李志強(qiáng),高亞州

(1.南京信息工程大學(xué) 法政學(xué)院，南京 210044; 2.江蘇省委黨校 黨史黨建教研部，南京 210013)

黨的十九大報(bào)告明確提出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，提出要堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)國(guó)土空間開發(fā)格局，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間，分類推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，打造各具特色的現(xiàn)代版“富春山居圖”。因此，新時(shí)代鄉(xiāng)村面臨的不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，還有與城市融合的社會(huì)問題以及如何協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)關(guān)系的問題。當(dāng)前中央政府職能部門已經(jīng)逐步完善鄉(xiāng)村振興的政策設(shè)計(jì)，提供了基本的制度思路和規(guī)則保障，而在地方實(shí)踐中仍亟需解決如何因地制宜地走適合一鄉(xiāng)一鎮(zhèn)的特色發(fā)展道路，如何將政策精準(zhǔn)對(duì)接現(xiàn)實(shí)治理等諸多難題。

一、問題的提出

為更好順應(yīng)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢(shì)，2014年國(guó)家發(fā)布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》指導(dǎo)文件，有效推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的重心下移，帶動(dòng)了村鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。為適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展訴求，十八大和十八屆三中全會(huì)提出把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路的要求。國(guó)家“十三五”規(guī)劃和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》更明確提出，要在未來五年加快發(fā)展中小城市和特色鎮(zhèn)，指出特色城鎮(zhèn)建設(shè)與發(fā)展的核心理念是應(yīng)在共享理念前提下，以生態(tài)治理為基本原則，實(shí)現(xiàn)綠色環(huán)保。在此背景下，地方政府已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變規(guī)模化和粗放型傳統(tǒng)城市化推進(jìn)方式，開始了新型城鎮(zhèn)化模式的創(chuàng)新探索。特色小城鎮(zhèn)模式的推出順應(yīng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展訴求，體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向。特色小城鎮(zhèn)是在行政建制鎮(zhèn)基礎(chǔ)上具備一定的土地規(guī)模、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和勞動(dòng)力人口與結(jié)構(gòu)等完整行政架構(gòu)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和服務(wù)機(jī)制的組織形態(tài)。在培育要求方面，特色產(chǎn)業(yè)或者以此為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)是特色小城鎮(zhèn)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，通過特色產(chǎn)業(yè)要素的集聚逐漸發(fā)展成為區(qū)域性甚至全國(guó)性特色產(chǎn)業(yè)中心，帶動(dòng)和輻射周邊城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)區(qū)域性城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。就推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和提升經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合功能作用來看，特色小城鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵是要適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型的新型產(chǎn)城融合模式，注重特色產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化整合，更加強(qiáng)調(diào)自身內(nèi)生要素的耦合，注重“三生”融合，突出生態(tài)要求和生態(tài)治理的政策規(guī)劃，關(guān)注生態(tài)社區(qū)綜合效益的可持續(xù)發(fā)展。

從學(xué)界已有研究來看，隨著生態(tài)文明戰(zhàn)略的提出，生態(tài)治理研究的脈絡(luò)逐漸變得清晰，生態(tài)治理的學(xué)術(shù)關(guān)注度和學(xué)術(shù)傳播度增長(zhǎng)較快，成為學(xué)界的熱點(diǎn)問題。研究脈絡(luò)大概有三條路徑：一是地方生態(tài)特色化發(fā)展的治理邏輯。提出了諸如特色應(yīng)圍繞“根植性”構(gòu)建產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和文化的協(xié)調(diào)體系這一基礎(chǔ)性問題[1]；并以“共生思維”融合特色發(fā)展的外部單重共生系統(tǒng)和內(nèi)部多重共生系統(tǒng)，構(gòu)建區(qū)域整合和一體共生的規(guī)劃體系[2]；同時(shí)可以借助精準(zhǔn)治理的邏輯，與地方治理主體、規(guī)則運(yùn)行、體制創(chuàng)新和結(jié)果評(píng)估高度融合[3]；進(jìn)一步將內(nèi)生自律治理與政策他律治理良性結(jié)合，促進(jìn)基層利益與原住民社會(huì)利益的協(xié)同共生等思路[4]。治理邏輯研究提出了特色發(fā)展系統(tǒng)性培育和治理的指導(dǎo)思想，從思維、價(jià)值和意義層面進(jìn)行了深入思考。二是地方生態(tài)特色化發(fā)展的政策研究。梳理了國(guó)家首批特色小城鎮(zhèn)的空間布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)情況以及土地使用特征[5]，通過對(duì)地方特色發(fā)展的階段性劃分到地方特色發(fā)展政策文本中專項(xiàng)政策比例的分析[6]，總結(jié)出地方特色政策存在從上到下的傳遞效果較好但再創(chuàng)造性明顯不足等問題，反映出專項(xiàng)政策受到“由上到下”的剛性約束和“由下到上”被動(dòng)接受的特征[7]。政策研究關(guān)注現(xiàn)實(shí)特色發(fā)展的實(shí)效和影響，為新階段的特色政策制定和完善提供了參照。三是地方生態(tài)特色化發(fā)展的路徑培育。從產(chǎn)業(yè)空間集聚理論出發(fā)，將要素流動(dòng)、專業(yè)化分工及溢出效應(yīng)三個(gè)環(huán)節(jié)作為地方特色發(fā)展的特征要素探究特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向[8]，或者從文化創(chuàng)新與再造、產(chǎn)城融合[9]，城鎮(zhèn)化協(xié)同等視角出發(fā)闡釋了特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展路徑[10]。除此之外，還有學(xué)者從小城鎮(zhèn)的地域元素再生[11]、三生空間理念提出了特色發(fā)展的思路和模式，為后續(xù)地方特色發(fā)展的推進(jìn)提供了方向及路徑[12]。

總起來說，目前學(xué)界對(duì)特色小城鎮(zhèn)生態(tài)問題的產(chǎn)生動(dòng)因和治理思路的探討仍有進(jìn)一步深入的空間。特色小城鎮(zhèn)的生態(tài)問題不僅是村鎮(zhèn)自然保護(hù)和綠色治理問題，更重要的是城鄉(xiāng)整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡發(fā)展問題。盡管國(guó)內(nèi)已有成果深入探討了生態(tài)文明戰(zhàn)略視域下特色小城鎮(zhèn)生態(tài)化發(fā)展的問題，推動(dòng)了基層生態(tài)治理研究的拓展與深入，但現(xiàn)有研究多是從政府部門和市場(chǎng)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)培育和檢測(cè)評(píng)估的視角對(duì)特色小城鎮(zhèn)展開一般化的功能性和對(duì)策性研究，少有從結(jié)構(gòu)體系和行動(dòng)層面深度分析特色小城鎮(zhèn)生態(tài)化發(fā)展的制度訴求、行動(dòng)機(jī)理和治理邏輯。因此，我們需要從治理要素的耦合生成和體系化行動(dòng)建構(gòu)的過程視角探索出更具解釋力的分析框架，揭示特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)空間建構(gòu)的共性規(guī)律。

