昝軍

疫情就是命令，防控就是責(zé)任。面對來勢洶洶的新冠肺炎疫情，習(xí)近平總書記親自指揮、親自部署，率領(lǐng)全黨全軍全國各族人民風(fēng)雨同舟、勇抗疫情。經(jīng)過頑強拼搏，湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)取得決定性成果，疫情防控阻擊戰(zhàn)取得重大戰(zhàn)略成果。同心抗疫、不勝不休，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，再次彰顯了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和中國特色社會主義制度的顯著優(yōu)勢。多難興邦！恩格斯曾說“沒有哪一次重大的歷史災(zāi)難不是以歷史的進步為補償?shù)摹?。同時，疫情是一面鏡子、一次大考，“照”出了應(yīng)急管理體系的短板、“考”出了治理能力的不足。疫情暴發(fā)初期，習(xí)近平總書記就明確提出要“針對這次疫情應(yīng)對中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險重任務(wù)能力”。當(dāng)下，應(yīng)急管理的體制機制雖已建立，但隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，應(yīng)急管理的體制機制和應(yīng)急管理體系的建設(shè)也需與時俱進地進行改革與完善。湖北作為此次戰(zhàn)“疫”的主戰(zhàn)場，在這次突如其來的災(zāi)難面前，雖經(jīng)受住了考驗，但也暴露出在應(yīng)急管理體制機制上的不足。

一 、湖北應(yīng)急管理的現(xiàn)狀

1.強化突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會職能。為落實中央機構(gòu)改革要求，牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，2019年10月28日湖北省政府辦公廳發(fā)布了《省人民政府辦公廳關(guān)于調(diào)整湖北省突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會的通知》（鄂政辦函〔2019〕54號），在全國率先開展探索調(diào)整了應(yīng)急管理委員會。這次機構(gòu)職能的調(diào)整，一是明確了省應(yīng)急委統(tǒng)籌省級各類突發(fā)事件專項應(yīng)急指揮機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)作用;二是理順了省應(yīng)急委與省級各專項應(yīng)急指揮機構(gòu)的工作機制;三是規(guī)范了省應(yīng)急委辦公室的“1+3”模式，建立了公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)健部門牽頭，社會治安事件由公安部門、政法系統(tǒng)牽頭，自然災(zāi)害和生產(chǎn)安全由應(yīng)急管理部門牽頭的工作機制;四是明確了應(yīng)急委和各專項指揮機構(gòu)的運轉(zhuǎn)及響應(yīng)機制。確立了二級響應(yīng)機制由專項指揮機構(gòu)負(fù)責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)混合型、巨災(zāi)型、不明原因突發(fā)危機時，由省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)指揮的工作機制。

2. 健全完善應(yīng)急管理組織體系。通過推動完善政府部門、基層應(yīng)急管理組織體系的建設(shè)，健全了齊抓共管的應(yīng)急管理責(zé)任制。

3. 強大的組織動員能力。疫情期間，湖北省共組織動員社會力量227支，志愿者100余萬人次，有58萬黨員下沉到社區(qū)服務(wù)，并形成了常態(tài)化機制。

4. 踐行應(yīng)急救援使命。（1）創(chuàng)新構(gòu)建航空應(yīng)急救援體系。隨著疫情防控的深入，湖北省應(yīng)急管理廳隨即與民航湖北監(jiān)管局簽署航空應(yīng)急救援聯(lián)動工作機制合作協(xié)議，開展了省級航空應(yīng)急救援力量和航空調(diào)度系統(tǒng)建設(shè)，組成了湖北應(yīng)急航空運輸“聯(lián)合體”，保障了防疫物資的及時精準(zhǔn)調(diào)配。（2）消防應(yīng)急隊伍勇于擔(dān)當(dāng)。通過“119”群眾求助和地方防疫指揮部任務(wù)“兩條線”，疫情期間消防應(yīng)急隊伍共出動指戰(zhàn)員8.1萬余人次，參與涉疫處置1.51萬余起，轉(zhuǎn)運病員和醫(yī)護人員2.3萬余人，轉(zhuǎn)運防疫物資3萬余噸，實現(xiàn)了有“響”必“應(yīng)”的服務(wù)宗旨。（3）主動作為發(fā)放救災(zāi)物資。整個疫情期間，湖北省應(yīng)急管理廳累計為全省提供救災(zāi)帳篷、折疊床等20多個品種52.24萬件，并為卡點執(zhí)勤、社區(qū)封控、方艙醫(yī)院的建設(shè)提供了充足的物資保障。

