中通服咨詢設(shè)計研究院有限公司 南京 210019

引言

我國大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟與新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，高度重視數(shù)字中國、智慧城市建設(shè)?；ヂ?lián)網(wǎng)+、智慧化、數(shù)字化已然成為社會經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上提出：信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇，我們必須敏銳抓住信息化發(fā)展的歷史機遇，推動信息領(lǐng)域核心技術(shù)突破，發(fā)揮信息化對經(jīng)濟社會發(fā)展的引領(lǐng)作用。踐行國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設(shè)數(shù)字中國，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能同實體經(jīng)濟深度融合，建設(shè)智慧城市都是順應(yīng)時代發(fā)展的必然要求。

盡管我們對智慧城市已經(jīng)探索了近十年，但可以說智慧城市本身依然是新事物，社會各方對于智慧城市的理解更不盡相同，也未有明確定論。與此同時，面對巨大的商機，各類參與者積極涌入智慧城市領(lǐng)域，合力推動著智慧城市建設(shè)和實踐不斷向前邁進。智慧城市作為城市發(fā)展的一種新形態(tài)，始終與城市管理和城市治理能力水平密不可分，因此智慧城市會始終處于一個無限演進的過程狀態(tài)，絕不是建一兩個項目就可以宣布成功實現(xiàn)的。從現(xiàn)階段看，雖然不少地方取得了一些明顯成效，但大部分地區(qū)還普遍處于建設(shè)起步階段，這個階段最大的挑戰(zhàn)是如何厘清智慧城市推進中面臨的幾個不確定性，以及如何正確駕馭這些不確定性[1]。

1 智慧城市的本質(zhì)與挑戰(zhàn)

1.1 智慧城市的本質(zhì)

目前社會各界對智慧城市有很多定義，也不盡相同，我們認為對此不一定非要有一個明確的定義，但需要達成一些共識：智慧城市囊括了互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、AI等新一代信息科技，助力城市實現(xiàn)更加精細化的管理、更為人性化的服務(wù)、更具競爭力的產(chǎn)業(yè)，支撐城市治理體系創(chuàng)新和治理能力提升，不斷提升城市治理的信息化和智慧化水平[1]。

1.2 智慧城市建設(shè)面臨著諸多不確定性的挑戰(zhàn)

不確定性(Uncertainty)是指事先不能準(zhǔn)確知道某個事件或某種決策的結(jié)果。波爾曾提出“模糊性和不確定性是世界所固有存在的，而不局限于我們對它的不完全感知結(jié)果?！苯ㄔO(shè)智慧城市的過程，是在不斷為城市母體面臨的各種問題尋求“解題方法”，這個過程的探索面臨諸多的不確定性，這也是為什么智慧城市推進難以快速成功的困難所在?！霸诖_定性領(lǐng)域周邊存在著廣袤的不確定性海洋”，智慧城市建設(shè)就是要在多種不確定的可能性中尋求合適的確定性之路。

信息科技支撐解決城市管理或治理難題，但所有解題方法都具有天然的局限性。傳統(tǒng)的城市管理模式綿延已久，形成了相對固化的體系。當(dāng)人們試圖用信息技術(shù)來輔助管理時，必然要打破原有的模式，重構(gòu)一種新的狀態(tài)，這時新舊模式和狀態(tài)之間的轉(zhuǎn)換過程和/或方式都面臨很大的不確定性，這也是智慧城市建設(shè)中所要經(jīng)歷的真正挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)模式下，對于城市的動態(tài)狀態(tài)或者事件運行的結(jié)果無法進行穩(wěn)定、確切的描述和準(zhǔn)確預(yù)測，政務(wù)信息不全、含混而模糊的處置是常態(tài)。而在智慧城市時代，基于海量信息感知與采集，可以有效彌補傳統(tǒng)模式下對城市動態(tài)認識能力的不足，另一方面，又促成對事件處置的顯性督促，讓含混不清的模糊處置無所適存。這種看似簡單的沖突，在智慧城市建設(shè)推進過程中實際上具有很大不確定性。從表面上看不確定性似乎與危機、風(fēng)險緊密相連，然而實際上不確定性也具有重要的積極作用，意味著智慧城市發(fā)展的無限可能性。隨著新型信息基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)的突飛猛進，以及智慧城市十年來建設(shè)的演變和經(jīng)驗，我們對于不確定性的關(guān)注與認識日益加深，從不確定性的視角審視智慧城市的建設(shè)具有重要的價值和意義[2]。

