盛 毅 杜雪鋒

（1. 四川省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所 四川成都 610072；2. 四川省社會(huì)科學(xué)院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所 四川成都 610072）

城市群內(nèi)各城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，實(shí)際上存在著很大差距，推進(jìn)城市群建設(shè)，一般會(huì)針對(duì)各區(qū)域的實(shí)際，選擇不同的推進(jìn)方式和手段。當(dāng)前推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，雖然也根據(jù)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度不同，分別采取同城化、一體化、加強(qiáng)協(xié)同等推進(jìn)方式和手段，但作出這種差異性選擇的依據(jù)是什么，并沒有在理論層面給出有說(shuō)服力的回答。本文擬從經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的視角，來(lái)探討這一問題，為推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)提供思路和具體路徑。

一、我國(guó)城市群產(chǎn)生的理論依據(jù)及主要內(nèi)在動(dòng)力

城市是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段后，各種生產(chǎn)要素和人口在空間上高度集聚的產(chǎn)物。金世斌（2017）認(rèn)為是市場(chǎng)力量決定著資源要素流向特定地域，并由此引發(fā)人口的空間集聚[1]。城市群則是城市規(guī)模擴(kuò)大、集聚形態(tài)和結(jié)構(gòu)更加多樣化的表現(xiàn)形式。如果說(shuō)城市產(chǎn)生的基本動(dòng)因主要受二、三產(chǎn)業(yè)從農(nóng)業(yè)中分離出來(lái)，追求規(guī)模效益和聚集效益的驅(qū)動(dòng)，那么推動(dòng)城市形成集群型的空間結(jié)構(gòu)，其集聚的基本動(dòng)力、方式和手段，實(shí)際上與城市產(chǎn)生的基本原因沒有本質(zhì)區(qū)別，只是內(nèi)在動(dòng)因更加多樣，其表現(xiàn)不僅來(lái)自經(jīng)濟(jì)方面的主客觀因素，也越來(lái)越多地來(lái)自社會(huì)、文化、生態(tài)、政治等方面的主客觀因素。在城市群發(fā)展的早期和中期階段，城市群追求集聚效應(yīng)的動(dòng)因與城市基本相同，經(jīng)濟(jì)因素在其中發(fā)揮著主要支配作用，主要表現(xiàn)為企業(yè)和居民的行為選擇，促進(jìn)了生產(chǎn)要素和人口向特定空間的集聚。當(dāng)城市群發(fā)展進(jìn)入成熟階段后，生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和諧、教育醫(yī)療、文化娛樂等因素，對(duì)城市群發(fā)展的影響越來(lái)越大，有的因素將超越城市發(fā)展的動(dòng)力因素。即使是在城市群發(fā)展早期和中期起主要作用的經(jīng)濟(jì)因素，其影響也會(huì)因企業(yè)主體追求、居民消費(fèi)需求、資源條件等不同而形成一定差異，特別是城市在集聚基礎(chǔ)上，又形成了更加復(fù)雜和細(xì)化的分工協(xié)作關(guān)系，產(chǎn)生了復(fù)合型的驅(qū)動(dòng)力，不僅帶來(lái)生產(chǎn)的集約化，也帶來(lái)生活的集約化、創(chuàng)新功能的形成等，使城市群發(fā)展的基本動(dòng)因或者說(shuō)支配其發(fā)展的基本動(dòng)力，與單個(gè)城市發(fā)展的差別更為明顯（如表1所示）。