二、特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理“結(jié)構(gòu)化”困境及破解思路

特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)問題研究是基于生態(tài)治理理論基礎(chǔ)，對(duì)城鄉(xiāng)共同體視域的復(fù)合生態(tài)內(nèi)涵的基本特征、發(fā)展依據(jù)和治理模式所進(jìn)行的規(guī)范性的理論闡釋。復(fù)合生態(tài)治理是以復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)治理理論為基礎(chǔ)延伸而來的概念。一方面，復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然三分法，可以提供宏觀維度的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的要素分類，厘清不同系統(tǒng)機(jī)制的運(yùn)行場(chǎng)域和功能邊界[13]；另一方面，在既有框架內(nèi)，生態(tài)治理結(jié)構(gòu)性和行動(dòng)性要素通過互構(gòu)有機(jī)嵌入復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的治理體系，對(duì)特色小城鎮(zhèn)生態(tài)發(fā)展的“結(jié)構(gòu)化”困境解決提供了思路。

(一)特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展特征內(nèi)涵

復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制是以特定區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的資源條件與要素為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)最適合的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有機(jī)統(tǒng)一為目標(biāo)的基礎(chǔ)體系。復(fù)合生態(tài)發(fā)展首先強(qiáng)調(diào)構(gòu)成內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)多源要素的耦合。這是因?yàn)槌擎?zhèn)體系的層次性、整體性和動(dòng)態(tài)性決定了其復(fù)雜性，體系內(nèi)外部的信息流動(dòng)、物質(zhì)交換和社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往，都影響著城鎮(zhèn)的發(fā)展變化，特色小城鎮(zhèn)需依靠自身力量整合要素資源，同時(shí)吸引外部資源嵌入內(nèi)部驅(qū)動(dòng)路徑，才有可能實(shí)現(xiàn)其本體化發(fā)展。應(yīng)注重對(duì)小城鎮(zhèn)自身特色，尤其是依此為基礎(chǔ)的特色產(chǎn)業(yè)及業(yè)態(tài)背后所支撐其持續(xù)發(fā)展的多元要素進(jìn)行分析、研究和整合，有效協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)影響生態(tài)系統(tǒng)要素之間的矛盾。復(fù)合生態(tài)治理注重生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的治理框架、組織機(jī)制的培育，通過結(jié)構(gòu)整合和功能整合，協(xié)調(diào)子系統(tǒng)及其內(nèi)部系統(tǒng)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境間復(fù)合生態(tài)關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展[14]。多層次整合性是特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的基礎(chǔ)特征，復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)要素的有機(jī)整合可使系統(tǒng)內(nèi)部的物質(zhì)循環(huán)、能量流動(dòng)和信息傳遞發(fā)揮出最大效率，同時(shí)把橫向?qū)哟紊系纳鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、自然三個(gè)子系統(tǒng)有機(jī)整合在一起，把區(qū)域縱向上擁有的各種資源從混雜的非線性狀態(tài)整合成協(xié)調(diào)有序的有機(jī)狀態(tài)。協(xié)同共生性是特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵特征。復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)是以人為中心的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)同進(jìn)化的過程[15]，強(qiáng)調(diào)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)同共生、循環(huán)可持續(xù)。特色小城鎮(zhèn)不僅要打破鄉(xiāng)村發(fā)展的落后局面，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，而且要保障區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物質(zhì)、能量供需的長(zhǎng)期均衡和其自身機(jī)制有序穩(wěn)定地發(fā)展。情理構(gòu)合性是意義特征，復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)不僅遵從自然界的“道理”，也遵從人類活動(dòng)的“事理”和人類行為的“情理”[16]?？梢哉f，多層次整合性、協(xié)同共生性和情理構(gòu)合性構(gòu)成了特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理的特征維度，也包含著系統(tǒng)性的建構(gòu)思路和行動(dòng)邏輯。特色小城鎮(zhèn)的生態(tài)治理問題，兼容了地方職能部門制度設(shè)計(jì)、組織重組和行動(dòng)創(chuàng)新的多重向度。然而，面對(duì)現(xiàn)實(shí)治理所遭遇的結(jié)構(gòu)化困境，如何更好聚合復(fù)合生態(tài)治理多源要素并有機(jī)融合為系統(tǒng)性發(fā)展框架，提升特色發(fā)展的質(zhì)量和水平是需要深入探討的問題。

(二)特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展結(jié)構(gòu)化困境

結(jié)構(gòu)化困境是指在業(yè)已成型的制度框架下，由各主體的相互作用形成的制約整體運(yùn)行的局面。在特色小城鎮(zhèn)生態(tài)發(fā)展的過程中，主要表現(xiàn)為利益關(guān)系模糊[17]、民間話語缺失和資源約束趨緊方面。概而論之，結(jié)構(gòu)化困境的產(chǎn)生主要源于小城鎮(zhèn)發(fā)展的傳統(tǒng)組織路徑依賴和基層治理制度及行動(dòng)系統(tǒng)性創(chuàng)新訴求之間所產(chǎn)生的張力。就歷史經(jīng)驗(yàn)來看，中小城鎮(zhèn)因長(zhǎng)期受大城市的輻射，先天工業(yè)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，對(duì)資源要素的集聚功能較差，產(chǎn)業(yè)組織主要以中小企業(yè)、勞動(dòng)力密集加工型企業(yè)為主，處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端水平，加之利益驅(qū)動(dòng)和政策冒進(jìn)，特色小城城鎮(zhèn)發(fā)展問題頻出，尤其是對(duì)生態(tài)培育和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)注欠缺。目前來看，復(fù)合生態(tài)發(fā)展的結(jié)構(gòu)化困境具有普遍性，成為制約當(dāng)前大多數(shù)特色小城鎮(zhèn)的桎梏。一是區(qū)域整體性生態(tài)治理效能難凸顯。特色小城鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)整體性治理，對(duì)于自身內(nèi)生性功能評(píng)價(jià)要求較高，更注重政策、資源、區(qū)位、環(huán)境、文化、人力等配套發(fā)展機(jī)制的多層次耦合，如果不具備基礎(chǔ)而盲目行動(dòng)[18]，產(chǎn)業(yè)發(fā)展必然受限導(dǎo)致擱淺和爛尾后果。此外，多重目標(biāo)追逐某種程度上淡化了對(duì)產(chǎn)業(yè)核心為基礎(chǔ)的政策和資源的支持，更多偏經(jīng)濟(jì)而忽視公共基礎(chǔ)與服務(wù)功能的模式，會(huì)降低生態(tài)發(fā)展的整體效能。二是產(chǎn)業(yè)特色鎮(zhèn)的生態(tài)效益潛力待發(fā)掘。特色小城鎮(zhèn)是以產(chǎn)業(yè)為依托，融合了文化、生態(tài)和旅游資源的重要平臺(tái)[19]。深入發(fā)掘生態(tài)效益潛力，不僅是注重環(huán)境保護(hù)，而且是要推進(jìn)“文態(tài)、生態(tài)、業(yè)態(tài)”的三態(tài)融合。堅(jiān)持綠色生態(tài)發(fā)展理念前提，重點(diǎn)和難點(diǎn)在于完善基礎(chǔ)建設(shè)，優(yōu)化環(huán)境設(shè)施。另外，“文態(tài)”保護(hù)也是打造生態(tài)特色的重要內(nèi)容，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)仿古建筑大多流于形式，說明生態(tài)價(jià)值還需在傳統(tǒng)的歷史敘事和文化脈絡(luò)中深度梳理、挖掘和呈現(xiàn)。三是特色小城鎮(zhèn)生態(tài)治理基層組織協(xié)同行動(dòng)能力需提升。從現(xiàn)實(shí)要求來看，特色小城鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)政府參與是為了避免過度的追求經(jīng)濟(jì)效益，損害鄉(xiāng)村生態(tài)根基，但村鎮(zhèn)治理根本還要看基層的組織和行動(dòng)。因?yàn)樘厣〕擎?zhèn)發(fā)展不僅在于特色產(chǎn)業(yè)，也是基層治理改革和創(chuàng)新的探索實(shí)踐，因此要改變政府主導(dǎo)范式，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社區(qū)自主性，吸納多主體參與共治是現(xiàn)實(shí)要求。

