趙述越

摘? ?要：環(huán)境污染強制責任保險作為分散被保險企業(yè)風險、及時救濟受害人的金融工具，從試點政策一出臺便被大眾寄予厚望，但其隨后的推廣效果卻不盡如人意，面臨“叫好不叫座”的尷尬局面。隨著環(huán)境治理方式從“環(huán)境治理”到“環(huán)境智理”的轉(zhuǎn)變，環(huán)境污染強制責任保險也進入數(shù)字化時代。針對當前環(huán)境污染強制責任保險存在的法律指引模糊、市場活力不足、行業(yè)監(jiān)管混亂等問題，本文建議借助大數(shù)據(jù)超強的信息采集、分析、整合功能，從優(yōu)化產(chǎn)品設計、暢通賠付機制、打造共享平臺著手，逐步完善環(huán)境污染強制責任保險制度，以此應對當前實踐所需。

關鍵詞：環(huán)境污染強制責任保險;大數(shù)據(jù);環(huán)境污染;風險分散

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2021.02.007

中圖分類號：D912.6? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? 文章編號：1003-9031（2021）02-0061-07

一、引言

環(huán)境污染強制責任保險是指從事高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動的企事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營者因其污染環(huán)境導致?lián)p害應當承擔的損害責任為標的的強制性保險①，它借助保險的資源配置作用間接改變社會主體的行為偏好，最終實現(xiàn)污染預防和風險分散的作用。

我國的環(huán)境污染責任保險最早起源于20世紀80年代，2007年原國家環(huán)?？偩峙c原中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關于環(huán)境污染責任工作的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2007〕189號），自此環(huán)境污染責任保險以政策試點的方式在部分地區(qū)推行，隨后在2013年發(fā)布的《關于開展環(huán)境污染強制責任保險試點工作的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2013〕10號）中，嘗試將投保方式轉(zhuǎn)為強制投保。2018年，生態(tài)環(huán)境部審議并原則上通過了《環(huán)境污染強制責任保險管理辦法（草案）》（下稱《辦法》），對投保范圍、責任范圍、責任限額、費率等重要內(nèi)容進行了規(guī)范，但實踐效果不明顯。一是文件的規(guī)定較為模糊，操作細則尚需進一步明確;二是保險產(chǎn)品仍需優(yōu)化，以契合企業(yè)實際所需;三是環(huán)境保險領域現(xiàn)有的數(shù)據(jù)信息，需要通過整合才得以實現(xiàn)更大價值。本文將從環(huán)境污染強制責任保險的現(xiàn)狀及困境切入，分析當前背景下借助大數(shù)據(jù)超強的搜集、整合、分析能力完善環(huán)境污染強制責任保險制度。

二、環(huán)境污染強制責任保險的現(xiàn)狀及實施困境

（一）環(huán)境污染強制責任保險現(xiàn)狀

環(huán)境污染保險具有以市場機制補充單一行政監(jiān)管、分散被保險企業(yè)環(huán)境損害賠償風險、保障受害人及時獲得足夠救濟、為環(huán)境損害修復快速籌集資金等多重制度功能。一方面以規(guī)?；侗５摹氨娀I”形式實現(xiàn)環(huán)境風險的社會分攤，另一方面符合“誰污染、誰治理”的經(jīng)濟學成本內(nèi)化原理。

2007年開始，環(huán)境污染責任保險以政策試點的方式在江蘇、湖北、湖南、河南、重慶、沈陽、深圳、寧波等地率先推行，2013年起開始推動“強制投?！痹圏c，2015年黨中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出“在環(huán)境高風險領域建立環(huán)境污染強制責任保險制度”。2018年出臺《辦法》對2007年以來的試點實踐進行經(jīng)驗總結(jié)和制度提升，標志著環(huán)境保險在我國的發(fā)展又向前邁出了一步。

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部及國際環(huán)保組織綠色和平于2020年12月發(fā)布的《中國環(huán)境污染責任問題與分析》顯示，2008年全國投保企業(yè)數(shù)量為700家，2013年改為強制投保后企業(yè)數(shù)量增至2000家，2017年更是達到1.6萬余家，且投保規(guī)模不斷擴大。2015—2017年間，與投保企業(yè)數(shù)量和保費收入的不斷增長相反，保險費率卻有所下降，但投保企業(yè)的數(shù)量占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的比例不足5%，環(huán)境污染責任保險保費收入占責任險保費收入不足1%，保險費率高于一般責任險的平均保險費率。