對(duì)城市群形成原因的解釋，目前已經(jīng)有多種理論觀點(diǎn)。其中“點(diǎn)軸理論”闡明了區(qū)域中的“點(diǎn)”，可以通過交通連接，串聯(lián)成重點(diǎn)發(fā)展的線形或圈形“發(fā)展軸”，城市群無(wú)論有多少種空間形狀，最終都由點(diǎn)軸來(lái)構(gòu)成。依據(jù)這一理論來(lái)分析城市群形成特征和基本結(jié)構(gòu)，能夠解釋城市群的深化過程和原因，但它沒有觸及城市群形成的內(nèi)在原因，或者說(shuō)它是在認(rèn)同和遵循基本動(dòng)因基礎(chǔ)上，對(duì)城市群形成過程及其特征的理論抽象?！爸行牡貙W(xué)說(shuō)理論”和“城市空間理論”等，雖然指出了區(qū)域始終存在中心，而且中心地系統(tǒng)還有級(jí)別上的差異—層次較高的中心地，具有更低層次中心地的全部職能，我們可以從外部結(jié)構(gòu)和內(nèi)部結(jié)構(gòu)分別去認(rèn)識(shí)，同時(shí)可以通過數(shù)據(jù)計(jì)量，分析城市群空間結(jié)構(gòu)形式、功能優(yōu)化等。但這些理論同樣只適用于城市群空間結(jié)構(gòu)分析和特征描述，沒有涉及到它為何必然會(huì)形成這種空間結(jié)構(gòu)的內(nèi)在原因。“網(wǎng)絡(luò)開發(fā)理論”“中心—外圍理論”“城市圈域經(jīng)濟(jì)理論”等，主要為城市群（或經(jīng)濟(jì)區(qū)）結(jié)構(gòu)形成與演變提供分析方法，對(duì)城市群形成的基本機(jī)理觸及很少。只有增長(zhǎng)極理論指出了經(jīng)濟(jì)空間的成長(zhǎng)動(dòng)力不是出現(xiàn)在任何地方，而是以一定強(qiáng)度出現(xiàn)在某些點(diǎn)上，再通過各種通道向其他方向擴(kuò)展，即增長(zhǎng)極擁有的領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，可以經(jīng)由地區(qū)其他資源的交換利用而流通，從城市群動(dòng)力傳遞角度，部分觸及和解釋了形成的根本原因。國(guó)外近年來(lái)關(guān)于城市群的研究，較少涉及關(guān)于內(nèi)涵、形成原因等基本問題的研究，而是更多地聚焦于形成發(fā)育和演進(jìn)的階段特征、空間形態(tài)和結(jié)構(gòu)、城市之間功能分工與協(xié)作、城市群內(nèi)交通組織和產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、運(yùn)行效率測(cè)算等方面。

表 1 單個(gè)城市與城市群形成的動(dòng)因比較

我國(guó)的城市群發(fā)展，由于受地域廣闊、人口眾多、文化和發(fā)展條件多樣、特定體制等因素影響，形成了非常多樣化的實(shí)踐模式，催生了城市群研究的文獻(xiàn)叢林，其無(wú)論在研究數(shù)量還是所涉及領(lǐng)域上，都遠(yuǎn)比國(guó)外更豐富。在大量實(shí)踐研究的基礎(chǔ)上，關(guān)于中國(guó)城市群產(chǎn)生和空間拓展的基本動(dòng)因，我國(guó)學(xué)者已經(jīng)形成許多理論成果，在指導(dǎo)中國(guó)城市群發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。如方創(chuàng)琳等在系統(tǒng)梳理國(guó)內(nèi)外關(guān)于城市群研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出了城市群形成發(fā)育的階段性規(guī)律、城市群多尺度空間集約利用傳導(dǎo)規(guī)律、城市群空間晶體結(jié)構(gòu)組合規(guī)律、城市群自然生長(zhǎng)的育樹成林規(guī)律和城市群可持續(xù)發(fā)展的梯度爬升規(guī)律。其中關(guān)于核心城市具有無(wú)可替代的“截獲中介機(jī)會(huì)”優(yōu)勢(shì)，或者是“區(qū)位優(yōu)勢(shì)”和“成本優(yōu)勢(shì)”的觀點(diǎn)[2]，實(shí)際上是對(duì)城市群的形成依賴集聚效應(yīng)的解釋。鄭艷婷認(rèn)為城市群的本質(zhì)是人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在更大范圍的城市地域?qū)嶓w內(nèi)的分散性集聚，這是信息技術(shù)革命以來(lái)經(jīng)濟(jì)全球化空間選擇的結(jié)果，也是政策制度背景的產(chǎn)物[3]，指出了城市群的形成要受到技術(shù)和政策制度的雙重影響。王偉等（2018）基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角闡釋了城市群形成與演進(jìn)的作用機(jī)理，提出其實(shí)質(zhì)就是現(xiàn)有制度及其變遷影響了人的行為選擇，進(jìn)而影響城市群形成與演進(jìn)過程中的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[4]，則將制度作為了最根本的影響因素。張燕（2014）指出的要素流動(dòng)的黏融效應(yīng)、知識(shí)積累的柔性效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)分工的耦合效應(yīng)以及城市增長(zhǎng)的共生效應(yīng)是城市群形成的內(nèi)在作用機(jī)理[5]，則從要素、分工、累積、交互等多個(gè)層面，分析了城市形成和發(fā)展的原因。趙勇（2009）認(rèn)為區(qū)域一體化催生的空間集聚即城市群，是企業(yè)區(qū)位選擇、產(chǎn)業(yè)演化與制度變遷共同作用的結(jié)果，其中企業(yè)區(qū)位選擇形成的集聚擴(kuò)散，進(jìn)一步促使不同產(chǎn)業(yè)區(qū)位分布發(fā)生變化，從而改變著城市的專業(yè)化和多樣化程度，在空間結(jié)構(gòu)上則表現(xiàn)為中心—外圍結(jié)構(gòu)的形成[6]，其背后動(dòng)因無(wú)疑是要素流動(dòng)。如果完全依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論分析，推動(dòng)城市群形成的根本動(dòng)力來(lái)自要素空間流動(dòng)需求，其在微觀上表現(xiàn)為企業(yè)要素的空間配置范圍擴(kuò)大，宏觀上則表現(xiàn)為企業(yè)群體為改善經(jīng)營(yíng)效率，不斷尋求更大地域范圍內(nèi)的要素優(yōu)化配置，進(jìn)而要求區(qū)域之間必須建立分工協(xié)作關(guān)系。由于高度的專門化地域勞動(dòng)分工，形成了城市的空間密度和規(guī)模等級(jí)格局，其特征是在城市區(qū)外圍出現(xiàn)新的增長(zhǎng)中心，反過來(lái)提高了原有城市的集聚度和影響，使經(jīng)濟(jì)聯(lián)系擴(kuò)展到更大空間，從而構(gòu)造出新型的城市網(wǎng)絡(luò)空間結(jié)構(gòu)形態(tài)[7]。不過就我國(guó)的情況而言，除了市場(chǎng)支配因素外，由于城市群目前尚處發(fā)育初期或者快速成長(zhǎng)階段，在遵循自然成長(zhǎng)規(guī)律過程中，也不可避免地疊加了政府的有序干預(yù)和宏觀調(diào)控，這使得中國(guó)城市群與全球城市群相比具有強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)性。相信城市群進(jìn)入發(fā)育的成熟期以后，市場(chǎng)的力量將會(huì)發(fā)揮主要作用[2]。

