臧乃康

建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的新時代民生保障制度是黨的十八大以來中國發(fā)展的重要戰(zhàn)略?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中強調(diào)：“強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。”[1]20-21這不僅僅是將農(nóng)村居民搬進(jìn)城市或者城市人口比例增加，還需要產(chǎn)業(yè)支撐、人居環(huán)境、社會保障、生活方式等的一體化，要把城市與農(nóng)村以及所轄居民，作為一個整體，統(tǒng)籌規(guī)劃，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟、社會、政治結(jié)構(gòu)。

一、新時代呈現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新要求

新時代，人民群眾對美好生活需要和向往的內(nèi)涵不斷豐富、層次不斷提升，對保障和改善民生也有著更多的期待，呈現(xiàn)了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新要求。

1.社會主要矛盾是民生保障制度生成發(fā)展的主要依據(jù)

1956年，黨的八大對我國社會主要矛盾的表述是：人民對于建立先進(jìn)的工業(yè)國的要求同落后的農(nóng)業(yè)國的現(xiàn)實之間的矛盾，人民對于經(jīng)濟文化迅速發(fā)展的需要同當(dāng)前經(jīng)濟文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾。這一時期的民生保障政策功能在于醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，保障人民群眾的基本生活，穩(wěn)定社會秩序，恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn)。

1981年，黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》對我國社會主要矛盾做了規(guī)范表述：人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。這完全符合對當(dāng)時以經(jīng)濟建設(shè)為中心戰(zhàn)略決策和對整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的整體定位。

新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這不僅為中國特色民生保障制度建設(shè)指明方向，也實際提出新時代統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新要求。傳統(tǒng)體制下，人們的教育、醫(yī)療、保障等公共需求，主要通過“單位”的供應(yīng)和配給來完成，民生被列為個人需求范疇，并沒有作為公共需求。改革開放初期，社會保障制度附加了較多的社會穩(wěn)定的使命。在農(nóng)村，公共品供應(yīng)主體長期缺位;在城市，市場經(jīng)濟發(fā)展和單位制解體，民生的公共性逐步顯性化。在人民群眾的溫飽問題得到基本解決后，民生資源仍然總體稀缺，城鄉(xiāng)之間供給失衡的問題比較普遍，基本公共服務(wù)均等化成為民生保障制度建設(shè)的重點和堵點。黨的十八大以來，由社會保障制度、基本公共服務(wù)體系和社會建設(shè)為主要制度平臺的多層次民生保障體系共同推動民生狀況的不斷改善。

2.新時代民生保障制度設(shè)計更體現(xiàn)個人權(quán)利和訴求

圍繞民生需求而展開的民生保障制度建設(shè)是服務(wù)于國家建設(shè)的。民生制度建設(shè)就是國家以制度化形式開展的民生建設(shè)，以充分履行國家職能為出發(fā)點構(gòu)建可靠的、穩(wěn)定的制度平臺，同時以制度形態(tài)滿足社會全體成員的民生需求。民生需求要符合一定社會經(jīng)濟發(fā)展條件，維護(hù)公民基本權(quán)利框架下的經(jīng)濟需求、政治需求、社會需求和文化需求等。民生權(quán)利是公民的基本權(quán)利之一，以權(quán)利的形式賦予公民個人普遍享有民生福利的權(quán)利是政府義不容辭的責(zé)任。

黨的十九屆五中全會強調(diào)，要“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”[1]24，新時代民生保障制度設(shè)計和建設(shè)要更充分體現(xiàn)個人權(quán)利和訴求是題中應(yīng)有之義。人們無差異的同質(zhì)性公共消費需求是一種保障公民基本生存權(quán)利的制度安排，公民能夠平等地享受國家給予的民生福利，公民的權(quán)利得到有效保障。民生建設(shè)最主要的任務(wù)是將滿足民生需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度，每位公民都合法享有不同的民生福利。民生建設(shè)就是要建立相關(guān)的制度體系，將全體社會成員納入國家制度體系，實現(xiàn)人的全面發(fā)展?！叭嫔罨母锉仨氈蹌?chuàng)造更加公平正義的社會環(huán)境，不斷克服各種有違公平正義的現(xiàn)象，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”[2]。

