■王婷

一、研究背景

1.黨中央、國務(wù)院關(guān)于預(yù)算績效管理的時間軸線。

2003 年，黨的十六屆三中全會決定建立預(yù)算績效評價體系，我國開始對預(yù)算績效管理工作進行探索。

2013 年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出要創(chuàng)新績效考核機制的理念。2015 年新預(yù)算法首次將預(yù)算績效管理以法律形式確立，預(yù)算績效管理框架基本建立。財政部陸續(xù)出臺《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》《中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付績效目標管理暫行辦法》 等系列文件，并開始推進各項轉(zhuǎn)移支付資金的績效自評等工作，逐步推進預(yù)算績效管理。

2017 年，黨的十九大報告中提出要“建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”；2018 年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，同年，財政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實〈中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見〉的通知》，對預(yù)算績效管理做出了具體的規(guī)劃部署，細化了全面實施預(yù)算績效管理的重點內(nèi)容和任務(wù)要求，從頂層設(shè)計的角度對預(yù)算績效的持續(xù)推進和組織實施進行了引導(dǎo)和規(guī)范，自此，我國的預(yù)算管理工作全面鋪開。

2.人民銀行預(yù)算績效管理工作的發(fā)展狀況。

一直以來，人民銀行在加強預(yù)算管理方面，把提升資金的使用效益作為重要目標，轉(zhuǎn)發(fā)了財政部相關(guān)文件《會計司轉(zhuǎn)發(fā)財政部〈關(guān)于開展2018 年中央部門項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控工作的通知〉》，并結(jié)合人民銀行實際，提出具體要求和實施細則，在會計財務(wù)轉(zhuǎn)型工作規(guī)劃、年度支出規(guī)劃和預(yù)算編制、會計年終決算等文件中對全過程預(yù)算績效管理的工作方向和具體措施進一步明確。對項目支出設(shè)立績效目標和開展績效自評，并有選擇性的對重點項目開展績效自評。2019年總行印發(fā)了《中國人民銀行預(yù)算績效管理辦法（試行）》 的通知，2020 年6 月人行南昌中支印發(fā)了《江西省人民銀行預(yù)算績效管理實施細則（試行）》的通知，在全省范圍內(nèi)，構(gòu)建全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。

3.人民銀行預(yù)算績效管理的審計探究。

近些年，人民銀行內(nèi)審部門開展了系列績效審計探索和實踐，不斷拓展績效審計，將績效理念融入審計工作。2019 年《中共中國人民銀行委員會深化人民銀行內(nèi)審工作指導(dǎo)意見》（銀黨［2019］40 號）提出，要深化預(yù)算績效審計，對績效管理政策、制度落實情況進行審計，促進績效理念融入預(yù)算管理全過程，提升預(yù)算管理效率效果。2020年，在預(yù)算管理審計方案中提出加強預(yù)算績效管理監(jiān)督的要求，要求關(guān)注現(xiàn)行預(yù)算績效管理工作要求落實情況，揭示預(yù)算績效目標設(shè)置不合理，執(zhí)行偏離績效目標，執(zhí)行進度不均衡，預(yù)算支出浪費，資金長期閑置，績效評價質(zhì)量不高，績效評價結(jié)果未有效應(yīng)用等問題，2021年預(yù)算績效審計要求，重點關(guān)注預(yù)算資源配置，強化預(yù)算對落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署以及人民銀行履職的保障能力，實現(xiàn)有限資源有效匹配，并在內(nèi)審司組織的各類培訓(xùn)中明確預(yù)算績效審計作為常規(guī)審計項目，是今后審計的重點與難點。

二、實現(xiàn)全面預(yù)算績效管理的意義

有效的預(yù)算績效管理，能夠有力夯實基層央行績效主體責(zé)任，推動履職效能提升，存在以下幾方面優(yōu)勢。

1.實施預(yù)算績效管理有助于提升預(yù)算管理水平。把績效管理思維融入到預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建有目標的預(yù)算編制體系，監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進度，應(yīng)用預(yù)算的評價結(jié)果，能夠有效的幫助全體員工樹立績效意識，提高管理效率。另一方面，開展預(yù)算績效評價，有效幫基層行找準預(yù)算方向，解決預(yù)算編制與執(zhí)行不匹配問題，促進預(yù)算管理工作高效開展。

2.實施預(yù)算績效管理有助于提高預(yù)算分配科學(xué)性。對預(yù)算項目的立項必要性、投入經(jīng)濟性、目標合理性、資金使用合規(guī)性等方面進行綜合評價，評價結(jié)果作為預(yù)算資金分配的重要參考依據(jù)，能夠提升預(yù)算分配科學(xué)性，使得預(yù)算支出更加規(guī)范有效。

3.實施預(yù)算績效管理有助于提高基層行履職能力。將預(yù)算項目從成本、產(chǎn)出、經(jīng)濟效益等多方面綜合評價，并與下年度預(yù)算資金安排、單位考評掛鉤，使基層行對預(yù)算資金的使用方式轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)算資金的使用效益，能夠有效提升履職能力。另一方面，績效評價公開，使得社會公眾參與到監(jiān)督中，提高公信力，樹立良好的社會形象。