基于以上文獻(xiàn)梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、政府政策影響等，只是城市群發(fā)展動(dòng)因的外在表現(xiàn)，而企業(yè)為追求要素和市場(chǎng)優(yōu)化配置、居民追求消費(fèi)便利化和多元化產(chǎn)生的利益動(dòng)機(jī)，城市政府追求地方經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)效益，國(guó)家追求空間合理開發(fā)等，才是內(nèi)在的動(dòng)因，它是一種集企業(yè)、居民、政府追求而形成的復(fù)合性動(dòng)因。城市之間分工協(xié)作關(guān)系越密切和細(xì)化，不僅生產(chǎn)過程的集約化水平越高，企業(yè)和消費(fèi)者受益也越大，而且會(huì)形成流通、消費(fèi)、創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施利用、生態(tài)環(huán)境治理方面等的集約化，讓所有主體都能從中受益。城市群發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)因啟示我們，當(dāng)前推進(jìn)城市群建設(shè)，需要立足于國(guó)情和發(fā)展階段特征，既要遵循市場(chǎng)機(jī)制作用規(guī)律，又要更好地發(fā)揮政府配置資源的作用，即找到科學(xué)協(xié)調(diào)企業(yè)、居民、城市政府、國(guó)家各自利益訴求的共振點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上選擇最合理的路徑，不僅確保要素優(yōu)化配置目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，而且確保政治、社會(huì)、生態(tài)目標(biāo)同時(shí)得以實(shí)現(xiàn)。

二、從經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)關(guān)系看城市群建設(shè)路徑

促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離，是在城市間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益深入的條件下，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和行政管理矛盾的重要手段。從前面的分析可以看到，盡管當(dāng)前驅(qū)動(dòng)城市群發(fā)展的動(dòng)力，正日益多元化和相互交織，但最基本的動(dòng)因仍然沒有改變。尤其對(duì)于處在發(fā)展初期乃至進(jìn)入中期階段的城市群，企業(yè)追求集聚和分工協(xié)作效益、居民追求消費(fèi)的便利化和多樣化、政府追求比較優(yōu)勢(shì)以獲取更多財(cái)政收入、就業(yè)、空間合理利用等取向，共同構(gòu)成推動(dòng)城市群發(fā)展的動(dòng)力。由于各類主體的利益取向、遵循的運(yùn)行機(jī)制不一樣，經(jīng)濟(jì)體制與行政管理體制的矛盾，不僅在城市發(fā)展中難以消除，并且隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的日益深化而更加復(fù)雜。改革發(fā)放以來(lái)，為尋求多個(gè)主體利益訴求的共振點(diǎn)，我們?cè)诒３中姓^(qū)劃相對(duì)穩(wěn)定和治理有效的前提下，積極探索通過分離經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)管理職能，來(lái)協(xié)調(diào)相關(guān)主體之間的利益矛盾，形成了諸多模式?？偨Y(jié)這些實(shí)踐，我們可以從經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)之間關(guān)系的視角，將其分為以下三種模式和五種類型，每一種模式及其分離方式，既受自然過程驅(qū)使也受政府區(qū)域管理制度安排推動(dòng)[8]，呈現(xiàn)出不同的分離程度和效應(yīng)。

