沈素素 高莉圓

摘? ?要：地方政府融資平臺公司是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，其運(yùn)行雖有自身邏輯，但必然存在“一高兩弱三不匹配”的突出問題。為了防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險，地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型勢在必行。為此通過對中部六省省會平臺公司轉(zhuǎn)型分析，提出市場化轉(zhuǎn)型破局的有效路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府;平臺公司;融資;轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F812.7? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）05-0114-03

黨的十九大報告明確指出，要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線。地方政府債務(wù)是我國系統(tǒng)性金融風(fēng)險的重要風(fēng)險點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型是防范化解風(fēng)險的根本途徑。

一、地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型已然成局

我國加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程是地方政府融資平臺公司誕生的歷史大背景，而1994年分稅制改革客觀上成為地方政府融資平臺公司發(fā)展和壯大的重要體制性原因。

（一）地方政府融資平臺公司發(fā)展的歷史沿革

自1993年4月首只城投債誕生以來，地方政府融資平臺公司已經(jīng)經(jīng)歷了27年風(fēng)雨。大致經(jīng)歷了以下三個發(fā)展階段。

初步發(fā)展階段（1993—2008年）。伴隨我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的步伐，政府投融資體制進(jìn)行了改革，地方政府不再是基礎(chǔ)設(shè)施的投融資主體，在這種情況下城投公司應(yīng)運(yùn)而生。

繁榮發(fā)展階段（2009—2013年）。2009年3月，央行和銀監(jiān)會聯(lián)合提出，“支持有條件的地方政府組建融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！睆亩苿映峭豆镜陌l(fā)展進(jìn)入快速擴(kuò)張的新階段。地方政府開始大量組建投資公司，特別是2009年，為了應(yīng)對金融危機(jī)，我國出臺了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，使融資平臺的融資規(guī)模大幅增加。

轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2013年—）。2013年，審計(jì)署對地方政府債務(wù)進(jìn)行審計(jì)的結(jié)果顯示，截至2013年上半年，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額總計(jì)約為20.7萬億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)余額總計(jì)約為2.9萬億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額總計(jì)約為6.7萬億元。

2014年9月21日國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)【2014】43號）（以下簡稱“43號文”）中明確規(guī)定：剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同，依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。由此，地方政府融資平臺進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展期。

（二）地方政府融資平臺公司運(yùn)行的基本邏輯

從中央財(cái)政和地方財(cái)政的關(guān)系角度，在地方財(cái)政事權(quán)沒有減少的情況下，中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化。地方政府受原《預(yù)算法》約束不得發(fā)行地方政府債券，加之《擔(dān)保法》和《貸款通則》分別限制了地方政府為貸款提供擔(dān)保和直接向銀行貸款的能力。在資金供給嚴(yán)重不足的情況下，地方政府不得不通過融資平臺公司獲得資金來源;從平臺公司與地方政府的關(guān)系角度，盡管平臺公司具有獨(dú)立法人資格，但國發(fā)（2010）19號文非常明確指出了平臺公司的股東就是地方政府的財(cái)政部門及其他相關(guān)職能部門。因此，平臺公司從誕生之日起就是一個全資國有融資公司，它承擔(dān)著替地方政府舉債的重要職能;地方政府則為平臺融資提供擔(dān)保，承擔(dān)項(xiàng)目支出職能，對項(xiàng)目盈利進(jìn)行分成。從銀行和平臺公司的關(guān)系角度，由于有地方政府背書，加之政策性原因，銀行為平臺公司提供資金，包括貸款、發(fā)行債券、資管業(yè)務(wù)和明股實(shí)債等。盡管銀行知道存在風(fēng)險，但體制性原因?qū)е裸y行不僅要考慮資金“收得回”，同時也要考慮資金“貸得出”，因此銀行更愿意將資金發(fā)放給政府或與政府相關(guān)的主體。從監(jiān)管部門（主要指金融委員會、銀保監(jiān)會等）與財(cái)政部門的關(guān)系角度，目標(biāo)和責(zé)任存在明顯差異，監(jiān)管部門旨在防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，而財(cái)政部門則更關(guān)注地方政府債務(wù)問題。監(jiān)管部門認(rèn)為地方政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)債務(wù)“自治”，2015年1月1日起更是明確規(guī)定，地方政府債務(wù)不屬于政府債務(wù)。