（二）環(huán)境污染強制責任保險實施困境

截至2019年，環(huán)境污染強制責任保險已經(jīng)在31個省市開展試點，但市場規(guī)模仍有待提高，市場反饋也并不盡如人意。究其原因，主要有以下三方面：

1.法律規(guī)定模糊，實踐指導性不足

從理論層面而言，環(huán)境污染強制責任保險制度面臨的最大問題是法律的指引性不足。雖然2013年發(fā)布的《指導意見》指出以強制投保的形式推進試點，但2014年修訂的《環(huán)境保護法》第五十二條卻只規(guī)定“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”，充分體現(xiàn)了立法機關在強制投保上的重重顧慮。根據(jù)我國《保險法》第十一條之規(guī)定“除法律、行政法規(guī)規(guī)定必須保險的外，保險合同自愿訂立”，在《環(huán)境保護法》尚無明確規(guī)定的情況下，投保與否當屬當事人意思自治的范疇。另外，試點辦法也有待細化。譬如《辦法》第五條對環(huán)境高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動進行明確，在一定程度上劃定了強制投保范圍，但該條下第八款“國務院規(guī)定或者國務院授權(quán)環(huán)境保護部會同保監(jiān)會規(guī)定應當投保環(huán)境污染強制責任保險的其他情形。2005年以來發(fā)生過特別重大、重大或較大突發(fā)性環(huán)境事件的企業(yè)也應當投保環(huán)境污染強制責任保險”中“其他情形”“特別重大”“重大”“較大”等用語模糊，導致企業(yè)投保義務不明確。法律上缺乏明確具體的規(guī)定，政策上又不斷號召，這樣的沖突和矛盾給了企業(yè)一定的逃避空間，也讓地方政府在實際推行環(huán)境污染強制責任保險時陷入兩難。

2.制度運行偏離市場，實踐積極性不高

從實踐情況來講，制度的落地在一定程度上偏離了市場需求，導致市場呈現(xiàn)供需雙冷的局面，試點中主要存在以下問題：一是試點名單制定隨意。雖然《辦法》中明確了投保范圍，但具體投保名單由地方政府根據(jù)各地情況自行規(guī)定。地方政府的常規(guī)操作是先直接確定部分投保名單，再通過動員、勸說等形式引導企業(yè)自愿投保。如2018年12月17日，深圳市人居環(huán)境委員會公布第一批強制責任保險投保名單，企業(yè)方面因受制于地方政府而不得不投保，但保險到期后通常都不愿主動續(xù)保。二是企業(yè)風險防控意識落后。如中石油、中石化的大型高污染企業(yè)來說，企業(yè)本身已具備改進設施、降低污染的資金和技術(shù)條件，且又設置“安全生產(chǎn)保證基金”，該基金已經(jīng)涉及環(huán)保方面，再購買環(huán)境污染保險的回報率低①，缺乏內(nèi)在投保動力;對于中小規(guī)模企業(yè)來說，由于成本預算有限，導致其對不確定的環(huán)境風險都抱有投機心理，在短暫經(jīng)濟利益和長期環(huán)境利益之間他們毫不猶豫地選擇前者。三是保險公司承保意愿不強。首先，由于環(huán)境污染事故涉及面廣、因果關系復雜、責任難以認定導致這類險種的風險識別和量化難度大;其次，環(huán)境故事常常引發(fā)巨額賠償，根據(jù)《辦法》的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境修復期間服務功能的損失和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失以及其他必要費用都被納入保險責任范圍，巨額賠付讓保險公司望而生卻;再者，環(huán)境保險的公益政策性較強，使得保險公司更樂意將精力投入到更為成熟的市場。

3.行政監(jiān)管混亂，信息壁壘過高

當前我國環(huán)境污染強制責任保險在監(jiān)管上面臨政府和市場主體間與保險公司和污染企業(yè)間信息壁壘過高兩大困境：首先，傳統(tǒng)的監(jiān)管體系仍以政府為主導，大多數(shù)企業(yè)的環(huán)境信息由工信部、生態(tài)環(huán)境部等相關部門掌握，市場主體如保險公司等獲取信息的渠道較窄;其次，相關部門仍使用傳統(tǒng)報表等方式傳遞信息，傳輸過程中可能會出現(xiàn)遺失或者誤傳的情況;再次，雖然隨著政府信息公開的不斷推進，我國各省市已陸續(xù)公開一批環(huán)境質(zhì)量信息和高污染企業(yè)環(huán)保信息，但環(huán)境信息公開仍然存在諸多問題，如選擇性公開等。另外，數(shù)據(jù)的準確性、充分性及對數(shù)據(jù)的分析能力決定了保險產(chǎn)品質(zhì)量的高低。市場上污染企業(yè)投保意愿低，無法在行業(yè)內(nèi)形成規(guī)模效應，導致保險公司無法通過大量識別企業(yè)環(huán)保風險來調(diào)整保險產(chǎn)品的設計;反過來保險費率設定不當、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理導致產(chǎn)品成本畸形分攤，進一步降低了企業(yè)投保意愿。如此惡性循環(huán)，導致保險這一金融工具難以發(fā)揮出市場機制作用。