(一)行政經(jīng)濟(jì)區(qū)管理模式及分離方式

這類經(jīng)濟(jì)區(qū)是在既定行政區(qū)范圍內(nèi)，政府通過擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)部門管理權(quán)限，建立“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”，來(lái)實(shí)現(xiàn)與行政區(qū)的適度分離，可分為實(shí)體行政經(jīng)濟(jì)區(qū)和虛擬行政經(jīng)濟(jì)區(qū)。

實(shí)體行政經(jīng)濟(jì)區(qū)以法定行政區(qū)為范圍，構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。最常見的是在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的階段，為更大力度調(diào)動(dòng)行政區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，從中央到地方，都對(duì)下級(jí)政府或者本級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理組織授予一些相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。這種分離既發(fā)生在上下級(jí)政府之間，如中央向地方下放部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，弱化中央部委對(duì)地方地方經(jīng)濟(jì)管理的事項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)是其中的例子之一；也發(fā)生本級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理和行政管理職能之間，典型的如建立專門的工礦區(qū)、商業(yè)區(qū)、航運(yùn)區(qū)等擔(dān)負(fù)某種專門化職能的地域生產(chǎn)綜合體，這類分離方式更為常見或者說(shuō)更具代表性。這些經(jīng)濟(jì)區(qū)在管理體制上，雖然沒有獨(dú)立于行政區(qū)之外，但由于其經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限有所擴(kuò)大，至少能夠在既定行政區(qū)內(nèi)，保持經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的相對(duì)完整。即使在一般行政區(qū)中，政府也可以通過授予經(jīng)濟(jì)管理部門一定權(quán)限，來(lái)統(tǒng)籌行政區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，滿足經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的訴求。并且這類經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)空間范圍完全一致，經(jīng)濟(jì)管理主體與行政管理主體完全重合，分離只限于經(jīng)濟(jì)責(zé)任制層面。不過，在這種分離方式中，一旦管理主體遇到經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與行政管理目標(biāo)有矛盾時(shí)，往往會(huì)直接以行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。由于經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離缺乏相對(duì)獨(dú)立的體制機(jī)制作保障，不僅兩者的分離程度較低，而且運(yùn)行存在著較大隨意性。

虛擬行政經(jīng)濟(jì)區(qū)不常見，存在時(shí)間也較短。如我國(guó)曾經(jīng)設(shè)立的六大經(jīng)濟(jì)區(qū)，就是根據(jù)中央上世紀(jì)50年代劃分的華北、東北、西北、中南、華東、西南六大行政區(qū)建立，這種基于大區(qū)域行政管理要求劃分的經(jīng)濟(jì)區(qū)，因行政區(qū)撤銷后，不可能再設(shè)立跨大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，由于六個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)育程度不高，區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系弱，已經(jīng)形成的跨區(qū)際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，更多體現(xiàn)在商品和少量生產(chǎn)物資的互通有無(wú)上，不存在普遍的要素流動(dòng)和生產(chǎn)協(xié)作，因此有經(jīng)濟(jì)區(qū)之名而無(wú)經(jīng)濟(jì)區(qū)之實(shí)。

(二)特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)管理模式及分離方式

這類經(jīng)濟(jì)區(qū)同樣是在既定的行政區(qū)內(nèi)，為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，通過設(shè)立承擔(dān)專門經(jīng)濟(jì)開發(fā)任務(wù)而建立的經(jīng)濟(jì)區(qū)。特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政經(jīng)濟(jì)區(qū)相比，不僅建立了與行政區(qū)分離的組織機(jī)構(gòu)，而且將經(jīng)濟(jì)管理職能與行政管理職能適度分離，還確定了與行政區(qū)劃不完全重合的空間，與行政經(jīng)濟(jì)區(qū)有著顯著差別。從管理組織形式看，這類經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離的方式，主要通過建立管委會(huì)一類組織并由政府授予經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的辦法，使經(jīng)濟(jì)區(qū)具有相對(duì)獨(dú)立的管理權(quán)，能夠在劃定區(qū)域內(nèi)行使經(jīng)濟(jì)開發(fā)權(quán)力。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)區(qū)具有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)，有約定甚至法定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力，并且建立了較完整的運(yùn)行機(jī)制，相關(guān)主體能夠在這個(gè)體制機(jī)制框架內(nèi)，協(xié)調(diào)彼此的利益訴求，因此被認(rèn)可的程度較高。特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)又可分為專屬經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。

