王潔

摘 要：隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展以及人民生活水平不斷提高，國(guó)家對(duì)河流流域的環(huán)境治理問(wèn)題給予了高度重視，并已全面推行河長(zhǎng)制。河長(zhǎng)制蘊(yùn)育有著深厚的理論背景和時(shí)代背景，它的出臺(tái)和運(yùn)行為解決我國(guó)河流管理問(wèn)題提供了新思路和新方法。但是，在河長(zhǎng)制制度運(yùn)行中仍存在實(shí)施過(guò)程短期性和分散性、法律制度屬性不明確、考評(píng)體系不健全、公眾參與度低、外部監(jiān)督不力等問(wèn)題，制約了河長(zhǎng)制的實(shí)際效果。為此，結(jié)合和借鑒當(dāng)代國(guó)內(nèi)外水環(huán)境治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從加強(qiáng)河長(zhǎng)制制度運(yùn)行規(guī)范化、提高規(guī)劃水平、提升管理信息化、增強(qiáng)公眾參與等方面對(duì)癥施策，更好的推進(jìn)我國(guó)河流流域環(huán)境治理。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;水環(huán)境治理;制度缺陷;思考與完善

分類(lèi)號(hào)： X321

一、引言

新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)對(duì)水資源的治理和保護(hù)給予了高度重視，尤其是在新時(shí)期“綠水青山就是金山銀山”的理念指導(dǎo)下，黨中央頒布和實(shí)施了一系列治水政策，我國(guó)河流管理取得一定成效。江流湖泊在生態(tài)環(huán)境、供水航運(yùn)、旱澇交替等方面發(fā)揮著重要作用。但由于長(zhǎng)期的不合理開(kāi)發(fā)和粗放式管理，我國(guó)的河流環(huán)境保護(hù)仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。2016年開(kāi)始我國(guó)全面推行河長(zhǎng)制，推行和建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的河長(zhǎng)管理體系，用以保護(hù)水利資源、改善水治環(huán)境、預(yù)防海洋污染、修復(fù)生態(tài)環(huán)境。

二、我國(guó)河長(zhǎng)制的實(shí)踐性意義

1.打破傳統(tǒng)水資源治理的桎梏，創(chuàng)新環(huán)境資源保護(hù)機(jī)制

現(xiàn)階段的水資源管理體制由于長(zhǎng)期的缺乏監(jiān)督管理，以及存在著制度法律機(jī)制不完善等問(wèn)題，在政策的具體實(shí)施方面還存在著一些問(wèn)題，如：分管管理部門(mén)的積極性不高、部門(mén)之間的管理職權(quán)交叉不清、監(jiān)督評(píng)估機(jī)制不健全等。河長(zhǎng)制的提出在一定程度上突破了現(xiàn)階段河流治理的短板問(wèn)題，做到由黨政統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)部門(mén)分級(jí)負(fù)責(zé)管理，創(chuàng)新了現(xiàn)階段停滯不前的管理體制，用一種新思路將治理政策落實(shí)到每條河流和湖泊。各級(jí)河長(zhǎng)統(tǒng)一聽(tīng)從黨政指揮，進(jìn)行切實(shí)的目標(biāo)管理和資源協(xié)調(diào)，大大降低了管理的難度和范圍，提高管理效率，最終做到統(tǒng)籌管理，逐步實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

2.完善河流治理的責(zé)任追究制，強(qiáng)化部門(mén)綜合管理制度

河長(zhǎng)制實(shí)行“一河流一政策、一河流一河長(zhǎng)”的政策理念，在政策實(shí)施的過(guò)程中真正將河流管理的責(zé)任落到實(shí)處，有利于完善河流治理的責(zé)任追究制度，明確責(zé)任落實(shí)。與此同時(shí)，由于水資源的可變性和流動(dòng)性，針對(duì)不同區(qū)域內(nèi)的河流治理，尤其是跨流域治理，實(shí)行綜合管理是十分有必要的。河長(zhǎng)制的出臺(tái)，完成了省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地域統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)體系，分級(jí)分派轄區(qū)內(nèi)河長(zhǎng)，打破地方主義，真正做到協(xié)同各方進(jìn)行管理，由上而下的河流負(fù)責(zé)制切實(shí)強(qiáng)化了對(duì)河流的全面管理，推動(dòng)完成河流治理的艱巨任務(wù)。

