周志紅

公共基礎(chǔ)設(shè)施是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)發(fā)展的重要支撐。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公眾生產(chǎn)生活對基礎(chǔ)設(shè)施的需求日益旺盛，公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模日趨龐大，政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的能力提出了更高的要求，也給當(dāng)期財(cái)政帶來了巨大的壓力。本文通過闡述基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目在市場中融資的難度，如何正確選擇融資方式及有哪些創(chuàng)新的融資方式可以解決基礎(chǔ)設(shè)施融資難的現(xiàn)狀。

一、 基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目融資方式

（一） 股權(quán)型融資方式

PPP項(xiàng)目融資其實(shí)即是股權(quán)型融資方式，政府部門采用公開招、投標(biāo)方式讓社會資本方積極參與，一起合作，共同進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的一種融資，是現(xiàn)如今比較普遍常用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目動作模式。這種模式主要是希望社會資本方能夠多參與到政府公建項(xiàng)目的建設(shè)及服務(wù)中，從而獲得比政府方獨(dú)自運(yùn)作有更好的成效。股權(quán)型融資方式主要由社會資本方負(fù)責(zé)融資，政府部門則主工通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等方式對PPP 項(xiàng)目進(jìn)行參與，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。以風(fēng)險共擔(dān)、利益共享特征的政府和社會資本合作模式，是一種提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的新途徑，集合了政府和社會資本的雙重優(yōu)勢，項(xiàng)目周期長、資金投量大。

（二）債權(quán)型融資方式

地方政府基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的債權(quán)型融資方式也可分為直接融資與間接融資。直接融資由地方政府通過發(fā)行地方政府債券實(shí)現(xiàn)。其中，針對特定基建項(xiàng)目的債權(quán)融資，通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券實(shí)現(xiàn)?；?xiàng)目的間接融資途徑不僅包括從商業(yè)銀行獲得商業(yè)貸款，也包括從政策性銀行獲得政策性貸款。當(dāng)前法律明確地方政府只能通過發(fā)行債券方式進(jìn)行融資。

（三） 其他方式

地方政府還可通過與委托代建方簽訂委托代建協(xié)議，委托代建特點(diǎn)就是由專業(yè)化的代建方負(fù)責(zé)代建項(xiàng)目施工、監(jiān)理、重要物資設(shè)備的招標(biāo)采購，工程質(zhì)量、投資、安全生產(chǎn)等管理和項(xiàng)目竣工驗(yàn)收。或與其他社會組織簽訂政府購買服務(wù)合同或政府采購協(xié)議，由委托方先行建設(shè)工程或提供服務(wù)，政府則依據(jù)合同約定在某些時點(diǎn)或工程（服務(wù)）結(jié)束后一次性結(jié)清賬款的方式，進(jìn)行資金周轉(zhuǎn)并實(shí)現(xiàn)短期融資的需求。

二、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目融資中的難度

（一）項(xiàng)目體量大、影響面廣、回報周期長、現(xiàn)金流不足

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資不僅資金量大，還涉及到投資人和多個政府部門，需要建立長期的、復(fù)雜的合作關(guān)系，將來提供質(zhì)量持續(xù)穩(wěn)定的服務(wù)，以及政府的形象等。因此政府部門的科學(xué)決策和有效組織、專業(yè)融資顧問機(jī)構(gòu)的高質(zhì)量工作，是保證項(xiàng)目市場化融資成功的前提。政府的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目基本屬于公益性的項(xiàng)目，沒有收益，即沒有現(xiàn)金流，無現(xiàn)金流入來覆蓋債券的還本付息，因此只能采用一般地方債的方式予以融資，但考慮到目前地方政府債務(wù)率的實(shí)際情況，不能一味采用發(fā)新債還舊債的這種方式，把風(fēng)險積累到未來，也將控制一般債的發(fā)行。

（二）相關(guān)領(lǐng)域法制環(huán)境不健全

除國家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向社會資本方開放，不得以任何名義或形式限制社會資本方參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。同時也要避免項(xiàng)目規(guī)劃、征地拆遷等比較復(fù)雜的前期工作由社會資本方承擔(dān)。國家和地方還沒有現(xiàn)成可直接借鑒的經(jīng)驗(yàn)或固定的操作模式、操作流程，尤其是一些項(xiàng)目屬特許經(jīng)營權(quán)的，相關(guān)法律法規(guī)還不完善，具體運(yùn)作得不到相應(yīng)的法律保障，因此構(gòu)建完善的法律關(guān)系難度也非常大，這需要融資顧問精心設(shè)計(jì)。當(dāng)然這精心設(shè)計(jì)不是對項(xiàng)目進(jìn)行注水，進(jìn)行化妝，而是要實(shí)打?qū)嵉貙⒂惺找娴捻?xiàng)目進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃。

