促進(jìn)部門整體管理

政府未來扶貧工作會向常規(guī)化和制度化轉(zhuǎn)變，構(gòu)建多部門協(xié)作、社會力量參與的協(xié)調(diào)機(jī)制。這種機(jī)制涉及不同層級的政府，也涉及政府內(nèi)的多個部門。各級政府和部門發(fā)揮的作用是不同的，頂層的政策制定發(fā)生在國家層面，省級層面則要完成政策的具體化，縣級層面的任務(wù)是落實(shí)[4]。扶貧涉及民政、扶貧辦和教育等多個部門。即使在政府內(nèi)部，各個部門對于脫貧的訴求也不相同，部門的利益訴求、競爭邏輯導(dǎo)致行政管理的碎片化，政府難以實(shí)現(xiàn)部門組織間的有效合作，形成整體的管理。職業(yè)院校不是政府部門，參與扶貧工作是其公共職責(zé)的一部分，也是主動完成公共利益的舉措。與政府合作也要多部門的協(xié)調(diào)與合作，形成跨部門的溝通協(xié)調(diào)體制。促進(jìn)包括職業(yè)院校在內(nèi)的整體管理，最主要的是搭建平臺，建立溝通機(jī)制。技能扶貧涉及資金、政策和人員等多個方面，需要多個政府部門的支持，應(yīng)建立部門平等的合作對話溝通制度。通過建立技能扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組等方式搭建一個合作交流的平臺，實(shí)現(xiàn)政府部門內(nèi)部的工作溝通和日常事務(wù)溝通，可以避免部門間由于信息不暢而出現(xiàn)的管理障礙和效率低下的問題。另一方面是完善利益協(xié)調(diào)機(jī)制。要避免有關(guān)部門“搭便車”的現(xiàn)象，調(diào)動各方的動力，要制定利益分享機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。要在利益分享和平等協(xié)作的條件下分享扶貧成果，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。