專屬經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的代表有產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)、處于經(jīng)濟(jì)開發(fā)為主階段的國(guó)家和省級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、國(guó)家高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等。這類經(jīng)濟(jì)區(qū)由于自主權(quán)相對(duì)較大，面對(duì)的社會(huì)事務(wù)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，有的基本上還屬于農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)管理任務(wù)遠(yuǎn)沒有城市繁重，因此在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)繼續(xù)保持原有行政管理主體不變，能夠適應(yīng)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理和行政事務(wù)管理適度分離的要求。從大量實(shí)踐結(jié)果看，這類經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)的分離程度較高。

綜合經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的代表有城市新區(qū)、進(jìn)入產(chǎn)城融合階段的各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等。這類經(jīng)濟(jì)區(qū)不僅要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)開發(fā)任務(wù)，而且要同時(shí)承擔(dān)城市功能開發(fā)任務(wù)，管理職責(zé)不可能很單一。尤其是城市開發(fā)進(jìn)入中后期，由于產(chǎn)業(yè)已經(jīng)集聚到一定規(guī)模，城市基礎(chǔ)設(shè)施也基本完善，開始吸引大量人口流入。在這種情況下，管委會(huì)如果仍然只具備經(jīng)濟(jì)管理職能，則難以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)日益增多的矛盾，也難與本區(qū)域行政管理主體形成良好協(xié)同。目前，進(jìn)入產(chǎn)城融合階段的各類經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)等，都在陸續(xù)接手經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，相應(yīng)增設(shè)管理機(jī)構(gòu)和配備人員，朝著行政區(qū)管理體制回歸。部分城市新區(qū)則由管委會(huì)體制直接轉(zhuǎn)為一級(jí)政府管理體制。在經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)合二為一的前提下，再在區(qū)內(nèi)設(shè)立特定的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)適度分離。

(三)經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)管理模式及分離方式

這類經(jīng)濟(jì)區(qū)與前面兩大類經(jīng)濟(jì)區(qū)不同，它更多要遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系形成，不僅突破了行政區(qū)劃約束，而且沒有自己的邊界，而是由經(jīng)濟(jì)聯(lián)系水平?jīng)Q定聯(lián)系強(qiáng)度和廣度的分布，都市圈、城市群（或城市帶）等，都屬于這種類型。其中，都市圈是最基本的形態(tài)，它也是城市群的一種形式—大的城市群可能覆蓋多個(gè)都市圈。這類經(jīng)濟(jì)區(qū)由于跨多個(gè)大型城市，而大型城市在我國(guó)的行政管理體系中，普遍有一定的調(diào)控權(quán)力，于是“經(jīng)濟(jì)主體利益”與“行政管理主體利益”發(fā)生矛盾的可能性顯著增多。由于經(jīng)濟(jì)聯(lián)系突破行政區(qū)范圍，導(dǎo)致行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展形成很大制約，行政區(qū)出于利益原因必然會(huì)阻礙要素自由流動(dòng)[9]。陳湘滿（2000）等認(rèn)為它會(huì)直接表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)協(xié)作需求與行政條塊分割之間的矛盾，根源在現(xiàn)有行政區(qū)劃和管理體制[10]。

經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)如果按聯(lián)系密切程度分，可以分成緊密關(guān)聯(lián)區(qū)和松散關(guān)聯(lián)區(qū)。緊密關(guān)聯(lián)區(qū)一般出現(xiàn)在中心城市及周邊或者經(jīng)濟(jì)主通道上。根據(jù)城市群形成和發(fā)展的動(dòng)因，都市圈是率先一體化甚至同城化的區(qū)域，一些城市分布比較密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較高的區(qū)域，也會(huì)形成密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。盡管這些地區(qū)已經(jīng)形成了密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，需要有專門機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理，但受橫跨多個(gè)大行政區(qū)的條件制約，不可能借鑒特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的做法—設(shè)立具有行政授權(quán)的機(jī)構(gòu)部門來(lái)管理，因此只能選擇建立協(xié)商性的機(jī)構(gòu)來(lái)組織經(jīng)濟(jì)區(qū)活動(dòng)，協(xié)調(diào)各種利益主體的訴求，促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的相對(duì)完整。正因?yàn)檫@類經(jīng)濟(jì)區(qū)缺乏法定的管理機(jī)構(gòu)，無(wú)論上級(jí)政府還是相關(guān)城市，能夠向協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)授予的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力有限，其與行政區(qū)分離的程度，較特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)低，或者說(shuō)這種類型經(jīng)濟(jì)區(qū)的運(yùn)行，更多要以行政協(xié)調(diào)為前提。如果各相關(guān)行政主體共識(shí)多，容易達(dá)成有一定約束力的跨行政區(qū)經(jīng)濟(jì)合作，則各城市愿意將部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，交由協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行使，經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離程度則相對(duì)更高。在特殊情況下，個(gè)別處于從屬地位的城市，甚至愿意將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限全部托管給中心城市行使。