3.新時代民生制度建設(shè)更契合治理現(xiàn)代化的要求

“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”[3]25。改革開放初期，社會保障主要集中于公民基本經(jīng)濟需求方面，其中滿足困難群體對基本生存權(quán)利的需求是重中之重;對于公民的其他方面的需求關(guān)注不夠或難以涵蓋，當(dāng)前民生建設(shè)受益群體分布的廣泛性和需求的公共性十分明顯。雖然社會保障制度建設(shè)往前邁進(jìn)了一大步，但它與民生建設(shè)內(nèi)在屬性仍然有差異或偏離。民生建設(shè)是包含社會保障建設(shè)的一項系統(tǒng)工程，社會保障是建設(shè)多年、相對穩(wěn)定的制度，在保障社會困難群體的基本生存權(quán)利上發(fā)揮了重要作用，并且受益者的范圍不斷加大。民生建設(shè)是惠及全體人民的制度建設(shè)，旨在滿足全體公民的民生需求。當(dāng)下，不同部門制定出臺的民生政策存在著碎片化、分割化問題，諸如最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、各種類型的救助等，由多個部門分頭負(fù)責(zé)，救助的對象、標(biāo)準(zhǔn)、程序、目標(biāo)難以有效銜接。不同區(qū)域間的政策銜接存在障礙或梗阻，諸如地區(qū)間養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)，目前基本養(yǎng)老保險在大部分地區(qū)只是地市級統(tǒng)籌，轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌基金不足以填補養(yǎng)老金支付帶來的基金缺口，給轉(zhuǎn)入地養(yǎng)老保險基金帶來巨大支付壓力。并且，各地在繳費、待遇計發(fā)、經(jīng)辦管理等方面存在差異，養(yǎng)老保險政策并不一致或密合。

堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，歸根結(jié)底就是為了滿足人民群眾在新時代多層次多樣化的需求，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，健全基本的公共服務(wù)制度體系，使得人民群眾有更多的獲得感、幸福感和安全感。

4.新時代民生保障制度實現(xiàn)更貼近初級階段的實際

當(dāng)下中國最大的國情是我國長期處于社會主義初級階段，民生保障水平要與經(jīng)濟社會的發(fā)展階段相適應(yīng)?！氨Ｕ虾透纳泼裆プ∪嗣褡铌P(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行”[4]45，堅持和完善民生保障制度，不能超越發(fā)展階段和財力承擔(dān)水平，而是要鍥而不舍推進(jìn)民生保障的可持續(xù)發(fā)展。人民是享受民生改善成果的受體，更是實現(xiàn)民生改善目標(biāo)的主體。黨和政府承擔(dān)著保障和改善民生的基本職責(zé)，要充分調(diào)動社會各方面廣泛參與力量，把保障和改善民生的工作方向與群眾的自身奮斗整體統(tǒng)一起來。尊重群眾首創(chuàng)精神，最大限度調(diào)動群眾的奮斗精神和創(chuàng)造潛能，鼓勵和支持社會力量興辦公益項目和民生事業(yè)，創(chuàng)新公共服務(wù)供應(yīng)方式，不斷促進(jìn)全體人民各盡其能、各得其所。注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，圍繞民生短板，織密民生保障“安全網(wǎng)”，守住保障群眾基本生活和基本權(quán)益民生底線。

要在發(fā)展中解決公平分配問題，滿足人民的“美好生活的需要”，既包括福利的供給，也包括福利對象對所享受福利的獲得性評價。更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境、更豐富的精神文化生活是新時代人民群眾對美好生活的期待，也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的民生保障制度升級版。

二、新時代建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新價值

堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，要解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，“完善共建共治共享的社會治理制度，扎實推進(jìn)共同富?！盵1]32。補齊民生短板，夯實民生基礎(chǔ)，推進(jìn)各項制度更加成熟、更加定型。

1.共享與融合的價值

城市和農(nóng)村應(yīng)是互相促進(jìn)、融合發(fā)展。黨的十九大報告明確提出：“要建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！盵4]32現(xiàn)代化不能建立在城鄉(xiāng)分割、對立的基礎(chǔ)上，要通過城市的發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化來帶動農(nóng)村的發(fā)展。城市化發(fā)展會擴大對農(nóng)產(chǎn)品的需求，農(nóng)產(chǎn)品市場相應(yīng)更大。而城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，不僅能帶動農(nóng)民就業(yè)，還能帶動更多的人到城市落戶。