二、推進應(yīng)急管理機制創(chuàng)新的幾點建議

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第一章第四條強調(diào)“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。此次新冠肺炎疫情，對政府層級的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、政府各部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動關(guān)系、屬地政府和上級政府專業(yè)部門之間的條塊關(guān)系、以及平戰(zhàn)結(jié)合的轉(zhuǎn)換關(guān)系都進行了檢驗，同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題。而要切實統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各層級、部門之間的關(guān)系，首先是要轉(zhuǎn)變思維方式，從經(jīng)驗性思維轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶运季S，從常態(tài)處置轉(zhuǎn)變?yōu)槲C治理，從“單打獨斗”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂狭?yīng)對”。其目的就是要強化突發(fā)事件統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能，通過明確職責(zé)任務(wù)，理順指揮體系，完善運行機制，突出平戰(zhàn)結(jié)合，實現(xiàn)指揮統(tǒng)一高效、運行協(xié)同順暢。

1. 理順應(yīng)急指揮體系。從疫情初期出現(xiàn)的不統(tǒng)一、打亂仗來看，完善統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動、上下協(xié)同、平戰(zhàn)結(jié)合、權(quán)威高效的應(yīng)急指揮體系迫在眉睫。一是要發(fā)揮應(yīng)急委統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)作用。探索建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、屬地為主、條塊結(jié)合的突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會（突發(fā)事件應(yīng)急總指揮部），實施黨委政府主要負(fù)責(zé)人雙主任制的指揮體系，強化統(tǒng)籌指揮職能。二要形成“平戰(zhàn)結(jié)合”的指揮編組模式，平時講程序，戰(zhàn)時講過程和結(jié)果，這兩者之間的關(guān)系如何轉(zhuǎn)換，需要進一步明確，這樣也有利于平時養(yǎng)成習(xí)慣，戰(zhàn)時順理成章。三要將重要的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或指揮部轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w化、常態(tài)化的機構(gòu)或指揮部。特別是要做實應(yīng)急專項指揮部。四要發(fā)揮好應(yīng)急辦與專項指揮部辦公室的“統(tǒng)與分”之間的關(guān)系。進一步明確和細(xì)化哪些事項是由應(yīng)急辦協(xié)調(diào)，哪些工作由專項指揮辦公室來承擔(dān)。五要賦予責(zé)任單位或現(xiàn)場指揮人員臨機決策權(quán)，特別是臨界狀態(tài)或危機擴大時期的決策權(quán)。六要有容錯機制。對于處置應(yīng)對中的決策失誤、未知風(fēng)險研判失誤、措施應(yīng)對不足等應(yīng)予以免責(zé)、減責(zé)。這就需要思考和區(qū)分：對于指揮者而言，要有極限思維、危機意識;在平常應(yīng)急管理中要履職盡責(zé)、落實到位;在應(yīng)急狀態(tài)下要責(zé)任擔(dān)當(dāng)、敢于決策;對于專業(yè)部門而言，要有法制思維、前瞻意識、專業(yè)素養(yǎng)、科學(xué)決策;對于專家而言，要專業(yè)敏感、敢于直言，科學(xué)定量地下結(jié)論提建議，但不是做決策，決策應(yīng)由專業(yè)部門提建議，而后由指揮者作出決策。