(三)特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展的“要素耦合”與“行動(dòng)建構(gòu)”

生態(tài)是特色發(fā)展的底色，特色小城鎮(zhèn)生態(tài)治理問題已成為地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性和基礎(chǔ)性問題。就復(fù)合生態(tài)治理發(fā)展的內(nèi)涵訴求來看，多源要素耦合是基礎(chǔ)，而要素耦合則離不開行動(dòng)的建構(gòu)。吉登斯認(rèn)為社會(huì)結(jié)構(gòu)即制度、規(guī)則和資源等限制著人們的社會(huì)行動(dòng)，但人們可以發(fā)揮自己主觀能動(dòng)性的“行動(dòng)”。在吉登斯看來，社會(huì)結(jié)構(gòu)和個(gè)體行動(dòng)是動(dòng)態(tài)循環(huán)，彼此相互作用、相互適應(yīng)，共同構(gòu)成了社會(huì)生活的實(shí)際形態(tài)，所謂“適應(yīng)性發(fā)展是應(yīng)對(duì)變化的制度上的能力”[20]。特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展邏輯，就在于復(fù)合生態(tài)治理思維帶來的多源要素耦合與行動(dòng)建構(gòu)的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換，使社會(huì)和生態(tài)系統(tǒng)以更為健康的方式相處。復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)包含子系統(tǒng)各種組織化的運(yùn)行體系，構(gòu)成了結(jié)構(gòu)化范疇，行動(dòng)主體和個(gè)體鏈接的集體行動(dòng)受其影響并持續(xù)發(fā)揮作用。在復(fù)合生態(tài)治理框架中，多源要素是“結(jié)構(gòu)-行動(dòng)”互構(gòu)的基礎(chǔ)，各要素通過互構(gòu)框架進(jìn)行耦合，實(shí)現(xiàn)治理綜合效益優(yōu)化。要實(shí)現(xiàn)多源結(jié)構(gòu)性要素的耦合就必然需要通過行動(dòng)建構(gòu)，在結(jié)構(gòu)的功能載體作用下，將靜態(tài)的多源要素通過科學(xué)規(guī)劃、合理調(diào)配，使其緊密聯(lián)系并發(fā)揮最大作用。特色小城鎮(zhèn)以特色產(chǎn)業(yè)為主體功能的生態(tài)型社區(qū)的形態(tài)，旨在實(shí)現(xiàn)社區(qū)中各組成因素及社區(qū)內(nèi)外部環(huán)境的相互聯(lián)系、依賴和協(xié)調(diào)的“融合共生”空間的建構(gòu)場(chǎng)域。當(dāng)前生態(tài)社區(qū)建設(shè)要擺脫過重強(qiáng)調(diào)規(guī)劃主導(dǎo)模式，矯正靜態(tài)、片面化指標(biāo)評(píng)估所導(dǎo)致的碎片化發(fā)展困境，則需重新建構(gòu)社區(qū)生態(tài)空間要素的基礎(chǔ)性培育路徑和機(jī)制性整合模式，提升體系化治理能力。因此，社區(qū)空間的要素結(jié)構(gòu)、組織網(wǎng)絡(luò)和治理機(jī)制成為了特色小城鎮(zhèn)可持續(xù)創(chuàng)新和生態(tài)永續(xù)的重要維度。如何深入發(fā)掘、培育并有序整合城鎮(zhèn)特色生態(tài)要素資源，破除結(jié)構(gòu)化困境，重構(gòu)特色生態(tài)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的組織系統(tǒng)和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新生態(tài)治理融合共生機(jī)制，成為特色小城鎮(zhèn)有序建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)課題。

三、南京市Y鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展結(jié)構(gòu)化困境破題的經(jīng)驗(yàn)分析

復(fù)合生態(tài)治理最重要的原則是堅(jiān)持以人為核心，堅(jiān)持綠色可持續(xù)發(fā)展理念，充分調(diào)動(dòng)多源要素的潛力，使其深度融合、同步發(fā)展，達(dá)成要素間的耦合，依靠自身力量實(shí)現(xiàn)內(nèi)生聚合式發(fā)展。目前，在鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推進(jìn)的政策刺激下，特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展開始突破原有框架，大膽創(chuàng)新探索。對(duì)于自然資源稟賦良好、具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的地區(qū)，復(fù)合生態(tài)治理的發(fā)展模式成為培育特色產(chǎn)業(yè)、做好區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿的重要路徑。正基于此意義層面，南京市Y鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展整體性過程的經(jīng)驗(yàn)及問題，為我們深入探討地方特色生態(tài)化的培育思路和發(fā)展邏輯提供了典型的樣本范例。

(一)Y鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)

南京東南部Y鎮(zhèn)是國(guó)家級(jí)特色鎮(zhèn)，由于當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)自然生態(tài)被國(guó)際慢城協(xié)會(huì)認(rèn)可，而后被主管部門政策捕獲，開始做起了生態(tài)文章。為推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量生態(tài)發(fā)展，打造示范標(biāo)桿，獲取政治和政策資源優(yōu)勢(shì)，地方政府采取了管理委員會(huì)為組織形式的行政推進(jìn)模式。首先，利用首因效應(yīng)迅速整合地區(qū)生態(tài)支撐資源，率先獲得國(guó)際慢城認(rèn)證權(quán)限，使慢城模式在全國(guó)層面逐漸推開，并獲得高層和地區(qū)政策資源的支持。其次，慢城模式實(shí)施過程中，區(qū)政府充分發(fā)揮行政規(guī)劃優(yōu)勢(shì)，根據(jù)區(qū)域生態(tài)資源的實(shí)際布局，建立了全域性生態(tài)復(fù)合發(fā)展的空間框架，對(duì)區(qū)域整體生態(tài)發(fā)展思路通盤考慮，設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)確保項(xiàng)目順利實(shí)施。特別通過區(qū)級(jí)層面的“指揮部”統(tǒng)籌項(xiàng)目進(jìn)展，采取了行政拉動(dòng)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)村莊農(nóng)民參與，實(shí)施就地城鎮(zhèn)化的模式。在實(shí)施有限區(qū)域定點(diǎn)式生態(tài)復(fù)合發(fā)展規(guī)劃中，區(qū)政府為進(jìn)一步擴(kuò)大慢城品牌優(yōu)勢(shì)，搶占生態(tài)資源制高點(diǎn)，專門成立了國(guó)際慢城管理委員會(huì)，以市副局級(jí)的高層權(quán)限匹配，負(fù)責(zé)管理和維護(hù)慢城片區(qū)的整體規(guī)劃。為有效實(shí)施慢城基礎(chǔ)景觀設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)，政府特別主導(dǎo)成立正處級(jí)別的國(guó)際慢城集團(tuán)，專門負(fù)責(zé)慢城招商引資經(jīng)營(yíng)工作。

