白 琳 鮑 彪

（中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司，天津 300222）

2017年，黨的十九大報告指出，“三農(nóng)”問題是關(guān)系國計民生的根本問題，必須始終將其作為全黨工作的重中之重，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》提出，到2022年，鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全，探索形成一批各具特色的鄉(xiāng)村振興模式和經(jīng)驗，鄉(xiāng)村振興取得階段性成果；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)［1］。

目前，云南省實施的大型水庫，移民安置主要仍為農(nóng)業(yè)安置方式。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會條件的顯著變化，大部分庫區(qū)土地資源緊缺，可供移民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的環(huán)境容量普遍緊張，單一的大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置已經(jīng)無法滿足實際需要。因此，在堅持開放性移民方針的前提下，根據(jù)庫區(qū)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，結(jié)合庫區(qū)移民意愿及勞動力素質(zhì)，有針對性地組合選擇多樣的安置方式，是做好庫區(qū)移民安置工作的關(guān)鍵，也是實現(xiàn)庫區(qū)移民“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的基礎(chǔ)和前提［2］。

以云南省某水庫工程為例，對其涉及區(qū)域的特點和現(xiàn)有移民安置方式進(jìn)行綜合分析，思考在鄉(xiāng)村振興的新形勢下如何提高移民安置效果，保障移民安居樂業(yè)奔小康，為以后的移民工作提供一些參考。

1 建設(shè)征地特點分析

1.1 工程概況

云南省某水庫工程的主要任務(wù)為解決當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)生活和農(nóng)村人飲用水、產(chǎn)業(yè)加工區(qū)和物流園區(qū)用水及農(nóng)田灌溉用水。規(guī)劃水庫庫容為1.65億m3，為Ⅱ等大型工程。工程建設(shè)征地涉及1州2縣2鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個行政村，淹沒總面積544.4 hm2，其中耕地面積280.2 hm2。

1.2 自然環(huán)境

建設(shè)征地涉及兩縣的耕地資源以旱地為主，約占涉及耕地面積的80%。受水源條件、農(nóng)業(yè)種植技術(shù)等因素影響，區(qū)域土地開發(fā)利用率不高，玉米的種植比例為74%～88%。Q工程建設(shè)征地涉及行政村的耕地資源情況見表1。

從表1中可以看出，Q工程建設(shè)征地涉及的A、B、C村，由于工程建設(shè)，人均土地資源減少，低于區(qū)域平均水平，且被征收的土地資源主要分布于河谷灘地及一級階地，都是質(zhì)量比較好的土地資源，剩余土地資源的質(zhì)量較差、產(chǎn)量不高，不能滿足當(dāng)?shù)匾泼裉岣呱钏健⒓铀侔l(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的需要。

表1 Q工程建設(shè)征地涉及行政村耕地資源情況表

1.3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

1.3.1 社會經(jīng)濟(jì)。受自然條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，建設(shè)征地涉及的農(nóng)業(yè)收入和牧業(yè)收入占農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的大部分，其中農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為種植業(yè)，牧業(yè)產(chǎn)值依賴于飼養(yǎng)。建設(shè)征地涉及區(qū)域居民對區(qū)域資源的依賴性很強(qiáng)。

1.3.2 基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)征地涉及區(qū)域的農(nóng)村道路為開挖的自然路面，交通不便；生活用水主要依賴山泉水，存在安全保障問題；部分村組距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、衛(wèi)生所、學(xué)校較遠(yuǎn)，就醫(yī)、上學(xué)不便。涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和配套設(shè)施，如灌溉體系還不完善，灌溉效率較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差。

1.4 社會關(guān)系局限

該水庫移民的社會關(guān)系集中分布在當(dāng)?shù)胤秶鷥?nèi)。生產(chǎn)生活相對固定且保守，生活圈子較小，如果要讓其改變現(xiàn)有的社會關(guān)系，困難較大。另外，受當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境、長輩的傳統(tǒng)思想等影響，移民的思想觀念比較保守，不敢尋求突破，適應(yīng)項目建設(shè)產(chǎn)生的社會變革的過程較長，也存在一定的困難。

1.5 綜合分析

該水庫建設(shè)征地區(qū)自然環(huán)境條件較差，土地資源不是很充足，本村組安置的環(huán)境容量可能不足，現(xiàn)狀基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，移民勞動技能單一，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會、文化等發(fā)展緩慢。

2 現(xiàn)有移民安置方式

2.1 農(nóng)業(yè)安置

農(nóng)業(yè)安置是指安排失去土地資源的移民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，分配耕地資源給移民承包經(jīng)營的安置方式。農(nóng)業(yè)安置應(yīng)保證移民承包經(jīng)營的土地收入不低于征收前。農(nóng)業(yè)安置方式主要通過調(diào)劑或開發(fā)整理土地來實現(xiàn)，前提是移民安置區(qū)必須有可供調(diào)劑、開發(fā)和使用的土地資源，能滿足移民生產(chǎn)經(jīng)營的需要，對環(huán)境容量的要求較高。

