田 宇 邵文帥 （沈陽城市建設學院，遼寧 沈陽 110000）

隨著城鄉(xiāng)差距的逐漸縮小，土地管理問題備受關注，立足城鄉(xiāng)一體化建設現(xiàn)狀，分析土地科學管理方法，以此提高土地開發(fā)率和建成率，促進社會經(jīng)濟常態(tài)發(fā)展。本文針對這一論題重點探究，希望能為同行提供理論借鑒，確保城鄉(xiāng)一體化建設目標順利實現(xiàn)。

1 城鄉(xiāng)一體化建設中土地管理的意義

2020 年是全面建成小康社會的關鍵年，以城鄉(xiāng)一體化建設為視角，高度重視土地管理，以期提高城鄉(xiāng)發(fā)展一體化總水平實現(xiàn)程度，取得小康社會建設的良好效果。2019年土地開發(fā)率約88.50%，土地建成率約93.0%，分別比2018 年提高1.31、0.30 個百分點（見表1）。2019 綜合地均稅收561.65 萬元/公頃，與2018年相比，約減少0.78%[1]。

表1 2019年土地開發(fā)率及土地建成率

從數(shù)據(jù)對比中能夠看出，土地開發(fā)、土地建成工作成效顯著，一定程度上提升了土地管理水平。隨著城鄉(xiāng)一體化建設要求的變化，應適當調整土地管理方案，以此深化土地管理工作改革，更好地為人民群眾謀福利，實現(xiàn)和諧發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)一體化建設中土地管理的常見問題

2.1 規(guī)劃缺乏合理性

土地開發(fā)、管理不能一蹴而就，此項工作具有投資周期長、內(nèi)容繁雜、情況多變等特征。土地規(guī)劃中，多數(shù)地區(qū)為追趕城鄉(xiāng)一體化建設進度，往往忽視區(qū)域特殊性，盲目向其他地區(qū)借鑒土地管理方案，即便能夠獲得利益，但僅限于短期利潤的獲取，難以實現(xiàn)經(jīng)濟效益的長效增加[2]。之所以土地管理效果不盡如人意，還因為相關負責人環(huán)保意識淡薄、全局觀念較差，土地管理階段未妥善處理資源開發(fā)與環(huán)境保護間的關系，即退耕還林、邊毀林開荒等環(huán)節(jié)交叉進行。長此以往，“占補平衡”將流于形式，并且生態(tài)環(huán)境問題接踵而至，不利于人們生產(chǎn)、生活的穩(wěn)定性。從鏈條運作角度來看，管理規(guī)劃起到導向作用，一旦指導方向偏頗，那么土地管理成效很難全面顯現(xiàn)，最終城鄉(xiāng)一體化建設效果大打折扣。如果規(guī)劃未能科學、合理制定，那么資源浪費、環(huán)境惡化等問題會成為土地現(xiàn)代化管理阻力，不利于人與自然的良性發(fā)展。

2.2 開發(fā)投資主體單一

城鄉(xiāng)一體化建設中，政府部門大力支持，尤其在土地管理工作中，政府向其傾斜財政資金，以此緩解土地開發(fā)、土地管理階段的資金短缺現(xiàn)象。實際上，土地管理經(jīng)費缺口較大，單憑政府一方進行補助，難以迎合新時期土地管理需要。基于此，定要打破投資主體以政府為主的被動局面，適當拓寬籌資渠道，這既能減輕政府在土地管理中的壓力，又能滿足資金持續(xù)供應需求。

2.3 土地管理較片面

土地管理活動在城鄉(xiāng)一體化建設背景下開展，這項活動具有廣泛覆蓋特征。當前，土地管理工作大多停留于表面，管理制度更新速度遲緩，管理實踐中經(jīng)常出現(xiàn)無據(jù)可依現(xiàn)象，導致土地管理效率大大降低。具體來說，農(nóng)民集體概念尚未統(tǒng)一，所以集體所有權適用范圍未具體確定，使得土地管理工作無序開展。久而久之，土地管理有效性難以保證，并不同程度阻礙農(nóng)村經(jīng)濟建設，制約農(nóng)村現(xiàn)代化進程。個別農(nóng)村地區(qū)的土地規(guī)劃制度缺乏實用性，與土地管理相關的水利工程、環(huán)境工程、農(nóng)業(yè)設施工程等管理工作低效開展。如果土地管理工作未嚴格推進，則城鄉(xiāng)發(fā)展差距會逐漸拉大，并且農(nóng)民利益會受損，日后城鄉(xiāng)發(fā)展難以良性循環(huán)。除此之外，監(jiān)管工作不到位，這是違規(guī)管理現(xiàn)象屢禁不止的重要原因。

2.4 管理團隊不夠專業(yè)