共享發(fā)展是保障和改善民生的價值內(nèi)核，關(guān)系到共同富裕的目標(biāo)實現(xiàn)。堅持和完善民生保障制度，要始終堅持公平正義的價值，建立健全國家基本公共服務(wù)制度體系，保障人民群眾基本民生權(quán)利，努力實現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平，走共同富裕道路，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。

中國特色的社會保障制度具有可持續(xù)的共享性，每個公民都有權(quán)利獲取社會保障屬于自己基本生活需求的份額。共享改革發(fā)展成果需要共享機制的支持，需要民生建設(shè)的制度平臺來實現(xiàn)。政府依照?？顚Ｓ玫幕驹瓌t，將民生財政依照法律法規(guī)和既定程序分配到各個社會保障項目中去，人人都能夠共享社會安全網(wǎng)帶來的基本生活保障。政府、企業(yè)和個人共同承擔(dān)社會保險的費用，建立包含所有社會成員的共享機制是民生建設(shè)的新任務(wù)。在建設(shè)社會保障制度的同時，注重對高于基本生存需求的社會成員民生需求的保障建設(shè)，使改革發(fā)展成果更多、更好地惠及全體人民。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是要通過建立城鄉(xiāng)融合的體制機制，形成城鄉(xiāng)共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。社會治理的實質(zhì)應(yīng)該是多元主體之間互惠互利、合作互動和權(quán)力分享的過程與狀態(tài)。隨著戶籍制度改革和新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，社會流動和交流空前頻繁和擴大，創(chuàng)新人口集聚或移動中的基層治理方式勢在必行。全面城鎮(zhèn)化決定了治理重心的全面下移，由城鄉(xiāng)非均衡社會治理轉(zhuǎn)變成為城鄉(xiāng)均衡的整體性社會治理。當(dāng)下，城市和鄉(xiāng)村蓬勃發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村的融合之勢日益顯著，社會治理中鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)和城市三位一體傾向更為明顯。農(nóng)村在地化熟人管理，城鎮(zhèn)在地化熟人和陌生人綜合社會治理以及城市在地化和飛地化混合的治理特質(zhì)，要求不同的人群聚集方式需要采用不同的社會治理模式。共建共享的科學(xué)內(nèi)涵和熟人、陌生人社會的新特點，不僅提出了開放、包容、融合的共治共享社會治理要旨，而且明晰了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)民生保障制度的新時代特質(zhì)以及意蘊。

2.公平與均衡的價值

公平與均衡體現(xiàn)了新時代統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展價值需求。一是教育公平與均衡發(fā)展。城市教育的生源師資、規(guī)模品質(zhì)、硬件設(shè)施、交通出行、人文環(huán)境都優(yōu)于農(nóng)村，城鄉(xiāng)學(xué)生在分享教育公共資源和公共服務(wù)上嚴(yán)重失衡。并且，區(qū)域、校際、群體間普遍存在著教育資源配置不均衡的問題。二是就業(yè)公平與均衡發(fā)展。農(nóng)村就業(yè)供應(yīng)總量、城市就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾交織一起。一方面許多崗位出現(xiàn)用工荒，另一方面許多人找不到滿意的工作。三是分配公平與均衡發(fā)展。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性壟斷和要素流動的市場缺陷，引發(fā)收入分配不公，非公企業(yè)、農(nóng)民工收入的總體水平偏低。政府在二次分配、公共服務(wù)均等化上，缺乏有效的制度安排和政策鏈接。四是保障公平與均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)保障資金來源渠道不同，差別化供應(yīng)，民生資源統(tǒng)籌缺乏整體規(guī)劃，相關(guān)政策措施沖突抵觸。與城市相比，農(nóng)村發(fā)展的不充分不平衡的問題更加突出。

我國社會保障制度以實現(xiàn)公平作為制度建設(shè)的底線。社會保障制度體現(xiàn)了對公民平等的政治權(quán)利認(rèn)可，通過平等的準(zhǔn)入制度強調(diào)國家對每位公民負(fù)有同等的民生保障義務(wù)，每位公民都能平等地享受國家援助?！啊拙€公平不是就保障水平高低的意義而言，而是就政府和社會必須保障的、必須承擔(dān)的責(zé)任的意義而言的，它是‘責(zé)任的底線”[5]。也就是說，政府始終在符合經(jīng)濟發(fā)展水平的社會成員的發(fā)展起點上盡可能地保證公平性。