三、預(yù)算績效管理中存在的問題

1.全面績效管理意識有待進一步加強。部分單位忽視了績效管理的重要性，存在重支出輕績效現(xiàn)象，未充分貫徹執(zhí)行全面績效管理相關(guān)政策，未形成全員績效管理的氛圍。如檢查發(fā)現(xiàn)，部分基層行預(yù)算績效管理工作開展較為緩慢，績效管理相關(guān)制度不健全，各職能部門之間不能有效的各司其職，協(xié)同配合，存在由會計財務(wù)部門代替其他部門開展績效管理工作情況；上級主管部門未能有效發(fā)揮對下轄各單位預(yù)算績效管理工作指導(dǎo)、監(jiān)督作用，編制規(guī)劃時，替代下級機構(gòu)編報相關(guān)數(shù)據(jù)，不能真實反映出本級及下級機構(gòu)預(yù)算情況。

2.全面績效管理過程有待進一步完善。目前，各級行全面預(yù)算管理工作屬于起步階段，預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)的實施細則需要逐步完善。存在：預(yù)算編制與核批數(shù)相差較大。從基層行近幾年的預(yù)算編制數(shù)和預(yù)算核批數(shù)看，很難匹配一致，這和預(yù)算編制的科學(xué)性存在一定的關(guān)系，但是也和人民銀行預(yù)算體制相關(guān)，越到基層，預(yù)算的可分配性越被動，使得部分預(yù)算編制流于形式，打擊了預(yù)算編制人員的積極性，影響了預(yù)算編制的準確性，預(yù)算安排缺乏主動性；預(yù)算的執(zhí)行力度不夠。各項目指標分配時缺乏科學(xué)依據(jù)，分配的隨意性較大，而預(yù)算分配缺乏有效的監(jiān)督機制，容易導(dǎo)致各部門預(yù)算執(zhí)行力度參差不起；預(yù)算績效管理不全面。目前各基層行只針對項目支出開展績效管理工作，與整體績效管理的目標相差較大，未將人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、專項經(jīng)費等納入預(yù)算績效管理中。

3.績效管理評估及指標設(shè)定有待提高?？冃繕斯芾戆泿虐l(fā)行費、安全防衛(wèi)費等能夠體現(xiàn)人民銀行主要業(yè)務(wù)及職能特點的項目支出，以自評為主，由于缺乏經(jīng)驗或者責(zé)任心不強，導(dǎo)致指標的科學(xué)性較低，有的行制定的績效目標指標不可量化，給后續(xù)的績效評價帶來困難；有的行制定的績效目標過于籠統(tǒng)，不利于績效目標的實現(xiàn)。檢查中發(fā)現(xiàn)，部分單位在做事前績效評估時，對立項必要性、實施方案可行性、支出內(nèi)容合理性等方面未能進行客觀、公正的績效評估，如編制網(wǎng)絡(luò)租賃費事前績效評估時，方案中的網(wǎng)絡(luò)線路與實際不符；部分單位在填報事前績效評估報告時，未剔除掉業(yè)務(wù)專項經(jīng)費列支部分，導(dǎo)致填報的預(yù)算金額大于實際執(zhí)行數(shù)；編制電子設(shè)備購置費時，部分行未進行調(diào)研而直接沿用上年的采購數(shù)據(jù)等；部分行在績效目標的設(shè)定指標選取、評價依據(jù)、標準等缺少具體的說明以及與基層行工作實際情況部分脫節(jié)，如有些績效評價目標注重投入資金、完成數(shù)量等數(shù)量指標，滿意度等指標缺少來源依據(jù)；部門預(yù)算績效指標未充分考慮各級行的差異，如安全防衛(wèi)費中“押運”相關(guān)指標，某些單位并沒有該業(yè)務(wù)；上述各類問題直接影響了績效目標的執(zhí)行。

4.全面績效評價在廣度和深度上有欠缺。預(yù)算支出績效評價在年度預(yù)算執(zhí)行終了和項目實施期結(jié)束后進行，預(yù)算績效評價結(jié)果劃分為優(yōu)、良、中和差四檔。檢查中發(fā)現(xiàn)，由于績效評價結(jié)果與下一年度的預(yù)算指標掛鉤，部分行在做績效自評時，選擇追求“滿分制”，自評結(jié)果無法做到客觀準確、分值合理，如部分項目資金通過調(diào)賬或串科目使用，但是在項目執(zhí)行數(shù)依然100%，影響了項目績效執(zhí)行監(jiān)控、評價結(jié)果準確性，這些帶有主觀設(shè)計的評價值與實際的偏差會導(dǎo)致績效評價結(jié)果的有效運用難以體現(xiàn)。