（三）地方政府融資平臺公司存在的突出問題

正是由于地方政府融資平臺的“出身”和體制性原因，使其必然存在“一高兩弱三不匹配”的問題。所謂“一高”，指的是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對平臺期望值高。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各地都加大了基礎(chǔ)設(shè)施投資、加大了對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度，客觀上賦予了平臺公司過多的社會職能。所謂“兩弱”，指的是平臺公司“市場意識弱”、“經(jīng)營意識弱”。突出表現(xiàn)為：基于體制慣性，平臺公司大多數(shù)中高層領(lǐng)導(dǎo)“重投入輕產(chǎn)出”、“重建設(shè)輕經(jīng)營”，缺乏市場化經(jīng)營意識;平臺公司資金、人才隊(duì)伍及相關(guān)政策未針對經(jīng)營性項(xiàng)目做結(jié)構(gòu)性安排，經(jīng)營性收益難以覆蓋債務(wù)本息。所謂“三個不匹配”指的是，一是投入產(chǎn)出不匹配，國內(nèi)大多數(shù)平臺公司項(xiàng)目投資收益率低于融資成本，項(xiàng)目可行性論證不充分;二是戰(zhàn)略組織不匹配，平臺公司大多處于“職能化管理”階段，缺乏清晰可行的戰(zhàn)略，甚至沒有建立起與戰(zhàn)略要求相匹配的組織管理體制;三是績效貢獻(xiàn)不匹配，平臺公司執(zhí)行了績效考核方法，但績效激勵與業(yè)績貢獻(xiàn)不匹配，市場化轉(zhuǎn)型動力明顯不足。

“一高兩弱三不匹配”直接導(dǎo)致平臺公司“造血功能”不足，陷入“惡性循環(huán)”。主要表現(xiàn)在三個方面：一是經(jīng)營能力及經(jīng)營收益不足。經(jīng)營性資產(chǎn)占比較低、經(jīng)營性項(xiàng)目仍處于培育階段、經(jīng)營收益難以覆蓋債務(wù)本息。二是資金配置向非市場化項(xiàng)目傾斜。間接融資與非市場化項(xiàng)目捆綁，經(jīng)營性項(xiàng)目投資不足，存在“拆東墻補(bǔ)西墻”現(xiàn)象。三是現(xiàn)金流平衡壓力高居不下。主要以資產(chǎn)抵押、債權(quán)等為主的間接融資方式來滿足企業(yè)資金平衡，一旦銀根緊縮就難以為繼。

二、地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型解局分析

無論從防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的頂層設(shè)計(jì)，還是從平臺公司自身發(fā)展的要求角度，客觀上都迫切要求地方政府融資平臺公司實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型。近年來，全國各地平臺公司紛紛探索轉(zhuǎn)型方案，力求實(shí)現(xiàn)經(jīng)營能力和融資能力雙升。

以中部六省省會城市平臺公司為例，對轉(zhuǎn)型前的2015年和轉(zhuǎn)型后的2017年經(jīng)審計(jì)的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，試圖據(jù)此得出有價值的結(jié)論。如表1所示，總規(guī)模方面，2017年較2015年總資產(chǎn)遞增36.64%，擴(kuò)張速度很快。但與此同時，也應(yīng)注意到總負(fù)債規(guī)模遞增速度更快，達(dá)到44%，說明負(fù)債比例進(jìn)一步上升。流動性方面，流動資產(chǎn)比從39%下降到33%，流動負(fù)債比從2.41%下降至2.32%，說明償債能力進(jìn)一步減弱?，F(xiàn)金流方面，經(jīng)營性凈流入持續(xù)好轉(zhuǎn)，投資性凈流入相對穩(wěn)定，籌資性凈流入遞增66%;企業(yè)現(xiàn)金流依靠外部融資的現(xiàn)象沒有得到根本性改變。綜合判斷，平臺公司繼續(xù)通過負(fù)債保持規(guī)模擴(kuò)展態(tài)勢，但經(jīng)營能力并不樂觀，主營業(yè)務(wù)收入主要依靠城市資源及實(shí)業(yè)（控股上市公司）。

進(jìn)一步分析平臺公司主營業(yè)務(wù)收入結(jié)構(gòu)，如表2所示，2015年平臺公司城市資源及實(shí)業(yè)經(jīng)營合計(jì)占比58.5%，2017年上升至66.2%;如剔除作為IPO主體的實(shí)業(yè)收入，土地及房產(chǎn)收入占比24%，城市資源經(jīng)營收入占比51%。數(shù)據(jù)表明，充分整合并經(jīng)營城市資源、投資實(shí)業(yè)領(lǐng)域已成為平臺公司企業(yè)的主要收入來源。

進(jìn)一步選取其中3家轉(zhuǎn)型平臺公司的戰(zhàn)略定位及子公司及業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，如表3所示，不難發(fā)現(xiàn)，3家集團(tuán)投資主要包括類金融服務(wù)與股權(quán)投資、實(shí)業(yè)及園區(qū)/地產(chǎn)投資，其中類金融服務(wù)與股權(quán)投資的資金投入占比約在40%—60%區(qū)間。