3.落實(shí)水資源健康永續(xù)發(fā)展理念，促進(jìn)河湖生態(tài)文明良好建設(shè)

全面推行河長(zhǎng)制是推行綠色發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的重要要求。近年來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記就生態(tài)環(huán)境建設(shè)提出不少的口號(hào)和指示，“綠水青山就是金山銀山”，打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，切實(shí)推進(jìn)我國(guó)的河流資源的環(huán)境保護(hù)刻不容緩。在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，發(fā)揮好江海河流在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)進(jìn)步中的重要功能作用，將水資源的管理保護(hù)工作給予高度重視，促進(jìn)河湖生態(tài)文明的良好建設(shè)。

三、河長(zhǎng)制制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

1.實(shí)施過(guò)程的短期性和不規(guī)范化

河長(zhǎng)制一開(kāi)始被首創(chuàng)是由于無(wú)錫市的太湖污染事件，在水污染的迫切形勢(shì)下所短期決定并推出的，在此之前，并沒(méi)有進(jìn)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)地試點(diǎn)和研究考察，因而河長(zhǎng)制直至現(xiàn)在一直處于政策前期的探索階段，沒(méi)有借鑒廣泛的學(xué)術(shù)論據(jù)基礎(chǔ)，同時(shí)在沒(méi)有在社會(huì)層面引起廣泛的回響和共識(shí)，這種持續(xù)的探索會(huì)造成河長(zhǎng)制這項(xiàng)制度的短期性、短效性，不足以在長(zhǎng)期階段持續(xù)發(fā)揮其有效作用。與此同時(shí)，加之關(guān)于河長(zhǎng)制的立法依據(jù)不夠完整和全面，沒(méi)有足夠的法制屬性來(lái)支持這項(xiàng)政策的實(shí)施，制度運(yùn)行的不規(guī)范化也造成了各個(gè)地區(qū)之間政策實(shí)施方式的不同，導(dǎo)致政策的分散化，不利于政策的長(zhǎng)久運(yùn)行。

2.資源管理規(guī)劃不完善，考察評(píng)估體系不健全

該項(xiàng)制度屬于一項(xiàng)水資源管理制度，有效地污染防治需要全面和完整的管理規(guī)劃，按照總體規(guī)劃確立防治目標(biāo)，進(jìn)而采取對(duì)應(yīng)措施來(lái)完成水資源的目標(biāo)管理。目前，我國(guó)對(duì)于重要河湖的管理防治計(jì)劃還未完全公告，因此地方性的水污染規(guī)劃的成果也肯定不足。這種情況就造成了現(xiàn)階段的河流管理不能有一個(gè)明確的管理標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃。除此之外，還會(huì)影響到管理的責(zé)任落實(shí)制度，責(zé)權(quán)不能明確具體的分配，在很大程度上影響著河長(zhǎng)制制度運(yùn)行的正當(dāng)性和公正性。