2 智慧城市四個典型的不確定性分析

2.1 線下清晰和線上模糊的管理邊界面臨重構(gòu)的不確定性

常規(guī)形態(tài)下，行政區(qū)劃在線下具有明確的地理邊界，相應(yīng)的各政府部門在線下一般也具有明確的管理邊界，且具有看似明確的部門條塊分工。然而進入到智慧城市階段，因為線上流程是扁平化的，線下縱向分割的方式如何遷移到線上，就面臨一個重要的重構(gòu)過程。線上重建邊界的這個新邊界在哪里，看似模糊了起來，其實不是模糊，而是需要一種各部門間管理鑲嵌式的深度的融合，這種融合會讓各級管理者在重構(gòu)時面臨心理上的巨大不確定性。線上看起來模糊了線下的部門邊界，但實際上橫向流程又必須是清晰的、透明的；線下各部門看似橫向分割的很清晰，但是業(yè)務(wù)管理的內(nèi)部處理過程其實是模糊的、封閉的。在線下存在的矛盾之所以不容易暴露，因為過去是一種類似“混沌管理”的依靠管理者個人的管理模式，這種固有的權(quán)限職責(zé)分工已形成慣例，而當(dāng)這些流程遷移到線上時，一切主觀性的、模糊的流程就必須要清晰，否則無法落地。因此信息化的介入，無形中逼迫打破原有的管理模式，進而推動形成治理能力的提升。智慧城市時代，一切不以服務(wù)對象為中心的創(chuàng)新沖動，都將滋生新的“煙囪”；部門間過于明確的邊界線(煙囪)使一線服務(wù)者與服務(wù)對象都將無所適從[3]。

圖1 政務(wù)服務(wù)演變趨勢

實際上近些年隨著智慧城市建設(shè)推進，政務(wù)服務(wù)正在經(jīng)歷著多個階段的演變(如圖1所示)。從過去民眾辦一件事需要去不同地點的不同部門辦理，到第一代政務(wù)中心將不同部門服務(wù)窗口相對集中到同一個地點，民眾不再需要奔波于各委辦局之間，而只需要在政務(wù)中心不同窗口辦理業(yè)務(wù)；再到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開啟“一門一窗一網(wǎng)一次”政務(wù)服務(wù)時代，破解百姓痛點、難點、堵點問題，全面推進“一件事一次辦”改革，充分利用線上功能，推行“預(yù)約彈性服務(wù)”、“審批不見面服務(wù)”、“減人不減服務(wù)”等舉措，讓辦事群眾在政府部門辦事，也和在網(wǎng)上買東西一樣快捷方便，不見面也能辦好事，省時省力又省心。如今的“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”盡管已經(jīng)取得廣受好評的成效，但就內(nèi)部的處理流程而言，實際上是由過去用戶自行流轉(zhuǎn)發(fā)展到由窗口服務(wù)人員代為進行內(nèi)部流轉(zhuǎn)，管理系統(tǒng)實際上并沒有真正實現(xiàn)一體化，部門間明確邊界線依舊存在，智慧城市的發(fā)展方向就是要解決這一問題，打通人為的信息邊界，將分散的、各自為政的數(shù)字政府整合為整體型政府。重構(gòu)線下清晰和線上模糊的管理邊界，優(yōu)化現(xiàn)有管理體制機制，是智慧城市面臨的一大不確定性。