松散聯(lián)系區(qū)分布在與中心城市有一定距離的區(qū)域，這類城市雖然與中心城市形成了經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但這種聯(lián)系更多體現(xiàn)在商品、資金、人員的互通有無(wú)上，聯(lián)系的密切度不高，也缺乏穩(wěn)定和持續(xù)性，并且多數(shù)商品和要素的流動(dòng)，對(duì)城市政府的利益影響相對(duì)較小，有的方面也是政府所需要的流動(dòng)。維持這種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，一般都通過推進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)來(lái)解決。至于交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，尤其是產(chǎn)業(yè)間的分工協(xié)作、企業(yè)跨區(qū)域投資、政策協(xié)同等，由于對(duì)城市經(jīng)濟(jì)利益影響大，合作的內(nèi)容一般在有限制的范圍選擇進(jìn)行。

表2將各類經(jīng)濟(jì)區(qū)的空間范圍和主要特征進(jìn)行了匯總。結(jié)合以上分析可以看出，都市圈和城市群作為復(fù)合性經(jīng)濟(jì)區(qū)，空間尺度大、涉及行政主體多、開發(fā)任務(wù)復(fù)雜，不可能沿用經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的管理體制，即打破各區(qū)域早已存在的“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)”，將其經(jīng)濟(jì)功能統(tǒng)一集中到跨區(qū)域的管理機(jī)構(gòu)行使。而一般只能拿出部分有共同利益訴求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，交由專門設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)行使。美國(guó)明尼蘇達(dá)州的“雙城大都市區(qū)議會(huì)”、俄勒岡州的“波特蘭大都市政府”，以及“華盛頓大城市區(qū)委員會(huì)”，英國(guó)的“大倫敦議會(huì)”“大倫敦市政權(quán)”，法國(guó)的“市（鎮(zhèn)）聯(lián)合體”，日本的“首都圈整備委員會(huì)”，歐洲的“柏林—勃蘭登堡首都區(qū)域合作”等等，都是典型的都市圈協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)內(nèi)容主要包括區(qū)域規(guī)劃，有的還包括對(duì)城市政府進(jìn)行監(jiān)督，提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)等[11][12]。

三、推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)路徑選擇

黨中央關(guān)于成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的批復(fù)，明確提出要支持成渝地區(qū)探索經(jīng)濟(jì)區(qū)和行政區(qū)適度分離。而城市群建設(shè)的關(guān)鍵是打破行政分割，讓要素能自由流動(dòng)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能充分遵循市場(chǎng)規(guī)律。在現(xiàn)有行政管理體制下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，創(chuàng)造政府集中精力抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境，“形成不同于一般行政區(qū)域的具有特色的管理體制”[13]，將為城市群建設(shè)提供科學(xué)的路徑選擇。

城市群作為經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜多樣的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)區(qū)，其內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度差異很大，它既包括都市圈內(nèi)這類聯(lián)系密切的關(guān)聯(lián)區(qū)域，也包括都市圈與都市圈之間，都市圈與都市圈外圍城市之間相關(guān)聯(lián)的區(qū)域，還包括城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保稅區(qū)一類特殊的區(qū)域，如果簡(jiǎn)單采用同樣的建設(shè)路徑，難以取得預(yù)期效果?；谏鲜鲫P(guān)于經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的分析，成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)路徑，至少應(yīng)當(dāng)按四個(gè)層級(jí)推進(jìn)。

(一)率先推進(jìn)兩大都市圈建設(shè)