3.社會(huì)公眾的參與度低下，外部監(jiān)督機(jī)制無(wú)力

“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，一切政策的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)都是人民，一切嚴(yán)峻問(wèn)題解決的根本點(diǎn)和直接動(dòng)力也來(lái)自于人民群眾，身為社會(huì)公民的一份子，我們應(yīng)該充分行使作為主人公的各種權(quán)力，積極參與公共事務(wù)。河長(zhǎng)制的政策動(dòng)員僅僅是針對(duì)組織內(nèi)部工作干部及人員，沒(méi)有做到廣泛的群眾參與和監(jiān)督，在社會(huì)層面上未能有效地引起公眾反響。其次，關(guān)于河長(zhǎng)的權(quán)力任免和約束大多都只通過(guò)政治手段，難以確保權(quán)力運(yùn)行的公平性，缺乏有力的內(nèi)外部監(jiān)督考評(píng)體系，難免存在內(nèi)部動(dòng)力不足、執(zhí)法不嚴(yán)、不能積極客觀反映群眾意見(jiàn)等不良現(xiàn)象。

四、河長(zhǎng)制制度運(yùn)行的優(yōu)化對(duì)策

通過(guò)上述對(duì)河長(zhǎng)制的提出背景和現(xiàn)狀，制度運(yùn)行過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題等進(jìn)行總結(jié)和分析，從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，解讀和借鑒我國(guó)部分地區(qū)河流治理的成功案例，同時(shí)學(xué)習(xí)西方國(guó)家在治水方面的制度政策創(chuàng)新，主要從河長(zhǎng)制的制度保障和法制建設(shè)、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和推進(jìn)、參與制度設(shè)計(jì)與宣傳平臺(tái)建設(shè)的思路，來(lái)進(jìn)行對(duì)策分析。

1.明確落實(shí)責(zé)任追究制度，增強(qiáng)政策的法制規(guī)范化

在河長(zhǎng)制的具體是實(shí)施過(guò)程中，明確職責(zé)范圍，約束河長(zhǎng)權(quán)力是十分有必要的，落實(shí)管理過(guò)程中的責(zé)任追究制度，增強(qiáng)法制屬性，推進(jìn)政策更好的實(shí)行。

（1）嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制度，明確問(wèn)責(zé)主體

要求各個(gè)地區(qū)加強(qiáng)對(duì)河流管理的監(jiān)評(píng)和考核，對(duì)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)工作實(shí)行全面得問(wèn)責(zé)制度，將工作落實(shí)，嚴(yán)格追究個(gè)體責(zé)任，同時(shí)將河長(zhǎng)制管理的實(shí)時(shí)推進(jìn)情況納入到個(gè)人的評(píng)估考核。

（2）加強(qiáng)立法工作，促進(jìn)法治而非人治

通過(guò)立法來(lái)進(jìn)一步明確河長(zhǎng)的職責(zé)權(quán)限，表明在河長(zhǎng)制的推行建設(shè)中，河長(zhǎng)不僅僅是一個(gè)職務(wù)。其次，要通過(guò)制定和完善相關(guān)的法律文件明確決定河長(zhǎng)的權(quán)力，在其職責(zé)范圍內(nèi)可以進(jìn)行的管理決策行為。法律體制的完善可以促進(jìn)河長(zhǎng)制在實(shí)施過(guò)程中有一個(gè)規(guī)范化的執(zhí)行體系和法制化的考核標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行的公正化、公開(kāi)化。

2.制定全面管理防治規(guī)劃，推進(jìn)制度長(zhǎng)久有效運(yùn)行

完善日常工作運(yùn)行機(jī)制，站在長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，建立全面管理的綜合戰(zhàn)略。水環(huán)境的治理是一個(gè)長(zhǎng)久且任重道遠(yuǎn)的過(guò)程，生態(tài)文明的建設(shè)不在一朝一夕，這就更需要堅(jiān)持綜合管理和長(zhǎng)久運(yùn)行兩不誤。

（1）因地制宜，制定戰(zhàn)略規(guī)劃

我國(guó)國(guó)土范圍遼闊，南北環(huán)境差異，一項(xiàng)制度的統(tǒng)一強(qiáng)制化運(yùn)行難免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，這就需要各個(gè)地區(qū)在政策實(shí)行的過(guò)程中，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃镰h(huán)境、生態(tài)特點(diǎn)進(jìn)行創(chuàng)新和優(yōu)化，找到適宜的資源管理模式。由各級(jí)黨政機(jī)關(guān)從實(shí)際出發(fā)制定戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)施目標(biāo)管理。