2.2 深化“放管服”改革需要適應(yīng)服務(wù)對象的不確定性

中央多次提出要精簡、優(yōu)化政務(wù)流程，減少制度性成本，提升政府效率。2016年國務(wù)院辦公廳強調(diào)：“要簡化優(yōu)化流程，簡化整合辦事環(huán)節(jié)，強化部門協(xié)同聯(lián)動，加快業(yè)務(wù)流程再造，務(wù)求程序上簡約、管理上精細、時限上明確?！?018年出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步壓縮企業(yè)開辦時間的意見》指出要加大力度實施流程再造，推行“一窗受理、并行辦理”。2019年全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務(wù)分工方案中提到“通過信息共享的方式優(yōu)化辦事流程”。應(yīng)該看到，各級政府在行政管理過程中，對服務(wù)對象設(shè)置的各項前置條件在不斷減少，伴隨治理能力的提升，政府能夠承受的不確定性在不斷提高，本質(zhì)上是政府對服務(wù)對象管理的包容度在不斷提升(如圖2所示)。

過去經(jīng)營場所、注冊資本、人員資格等各種嚴格的審批前置條件要求，就像一扇扇“玻璃門”，讓市場看的見但進不去，現(xiàn)在注冊資金認繳制等政策讓企業(yè)注冊更便捷，讓創(chuàng)業(yè)門檻降到更低。從“三證合一”“五證合一”到“多證合一”，讓辦企業(yè)更省錢、省時、省心、省力；深化“放管服”改革(加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，激發(fā)市場活力)，就是要放松事前準(zhǔn)入、加強事中事后監(jiān)管，構(gòu)建部門間數(shù)據(jù)共享、協(xié)同聯(lián)合獎懲和監(jiān)管機制，完善全流程監(jiān)管體系?！胺潘墒虑皽?zhǔn)入”就是要適應(yīng)服務(wù)對象一定程度上的不確定性。政府簡化流程、開啟線上流程，是為了給百姓和企業(yè)帶來便利性，因此要讓服務(wù)對象提供的資料越少越好，畢竟政府才是擁有大量數(shù)據(jù)的。對服務(wù)對象要求的剛性前置條件越少，則政府需要承受的不確定性越高，對政府治理能力的要求也越高，因此這將伴隨著政府信息化程度的提升而逐漸改變。那種單純只是將線下流程線上化，但前置條件要求不減少，甚至還需要用戶自己提供更多信息的所謂電子政務(wù)，一定不會給服務(wù)對象以良好的用戶體驗。

2.3 消費行為的極致體驗“讓百姓有獲得感”面臨不確定性

在跨入互聯(lián)網(wǎng)、電子商務(wù)時代以來，老百姓的消費觀和行為發(fā)生較大變化，特別是支付行為的變化，替代了城市居民“現(xiàn)金為王”的消費模式?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+支付”正在漸漸改變?nèi)藗兊纳?，人們在享受線上消費、移動支付的快捷便利的同時，也潛移默化改變了老百姓傳統(tǒng)的消費習(xí)慣。

圖2 “放管服”改革需要適應(yīng)服務(wù)對象的不確定性

蓬勃發(fā)展的新零售讓消費者變得選擇多元化強、主動參與度高、體驗滿足感深。當(dāng)智慧城市服務(wù)于在這樣的環(huán)境里“被慣壞”的消費對象時，能否“讓百姓有獲得感”將面臨很大的不確定性。公眾的線上自主能力已經(jīng)大幅度提高，且增長幅度正在倒逼政務(wù)服務(wù)的改革。近年來，各地政府將推進線上服務(wù)作為電子政務(wù)改革的重要內(nèi)容，也取得了長足的進步。但公眾是電子政務(wù)的主要服務(wù)對象用戶，因此公眾是否有獲得感一定程度上也是檢驗這些工作成效的試金石?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)線上服務(wù)的不斷創(chuàng)新和消費者體驗感的日新月異，培養(yǎng)了老百姓線上的極致體驗感，其信息化體驗滿足度的閾值已經(jīng)抬得提高，公眾已經(jīng)不滿足于政府將線下流程簡單線上化。盡管近幾年政府在政務(wù)信息化上做了諸多工作，取得諸多成效，但是想要真正使民眾滿意度顯著提高，其面臨的壓力也是巨大的，這種“讓百姓有獲得感”的不確定性也將是政府?dāng)?shù)字化面臨的挑戰(zhàn)。