由于各地財力不同以及公共服務(wù)成本的不同，同級地方政府間存在著財力、支出水平的不均等，因而在相同的公共服務(wù)項目上不同地區(qū)提供的公共服務(wù)水平和質(zhì)量有所不同。為了實現(xiàn)各地均等的公共服務(wù)水平，需要以二次分配給落后地區(qū)更多的支持，發(fā)揮第三次分配作用，改善收入和財富分配格局。轉(zhuǎn)移支付是在各級政府間收入支出劃分的基礎(chǔ)上，矯正政府間縱向、橫向失衡，以確保各級政府具有基本公共服務(wù)的財政能力，實現(xiàn)各地區(qū)公共服務(wù)水平的均等化。因此，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化目標(biāo)，保障城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利和促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展，改革和完善我國現(xiàn)行的財政轉(zhuǎn)移支付制度，建立以城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的新型財政轉(zhuǎn)移支付制度是關(guān)鍵?！巴晟葡嚓P(guān)制度和政策，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同群體間分配關(guān)系”[3]20。“堅持應(yīng)保盡保原則， 健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本養(yǎng)老保險制度，穩(wěn)步提高保障水平”[3]27。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要，城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利的公平和城鄉(xiāng)間的發(fā)展均衡是重要前提，合理的轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)路徑。

3.整合與協(xié)同的價值

公共服務(wù)領(lǐng)域的市場失靈，使得政府在公共服務(wù)供應(yīng)中負(fù)有首要責(zé)任。當(dāng)下，在民生制度與政策體系中，碎片化、部門化傾向比較嚴(yán)重，亟待整合與協(xié)同。

一是央地間政策的整合與協(xié)同。中央到地方在制定民生政策的進(jìn)程中，要整合優(yōu)化資源、協(xié)調(diào)一致，提高政策的系統(tǒng)效應(yīng)。中央在制定民生政策時要細(xì)致充分地了解吸納地方和公眾的民生需求，地方在落實中央民生政策時要精準(zhǔn)全面，要把落實落細(xì)中央政府民生政策意圖和地方政府民生政策措施有機結(jié)合起來。二是地區(qū)間政策的整合與協(xié)同。國家從宏觀上平衡養(yǎng)老保險、義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)的轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之間的利益關(guān)系，為民生資源跨地區(qū)流通、轉(zhuǎn)移、接續(xù)創(chuàng)造更可靠的保障，完善民生事項的權(quán)益累計、量化折算、合并享受的政策辦法。三是部門間政策的整合與協(xié)同。逐步統(tǒng)一和完善社會救助制度和措施，明確各部門職能職責(zé)，整合統(tǒng)籌管理救助資金。鼓勵發(fā)展多種形式醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)，政府在政策支持、資金引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)出臺、行業(yè)監(jiān)管上，對不同規(guī)模養(yǎng)老機構(gòu)給予差異化的彈性空間。民生制度具有整體性和體系性，如果單項制度的改革或設(shè)計不兼容或排斥整體結(jié)構(gòu)，即使這個做法和行動是有益的，也較難獲取預(yù)期效用。所以，應(yīng)該從制度結(jié)構(gòu)視角來推動配套改革。表面上看城鄉(xiāng)義務(wù)教育是城鄉(xiāng)教育資源配置問題，但是其背后關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)戶籍制度、教育成本分?jǐn)傊贫?、就業(yè)保障制度、城鄉(xiāng)福利制度、央地財政分配制度等一系列的問題。各個領(lǐng)域的單項改革，應(yīng)伴隨著整個民生制度結(jié)構(gòu)中的相關(guān)配套改革，把握制度結(jié)構(gòu)均衡以及協(xié)調(diào)，具體制度的改革要與關(guān)聯(lián)制度的改革整體協(xié)同、配套推進(jìn)。

三、新時代實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度新路徑

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》提出，加快城鄉(xiāng)之間綜合配套改革，在城鄉(xiāng)之間建立完善且統(tǒng)一的戶籍管理制度、土地管理制度、城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給制度、干部政績考核制度和共治共建共享制度，引導(dǎo)并促進(jìn)城鄉(xiāng)之間要素自由流動、平等交換以及公共資源優(yōu)化配置，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間資源的公平均衡配置，全面提升城鄉(xiāng)融合發(fā)展質(zhì)量。