該區(qū)國(guó)際慢城模式之所以在較短時(shí)間內(nèi)迅速崛起，有三個(gè)前提不容忽視：一是生態(tài)品牌效應(yīng)擴(kuò)大有效對(duì)接了高層政治資源。這是該鎮(zhèn)能獲得國(guó)際慢城組織認(rèn)可的首要前提。這得益于2003年以來，片區(qū)政府確定的“生態(tài)立縣”戰(zhàn)略布局的思維引導(dǎo)，積累了深厚的生態(tài)政治資源，使后續(xù)的生態(tài)品牌擴(kuò)大效應(yīng)受到了國(guó)家發(fā)改委的關(guān)注和其他部局級(jí)相關(guān)部門的持續(xù)重視，通過高層的認(rèn)可，逐步獲取了更多的政治資源，贏取了生態(tài)發(fā)展的政策紅利。二是地方部門項(xiàng)目式集結(jié)提升了生態(tài)景觀的建設(shè)效率。正式部門和臨時(shí)部門雙輪驅(qū)動(dòng)，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭成立“規(guī)劃委員會(huì)”作為慢城項(xiàng)目的常設(shè)管理部門，擁有項(xiàng)目總體規(guī)劃主導(dǎo)權(quán)。重點(diǎn)注意的是，臨時(shí)部門的“指揮部”模式更是地方政府推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)的常用機(jī)制，地方政府可以此為手段策略性地將復(fù)雜治理情境下的常規(guī)治理與運(yùn)動(dòng)式治理有效融合，并以“指揮部”為基礎(chǔ)，再次塑造項(xiàng)目強(qiáng)運(yùn)動(dòng)化和行政常規(guī)劃?rùn)C(jī)制，并利用政府職能部門授予的階段性行政權(quán)力代理者身份，迅速集結(jié)所有建設(shè)資源，高效率推動(dòng)工作進(jìn)程[21]。三是行政規(guī)劃?rùn)C(jī)制兼顧了“政績(jī)”和“福利”的生態(tài)綜合效益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)際慢城在當(dāng)?shù)卣膹?qiáng)勢(shì)推進(jìn)下，撬動(dòng)了市場(chǎng)和社區(qū)的參與動(dòng)力，在項(xiàng)目發(fā)展中貫穿了地方治理創(chuàng)新的思維。從最初的園區(qū)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)大化、動(dòng)員居民積極性參與到項(xiàng)目實(shí)施中的指揮部模式的推動(dòng)，到中期的“四級(jí)旅游節(jié)”文旅項(xiàng)目的出臺(tái)、資金的投入以及后期發(fā)展定位的確定，政府始終圍繞區(qū)域生態(tài)整體治理的目標(biāo)，深入解鎖當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)化發(fā)展的密碼，抓住了基層治理創(chuàng)新的契機(jī)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)發(fā)展社會(huì)福利目標(biāo)的最大化。

(二)Y鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展結(jié)構(gòu)化困境破解路徑

長(zhǎng)期以來，在特色發(fā)展的過程中，地方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和制度組織機(jī)構(gòu)一致面臨著結(jié)構(gòu)化困境的問題，這主要源于兩對(duì)張力：一種是傳統(tǒng)村鎮(zhèn)發(fā)展所依賴的組織制度及結(jié)構(gòu)與基層治理創(chuàng)新所需求的新組織形態(tài)的張力；一種是自上而下的行政機(jī)制的主導(dǎo)同區(qū)域化多元行動(dòng)主體參與框架間的張力。這兩種矛盾，貫穿著地方治理長(zhǎng)期以來形塑的條塊分割導(dǎo)致的中間梗阻和職責(zé)同構(gòu)的普遍性問題[22]。就整體發(fā)展思路來看，該鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理遵循了“政治合法-政策合理-行動(dòng)合意”的發(fā)展邏輯，建構(gòu)了空間結(jié)構(gòu)重新謀劃和資源要素整合動(dòng)員的系統(tǒng)運(yùn)行框架，實(shí)現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興和生態(tài)特色發(fā)展的均衡(見圖1)。

圖1 Y鎮(zhèn)生態(tài)復(fù)合發(fā)展的結(jié)構(gòu)化困境破解示意圖

1.“政治合法”提供了特色生態(tài)化發(fā)展空間重構(gòu)的共識(shí)。Y鎮(zhèn)在整體推進(jìn)國(guó)際慢城項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施過程中，通過上級(jí)的政治支持和政策認(rèn)可，圍繞政績(jī)與福利的社會(huì)綜合發(fā)展效應(yīng)目標(biāo)，快速聚焦了生態(tài)旅游與綠色農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)特色的發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)方向。地方行政系統(tǒng)通過縱向的部門協(xié)同和橫向的市場(chǎng)及社區(qū)組織的集體動(dòng)員，構(gòu)建了系統(tǒng)性的生態(tài)治理體系，建構(gòu)了全域性生態(tài)復(fù)合發(fā)展的空間框架。這種空間結(jié)構(gòu)的整合和要素協(xié)調(diào)，適應(yīng)了村鎮(zhèn)內(nèi)部要素和外部調(diào)控形勢(shì)的變化，通過優(yōu)化配置和有效管理影響了地區(qū)發(fā)展的物質(zhì)和非物質(zhì)要素，重構(gòu)了地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，優(yōu)化了地域空間格局，以實(shí)現(xiàn)地域系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能提升以及城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)之間結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)的目標(biāo)[23]。Y鎮(zhèn)通過對(duì)整區(qū)或片區(qū)資源重新布局，實(shí)施區(qū)域產(chǎn)業(yè)差異化規(guī)劃和地理區(qū)間農(nóng)業(yè)資源譜系型分類培育的機(jī)制，推動(dòng)地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成了新的資源結(jié)構(gòu)空間行動(dòng)體系。在這一過程中，由地理自然資源和地方行動(dòng)資源兩大維度構(gòu)建的生態(tài)治理體系，構(gòu)成了特色產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)和模式的基礎(chǔ)載體。特色小城鎮(zhèn)的土地空間系統(tǒng)推動(dòng)并制約著各類資源要素的流動(dòng)方向、程度及層次，重新整合、培育和提煉在地性及輸入性特色資源，提升了區(qū)域社會(huì)發(fā)展綜合效益。就影響特色小城鎮(zhèn)整體生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展的結(jié)構(gòu)要素而言，除去自身演變創(chuàng)新的內(nèi)在需求外，還需要緊緊依托于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)、資源環(huán)境壓力的推動(dòng)、制度政策的支持和村鎮(zhèn)規(guī)劃的空間保障[24]。Y鎮(zhèn)在特色發(fā)展的過程中，不僅充分利用了上層政治資源的支持，獲得了區(qū)域性標(biāo)桿引領(lǐng)地位的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，更是吸引了南京及周邊地區(qū)的市場(chǎng)專業(yè)組織和社會(huì)資本參與；各類田園綜合體文旅企業(yè)和綠色技術(shù)支持團(tuán)隊(duì)積極進(jìn)入國(guó)際慢城旅游項(xiàng)目，在當(dāng)?shù)卣蜕鐓^(qū)支持下，重點(diǎn)打造了一批生態(tài)景觀工程和特色旅游項(xiàng)目，如親子項(xiàng)目、農(nóng)家樂；特色民宿企業(yè)的加盟，激活了區(qū)域生態(tài)旅游的活力，擴(kuò)大了品牌區(qū)域性的整體影響力。各類優(yōu)質(zhì)要素的匯聚提升了地區(qū)特色生態(tài)發(fā)展的效能，增強(qiáng)了職能部門和社區(qū)成員的集體行動(dòng)力，進(jìn)一步完善了組織治理體系，為全域行動(dòng)的產(chǎn)生鋪就了共意網(wǎng)絡(luò)和合作框架，從而達(dá)到空間重構(gòu)行動(dòng)與特色生態(tài)發(fā)展共識(shí)目標(biāo)耦合的政治訴求。