2.4 技術(shù)進步使信息安全管控面臨不確定性

人們在享受科技帶來便捷的同時，卻也不得不面臨巨大的信息安全風(fēng)險(如圖3所示)。

圖3 技術(shù)進步與信息安全

首先網(wǎng)絡(luò)從原來相對封閉、隔離的狀態(tài)向互聯(lián)、開放的狀態(tài)轉(zhuǎn)變后，網(wǎng)絡(luò)邊界變得越來越模糊，網(wǎng)絡(luò)安全管控變得越來越復(fù)雜。而智慧城市往往構(gòu)建于各種復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)之上，對其安全管理提出了更高的要求，在網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)選擇方面面臨許多的不確定性。

其次信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，終端的數(shù)字化、移動化、智能化程度越來越高，徹底改變了原來終端主要以固定、單一功能為主的模式，使信息收集變得異常簡單而便捷。智慧城市的智能終端密集分布，數(shù)據(jù)發(fā)生和采集場景廣泛，加上黑客的攻擊手段也在發(fā)展，無形之中增加了信息安全風(fēng)險，當(dāng)然過度收集信息的風(fēng)險已然出現(xiàn)。智慧城市中的政府需收集公民的個人信息以便提供精準(zhǔn)服務(wù)，各類APP以收集信息作為公民享受其服務(wù)的前提。信息搜集范圍廣，從收集身份、職業(yè)、位置信息，到興趣愛好、個人通訊錄、照片權(quán)限甚至人臉識別，無所不包。其結(jié)果是數(shù)據(jù)應(yīng)用變得越來越不可控，社會面臨對這些信息保管不善或使用不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險[4]。

再者隨著數(shù)字化時代的到來，急劇暴增的海量數(shù)據(jù)，催生了各類大規(guī)模、超大規(guī)模數(shù)據(jù)中心的建設(shè)，數(shù)據(jù)由原來分散、少量存儲轉(zhuǎn)而向集中、海量化方式轉(zhuǎn)變，這些集中而海量的數(shù)據(jù)，可能隱含著極高的信息價值，具有強大的誘惑力，如何管理面臨巨大的不確定性；因為大數(shù)據(jù)的特點在于“大”，即通過系統(tǒng)采集海量信息，運用算法進行數(shù)據(jù)分析，“描繪”或“預(yù)測”出信息背后的真相，進一步從中挖掘更深層次的價值。

3 如何應(yīng)對不確定性的挑戰(zhàn)

3.1 理念轉(zhuǎn)變——變盲目借鑒復(fù)制為挖掘自身優(yōu)勢，自信創(chuàng)新

智慧城市建設(shè)過程中，必須深刻理解信息化只是手段，轉(zhuǎn)變城市管理與城市治理的理念才是關(guān)鍵，不同城市之間智慧城市建設(shè)的理論方法可以復(fù)制，但內(nèi)容不可復(fù)制。從現(xiàn)階段看，不同城市之間構(gòu)筑物理形態(tài)的趨同性趨勢未必是一件好事，一城一策不應(yīng)該只是一種理想，迫切需要各方先轉(zhuǎn)變觀念再轉(zhuǎn)而帶動行為方式的改變。

如要破解線下看似清晰，重構(gòu)線上看似模糊的管理邊界這一不確定性，需要城市管理主體做出努力的探索，而我國地緣廣大，東西部不同的城市間差異化很大，各自處于不同發(fā)展階段，治理能力和治理水平處于不同階段，應(yīng)鼓勵不同城市，針對自身城市的實際情況，做出各自的探索，為全國建立經(jīng)驗與樣板。

不管哪個城市，也許短時間能夠建立起比較先進的硬軟件系統(tǒng)，但這也許只是搭起了智慧城市的“殼”，還缺少智慧城市的“核”。智慧城市的“核”首先是城市治理的理念轉(zhuǎn)變，這其中也包括智慧城市建設(shè)理念的創(chuàng)新，重視頂層設(shè)計、立足統(tǒng)籌建設(shè)、具有長效運營管理機制和適當(dāng)?shù)暮笙蛟u價體系，基于不同城市的各自實際需求，因地制宜，通過挖掘自身的優(yōu)勢，而不是一味的盲目借鑒復(fù)制，實現(xiàn)自信創(chuàng)新，才是智慧城市正確的努力方向。