總而言之，轉(zhuǎn)型后平臺公司得以生存和發(fā)展的關(guān)鍵在于以“資源整合”為基礎(chǔ)，以“做大經(jīng)營性資產(chǎn)及經(jīng)營性收入規(guī)?！睘楹诵模鸩浇ⅰ耙?guī)劃先行、資源整合、市場運(yùn)行、多元發(fā)展”的資源驅(qū)動型平臺公司發(fā)展模式。

三、地方政府融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型破局路徑

（一）戰(zhàn)略導(dǎo)向，規(guī)劃先行

高度重視轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)計(jì)，成立戰(zhàn)略規(guī)劃工作小組，廣泛發(fā)動，全員參與。第一，針對新整合的水、熱、氣、停車、城建類等相關(guān)企業(yè)開展調(diào)查摸底、清產(chǎn)核資、專題調(diào)研、整合撤并等工作，積極穩(wěn)妥推進(jìn)劃轉(zhuǎn)企業(yè)整合。在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會出發(fā)，提出水資源管理、燃?xì)庑袠I(yè)發(fā)展定位及未來發(fā)展方向。第二，重點(diǎn)梳理、收集集團(tuán)及所屬公司財(cái)務(wù)、審計(jì)、投融資、資產(chǎn)、戰(zhàn)略規(guī)劃、人力資源管理等情況，在全面了解的基礎(chǔ)上組織調(diào)研訪談，以便完成二級企業(yè)基本情況及發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集與整理。第三，通過分析企業(yè)發(fā)展的外部宏觀環(huán)境，研判國家、地方政府相關(guān)政策及行業(yè)發(fā)展趨勢，借鑒相關(guān)行業(yè)標(biāo)桿企業(yè)經(jīng)驗(yàn)與做法，運(yùn)用戰(zhàn)略規(guī)劃理論、方法論與工具，在充分調(diào)研現(xiàn)有資源與能力、參考企業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，編制形成系統(tǒng)性、前瞻性、科學(xué)性的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。

（二）獨(dú)立經(jīng)營，走向市場

平臺公司發(fā)展轉(zhuǎn)型需要充分認(rèn)清自身的定位，積極謀劃，走向市場。轉(zhuǎn)型發(fā)展就是要作為獨(dú)立市場主體的定位，堅(jiān)持按照市場法則運(yùn)作，按照市場化要求經(jīng)營、決策、思考，從項(xiàng)目論證、決策、投入、融資、成本、收益、稅收、資金回籠、盈利等方面主動適應(yīng)市場規(guī)律;整合、重組各類資產(chǎn)，注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，成立和布局實(shí)體化企業(yè)，實(shí)現(xiàn)人員公職身份完全脫離，采取市場化經(jīng)營管理方式和市場化激勵機(jī)制。在完成政府交給集團(tuán)的任務(wù)的同時，努力實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，不斷做實(shí)做強(qiáng)所屬企業(yè);經(jīng)營范圍實(shí)現(xiàn)多元化，所屬企業(yè)經(jīng)營方向?qū)崿F(xiàn)專業(yè)化，主要擔(dān)負(fù)決策、監(jiān)督、考核的職責(zé)，做實(shí)業(yè)務(wù)板塊，將所屬企業(yè)做強(qiáng)、做大，努力成為經(jīng)營的主體和生力軍。

（三）深化改革，整合資源

平臺公司大都涉足多個行業(yè)，分公司子公司眾多，必須按照“分層運(yùn)作、分類管理、分業(yè)經(jīng)營”的方式，深化集團(tuán)改革，整合資源，推動轉(zhuǎn)型發(fā)展。以集團(tuán)經(jīng)營多樣化、子公司（分公司）主業(yè)專業(yè)化為目標(biāo)，按照扁平化管理的方式，對各下屬公司進(jìn)行全面梳理，依法依規(guī)對公司業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)范整合。全面梳理子公司（分公司）管理業(yè)務(wù)，統(tǒng)一整合，培養(yǎng)隊(duì)伍，提升資質(zhì)，為面向市場拓展經(jīng)營奠定基礎(chǔ);發(fā)揮子公司（分公司）所在相關(guān)領(lǐng)域工方面的人才優(yōu)勢、資質(zhì)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，通過調(diào)整整合，集中優(yōu)勢，打造品牌，形成合力，達(dá)到“人盡其力、物盡其用、財(cái)盡其效”的管理新水平。

（四）廣開渠道，多元發(fā)展

平臺公司應(yīng)積極引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。合理的產(chǎn)業(yè)布局也是平臺公司公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，公司要為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展積極貢獻(xiàn)力量。而相關(guān)多元化戰(zhàn)略則是產(chǎn)業(yè)布局的重要選擇。圍繞產(chǎn)業(yè)中心發(fā)展，發(fā)揮自身優(yōu)勢，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展作貢獻(xiàn)。同時，繼續(xù)強(qiáng)化國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，采取授權(quán)經(jīng)營的方式將資產(chǎn)進(jìn)行集中經(jīng)營，提高經(jīng)營效益。