2.“政策合理”建構(gòu)了特色生態(tài)化發(fā)展的行動(dòng)基礎(chǔ)。在中央和省級(jí)政府出臺(tái)的制度和政策基礎(chǔ)上，Y鎮(zhèn)開展了行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整和空間結(jié)構(gòu)資源的重新整合。

首先，Y鎮(zhèn)因地制宜開展了特色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域建設(shè)的制度設(shè)計(jì)，完善國(guó)際慢城區(qū)域性縱橫協(xié)同的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，解決特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的組織結(jié)構(gòu)性問題。因?yàn)橹醒胝呦路诺胤健耙粲谐浞值挠嗟亍保试S地方政府因地制宜制定地方可操作的政策細(xì)則[25]。Y鎮(zhèn)所在區(qū)的上級(jí)政府在確定國(guó)際慢城模式的總目標(biāo)之后，通過區(qū)和慢城管委會(huì)兩層政府機(jī)構(gòu)的組織引領(lǐng)，出臺(tái)了《國(guó)際慢城土地流轉(zhuǎn)和總體規(guī)劃決定》的通知，統(tǒng)籌鎮(zhèn)域土地統(tǒng)一規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體布局，為后續(xù)的分區(qū)業(yè)態(tài)協(xié)整和特色景觀的重點(diǎn)打造夯實(shí)了總體框架。通過采用“空間雙維協(xié)整”與“要素分類集聚”策略解決了區(qū)域特色發(fā)展問題。此外，空間結(jié)構(gòu)的整合充分運(yùn)用了地方策略式治理的合理性[26]，在土地整體流轉(zhuǎn)和片區(qū)劃分問題上，根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡赜蛸Y源和產(chǎn)業(yè)發(fā)展訴求，從一般“全覆蓋”模式轉(zhuǎn)為“分散-融合”和“穿插-互補(bǔ)”兩種思路，預(yù)留彈性產(chǎn)業(yè)空間和制度創(chuàng)新空間。區(qū)政府運(yùn)用土地全域化綜合整治的政策渠道，重新整合了全鎮(zhèn)的資源空間布局，為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈的深度延伸拓展了空間，同時(shí)建構(gòu)了政府主導(dǎo)的組織管理系統(tǒng)和社會(huì)企業(yè)為主體的技術(shù)支撐系統(tǒng)，構(gòu)建了地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定的組織支撐架構(gòu)，提供了特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展可持續(xù)運(yùn)行的政策基礎(chǔ)。

其次，要素整合動(dòng)員層面，Y鎮(zhèn)深度挖掘在地化自然資源和產(chǎn)業(yè)的潛在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目培育過程中更加注重節(jié)點(diǎn)性和差異性，以保持并擴(kuò)大特色優(yōu)勢(shì)。為解決文旅特色鎮(zhèn)的季節(jié)性游客斷流困境，保持特色文旅項(xiàng)目的資金流入，該鎮(zhèn)在項(xiàng)目培育過程中提出了“時(shí)節(jié)間隔”思想，避免節(jié)點(diǎn)性客源斷流；關(guān)注客源要素方面特別突出人的主體性，充分滿足在地居民和輸入居民的需求，將特色發(fā)展和土地、資金、人口、技術(shù)及文化五大類資源要素融合發(fā)展相互鏈接，推動(dòng)區(qū)域整體性復(fù)合生態(tài)特色發(fā)展、制度創(chuàng)新和治理效能的總體提升。生態(tài)型區(qū)域治理中，強(qiáng)大的現(xiàn)代性驅(qū)使，會(huì)導(dǎo)致地方政府選擇有利于經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的基本理念，即經(jīng)濟(jì)第一、績(jī)效至上[27]。應(yīng)該說，Y鎮(zhèn)在生態(tài)復(fù)合發(fā)展的過程中，通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間資源結(jié)構(gòu)整合，推進(jìn)了國(guó)際慢城項(xiàng)目進(jìn)程，為全域性生態(tài)發(fā)展的前景規(guī)劃提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，有效回應(yīng)了上級(jí)的政策訴求。同時(shí)，市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制和民間力量的納入，提升了區(qū)域生態(tài)化整體發(fā)展的聚合力，不僅有效破解了特色發(fā)展普遍性的結(jié)構(gòu)化困境，推進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高績(jī)效發(fā)展，擴(kuò)大了社會(huì)福利效應(yīng)，更進(jìn)一步夯實(shí)了特色可持續(xù)發(fā)展的結(jié)構(gòu)根基。

3.“行動(dòng)合意”夯實(shí)了區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的社會(huì)基礎(chǔ)。特色發(fā)展政策的示范驅(qū)動(dòng)過程，主要體現(xiàn)為從發(fā)達(dá)區(qū)域流向后進(jìn)區(qū)域的政策流動(dòng)趨勢(shì)。Y鎮(zhèn)處于南京遠(yuǎn)郊市區(qū)與安徽的邊界處，處于南京都市圈的邊緣地帶，很難享受到中心城區(qū)土地置換政策的優(yōu)待，同時(shí)，也面臨著同屬于南京遠(yuǎn)郊區(qū)L鎮(zhèn)的空間資源競(jìng)爭(zhēng)和政策擠壓，近年來在區(qū)域性發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)序列中逐漸掉隊(duì)。在現(xiàn)實(shí)制度體制框架內(nèi)，建設(shè)任務(wù)被置于縱向上下級(jí)行政發(fā)包制與橫向平級(jí)之間升遷競(jìng)爭(zhēng)制的大背景下，地方政府在執(zhí)行國(guó)家建設(shè)戰(zhàn)略時(shí)需要采取鮮明的機(jī)會(huì)性實(shí)踐策略，以獲取博弈下的生存與發(fā)展[28]，面對(duì)如此困境，Y鎮(zhèn)不得不另辟蹊徑，實(shí)施差異化發(fā)展策略，以獲取地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)性優(yōu)勢(shì)。2016年以來，國(guó)家特色小城鎮(zhèn)的政策對(duì)地方發(fā)展帶來利好，Y鎮(zhèn)利用優(yōu)越的地理景觀和自然資源稟賦，確立了打造生態(tài)休閑旅游產(chǎn)業(yè)為發(fā)展特色的目標(biāo)?？梢哉f，該鎮(zhèn)在摸索的過程中，結(jié)合自身實(shí)際在同其他特色型小城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)中，逐漸形成政策結(jié)構(gòu)性學(xué)習(xí)的能力，從而彌補(bǔ)了生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式普遍存在的政策模仿中的不足，即由“盲目的政策跟隨到不切實(shí)際的話語模仿，最后導(dǎo)致特色失真的風(fēng)險(xiǎn)”的問題。最終Y鎮(zhèn)在同區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中，依靠凸顯的生態(tài)特色優(yōu)勢(shì)，吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素取得先機(jī)，雖然給L鎮(zhèn)帶來資源壓力，但這種競(jìng)逐客觀上也促進(jìn)了區(qū)域共生發(fā)展[29]。