1.發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用

國家治理體系中，村級黨組織處于縱向權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，承擔(dān)著中央與地方的各項法律、政策及具體措施在鄉(xiāng)村的貫徹落實和執(zhí)行，村級黨組織通過發(fā)揮自身的獨特功能，黨組織對農(nóng)村資源的多方面整合，將一盤散沙的農(nóng)民整合到國家治理體系之中。設(shè)立橫向協(xié)同平臺，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展差異化治理。在政府內(nèi)部，將政府全周期管理原則轉(zhuǎn)化為更多實際職能，形成更具普遍性、覆蓋面更廣的流程標(biāo)準(zhǔn)。在跨區(qū)域協(xié)調(diào)方面，設(shè)立同層級政府間的橫向協(xié)同平臺，明確橫向協(xié)調(diào)機制，包括橫向協(xié)調(diào)的啟動條件、主體責(zé)任、適用范圍、主要內(nèi)容等，讓信息在橫向間有效流通。在跨層次差異化管理方面，在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，開展有針對性的差異化權(quán)力配置。

建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法制、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，以制度建設(shè)激活基層活力，爭取獲得更多社會治理資源，增強鄉(xiāng)村治理能力，讓更多的矛盾化解在基層，通過協(xié)商管控分歧增強理解，以更為包容的、廣泛的民主參與增進(jìn)和諧來化解矛盾，實現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享。

2.以基本公共服務(wù)均等化為底線

基本公共服務(wù)是維護(hù)人的尊嚴(yán)、保障居民個人基本生活和發(fā)展權(quán)利、促進(jìn)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)性公共品，是維護(hù)人在既定社會中生存和發(fā)展的基本條件，所有國民在公共服務(wù)面前所享有的權(quán)利應(yīng)是均等的、無差別的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)均等化：一是清除城鄉(xiāng)人口流動的制度障礙。清除戶籍制度的障礙，激發(fā)人口的自由合理流動。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)，設(shè)立新型城鄉(xiāng)人口自由流動的示范區(qū)，為投資創(chuàng)業(yè)的居民提供優(yōu)惠政策、資金扶持。二是新型村鎮(zhèn)的公共服務(wù)與就近的城市實行一體化。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、醫(yī)療保障和就業(yè)機會實現(xiàn)共享，整體推動勞動力的跨地域流動。

當(dāng)前，在我國廣大農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)弱勢群體基本公共服務(wù)得不到有效保障的狀況下，公共服務(wù)的制度重構(gòu)顯得更為迫切。通過一系列的制度安排來確保公共服務(wù)的供需平衡，確保全體公民公平地共享政府公共服務(wù)。解決這一社會矛盾，需要按照以人民為中心的發(fā)展要求，加快建立服務(wù)型政府的制度體系和政策體系，確保公共服務(wù)均等化目標(biāo)在制度框架內(nèi)有效實現(xiàn)。

3.推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展

中國農(nóng)村大體分為三種類型，沿海城市經(jīng)濟的農(nóng)村地區(qū)、中西部農(nóng)業(yè)型的農(nóng)村地區(qū)，適合休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游等新業(yè)態(tài)的農(nóng)村地區(qū)。這些地區(qū)中，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占70%左右，絕大多數(shù)農(nóng)村將長期處在小農(nóng)經(jīng)營格局中。因此，對于大多數(shù)的農(nóng)村和農(nóng)民而言，基本保障仍然是首先要解決的問題。這有賴于城鄉(xiāng)區(qū)域的整體布局、功能互補、協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化旨在政府在城鄉(xiāng)間合理配置公共資源，向城鄉(xiāng)居民提供與其需求相適應(yīng)的、均等的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品?！敖∪青l(xiāng)融合發(fā)展體制機制，構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，形成主體功能明顯優(yōu)勢互補，高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局”[3]21。在這里，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制之間具有密切關(guān)聯(lián)性。從實踐層面來看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是相輔相成的，城鄉(xiāng)融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中得以實現(xiàn)，而城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展則是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本條件。

4.以土地作為城鄉(xiāng)融合的重要載體

黨的十九大報告強調(diào)指出：“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟?！盵4]32土地管理制度的完善創(chuàng)新是城鄉(xiāng)融合配套改革的焦點問題，土地制度改革實際上就是國民收入分配格局的調(diào)整。