無(wú)論是增長(zhǎng)極理論還是國(guó)內(nèi)外城市群建設(shè)實(shí)踐，都證明城市群要經(jīng)歷“由點(diǎn)到圈”“由圈到群”“由群到帶”的演進(jìn)過程，即高度一體化的城市地區(qū)范圍，率先從一個(gè)個(gè)空間尺度較小的城市圈形成起步，逐步擴(kuò)大到大都市圈與諸多城市圈并存和聯(lián)系加深，再進(jìn)一步拓展為多個(gè)都市圈相融合而構(gòu)成的城市帶。成都和重慶中心城區(qū)與周邊城市已經(jīng)形成較為密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，屬于城市群中的緊密關(guān)聯(lián)區(qū)，需要并且最有條件推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離。因此，應(yīng)以兩大中心城市為核心，將部分經(jīng)濟(jì)管理職能如規(guī)劃編制及實(shí)施、交通的互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)鏈跨區(qū)域構(gòu)建、市場(chǎng)建設(shè)和招商政策制定等，更多地授權(quán)共同組建的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)籌，通過經(jīng)濟(jì)管理職能與非經(jīng)濟(jì)管理職能的適度分離，促進(jìn)各城市充分遵循區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，真正形成同城化運(yùn)行格局。當(dāng)前，兩地已經(jīng)明確了都市圈建設(shè)任務(wù)，其中成都都市圈以成都市為核心，德陽(yáng)、資陽(yáng)、眉山為緊密層，共同組建了“成德眉資”同城化發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，編制了同城化發(fā)展規(guī)劃，制定了《成德眉資同城化發(fā)展暨成都都市圈建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃(2020—2022年)》以及年度重點(diǎn)工作任務(wù)，還落實(shí)到推進(jìn)功能平臺(tái)相互開放，共建共享開放、創(chuàng)新、金融等具體領(lǐng)域。德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)還分別與成都簽署同城化合作協(xié)議，明確了在交通、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)建設(shè)、公共服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域的重點(diǎn)項(xiàng)目和推進(jìn)舉措。重慶市則按照構(gòu)建大都市圈的格局，將中心城區(qū)9個(gè)區(qū)擴(kuò)展為12個(gè)區(qū)，并準(zhǔn)備推動(dòng)長(zhǎng)壽、江津、璧山、南川四個(gè)區(qū)與中心城區(qū)同城化，從而建設(shè)成為成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的核心引擎。為深化兩大都市圈的同城化進(jìn)程，建成成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈核心引擎，還需要在現(xiàn)有協(xié)調(diào)工作內(nèi)容基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將制約經(jīng)濟(jì)聯(lián)系深化的管理職權(quán)從各城市分離出來(lái)，委托都市圈協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)行使，如空間規(guī)劃和部分專項(xiàng)規(guī)劃、城市功能布局、招商政策等，并將相關(guān)城市尤其是中心城市在推進(jìn)同城化方面的工作，納入政府年度目標(biāo)任務(wù)指標(biāo)考核。同時(shí)，在這一區(qū)域中同樣存在經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)程度差異，因此要防止超越共同利益訴求，按同樣手段統(tǒng)籌各城市的經(jīng)濟(jì)功能。

表 2 我國(guó)各類經(jīng)濟(jì)區(qū)的主要特征

(二)重點(diǎn)推進(jìn)部分城市圈建設(shè)

既然成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)還處于中心城市與周邊城市聯(lián)系不斷深化的階段，當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的重點(diǎn)，除率先選擇兩大都市圈外，還要根據(jù)區(qū)域性中心城市發(fā)展的情況，選擇中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，與周邊縣區(qū)聯(lián)系較密切的區(qū)域，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，建設(shè)多個(gè)大的城市圈，使成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)能在更多區(qū)域同步推進(jìn)，進(jìn)而形成更多緊密關(guān)聯(lián)區(qū)。城市圈建設(shè)與兩大都市圈建設(shè)的不同，一方面表現(xiàn)在這類區(qū)域的中心城市輻射帶動(dòng)能力有限，能夠明顯影響的區(qū)域，主要為市轄的各行政區(qū)，只有少數(shù)城市具備強(qiáng)輻射轄區(qū)外的能力；另一方面表現(xiàn)為這類中心城市對(duì)轄區(qū)內(nèi)有較強(qiáng)行政約束力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，可以更多地利用行政手段而不是市場(chǎng)手段，可以不用設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，就能有力地推進(jìn)城市圈建設(shè)。目前，成渝兩地在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中，雖然也推出了建設(shè)省域經(jīng)濟(jì)副中心一類的任務(wù)，目標(biāo)是做大這些城市的經(jīng)濟(jì)總量，形成經(jīng)濟(jì)圈的多極支撐，但沒有從城市圈建設(shè)的角度，來(lái)考慮建設(shè)的具體路徑，尤其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離方面，缺乏有針對(duì)性地研究。因此在推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)將構(gòu)建城市圈作為主要任務(wù)之一?？紤]到一些有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥Γ瑢?lái)會(huì)向大都市圈演化，在建設(shè)中，更需要探索經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，爭(zhēng)取在更大范圍形成經(jīng)濟(jì)緊密關(guān)聯(lián)區(qū)。