（2）綜合治理與區(qū)域管理相結(jié)合

要使該項(xiàng)制度真正取得實(shí)際效果，不能只依靠由上而下的政策推行和探索，必須重視全面整治和區(qū)域管理相配合，共同發(fā)揮各自的效用，尤其是注重跨流域地區(qū)的管理。在此基礎(chǔ)上，建立詳細(xì)的工作計(jì)劃和管理?xiàng)l例，在河流管理的各個(gè)階段都制定考核標(biāo)準(zhǔn)，整體和區(qū)域治理齊頭并進(jìn)，推進(jìn)政策良好運(yùn)行。

3.建立網(wǎng)絡(luò)信息管理平臺(tái)，完善公眾參與監(jiān)督制度

優(yōu)化河長(zhǎng)制工作機(jī)制的同時(shí)，還要注重其基本信息、內(nèi)部人員結(jié)構(gòu)、職責(zé)體系劃分、評(píng)估考核等內(nèi)部工作的良好運(yùn)行，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，構(gòu)建河長(zhǎng)制制度的網(wǎng)上信息管理站點(diǎn)，積極引入社會(huì)公民和團(tuán)體的整治參與。

（1）放寬社會(huì)準(zhǔn)入，構(gòu)建電子信息平臺(tái)

在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)飛速發(fā)展的時(shí)代，構(gòu)建網(wǎng)上信息綜合管理平臺(tái)，完善優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)運(yùn)行及考評(píng)系統(tǒng)，在平臺(tái)上為社會(huì)公眾實(shí)時(shí)反饋治理成效和管理概況，實(shí)現(xiàn)政策運(yùn)行的公開(kāi)透明化。同時(shí)，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)中設(shè)置公眾的信息反饋系統(tǒng)，積極并實(shí)時(shí)反映群眾意見(jiàn)的需求，將河長(zhǎng)制這一制度更好的推向社會(huì)，面向大眾。

（2）加強(qiáng)外部監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)體制活力

注重內(nèi)部考核的同時(shí)還要加強(qiáng)外部監(jiān)督，積極引導(dǎo)更好的社會(huì)團(tuán)體和公民參與到河流治理工作當(dāng)中，積極行使公民的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督河長(zhǎng)權(quán)力的行駛。同時(shí)將群眾反饋可加入到各個(gè)河長(zhǎng)的考核機(jī)制中，實(shí)行績(jī)效管理，增強(qiáng)部門(mén)人員工作的積極主動(dòng)性，在一定程度上增強(qiáng)體制運(yùn)行活力。

五、結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制政策的推行為目前我國(guó)的水資源治理局面提出了新思路和新方法，這也體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)提倡綠色可持續(xù)發(fā)展理念的高度重視。河長(zhǎng)制自運(yùn)行以來(lái)，就處于尚未成熟、不斷探索的階段，在制度運(yùn)行的實(shí)際過(guò)程中還存在一些方面的問(wèn)題，沒(méi)有達(dá)到完全的法制化，人治屬性的色彩依然濃厚，同時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的管理規(guī)劃，考評(píng)機(jī)制不健全、監(jiān)察體系不完善仍是河長(zhǎng)制的突出問(wèn)題。在今后的發(fā)展中，我們也要立足于社會(huì)生態(tài)結(jié)構(gòu)的變化，對(duì)河長(zhǎng)制的具體實(shí)踐做出適宜調(diào)整，對(duì)其制度運(yùn)行規(guī)范進(jìn)行深入研究，真正發(fā)揮河長(zhǎng)制制度的網(wǎng)絡(luò)化管理作用，為實(shí)現(xiàn)河湖生態(tài)功能的健康永續(xù)發(fā)展不斷做出努力。

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