2. 完善危機狀態(tài)下的應(yīng)急運行機制。（1）借鑒應(yīng)對疫情聯(lián)防聯(lián)控工作機制，建立巨災(zāi)聯(lián)防聯(lián)控工作機制。一是完善四個機制：“一盤棋”的上下聯(lián)動機制;“分工明確”的部門協(xié)調(diào)機制;“形成合力”的軍地協(xié)同對接機制;“共治型”的政府-組織-社會公眾各方信息管理和組織動員機制;二是強化巨災(zāi)屬地管理與應(yīng)對。明晰各方在危機中的具體權(quán)責(zé)，建立與非常態(tài)化應(yīng)急管理相適應(yīng)的屬地主導(dǎo)、部門協(xié)同和社會參與的巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備機制;三是規(guī)范“戰(zhàn)時機制”。日常嚴(yán)格按程序標(biāo)準(zhǔn)實施，按職責(zé)任務(wù)落實，戰(zhàn)時按扁平化、非程序化實施的運行機制。（2）完善應(yīng)急預(yù)警機制。一是形成統(tǒng)一的預(yù)警協(xié)作機制，形成“城市綜合平臺+部門專業(yè)系統(tǒng)預(yù)警”監(jiān)測模式，以風(fēng)險為導(dǎo)向、以城市為載體，按專業(yè)分類，從信息收集評估、監(jiān)測分析預(yù)警處置形成全流程協(xié)作機制。二是量化預(yù)警制度和標(biāo)準(zhǔn)。形成標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、評估量化、動態(tài)管理、及時調(diào)整的監(jiān)測預(yù)警和評估管理制度。三是完善信息發(fā)布制度和預(yù)警方式。制定各類突發(fā)事件預(yù)警發(fā)布規(guī)則，完善多風(fēng)險、高等級的預(yù)警方式。實行平時由職能部門集中發(fā)布，“戰(zhàn)時”由應(yīng)急指揮部歸口統(tǒng)一發(fā)布。（3）健全社會協(xié)同和動員機制。一是發(fā)揮“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的工作機制，推進“第一響應(yīng)者”能力，打通應(yīng)急工作“最后一公里”。二是培育社會力量和志愿者服務(wù)組織等社會組織，完善政策措施、服務(wù)平臺，成為社區(qū)服務(wù)“新三員”，即風(fēng)險防范宣傳員、災(zāi)害救助守門員和應(yīng)急處置安全員。三是將安全生產(chǎn)、防災(zāi)救災(zāi)、公共衛(wèi)生納入社會治理網(wǎng)格化體系，強化群防群控群治。

3. 規(guī)范非常態(tài)下的響應(yīng)機制。構(gòu)建重大事件響應(yīng)機制，明確量化應(yīng)急響應(yīng)分級啟動標(biāo)準(zhǔn)和程序。在現(xiàn)行的國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案中，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃分為特別重大（Ⅰ級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）和一般（Ⅳ級），并對突發(fā)事件信息等級、分級分類原則標(biāo)準(zhǔn)、分級響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)、啟動程序和應(yīng)對主體作了規(guī)范。啟動不同級別的應(yīng)急響應(yīng)時能明確量化動用不同規(guī)模的資源和采取不同級別的管制措施。最終建立“真實但有限的信息反饋+預(yù)案的科學(xué)分級標(biāo)準(zhǔn)+屬地實際的響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)+專業(yè)人員的決策建議+專家的咨詢建議=指揮者的非程序化決策”的響應(yīng)機制。進一步規(guī)范響應(yīng)轉(zhuǎn)換機制，量化從常態(tài)應(yīng)急管理轉(zhuǎn)換為非常態(tài)的應(yīng)急響應(yīng)的條件、方式、程序。特別是下一級政府轉(zhuǎn)換為上一級政府指揮權(quán)限的轉(zhuǎn)換，跨部門協(xié)調(diào)指揮的轉(zhuǎn)換等。

4. 健全可靠的法律制度支撐和組織保障。（1）建立可靠的組織保障。一是健全完善應(yīng)急管理組織體系，明確部門責(zé)任分工。將安全生產(chǎn)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”和“三個必須”落實在應(yīng)急管理領(lǐng)域。推動完善各部門及政府、基層應(yīng)急管理組織體系和健全完善應(yīng)急管理責(zé)任制。二是將巨災(zāi)應(yīng)急準(zhǔn)備轉(zhuǎn)化為具體工作目標(biāo)和考核評價指標(biāo)。通過制定短、中、長期的戰(zhàn)略和建設(shè)規(guī)劃，提出切實可行的細(xì)化目標(biāo)和指標(biāo)，持續(xù)給予資源保障、組織保障，并及時評估和調(diào)整。三是構(gòu)建人才保障。健全培養(yǎng)機制，系統(tǒng)、持續(xù)地進行應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)能力培訓(xùn)。（2）法律制度支撐。進一步健全以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》為“龍頭”，以行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)急管理相關(guān)法律為骨干，以各類相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、預(yù)案為支撐的應(yīng)急管理法律、規(guī)范體系。解決相互矛盾、可操作性不強、相互銜接不緊密、修訂完善不及時等問題。

（作者系湖北省安全生產(chǎn)應(yīng)急救援中心主任，高級工程師）