2.1.1 優(yōu)越性。水庫移民屬于非自愿性移民，農(nóng)業(yè)安置可保障農(nóng)民賴以生存的土地資源，保持其土地征收前原有的生產(chǎn)生活習(xí)慣，移民可以通過配置的土地資源，結(jié)合生產(chǎn)技能的培訓(xùn)，自行選擇經(jīng)濟(jì)價值較高的種植品種，以提高土地資源的產(chǎn)出率，具有穩(wěn)定性和保障性。由于農(nóng)業(yè)安置不改變原有的生活方式，移民也較容易接受和適應(yīng)，有利于區(qū)域社會的穩(wěn)定。

2.1.2 存在的問題。2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化［3］。隨著農(nóng)民逐漸意識到土地的重要性，從他們手里調(diào)劑出已經(jīng)熟化的土地將變得越來越困難。水庫淹沒后，庫周剩余土地資源的質(zhì)量往往比不上被淹沒的土地資源；坡耕地占比較重，配套的灌溉設(shè)施較差，土地開發(fā)整理的難度、投入和成本均會增加，而開發(fā)耕地又需要一段時間來熟化土地，可能會導(dǎo)致移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)的時間增長，導(dǎo)致移民搬遷后收入下降的情況發(fā)生。在剩余資源及環(huán)境容量緊張的條件下，農(nóng)業(yè)安置的難度將越來越大。

2.2 逐年補(bǔ)償安置

云南省實施的逐年補(bǔ)償安置是針對剩余土地資源和環(huán)境容量緊張而農(nóng)業(yè)安置容量不足的情況，提出的變靜態(tài)一次性補(bǔ)償為動態(tài)長久逐年補(bǔ)償?shù)陌仓梅绞?；是指在一定時期內(nèi)，以核定的年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，由項目法人對征收的土地資源逐年進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊泼癜仓梅绞健?/p>

2.2.1 優(yōu)越性。采取逐年補(bǔ)償安置方式后，移民不需從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動，就可以獲得長期穩(wěn)定的收入，勞動力可以向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有利于調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，助力鄉(xiāng)村振興；淹地不淹房的移民可以不再搬遷，減少征地移民數(shù)量；項目業(yè)主不再需要一次性支付前期征地補(bǔ)償投資，轉(zhuǎn)為逐年支付補(bǔ)償資金，可以減少項目前期投資，降低業(yè)主融資難度。

2.2.2 存在的問題。按照現(xiàn)行的土地管理制度，征地權(quán)是一種公權(quán)，征地是一次性行政行為。征地后，土地屬于國家，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)力消失［4］。由于現(xiàn)行的水庫移民政策和標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)農(nóng)業(yè)安置方式制定的，因此，逐年補(bǔ)償安置還存在與現(xiàn)有移民安置政策相適應(yīng)的問題。云南省目前實施的逐年補(bǔ)償安置方式的項目多數(shù)為水電工程，移民長期的逐年補(bǔ)償資金，作為公益性基礎(chǔ)設(shè)施項目的水利工程的運行期收益無法保障，其適用性還有待進(jìn)一步研究。

2.3 二三產(chǎn)業(yè)安置

二三產(chǎn)業(yè)安置是指安排移民從事第二、第三產(chǎn)業(yè)安置的方式，是移民改傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為從事第二、第三產(chǎn)業(yè)，以此解決移民就業(yè)和獲得收入的問題。其優(yōu)點是可以緩解人多地少的矛盾，加速城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是實現(xiàn)多樣化安置的重要組成部分。但二三產(chǎn)業(yè)安置的局限性較大，對移民的素質(zhì)要求較高，需具備一定的專業(yè)技能或經(jīng)商經(jīng)驗，不滿足條件的移民應(yīng)謹(jǐn)慎選擇。

2.4 其他安置

2.4.1 城集鎮(zhèn)復(fù)合安置。城集鎮(zhèn)復(fù)合安置實際上是介于大農(nóng)業(yè)安置和二三產(chǎn)業(yè)安置之間的一種安置方式，即居住在城集鎮(zhèn)，配置適量的土地。

2.4.2 留地安置。在城市郊區(qū)或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，在征地后給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織留下一定面積的居住地、經(jīng)營地，由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一規(guī)劃，組織村民用留下的土地建設(shè)自有廠房出租或開發(fā)其他經(jīng)營項目，使移民有長期穩(wěn)定的收入。留地安置與一般觀念的二三產(chǎn)業(yè)安置中的安置措施類似，但二三產(chǎn)業(yè)安置局限性較大，適用范圍較窄，因此，留地安置應(yīng)用較為普遍。

2.4.3 土地使用權(quán)入股。將全部或者部分征地費用投資工程建設(shè)或以優(yōu)先股的方式投資工程建設(shè)，被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從投資中獲得收益后按規(guī)定在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員間進(jìn)行分配。土地使用權(quán)入股的安置方式保障了出租土地的移民長期穩(wěn)定的收入來源，保證移民利益不受侵害，推動移民向二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低工程建設(shè)的一次性投入和初期成本。土地使用權(quán)入股模式面臨著集體土地使用被低估風(fēng)險、持股主體的道德風(fēng)險和委托代理風(fēng)險及稅賦等問題。