（三）市場化融資不能理想化

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目市場化融資，均要遵循國家關(guān)于“公開、公平、公正”的原則，通過分開招商競爭的方式來確定合作伙伴。投資人是專業(yè)的，理性的，市場是公平的、殘酷的，千差萬別的項(xiàng)目如只是以一廂情愿的方式，或者以簡單的招投標(biāo)方式，而缺乏詳細(xì)的融資可行性論證和融資方案設(shè)計(jì)，無疑加大了項(xiàng)目運(yùn)作風(fēng)險，也難以保證融資操作的成功。市場化的融資看中的基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目盈利率很低，很難面向市場化融資，更難向證券市場融資。

（四）組建專門運(yùn)作團(tuán)隊(duì)至關(guān)重要

基礎(chǔ)設(shè)計(jì)項(xiàng)目市場化融資涉及相關(guān)的法律法規(guī)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，不管什么項(xiàng)目，無論政府還是社會資本方投資建設(shè)或運(yùn)營，都要遵照執(zhí)行，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這其中涉及這么多專業(yè)性的問題，需要專業(yè)人員集思廣益，確保相關(guān)政策公開公平，利民政策落實(shí)到位等不同角度的要求，都需要組建專門團(tuán)隊(duì)，進(jìn)行分析研究，不可放任自流，當(dāng)然政府部門更不可過度干預(yù)。比如公募REITs相比傳統(tǒng)公募基金，在基金在發(fā)行出售的過程中，對投資者要進(jìn)行風(fēng)險提示和適當(dāng)性管理尤為重要，這就對人才提出更高要求，目前相關(guān)人才儲備較少，沒有專業(yè)團(tuán)隊(duì)。

三、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資方式選擇的策略

（一）獲取銀行信貸資源

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司注入銀行部分資金（定期存款），作為項(xiàng)目公司向銀行借錢的保證金（抵押金），剩下部分再通過高額借債去完成項(xiàng)目的建設(shè)，這部分借款資金可以達(dá)到最初存入銀行資金的5至10倍。這類的杠桿貸款主要用于并購領(lǐng)域。由于有收益性的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建成后會進(jìn)入運(yùn)營期，產(chǎn)生運(yùn)營收入，取得較好的現(xiàn)金流，這種融資（杠桿貸款）已成為現(xiàn)在項(xiàng)目公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的新趨勢。

（二）及時盤活存量資產(chǎn)

銀行將基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的貸款再進(jìn)行打包，將有收益，且與風(fēng)險匹配的資產(chǎn)進(jìn)行分級打包出售。使用該種方式的主要出發(fā)點(diǎn)是將銀行賬面上的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款予以變現(xiàn)，增強(qiáng)銀行再融資能力。同時能將銀行的存量資產(chǎn)盤活，銀行也更樂于參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款業(yè)務(wù)。

為有效盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，加強(qiáng)資本市場服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率，創(chuàng)新資本市場投融資工具可以開展公募REIts，這可以有兩種模式，一種是公募基金加股權(quán)模式，即通過公募基金來投資項(xiàng)目公司，直接成為項(xiàng)目公司的股東而持有底層資產(chǎn);另一種是公募基金加資產(chǎn)支持證券模式，即通過交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)將底層資產(chǎn)打包進(jìn)行資產(chǎn)證券化，然后再經(jīng)基金投資資產(chǎn)支持證券。

（三）創(chuàng)新政府債券模式

在單一項(xiàng)目無法平衡的情況下，創(chuàng)新制定多個項(xiàng)目統(tǒng)籌平衡、集合發(fā)行債券。一個項(xiàng)目沒有收益，可以將周邊涉及收益的項(xiàng)目捆綁進(jìn)行，以有利補(bǔ)充不利，便于融資?？梢酝ㄟ^商業(yè)銀行柜臺向個人和中小機(jī)構(gòu)投資者出售政府債券，使投資者可通過商業(yè)銀行營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和線上渠道進(jìn)行政府債券買賣。該模式下，投資者可隨時變現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)債券市場向零售領(lǐng)域延伸。同時將這些項(xiàng)目的詳細(xì)進(jìn)展情況及未來遠(yuǎn)景規(guī)劃展示于投資者，讓投資者看到政府部門三年、五年甚至十年的規(guī)劃。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施表外融資新模式