綜上所述，雖然政府及社會各界都意識到了環(huán)境保護的重要性和污染治理的刻不容緩，也試圖通過保險的方式將個別風險轉(zhuǎn)移到社會。但僅靠目前的環(huán)境污染強制責任保險制度及相關規(guī)范無法完全實現(xiàn)環(huán)境風險的社會治理。想要激發(fā)保險的市場功能，就必須重新審視環(huán)境污染強制責任保險的落腳點，深度挖掘和激發(fā)其市場性，同時輔以技術(shù)革新，如運用大數(shù)據(jù)來完善環(huán)境污染強制責任保險制度。

三、大數(shù)據(jù)時代“環(huán)境智理”的功能補強

（一）保險規(guī)模的壯大需要以大數(shù)據(jù)為基礎

保險決策是建立在大量識別風險的基礎上作出的科學判斷，保險業(yè)中最基本的規(guī)則即“大數(shù)法則”，這就需要采取大量的樣本并對其進行分析。換言之，數(shù)據(jù)就是保險業(yè)的核心資產(chǎn)，保險行業(yè)想要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展就必然要以大體量、高精準的數(shù)據(jù)信息為基礎。在對數(shù)據(jù)信息的需求上保險行業(yè)與大數(shù)據(jù)具有天然的共通性，保險行業(yè)對數(shù)據(jù)信息的需求恰好與大數(shù)據(jù)所具有海量的數(shù)據(jù)規(guī)模、快速的數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)、多樣的數(shù)據(jù)類型和價值密度低四大特征完美契合。在數(shù)據(jù)信息飛速發(fā)展的時代背景下，環(huán)境保險行業(yè)規(guī)模的壯大需要依托大數(shù)據(jù)的底層技術(shù)支撐和運用。盡管當前我國環(huán)境污染保險投保企業(yè)數(shù)量正逐年上升，但和當前我國環(huán)境污染現(xiàn)狀和污染企業(yè)總數(shù)相比，仍然不平衡、不充分。隨著試點工作的不斷推進，環(huán)境污染強制責任保險的發(fā)展階段、所處環(huán)境、現(xiàn)實條件也隨之改變，若此時不積極尋求可持續(xù)驅(qū)動力，環(huán)境污染責任保險的發(fā)展將難以為繼。

（二）環(huán)境信息的整合需要借助大數(shù)據(jù)平臺

大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略意義在于使用信息處理技術(shù)和方法對其獲取的海量數(shù)據(jù)進行分析、整合，使之轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏玫男畔碇笇嵺`。我國從上世紀六七十年代開始注重環(huán)境治理以來，迄今為止已經(jīng)累積了一定數(shù)量的環(huán)境信息資源，但這些環(huán)境信息尚未發(fā)揮出其應有的社會功效。當前我國的環(huán)境監(jiān)管體系改革正進入攻堅期，特別是在環(huán)境數(shù)據(jù)信息的共享方面，持續(xù)推動生態(tài)環(huán)境保護部門內(nèi)部之間、監(jiān)管部門和市場主體間、市場主體內(nèi)部之間的信息共享和協(xié)同，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管方式是未來工作的重中之重。

2019年全國開展強制性清潔生產(chǎn)審核評估企業(yè)數(shù)5587個，已實施自動監(jiān)控的重點排污單位數(shù)23818個，納入隨機抽查的污染源數(shù)量82.28萬家①，重點調(diào)查的工業(yè)企業(yè)主要分布在非金屬礦物制品業(yè)、化學原料和制造業(yè)、農(nóng)副食品加工業(yè)、紡織業(yè)、電力熱力生產(chǎn)業(yè)、煤炭開產(chǎn)及洗選業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬冶煉業(yè)等。通過對比發(fā)現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境部重點調(diào)查的行業(yè)企業(yè)與《辦法》所稱的環(huán)境高風險生產(chǎn)經(jīng)營活動企業(yè)高度吻合，這些數(shù)據(jù)信息如果借助大數(shù)據(jù)的運用得以實現(xiàn)資源整合，將對消除保險公司、投保企業(yè)和監(jiān)管單位之間的信息不對稱，完善保險產(chǎn)品設計大有裨益。