5.全面預(yù)算績效專業(yè)化水平有待提升。預(yù)算績效管理工作是一項全行性工作，需要會計財務(wù)部門及相關(guān)業(yè)務(wù)部門協(xié)作配合下完成。預(yù)算績效目標的設(shè)定、績效監(jiān)控、評價由相關(guān)業(yè)務(wù)部門負責(zé)，工作的要求決定經(jīng)辦人員既要懂業(yè)務(wù)、又要懂財務(wù)。目前各基層行預(yù)算績效管理工作由會計財務(wù)人員兼任，普遍存在人員數(shù)量不足、對預(yù)算績效管理工作了解不深、專業(yè)性不強等情況，對預(yù)算績效工作開展帶來了較大難度。

四、完善預(yù)算績效管理的改進建議

1.提升全面績效管理意識。一是組織各級機構(gòu)學(xué)習(xí)預(yù)算績效管理的相關(guān)文件和會議精神，提升領(lǐng)導(dǎo)班子對實施全面預(yù)算績效管理的認識。二是充分發(fā)揮預(yù)算績效管理領(lǐng)導(dǎo)小組作用，從預(yù)算編制、執(zhí)行、分析預(yù)測、績效管理以及監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)入手，牽頭抓總，強化過緊日子和預(yù)算績效管理工作的宣傳政策，上下聯(lián)動，凝心聚力，強化會計財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門與各支行的協(xié)調(diào)和合作機制，形成分工明確、互相協(xié)調(diào)、責(zé)任清晰的預(yù)算績效管理鏈條，確保支行及各業(yè)務(wù)部門積極參與到績效管理中，形成全員預(yù)算績效管理的意識。

2.完善全面預(yù)算績效管理工作。一是積極推動全面績效管理實施細則的完善，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價等環(huán)節(jié)上，不斷實踐，積極總結(jié)經(jīng)驗，細化實施細則，推動預(yù)算績效管理實施對象由以預(yù)算為主，向重大政策、重大項目和單位（部門）整體預(yù)算拓展。二是改進編制方法，制定和完善公用經(jīng)費以及發(fā)行貨幣費、安全防衛(wèi)費等預(yù)算支出的標準和方法，減少預(yù)算編制流程、預(yù)算編制方法等主觀性與隨意性，提升預(yù)算的科學(xué)性及有效性。三是進一步加強對預(yù)算執(zhí)行進度的監(jiān)測、分析和管理，增加績效監(jiān)控頻次，明確會計部門與業(yè)務(wù)部門的職責(zé)分工，促使業(yè)務(wù)部門主動參與預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控，促進預(yù)算指標的均衡、合理、合規(guī)使用。四是將預(yù)算績效與部門預(yù)算掛鉤，把當年的部門預(yù)算執(zhí)行情況和績效評價結(jié)果作為下一年度預(yù)算規(guī)模的重點參考。五是開展績效考核制度，更加細致的劃分工作計劃，讓績效預(yù)算更快的融入日常管理中。

3.加強全面預(yù)算績效評估和指標設(shè)定科學(xué)性。建立科學(xué)的評價指標評價機制，要求相關(guān)部門依據(jù)預(yù)算項目背景、資金支出情況綜合分析，確定預(yù)算工作開展的大致方向和內(nèi)容，結(jié)合項目不同的特點創(chuàng)建相應(yīng)的評價指標，并對現(xiàn)有的評價指標進行完善，進行定量及定性分析，遵循可比性、科學(xué)性原則，降低評價的難度，使得評價更加客觀準確。發(fā)揮群策群力，績效管理部門與業(yè)務(wù)部門一同分析、交流，對各項指標綜合評定，以定量化方式確定評價指標。

4.提升全面預(yù)算績效評價的廣度和深度。一是提高預(yù)算績效自評規(guī)范化水平。會計部門應(yīng)有效履行自評情況的審核工作，提高績效自評真實性與客觀性，準確反映績效目標實現(xiàn)結(jié)果，保證預(yù)算績效評價對提高預(yù)算資金使用效益的促進作用。二是建立績效評價結(jié)果公示制度，加大對重大績效責(zé)任問責(zé)力度，強化預(yù)算監(jiān)控和執(zhí)行監(jiān)控，確保預(yù)算資金合理利用，均衡開支。

5.強化全面預(yù)算績效人才培養(yǎng)模式。一是通過內(nèi)外部培訓(xùn)相結(jié)合的方式提升人員預(yù)算績效管理的業(yè)務(wù)水平，培訓(xùn)內(nèi)容不僅要講理論，更要注重加大業(yè)務(wù)實踐的培訓(xùn)力度，并且將預(yù)算績效理念以及職業(yè)道德等納入培訓(xùn)內(nèi)容，進行全方位、立體式的培訓(xùn)。二是加大人才引進力度，在每年招錄人員時，有計劃有選擇性的引進專業(yè)化高素質(zhì)的復(fù)核型人才，為預(yù)算績效業(yè)務(wù)的開展提供不竭動力。

6.加強審計發(fā)現(xiàn)問題整改落實。探索建立審計結(jié)果與預(yù)算安排和預(yù)算績效管理掛鉤機制，把審計結(jié)果作為優(yōu)化年度審計預(yù)算安排的重要參考，對審計發(fā)現(xiàn)的與預(yù)算安排相關(guān)的重點問題，在編制相關(guān)項目預(yù)算和績效評估時，按照審計整改要求給予落實。