3 水庫移民安置面臨的新形勢

3.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

黨的十九大報告中首次提出實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并提出了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化［5］。產(chǎn)業(yè)興旺不僅僅是發(fā)展農(nóng)業(yè)，還要延長產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展，由此保證農(nóng)民收入相對穩(wěn)定的增長，提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的凝聚力，使農(nóng)村真正成為向往的美麗家園，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)展，農(nóng)民安居樂業(yè)，進(jìn)而真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.2 土地調(diào)整困難

黨的十九大報告中提出，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。農(nóng)民已經(jīng)慢慢意識到土地的重要性，越來越愛惜土地，對土地的依賴程度日漸提高，調(diào)整土地來安置移民越來越困難，在水庫移民中實施農(nóng)業(yè)安置方式面臨著空前的阻力。受剩余土地資源的約束，原本最為“穩(wěn)妥”的農(nóng)業(yè)安置的實施，難度也越來越難大。

3.3 收入構(gòu)成的變化

目前，云南省農(nóng)村人均耕地數(shù)量較少，人地矛盾比較突出，農(nóng)業(yè)經(jīng)營以家庭分散為主，規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化難度較大，因此，農(nóng)業(yè)帶來的收益不高，有限的土地產(chǎn)出逐漸成為農(nóng)民總收入中的少部分，農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重也在逐年降低，第二、第三產(chǎn)業(yè)收入已成為其重要的收入來源，比重也在不斷提高。

3.4 移民觀念變化

新形勢下，隨著“以人為本”的理念深入人心，水庫移民問題成為水利水電工程建設(shè)越來越重要的制約因素。隨著社會發(fā)展理念更加注重“人”的價值，移民在搬遷過程中越來越清楚自己所失去的財產(chǎn)；移民的社會保障體系也不夠完善，給維護(hù)社會的和諧穩(wěn)定帶來了巨大的壓力。在水利水電工程建設(shè)和移民安置過程中，移民都是重要的利益相關(guān)者。隨著移民的維權(quán)意識逐漸加強(qiáng)，移民要求參與移民安置、切實維護(hù)自身合法權(quán)益的主體意識進(jìn)一步提高，共享水資源利用成果和社會發(fā)展成果的要求越來越迫切。

4 云南某水庫移民安置的思考

4.1 搬遷安置

一般來說，庫區(qū)移民社會關(guān)系比較簡單，受此影響，其適應(yīng)新環(huán)境的能力較弱、時間較長，若外遷的安置區(qū)在生活方式、風(fēng)俗習(xí)慣等方面和搬遷前村莊存在較大差異，極易發(fā)生矛盾沖突。而后靠安置將導(dǎo)致土地資源更加緊張，生態(tài)環(huán)境壓力過大，很可能導(dǎo)致安置后的生產(chǎn)生活水平下降。搬遷安置采取哪一種方式，應(yīng)根據(jù)水庫移民所在地區(qū)的具體情況和特點，有針對性地?fù)駜?yōu)選擇。在對環(huán)境容量進(jìn)行調(diào)查分析后，環(huán)境容量能夠滿足要求的首選后靠安置方式，環(huán)境容量不能保證后靠安置發(fā)展需求的應(yīng)考慮外遷安置，但需要合理測算及規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上確定后靠安置和外遷安置的規(guī)模。人居環(huán)境是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)條件，建設(shè)征地區(qū)涉及村組在垃圾處理、農(nóng)作物存儲、能源使用及空間布局等方面還處于相對原始的狀態(tài)。在搬遷安置的時候先要結(jié)合美麗鄉(xiāng)村的要求，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃合理布局。

4.2 生產(chǎn)安置

水庫移民多為農(nóng)村移民，在剩余土地資源不足的情況下，單一農(nóng)業(yè)安置方式的吸引力越來越小。通過調(diào)整土地來安置移民日趨困難，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)安置方式面臨著巨大壓力。在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢的背景下，二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會將面臨激烈的競爭，水庫移民生產(chǎn)技能單一，為水庫移民提供的就業(yè)機(jī)會越來越少，二三產(chǎn)業(yè)安置也面臨著巨大挑戰(zhàn)。因此，首先要對安置區(qū)土地資源的情況（包含數(shù)量和質(zhì)量）進(jìn)行全面準(zhǔn)確的調(diào)查，判斷若采取農(nóng)業(yè)安置，其環(huán)境容量能否滿足要求；其次根據(jù)區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，考慮選擇適宜的安置方式。

5 結(jié)語

結(jié)合云南省某水庫的建設(shè)征地特點，對其安置方式進(jìn)行了初步分析。下一步還應(yīng)在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，擬定不同的生產(chǎn)安置和搬遷安置方案，分析不同安置方式的環(huán)境容量；并充分考慮目前水庫移民面臨的調(diào)整土地困難、移民收入構(gòu)成變化、移民觀念變化等情況，結(jié)合新時期實現(xiàn)移民共同富裕、全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的要求，創(chuàng)新移民安置思路，充分征求移民意愿和地方政府意見，多途徑、多渠道地安置移民，保障移民能夠搬得出、穩(wěn)得住、能致富，真正實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。