(三)Y鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展結(jié)構(gòu)化困境破解策略分析

Y鎮(zhèn)在實(shí)現(xiàn)國(guó)際慢城模式的發(fā)展過程中，通過國(guó)際權(quán)威組織的認(rèn)證，獲得了發(fā)改委和上級(jí)部門的政治支持。但地方在具體政策實(shí)施中，有較大的自由裁量權(quán)，或者說屬于一種“變通性話語”范疇[30]，特別是地方出臺(tái)的相應(yīng)土地整治的配套政策設(shè)計(jì)需要平衡政策與自然及生態(tài)的關(guān)系，依托地方發(fā)展主義思維模式引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政績(jī)工程和治理效益為導(dǎo)向的整體性治理思路。在此過程中，地方政府通常會(huì)通過政策設(shè)計(jì)和流程追蹤，整合行政規(guī)則和社會(huì)動(dòng)員雙重行動(dòng)機(jī)制，完成政策落地、空間重構(gòu)到模式固型的關(guān)鍵流程。完成這一過程的基本動(dòng)力是壓力控制下的績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和地方政府的社會(huì)化采納機(jī)制雙重邏輯共同作用的結(jié)果。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接近鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)生活，在既定制度約束和地方性知識(shí)的互構(gòu)作用下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在完成責(zé)任目標(biāo)所要求的復(fù)雜的程序設(shè)計(jì)和流程完備的同時(shí)，也往往能夠根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況做出合理、理性的選擇[31]。所以，Y鎮(zhèn)政府在認(rèn)真領(lǐng)會(huì)土地整治政策同時(shí)，充分發(fā)揮了地方治理策略手段，解構(gòu)了地方生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)政治邏輯，通過強(qiáng)制形塑、誘致形塑、混合機(jī)制的策略重構(gòu)了可選擇性話語結(jié)構(gòu)的治理機(jī)制。

首先，強(qiáng)制形塑打開了全域空間整治的契機(jī)。Y鎮(zhèn)運(yùn)用行政的動(dòng)員力量，自上而下推動(dòng)了區(qū)域性的土地空間重構(gòu)和生態(tài)要素調(diào)整，鎮(zhèn)政府依據(jù)地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，對(duì)土地資源的不同布局作出合理調(diào)整，并劃分出不同的產(chǎn)業(yè)功能片區(qū)，使特色產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。其次，誘致形塑了政策的彈性空間。就特色發(fā)展的政策而言，政策流動(dòng)框架中的城鄉(xiāng)關(guān)系的存在方式是系列和結(jié)構(gòu)并存。特色發(fā)展政策的跨域流動(dòng)既有基于想象的模仿，又有結(jié)構(gòu)上的異構(gòu)，而非政策同一化過程。Y鎮(zhèn)地方政府為解決自身問題的政策訴求，通過合理吸收異域政策的精髓，實(shí)現(xiàn)了跨域政策的有效生產(chǎn)，同鄰近的L鎮(zhèn)形成了良性的競(jìng)爭(zhēng)合作關(guān)系，也贏得了南京都市圈的各類優(yōu)惠政策和資源支持。再次，混合機(jī)制鏈接了多重治理網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)大了特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)。良好生態(tài)是生活在一定區(qū)域內(nèi)的公民必需的外在場(chǎng)景，他們對(duì)生態(tài)最有發(fā)言權(quán)，也最有治理的積極性[32]。Y鎮(zhèn)地方政府通過政策設(shè)計(jì)和流程追蹤，搶抓政策機(jī)遇，整合行政規(guī)則和社會(huì)動(dòng)員雙重行動(dòng)機(jī)制，形構(gòu)了社會(huì)協(xié)同治理的生態(tài)化發(fā)展的開放場(chǎng)域，最終完成特色發(fā)展政策落地、空間重構(gòu)到模式固型的關(guān)鍵流程。

由此可見，Y鎮(zhèn)的生態(tài)化發(fā)展基本遵循了“政治合法-政策合理-行動(dòng)合意”的邏輯路徑。從政治合法維度來看，特色發(fā)展的政策是中央到地方在縱向流動(dòng)過程中逐步推開的，地方依據(jù)中央和上一級(jí)政策的精神開展具體工作，從而獲得了行動(dòng)的政治合法性。這充分說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在既定制度約束和地方性知識(shí)的互構(gòu)作用下，在完成責(zé)任目標(biāo)所要求的復(fù)雜的程序設(shè)計(jì)和流程完備的同時(shí)，也往往能夠根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況做出合理、理性的選擇。另一方面，地方特色發(fā)展的政策設(shè)計(jì)“不是一種借助于血緣關(guān)系實(shí)現(xiàn)的進(jìn)化”，而應(yīng)是聯(lián)盟和共生，在此基礎(chǔ)上，對(duì)某一源頭型政策實(shí)施地方性改造可以形成結(jié)構(gòu)化的“政策種群”[33]。生態(tài)型區(qū)域治理命題之關(guān)鍵不是選擇性的發(fā)展，而是有效擺脫傳統(tǒng)性、著力提升良性的現(xiàn)代性和漸次滿足后現(xiàn)代性的最佳疊加契合，是一種高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的優(yōu)化組合戰(zhàn)略[34]，而政策共生則可以“使迥異的等級(jí)和領(lǐng)域之中的存在物進(jìn)入互動(dòng)之中從而形成良性發(fā)展的最優(yōu)耦合”。

四、特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展“內(nèi)生聚合”模式的建構(gòu)邏輯

為更清晰地闡釋Y鎮(zhèn)的生態(tài)特色發(fā)展的路徑，我們?cè)趶?fù)合生態(tài)治理和結(jié)構(gòu)行動(dòng)互構(gòu)理論分析框架的基礎(chǔ)上，將Y鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)特色發(fā)展的思路稱之為“內(nèi)生聚合”式發(fā)展模式。所謂內(nèi)生聚合模式，是指地方在特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，以本地特色優(yōu)勢(shì)資源為基礎(chǔ)，圍繞區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，通過地方治理組織的制度設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)改革和行動(dòng)動(dòng)員，依托市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同的整體合力，全域化重塑地方產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)布局并深入挖掘區(qū)域發(fā)展要素的潛能優(yōu)勢(shì)開展的區(qū)域性生態(tài)發(fā)展的規(guī)劃和行動(dòng)。內(nèi)生聚合模式迎合了特色小城鎮(zhèn)培育的主體性和治理協(xié)同性的原則要求，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的政策目標(biāo)導(dǎo)向。內(nèi)生聚合模式的建構(gòu)，需要進(jìn)一步完善地方特色化治理的基礎(chǔ)邏輯、發(fā)展邏輯和目標(biāo)邏輯體系，鞏固特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展的運(yùn)行基礎(chǔ)(見圖2)。

圖2 特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理內(nèi)生聚合模式建構(gòu)機(jī)理

(一)基礎(chǔ)邏輯：結(jié)構(gòu)和行動(dòng)要素區(qū)域化互構(gòu)的機(jī)制聯(lián)動(dòng)