城鄉(xiāng)一體化建設效果能否優(yōu)化，重要原因之一即土地管理人員具備高素質、高水平。現(xiàn)今，土地管理團隊內(nèi)部凝聚力渙散，多數(shù)管理人員的工作能力偏低，并且實踐經(jīng)驗匱乏，在土地管理活動中，常因自身能力不足、準備不充分而產(chǎn)生多樣化問題，進而增加管理難度，影響城鄉(xiāng)一體化建設效果。如果相關部門忽視管理人員的培訓，或者管理團隊低效培育，管理人員從業(yè)自信心相應弱化，城鄉(xiāng)一體化建設工作將遇到重重阻力。

3 城鄉(xiāng)一體化建設中解決土地管理問題的措施

3.1 合理制定規(guī)劃

城鄉(xiāng)土地資源管理的過程中，應事先制定科學規(guī)劃，以便正向指導土地管理行為，讓管理工作具體落實。其中規(guī)劃起到全局統(tǒng)領作用，結合當?shù)刈匀画h(huán)境、農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，實現(xiàn)土地的深度開發(fā)和合理規(guī)劃，真正加快城鄉(xiāng)一體化步伐。實際上，土地管理規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一部分，加強二者間聯(lián)系，促進建設、管理活動穩(wěn)步進行。在此期間，相關負責人實施“占補平衡”原則，以此提高土地資源利用率，全面維護農(nóng)民合法權益，推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、城市經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展。需注意的是，盡最大可能維持生態(tài)平衡，在自然環(huán)境保護、生態(tài)問題解決的基礎上，完善土地管理規(guī)劃，避免走先污染、后治理的老路，實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

3.2 豐富開發(fā)投資主體

土地管理活動涉及多個方面，此項工作具有復雜性、多樣性，為逐步完成土地管理任務，勢必要增強管理合力，即加強企業(yè)、政府、個人等多元主體間聯(lián)系，為土地管理方案制定提出合理化建議，減少土地資源閑置現(xiàn)象[3]。與此同時，這能為土地開發(fā)與利用提供所需資金，讓土地管理目標順利實現(xiàn)。因為土地管理效果與效益產(chǎn)出有一定聯(lián)系，為確保參與者利益合理配置，避免出現(xiàn)利益紛爭，定要啟動多元主體協(xié)同管理機制，探索風險共擔、利潤配置的平衡點。其中，企業(yè)有償投資、政府公益投資、個人有償投資，在調動各主體積極性的基礎上，增進主體間聯(lián)系，經(jīng)協(xié)商協(xié)作優(yōu)化土地管理效果。

3.3 加大土地管理力度

管理規(guī)劃制定后，據(jù)此進行全過程管理，立足城鄉(xiāng)發(fā)展需求，制定短期、長期管理策略，讓土地管理工作有的放矢，進而加快城鄉(xiāng)一體化建設步伐[4]。因為城鄉(xiāng)功能不盡相同，基于功能定位制定管理目標，實現(xiàn)特色城鎮(zhèn)打造、魅力城市建設，以此起到示范作用，推動土地管理工作規(guī)范化進行。從整體空間管制角度出發(fā)，適時完善空間管制體系，根據(jù)各區(qū)域特色資源及個性化管理要求制定相應的管制策略，大大提高土地管理制度執(zhí)行效率，為城鄉(xiāng)一體化建設助力。規(guī)范管制行為的過程中，啟動適度監(jiān)管模式，并配備獎懲激勵制度，減少違規(guī)管控、隨意治理等行為，取得土地資源科學管理、高效利用的良好效果。此外，參與土地管理的人員，能夠以較高熱忱度執(zhí)行土地管理職責，并積極配合上級領導布置的活動，為城鄉(xiāng)一體化建設階段的土地管理獻計獻策。

3.4 構建專業(yè)管理隊伍

城鄉(xiāng)一體化建設期間，勢必要成立高素質、高技能管理隊伍，為土地管理提供人力資源支持，使管理問題逐項解決。培育合格的管理隊伍時，從優(yōu)秀人才聘用、內(nèi)部人才選拔等工作入手，其中，資格認證、專業(yè)技能、綜合素養(yǎng)等內(nèi)容是外聘與內(nèi)選的必要考察點，也是提升土地管理質量的基本要求。新時期下，城鄉(xiāng)一體化建設要求逐漸提高，對于土地管理人員來說，既要提升個人能力，又要借助團隊力量，推動土地管理工作高質量、高效率完成，使管理行為與管理規(guī)劃相契合。在專業(yè)管理隊伍支持下，城鄉(xiāng)差距呈縮小化趨勢，實現(xiàn)同步發(fā)展和共同富裕。隨著時代不斷變化，應面向土地管理人員進行培訓，適當提供再教育、外出學習機會，這既能增強從業(yè)人員含金量，又能為城鄉(xiāng)一體化建設儲備優(yōu)秀人才，推動土地管理水平邁向新臺階。

4 結論

城鄉(xiāng)一體化建設已成必然趨勢，對于土地管理工作，從業(yè)者應通過合理制定規(guī)劃、豐富開發(fā)投資主體、加大土地管理力度、構建專業(yè)管理隊伍等措施優(yōu)化土地管理效果。這既能調動城鄉(xiāng)人們的參與熱情，又能為日后土地常態(tài)管理奠定良好基礎。