可以通過租賃方式實(shí)現(xiàn)表外融資，目前只允許經(jīng)營性租賃采用表外融資，會計(jì)準(zhǔn)則只要求資產(chǎn)負(fù)債表對融資性租賃的資產(chǎn)與負(fù)債予以反映，并對經(jīng)營租賃予以明確。避免企業(yè)大量占用項(xiàng)目資金，資金回籠加速，資本的流動性上升，可以將資源的支配權(quán)與使用權(quán)分離，承租方往往會想方設(shè)法地和出租方簽訂租賃協(xié)議，將租賃期規(guī)定得短于準(zhǔn)則上限定的年限，使得其雖然從經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上已與租賃資產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的風(fēng)險和利益基本轉(zhuǎn)讓給承租方，但承租方仍然可以作為經(jīng)營性租賃來處理。

可以通過銀行的票據(jù)貼現(xiàn)、建立合營公司等方式來減少建設(shè)單位的負(fù)債壓力，降低資產(chǎn)負(fù)債率，為其他融資渠道奠定基礎(chǔ)。

在國外采用的表外融資方式是合資經(jīng)營。如果甲企業(yè)持有乙企業(yè)一定數(shù)量、但未達(dá)到控股程度的所有者權(quán)益，乙企業(yè)被稱為未合并企業(yè)，由于甲企業(yè)并不能控制未合并企業(yè)即乙企業(yè)，因此只須將長期投資作為一項(xiàng)資產(chǎn)予以確認(rèn)，而不必在資產(chǎn)負(fù)債表上反映未合并企業(yè)的債務(wù)。也有些企業(yè)在未合并企業(yè)中巧妙的安排投資結(jié)構(gòu)、使其從事表外業(yè)務(wù)，讓他盡可能地獲得完全控股的好處，同時又不至于涉及合并問題。

基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目選擇融資方式應(yīng)注意：第一，工程緊迫的項(xiàng)目慎用PPP模式和委托代建模式，以避免過長的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)期和法律盡調(diào)期。第二，在建項(xiàng)目慎用PPP模式，以避免過高的轉(zhuǎn)換成本和過長的協(xié)調(diào)期;第三，非緊迫項(xiàng)目可優(yōu)先選擇PPP模式以提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營質(zhì)量，并盡量避免采用委托代建模式，從而避免在較長的建設(shè)時期內(nèi)發(fā)生法律風(fēng)險。第四，非緊迫項(xiàng)目盡量避免使用銀行貸款的融資方式，如若項(xiàng)目融資確需銀行貸款，則盡量縮短貸款期限，降低融資成本。

四、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資發(fā)展

公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)帶動了周邊區(qū)域人、財(cái)、物的聚集，進(jìn)而帶動土地價值提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施效益外溢。城市內(nèi)部不同區(qū)域之間，土地價格存在較大差異，往往公共基礎(chǔ)設(shè)施完備，尤其是公路、軌道交通沿線，土地價格一般高于其他區(qū)域。同一公路、軌道交通沿線，醫(yī)療、教育等公共基礎(chǔ)設(shè)施完善的區(qū)域，土地價格一般高于沿線其他區(qū)域。城鎮(zhèn)化的發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施先行，內(nèi)部效益溢出，帶動周邊土地價值提升。假設(shè)在區(qū)域開發(fā)初期，區(qū)域規(guī)劃階段，劃定區(qū)域土地與公共基礎(chǔ)設(shè)施捆綁建設(shè)，經(jīng)營性用地開發(fā)承擔(dān)部分公共基礎(chǔ)設(shè)施等非經(jīng)營用地成本，使區(qū)域內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施效益顯現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)部，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施正外部效益內(nèi)部化。

城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能實(shí)現(xiàn)自身收益平衡的公共基礎(chǔ)設(shè)施，可充分吸引社會資本方參與，政府只需做好事前審核、過程監(jiān)督和考核。沒有收益或有一定收益但無法短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)自身盈虧平衡的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，除了財(cái)政買單或財(cái)政補(bǔ)貼加使用者付費(fèi)，很難通過經(jīng)營方式的優(yōu)化來提高收益。對于這類的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要投融資破局、創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)政府角色的轉(zhuǎn)變，由原來的主要供給者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督管理者。

（作者單位：寧德市城建集團(tuán)有限公司）