結(jié)合南京市Y鎮(zhèn)的分析，可以清晰地看到，特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理的政府理念、制度和行為的變革，必須有經(jīng)濟(jì)利益和良好制度績(jī)效的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，不僅取決于中央政府與地方政府的治理意愿，很大程度也取決于各地不同的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和治理環(huán)境[35]，關(guān)聯(lián)于區(qū)域性空間結(jié)構(gòu)和行動(dòng)互構(gòu)的機(jī)制聯(lián)動(dòng)。首先，政務(wù)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)共同建構(gòu)了空間治理的結(jié)構(gòu)維度。政務(wù)結(jié)構(gòu)意在解釋地方生態(tài)治理實(shí)踐解構(gòu)的政治邏輯，通過強(qiáng)制形塑、誘致形塑、混合機(jī)制的路徑建構(gòu)了可選擇性話語結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)機(jī)制。空間結(jié)構(gòu)揭示了生態(tài)社區(qū)“三態(tài)融合”的結(jié)構(gòu)統(tǒng)一體，闡釋了由價(jià)值導(dǎo)向、資源環(huán)境、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及支撐制度構(gòu)成的基本框架，通過“社會(huì)-生態(tài)”耦合式的全域社會(huì)要素重構(gòu)，面向創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展思路。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)闡明了現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)格局及行業(yè)規(guī)劃對(duì)特色小城鎮(zhèn)生態(tài)治理可能產(chǎn)生重要影響的資源基礎(chǔ)狀況，以及未來社區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和低碳經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度和方向。其次，空間再造行動(dòng)、政治動(dòng)員行動(dòng)和生態(tài)實(shí)踐行動(dòng)整體融入了生態(tài)社區(qū)治理的行動(dòng)要素。Y鎮(zhèn)正是基于生態(tài)社區(qū)自適應(yīng)性系統(tǒng)前提，通過土地整治的空間再造行動(dòng)，重新規(guī)劃配置了區(qū)域自然空間的資源結(jié)構(gòu)，完善了人化空間的治理效能，建立了主體、決策與執(zhí)行三方面區(qū)域聯(lián)動(dòng)整合機(jī)制，貫通了空間治理的外部性和區(qū)域性。政治動(dòng)員行動(dòng)則揭示了輸入性他治系統(tǒng)與內(nèi)生性自在系統(tǒng)互構(gòu)形成的治理策略邏輯，通過政策策略、權(quán)變回應(yīng)和共意達(dá)成的思路有效實(shí)現(xiàn)Y鎮(zhèn)社區(qū)生態(tài)治理合理性的思路。生態(tài)實(shí)踐行動(dòng)則立足微觀生活實(shí)踐場(chǎng)域的景觀生態(tài)建設(shè)和社區(qū)組織層面，有助于推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)生態(tài)社區(qū)質(zhì)量提升，建立生態(tài)話語主導(dǎo)的價(jià)值理念、消費(fèi)習(xí)慣和生活行為的主體建設(shè)，并通過環(huán)境、制度到行動(dòng)者的闡釋路徑，構(gòu)建深生態(tài)治理場(chǎng)域，打造具有命運(yùn)共同體性質(zhì)的生態(tài)型空間。

(二)發(fā)展邏輯：制度激勵(lì)與社會(huì)動(dòng)員雙維系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)均衡

特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)之間是相互影響和促進(jìn)的。行動(dòng)者在既有的制度框架內(nèi)，一方面援引約定的規(guī)則和程式開展組織行動(dòng)，推進(jìn)組織運(yùn)作規(guī)范化；另一方面，在制度的縫隙處或制度同軟規(guī)則的交界地帶，行動(dòng)者對(duì)特定的行動(dòng)意涵進(jìn)行自主性闡釋，并在這一過程中創(chuàng)造出新的行動(dòng)規(guī)則和秩序，成為社會(huì)系統(tǒng)建構(gòu)的直接動(dòng)力[36]。特色小城鎮(zhèn)的建設(shè)一方面離不開現(xiàn)有制度、組織、機(jī)制的框架，需要在現(xiàn)有的框架基礎(chǔ)上，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，不斷完善結(jié)構(gòu)框架，改善民生與優(yōu)化環(huán)境，以重建人與自然的親善關(guān)系，在動(dòng)態(tài)均衡中實(shí)現(xiàn)生態(tài)化的現(xiàn)代化[37]。主要表現(xiàn)在相互協(xié)調(diào)的兩個(gè)方面：一方面是結(jié)構(gòu)作用行動(dòng)，另一方面是行動(dòng)作用結(jié)構(gòu)。(1)結(jié)構(gòu)作用行動(dòng)方面：Y鎮(zhèn)在生態(tài)建設(shè)過程中的結(jié)構(gòu)框架是以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為核心展開的，在組織上包含鄉(xiāng)村兩級(jí)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)。在特色小城鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)框架中除政府以外，還有村民建立的專業(yè)技術(shù)組織，用來指導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在此框架下，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府圍繞中央和省級(jí)政府出臺(tái)本地制度和政策，因地制宜的制定各地對(duì)策、完善組織領(lǐng)導(dǎo)體制，解決結(jié)構(gòu)性問題。在制度上為村民參與特色小城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)提供保障，充分發(fā)揮內(nèi)生動(dòng)能，合理吸納外部資源，協(xié)同推動(dòng)特色小城鎮(zhèn)組織化建設(shè)。(2)行動(dòng)作用結(jié)構(gòu)方面：特色小城鎮(zhèn)的行動(dòng)框架指的是在特色產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)下的市場(chǎng)參與、社會(huì)動(dòng)員及村鎮(zhèn)居民治理行動(dòng)。在特色小城鎮(zhèn)建設(shè)中，特色產(chǎn)業(yè)是其發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，民眾為了自身?jīng)濟(jì)利益，主動(dòng)參與的現(xiàn)實(shí)訴求不斷增強(qiáng)。與此同時(shí)，Y鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)通過統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)行項(xiàng)目制和治理團(tuán)隊(duì)的培育，充分吸納村民的參與積極性，并依據(jù)實(shí)踐效果不斷調(diào)整和完善現(xiàn)有治理機(jī)制的結(jié)構(gòu)框架，使其更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)發(fā)展訴求?！艾F(xiàn)代社會(huì)面臨的挑戰(zhàn)在于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的觀察和互動(dòng)，不僅要服務(wù)于人類需求，更要基于一種可持續(xù)的路徑?！盵38]因此，結(jié)構(gòu)與行動(dòng)之間的相互作用，在于使治理主體的治理能力逐步提高，在解決結(jié)構(gòu)化困境的同時(shí)，完善了Y鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)發(fā)展的制度、組織、機(jī)制等治理框架，而這種組織結(jié)構(gòu)和制度慣性會(huì)影響后續(xù)的行動(dòng)運(yùn)行邏輯，推動(dòng)特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理發(fā)展性平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(三)目標(biāo)邏輯：特色示范政績(jī)引領(lǐng)的可持續(xù)性發(fā)展訴求