在利益導(dǎo)向上，要以農(nóng)民利益為中心，保障農(nóng)民土地收益最大化，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。在政策措施上，改革完善農(nóng)村承包地制度、改革農(nóng)村宅基地制度以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的配套改革。新一輪土地制度的改革，要在城鄉(xiāng)土地市場上尋求突破，“完善財政轉(zhuǎn)移支付和城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤政策，強化基本公共服務(wù)保障，加強農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”[1]25。激活包括土地在內(nèi)的生產(chǎn)要素，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，打消農(nóng)民城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的后顧之憂。當(dāng)然，城市對于農(nóng)村、農(nóng)民的開放，農(nóng)村“能人”進(jìn)城，而城市“富人”下鄉(xiāng)受到嚴(yán)格限制，這種“逆向”城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，客觀上保證了進(jìn)城農(nóng)民的退路，只要農(nóng)民還能夠與土地聯(lián)系在一起，意味他們的基本收入保障和生存權(quán)利還在。要積極探索鄉(xiāng)村土地與城市土地的自由流動途徑，探索城鄉(xiāng)土地資源一體化模式，對城市土地與鄉(xiāng)村土地實行“一攬子”總體規(guī)劃。

土地作為農(nóng)民利益的基礎(chǔ)載體，其變革的力度決定了農(nóng)村發(fā)展速度和農(nóng)民富裕程度。要逐步引導(dǎo)放活土地經(jīng)營權(quán)，解決產(chǎn)權(quán)邊界模糊問題，承接新項目，引入新產(chǎn)業(yè)，提升農(nóng)村發(fā)展活力，通過推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，集約高效地利用土地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)土地改革與產(chǎn)業(yè)振興的有機融合。這樣，既能保障農(nóng)民經(jīng)營性收入，也能增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，從根本上維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

5.完善覆蓋全民統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障體系

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出：“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、可持續(xù)的多層次社會保障體系?！盵1]33這意味著要把更多的公民納入保障范圍，努力做到法定人員全覆蓋。

一是建立健全更充分更高質(zhì)量就業(yè)的促進(jìn)機制。我國是一個有近9億勞動力的最大的發(fā)展中國家，創(chuàng)造更多崗位、不斷擴大就業(yè)始終是黨和政府特別關(guān)注的民生大事。進(jìn)入新時代，人民群眾對就業(yè)的質(zhì)量有著更高的期待：更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更公平的就業(yè)環(huán)境，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展。這體現(xiàn)了堅持和完善勞動就業(yè)制度的總體目標(biāo)，健全就業(yè)等政策協(xié)同發(fā)力的宏觀調(diào)控制度體系的基本要求。擴大就業(yè)作為經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)先目標(biāo)，在保持經(jīng)濟總量的持續(xù)穩(wěn)定增長中不斷實現(xiàn)更加充分的就業(yè)，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化中既推動就業(yè)規(guī)模擴大又實現(xiàn)就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與擴大就業(yè)良性循環(huán)。

二是建立完善覆蓋全民的社會保障體系。通過制度安排和政策調(diào)整，打破社會保障城鄉(xiāng)割裂的壁壘，消除制約社會保障城鄉(xiāng)協(xié)同的體制性障礙，改變長期形成的社會保障城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展差距，對其基本制度、管理體制、運行機制進(jìn)行頂層設(shè)計、統(tǒng)一籌劃，逐步實現(xiàn)民生保障制度的城鄉(xiāng)一體化，公平實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會保障基本權(quán)利。具體說，養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌、養(yǎng)老保障制度建設(shè)、完善醫(yī)療保障體系、社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)等都以城鄉(xiāng)融合為前提。不僅如此，要在保證全體國民社會保障基本權(quán)利平等、強化社會保障互助共濟功能的基礎(chǔ)上，體現(xiàn)權(quán)利和責(zé)任的對應(yīng)，從而促使城鄉(xiāng)社會保障體系持續(xù)均衡發(fā)展，全面提升社會保障水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議[M].北京：人民出版社，2020.

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[3]中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2019.

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[5]景天魁.底線公平：和諧社會的基礎(chǔ)[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，2009：133.

〔本文系中共江蘇省委宣傳部、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心委托課題“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度研究”中間成果〕

（作者系江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員，南通大學(xué)二級教授）

責(zé)任編輯：彭安玉