3.2 定位轉(zhuǎn)變——變管理為服務(wù)，實現(xiàn)從管理到城市治理

城市治理與城市管理的最本質(zhì)不同在于，城市管理主要是單一政府，而城市治理參與主體是多元化的，它包含了政府部門、NGO組織、非盈利機構(gòu)、企業(yè)和個人。要支撐城市管理和治理水平提升，智慧城市定位的轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)抓住這一本質(zhì)區(qū)別，構(gòu)建多元主體機制，并處理好這種多元主體在公共空間中的組織關(guān)系。政府可能已不是唯一的管理者，而要持續(xù)向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。這必然要求政府要遵循市場的規(guī)律，提高城市治理的效率，因地制宜地引入市場機制的不同方法，為城市治理注入活力和效率[5]。

高效的智慧城市也許不是設(shè)計師能夠規(guī)劃出來的，就像互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展就是非組織成效較好的印證，如何聚集社會各界智慧，將是智慧城市能否健康推進的重要因素。恰當(dāng)?shù)蒯尫胚x擇權(quán)為系統(tǒng)增添自組織因素，會使系統(tǒng)更加高效。從定位上弱化傳統(tǒng)的管理思維，從治理上強化新型的服務(wù)理念，這在應(yīng)對“放管服”改革中，如何適應(yīng)服務(wù)對象的不確定性方面將顯得尤為重要。

3.3 方法轉(zhuǎn)變——先理解清楚做什么，再研究怎么做

無論智慧城市如何發(fā)展，都需要在動手之前審慎思考智慧城市推進的方法。通常情況，許多地方在完成智慧城市咨詢規(guī)劃方案(主要是建設(shè)規(guī)劃)后，就直接去選擇供應(yīng)商開展具體軟硬件產(chǎn)品的集成實施，這樣做的結(jié)果往往事與愿違，基本會局限在單純的產(chǎn)品搭建組裝，并不能適配智慧城市這個復(fù)雜體系。因為規(guī)劃方案往往是一個讓各方面理解并達成共識的很粗的方向性的內(nèi)容，不足以直接支撐項目的落地實施。需要在規(guī)劃方案達成共識后，再針對性開展與此對應(yīng)的智慧城市各子模塊下的具體項目策劃、解決方案、系統(tǒng)設(shè)計與工程設(shè)計，先詳細研究清楚做什么，再研究怎么做，然后據(jù)此選擇合適的產(chǎn)品與集成實施交付，才可以基本確保其結(jié)果與規(guī)劃的一致性(如圖4所示)。

圖4 智慧城市推進方法

推進方式轉(zhuǎn)變，要從理念、頂層、可持續(xù)發(fā)展等角度結(jié)合城市特點，個性化的找到每個城市的獨特性，形成百花齊放的智慧城市不同建設(shè)重點方向；通過在具體管理中的閉環(huán)創(chuàng)新，及時評估、正確引導(dǎo)智慧城市建設(shè)和運行管理的有效執(zhí)行，并合理構(gòu)建一個完整、可靠、經(jīng)濟和有效的面向智慧城市發(fā)展的創(chuàng)新管理體系，發(fā)揮整體效益，提升智慧城市建設(shè)效能和效果。

4 結(jié)論

在智慧城市建設(shè)中，研究與認識各種不確定性是必要的，確定性問題是考察解決具體問題的能力，追求的是短期效率，解決不確定性問題則需要“智慧”，以實現(xiàn)長遠目標(biāo)。如何直面智慧城市推進過程中面臨的各種不確定性的挑戰(zhàn)，其實就是找到了智慧城市創(chuàng)新發(fā)展的新機遇和突破口。智慧城市建設(shè)是長遠的事業(yè)，結(jié)果好才是真的好，解決好當(dāng)下面臨的不確定性問題只是漫長智慧城市建設(shè)的開始，值得所有參與者為之努力。