（三）環(huán)境治理水平的提高需要大數(shù)據(jù)的參與

自2015年“十三五規(guī)劃”國家首次提出推行國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略后，我國數(shù)字技術(shù)的發(fā)展日新月異，在2020年10月29日審議并通過的“十四五規(guī)劃”中，國家繼續(xù)強調(diào)要堅定不移建設數(shù)字中國，提高經(jīng)濟質(zhì)量效益和核心競爭力。當前社會下，大數(shù)據(jù)已成為新時代驅(qū)動我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展的重要生產(chǎn)力，是我國參與新一輪全球科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級的核心競爭力。大數(shù)據(jù)在移動支付、共享經(jīng)濟、眾籌醫(yī)療等領域已取得了不錯的成效，在環(huán)境領域的作用也正逐步凸顯。2016年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》（下稱《總體方案》），《總體方案》指出“要圍繞生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化開展大數(shù)據(jù)頂層設計，以改善環(huán)境治理為核心，統(tǒng)籌整合內(nèi)外部數(shù)據(jù)資源，邊整合邊應用，推動數(shù)據(jù)資源開放共享，逐步形成生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)應用新格局”?？梢?，將大數(shù)據(jù)應用于環(huán)境領域，以科技手段賦能環(huán)境治理是未來發(fā)展的一大趨勢。

在中央的頂層設計下，生態(tài)環(huán)境部和地方政府也逐漸穩(wěn)步推進大數(shù)據(jù)建設。如生態(tài)環(huán)境部在官網(wǎng)首頁推出“數(shù)據(jù)服務”，實時公開全國城市空氣質(zhì)量、地表水自動監(jiān)測結(jié)果、全國空氣吸收劑量率等數(shù)據(jù)。地方政府如江西省全力推進生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺建設，利用省生態(tài)環(huán)境廳現(xiàn)有信息化基礎，整合省直單位生態(tài)環(huán)境相關數(shù)據(jù)資源。當前各省市地區(qū)的環(huán)境大數(shù)據(jù)建設正進行得如火如荼，特別是在環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)測方面，大數(shù)據(jù)已經(jīng)實現(xiàn)了對環(huán)境參數(shù)的隨時監(jiān)測和反饋，但在環(huán)境污染強制責任保險領域的應用仍待挖掘，這將是今后發(fā)展的一大重點領域。

環(huán)境治理作為一項浩大的工程，需要更強的技術(shù)支撐，未來的環(huán)境治理將面臨更快的技術(shù)發(fā)展、不斷蓬勃的大數(shù)據(jù)技術(shù)以及日新月異的產(chǎn)業(yè)。將大數(shù)據(jù)引入環(huán)境保險領域，有助于提升我國環(huán)境治理能力和治理水平。

四、通過大數(shù)據(jù)完善環(huán)境污染強制責任保險的具體路徑

在環(huán)境治理進入“智慧化”的時代，環(huán)境風險的管理更加強調(diào)技術(shù)的重要性，運用大數(shù)據(jù)有望突破環(huán)境污染強制責任保險當前困局。

（一）提高保險產(chǎn)品質(zhì)量，打破供需雙冷局面

環(huán)境污染強制責任保險具有明顯的公益屬性，但保險本身是一種金融工具，這使得政策的推行必須從市場經(jīng)濟的邏輯出發(fā)，運用大數(shù)據(jù)完善環(huán)境污染強制責任保險制度。

首先，通過大數(shù)據(jù)的運用，大量搜集企業(yè)的環(huán)境信息，如既往排污史、環(huán)境侵權(quán)史等，并對數(shù)據(jù)資源進行分析整合，對企業(yè)進行投保前“全身體檢”。通過體檢可以清楚地了解企業(yè)環(huán)境風險系數(shù)，并以此為基礎厘定保險費率，為企業(yè)量身打造保險產(chǎn)品，增強保險產(chǎn)品對企業(yè)的吸引能力。另外，精準的風險預估能有效避免出現(xiàn)投保費用無法覆蓋賠付損失的情況，極大地提升保險公司的承保意愿。