特色小城鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)鍵是要適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新型產(chǎn)城融合模式，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化耦合，注重“三生融合”，突出生態(tài)要求和生態(tài)治理的政策規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)生態(tài)社區(qū)綜合效益的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)》還明確提出建立特色小鎮(zhèn)“典型引路機(jī)制”，要求總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用?，F(xiàn)實(shí)來看，除去政策層面的支持之外，近幾年特色小城鎮(zhèn)的發(fā)展尤其是以生態(tài)特色為議題的各地示范樣本不斷涌現(xiàn)，地方在特色產(chǎn)業(yè)政策的促動(dòng)下，正處于特色化發(fā)展模式的大量培育階段并取得了顯著成績(jī)。Y鎮(zhèn)的內(nèi)生聚合發(fā)展模式，是在國(guó)際慢城特色田園因地制宜綜合發(fā)展基礎(chǔ)上，深挖地方生態(tài)資源，圍繞服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基礎(chǔ)治理創(chuàng)新的目標(biāo)，采取的特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)治理的典型模式?？傮w說有三個(gè)方面的表現(xiàn)：一是充分發(fā)揮當(dāng)?shù)囟嘟M織主體參與性，凝聚集體行動(dòng)合力。區(qū)政府成立規(guī)劃管理委員會(huì)，為項(xiàng)目實(shí)施提供必要的政策支持和公共服務(wù)，委托國(guó)際慢城集團(tuán)負(fù)責(zé)整體項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施；臨時(shí)指揮部負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的實(shí)施，鎮(zhèn)村民委員會(huì)主動(dòng)參與。二是完善主體參與路徑及合作框架。建設(shè)特色鎮(zhèn)的前提和基礎(chǔ)是盤活土地資源(主要是農(nóng)民閑置宅基地和村集體建設(shè)用地)。在政府的支持和引導(dǎo)下，國(guó)際慢城集團(tuán)公司對(duì)土地統(tǒng)一承包并進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，打造出集生產(chǎn)、生態(tài)、生活于一體的宜居環(huán)境。公司堅(jiān)持規(guī)劃優(yōu)先、立足實(shí)際，實(shí)現(xiàn)了特色與規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，政府提供了良好的政策環(huán)境；村民參與程度較高等都體現(xiàn)了聚合性框架的特征。三是生態(tài)治理模式融合與理念開放。區(qū)政府和國(guó)際慢城集圖秉持“融合發(fā)展，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的理念，通過健全土地整治和流轉(zhuǎn)制度，突破了產(chǎn)業(yè)布局空間結(jié)構(gòu)的限制，激活各類生態(tài)培育要素，建構(gòu)了多產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展的田園綜合體新型經(jīng)營(yíng)模式，集中打造了以休閑旅游、居家養(yǎng)老為主體的慢城產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)模式，同時(shí)健全公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，使得鄉(xiāng)村振興發(fā)展具有多種態(tài)勢(shì)并持續(xù)富有活力。

除此之外，Y鎮(zhèn)在發(fā)展中不斷完善和調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)框架，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。特色鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)的空間及組織結(jié)構(gòu)與主體行動(dòng)者要素互構(gòu)的耦合使兩者相互促進(jìn)，不斷發(fā)展，推動(dòng)了特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展性平衡?！皟?nèi)生聚合”的發(fā)展模式不僅解決了該鎮(zhèn)的制度建構(gòu)問題，也解決了鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化過程中的體制與機(jī)制問題，促進(jìn)了特色發(fā)展進(jìn)程中主體性要素的培育和現(xiàn)代基層治理能力的提升。當(dāng)然，需要指出的是，雖然Y鎮(zhèn)在特色復(fù)合生態(tài)發(fā)展領(lǐng)域打下了較好基礎(chǔ)，但在調(diào)研中我們也發(fā)現(xiàn)了諸如政策主導(dǎo)下的社會(huì)協(xié)同性不足、生態(tài)特色品牌影響力逐步消解及生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈仍然有待縱深拓展等問題，這也許同地方政府換屆后的政策轉(zhuǎn)移和資源替代，引發(fā)了新的特色發(fā)展焦點(diǎn)而對(duì)原有特色產(chǎn)業(yè)的支持弱化有關(guān)，這有可能是國(guó)內(nèi)特色小城鎮(zhèn)特色爛尾和產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的普遍原因。我們后續(xù)將對(duì)這一問題進(jìn)行探討。

五、結(jié)論與再討論

本文認(rèn)為，特色小城鎮(zhèn)復(fù)合生態(tài)培育是基于多源要素集聚基礎(chǔ)上的結(jié)構(gòu)化整合的過程，通過差異化優(yōu)勢(shì)要素的積累建構(gòu)特色產(chǎn)業(yè)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也在區(qū)域特色發(fā)展的相互競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)了依賴互補(bǔ)。這是一種基于生態(tài)系統(tǒng)平衡論的思想，在動(dòng)態(tài)調(diào)整中逐漸完善創(chuàng)新了可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。我們應(yīng)圍繞“多源化-差異化-依賴互補(bǔ)-生態(tài)系統(tǒng)平衡”的要素耦合和“動(dòng)態(tài)化-調(diào)試化-創(chuàng)新化-可持續(xù)發(fā)展”的行動(dòng)建構(gòu)兩條路徑，對(duì)地方生態(tài)特色化發(fā)展進(jìn)行理論闡釋和政策建構(gòu)，這也正是本研究的探索發(fā)現(xiàn)。本文把復(fù)合生態(tài)治理、結(jié)構(gòu)化問題和要素建構(gòu)的理論維度整合進(jìn)統(tǒng)一的分析框架，也正說明了三者的邏輯關(guān)系，即特色小城鎮(zhèn)生態(tài)復(fù)合發(fā)展應(yīng)基于復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)治理的特征訴求，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的平衡關(guān)系，推動(dòng)“三生”空間體系建設(shè)，促進(jìn)民生保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)新治理體系，引導(dǎo)城鎮(zhèn)更新和社會(huì)有序發(fā)展。對(duì)于現(xiàn)實(shí)存在的結(jié)構(gòu)化困境問題，恰需運(yùn)用復(fù)合生態(tài)治理的要求加以矯正和規(guī)范，培育多源要素的耦合的基礎(chǔ)，重新整合最為關(guān)鍵的要素及對(duì)應(yīng)體系，發(fā)揮內(nèi)生聚合效應(yīng)，重新實(shí)現(xiàn)新的生態(tài)均衡。理論和現(xiàn)實(shí)的共同訴求為要素耦合與行動(dòng)建構(gòu)分析框架的提出賦予合法性，現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)初步論證其合理性。

對(duì)于特色發(fā)展問題，地方經(jīng)驗(yàn)根植于在地性政治生態(tài)、政府運(yùn)行模式和社會(huì)治理的策略性基礎(chǔ)，問題的解釋和模式的提出帶有較大差異性。本文的研究，只是基于典型的經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)內(nèi)迅速發(fā)展的特色小城鎮(zhèn)的生態(tài)化治理過程進(jìn)行深描，期待發(fā)現(xiàn)不同于其他治理經(jīng)驗(yàn)的特殊情境性，為特色小城鎮(zhèn)及地方治理生態(tài)領(lǐng)域的研究提供了新的理論視域和分析路徑，為進(jìn)一步探索地方特色發(fā)展規(guī)律性提供可參考的經(jīng)驗(yàn)。后續(xù)的研究需要深入地方治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域，在對(duì)已有理論進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性論證的基礎(chǔ)上，推動(dòng)地方生態(tài)治理的學(xué)理闡釋和現(xiàn)實(shí)模式的邏輯建構(gòu)走向深入。