(三)選擇部分領(lǐng)域推進(jìn)一體化

區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的深化，源于產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、要素等聯(lián)系的深化，在這些聯(lián)系沒有達(dá)到一定強(qiáng)度前，由于“經(jīng)濟(jì)利益引力”明顯小于“行政利益阻力”，相關(guān)城市對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)分離的訴求不強(qiáng)烈。盡管如此，我們也要看到，在某些產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，或者某些市場(chǎng)和要素流動(dòng)性方面，也開始出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)利益引力”大于“行政主體利益”阻力的情況，在這類領(lǐng)域中推進(jìn)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與行政管理權(quán)的適度分離，進(jìn)一步強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，是具備條件的。當(dāng)前推進(jìn)成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，可以在一體化的大目標(biāo)下，承認(rèn)不同領(lǐng)域還存在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系程度的差異，率先從彼此容易形成共識(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、科技創(chuàng)新平臺(tái)共建、長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)等著手，從產(chǎn)業(yè)鏈條不斷延伸，跨區(qū)域分工協(xié)作需求強(qiáng)烈的汽車、電子信息、裝備制造、物流、旅游等協(xié)作著手，通過實(shí)施一批重大工程或項(xiàng)目，構(gòu)建與之相適應(yīng)的協(xié)同機(jī)制，為全面一體發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。在推進(jìn)的體制和機(jī)制上，作出有差別的選擇。對(duì)于聯(lián)系密切的領(lǐng)域，可以考慮只就這些領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)管理職能，從現(xiàn)有行政區(qū)管理職能中部分分離出來(lái)，授權(quán)設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)行使，這也是遵循經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離的一種形式。

(四)推進(jìn)部分毗鄰地區(qū)一體化

毗鄰地區(qū)在管理體制和政策上存在差別，行政壁壘明顯強(qiáng)于一般區(qū)域。相鄰城市的市場(chǎng)、園區(qū)、服務(wù)設(shè)施、創(chuàng)新平臺(tái)等的重復(fù)建設(shè)和不協(xié)調(diào)，如“斷頭路”的出現(xiàn)，主要就是由行政分割所導(dǎo)致的。強(qiáng)化城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，毗鄰地區(qū)應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)重要任務(wù)。雖然省級(jí)之間的毗鄰地區(qū)與以省會(huì)城市為核心的都市圈相比，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系普遍更弱，彼此之間不可能成為緊密關(guān)聯(lián)區(qū)，但一旦有外力推動(dòng)，也能釋放出許多合作機(jī)遇，使彼此經(jīng)濟(jì)聯(lián)系明顯加強(qiáng)，雙方可以從中獲得各自需要的利益。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，明確要在毗鄰地區(qū)建設(shè)九個(gè)合作平臺(tái)，大的合作如“萬(wàn)、達(dá)、開”統(tǒng)籌發(fā)展，局部性的有共建新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、推進(jìn)部分領(lǐng)域合作等。無(wú)論哪一種合作形式，都必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的強(qiáng)度和共同訴求的意愿，通過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)與行政區(qū)適度分離，來(lái)落實(shí)需要分工協(xié)作的內(nèi)容和具體項(xiàng)目，并且依據(jù)各自具有的優(yōu)勢(shì)，來(lái)承擔(dān)共建任務(wù)和共享比例，充分縫合毗鄰地區(qū)形成的經(jīng)濟(jì)斷裂問題。具體分離的辦法有兩種：一種是成立管委會(huì)，作為毗鄰雙方政府的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)新區(qū)或園區(qū)開發(fā)，具有一定的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；另一種方式是設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，只就一些重大問題進(jìn)行協(xié)商。前一種方式，由于存在著省級(jí)層面的政策差異，協(xié)調(diào)難度比現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)難度大。后一種方式，則因?yàn)槿狈芪瘯?huì)的權(quán)責(zé)利，更多是通過會(huì)議協(xié)商的方式來(lái)推進(jìn)合作，作為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的辦公室，雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但它主要負(fù)責(zé)收集信息、提出合作方案、協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃制定、籌備定期和不定期的活動(dòng)等，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)聯(lián)系會(huì)受到更多的行政阻礙。為此，穩(wěn)步提高區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與行政區(qū)之間的分離程度，逐步減弱行政手段的阻礙，是構(gòu)建毗鄰地區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)制的方向。