其次，風險評估中可以引入第三方環(huán)境風險管理專家。保險公司在承保前通常都要對污染企業(yè)進行風險評估，但大部分地方的風險評估仍處于“評估標準多，有效評估少”的狀態(tài)，這一點上無錫作為全國最先試點的地方之一，已經(jīng)總結(jié)出來一套可供學習的先進經(jīng)驗，實現(xiàn)了風險管理服務方式的創(chuàng)新。

再次，實行保中動態(tài)評估機制。與普通保險投保不同，將大數(shù)據(jù)運用在環(huán)境污染強制責任保險中能夠?qū)ζ髽I(yè)進行后續(xù)評估，通過對投保企業(yè)的數(shù)據(jù)進行采集和分析，可以隨時了解該企業(yè)的環(huán)境風險指數(shù)，當風險指數(shù)顯著增加時可以據(jù)此對保險費率進行調(diào)整。此舉不僅可以降低承保公司的風險，還可以對污染企業(yè)的行為進行及時指導和規(guī)制。

（二）暢通保險賠付機制，緩解司法困境

在損害賠償上，污染企業(yè)和保險公司的訴求截然相反，污染企業(yè)希望通過高賠付率將個人風險分散到社會，而保險公司通常會采取加大免賠范圍等方式降低賠付風險。就承保范圍而言，賠償范圍的確定很大程度上取決于保險公司能否對損害概率、損害程度、行為和損害之間的關聯(lián)度、生態(tài)修復費用等進行準確分析和計算。換言之，這一問題更需要從技術(shù)層面加以考量，僅僅具有理論層面的正當性而缺乏實踐可能性，這一法律規(guī)范的社會效果勢必大打折扣。另外，就環(huán)境損害的計算而言，由于因果關系復雜、損害范圍廣、損害類型多樣化等因素，損害評估成為實踐中最棘手的問題，特別是環(huán)境問題的復雜性對損害評估鑒定人員的專業(yè)能力和定損流程的標準化都提出了較高的要求。雖然《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法（第Ⅱ版）》對評估制度進行了規(guī)范，但保險從業(yè)者水平良莠不齊、法官環(huán)境知識的缺乏導致當前環(huán)境污染評估鑒定機制運行受阻。為使環(huán)境損害評估鑒定結(jié)論更加客觀，就需要借助技術(shù)手段科學測定，特別在生態(tài)環(huán)境損害評估中，以大數(shù)據(jù)為基礎，通過對照歷史調(diào)查數(shù)據(jù)、區(qū)域調(diào)查數(shù)據(jù)或建立模型以確定評估區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害程度，有助于解決當前環(huán)境司法面臨的理論難題和實踐困境。

（三）打造大數(shù)據(jù)平臺，提高行業(yè)數(shù)據(jù)效能

以環(huán)境數(shù)據(jù)為基礎支撐，借助大數(shù)據(jù)的運用，規(guī)范行業(yè)信息的監(jiān)管、存儲、傳遞方式，能夠彌補當前環(huán)境問題中單一行政治理的局限。

一是打造大數(shù)據(jù)平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。我國的環(huán)境監(jiān)管涉及多個部門，實踐中常出現(xiàn)部門權(quán)責不清、信息傳遞受阻等情況，且各部門的數(shù)據(jù)來源各不相同、質(zhì)量參差不齊、標準有待統(tǒng)一。打造大數(shù)據(jù)平臺，一方面可以統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集標準，確保信息的真實性、準確性，并將環(huán)境數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一整理、歸類，在行業(yè)內(nèi)形成共享;另一方面大數(shù)據(jù)的運用能夠改變傳統(tǒng)的報表等數(shù)據(jù)傳輸方式，極大地縮短數(shù)據(jù)傳遞的時間成本，并且能夠減少人工作業(yè)中可能出現(xiàn)的紕漏，確保數(shù)據(jù)傳播中不被篡改、遺失。

二是拓寬公眾參與渠道，實現(xiàn)行業(yè)去中心化。通過大數(shù)據(jù)的運用，改變以往只能由主管部門享有環(huán)境信息的格局，側(cè)重市場供需兩端的訴求，更好契合市場發(fā)展所需。保險公司可以將其在日常工作中獲取的行業(yè)信息上傳至平臺，也可隨意讀取;投保企業(yè)可以通過平臺隨時掌握自身的環(huán)境動態(tài)，繼而調(diào)整企業(yè)行為。

三是適當引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)，實現(xiàn)傳統(tǒng)監(jiān)管方式的去中心化，打破保險公司、環(huán)保企業(yè)對于地方政府的高度依賴性，甚至重構(gòu)保險業(yè)的信任基礎。

（責任編輯：孟潔）

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